RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SENTENCIA 1154 DE 2022

 

(Junio 23)

 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA

 

Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022)

 

Referencia:           NULIDAD ELECTORAL

 

Radicación:           25000-23-41-000-2019-01154-01

 

Demandante:        EDGAR ANDRÉS RINCÓN ZULUAGA

 

Demandado:         ERIKA MILENA MEDINA ARÉVALO - edil de la localidad de Puente Aranda 2020-2023

 

Tema:  Nulidad electoral, residencia electoral como requisito para elección de ediles, presunción de residencia electoral

 

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

 

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 27 de enero de 2022, providencia en la que se declaró la nulidad de la elección de la señora Erika Milena Medina Arévalo, como edil de la localidad de Puente Aranda, en la ciudad de Bogotá, D.C., para el período 2020 - 2023.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.  La demanda

 

1. El señor Edgar Andrés Rincón Zuluaga presenta demanda en el medio de control de nulidad electoral^[1] contra el acto de elección contenido en el formulario E26 JAL del 10 de noviembre de 2019, por medio del cual la Comisión Escrutadora de Puente Aranda, Bogotá, D.C., declaró la elección de la señora Erika Milena Medina Arévalo como edil de dicha localidad. Como pretensiones, en el escrito introductorio se incluyen las siguientes:

 

PRIMERO. - Que es nulo el acta, formulario E-26, por medio de los cual la Comisión Escrutadora de la Localidad de Puente Aranda declaro la Elección de la Señor EIKA MILENA MEDIA AREVALO, (…), como EDIL DE LA LOCALIDAD DE PUENTE ARANDA POR EL PARTIDO CENTRO DEMOCRÁTICO, por la INHABILIDAD contemplada en el artículo 66, numeral 5 del Decreto Ley 1421 de 1993: ‘ser pariente dentro del segunda grado de consanguinidad, de la funcionaria pública señora DIANA MAGALLY AREVALO, quien según el manual de funciones ejercer autoridad civil’.

 

SEGUNDO. - que se declare inclusive la nulidad del acra E-26 JAL, por medio del cual la Comisión Escrutadora de Puente Aranda declaro elegida a la señora ERIKA MILENA MEDIA AREVALO, como EDIL DE LA LOCALIDAD DE PUENTE ARANDA, por no reunir los requisitos del artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993: ‘no residir o desempeñando alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos (2) años anteriores a la fecha de la elección’.

 

TERCERO. - Que como consecuencia de las anteriores declaraciones el cargo para la cual fue elegida (…) deberá ser ocupado por el señor EDGAR ANDRÉS RINCÓN ZULUAGA (…) quien obtuvo la segunda votación por el PARTIDO CENTRO DEMOCRÁTICO (…).

 

CUARTO .- Que se declare como consecuencia que la señora ERIKA MILENA MEDIA AREVALO, deberá reintegran en su totalidad los dineros percibidos como EDIL DE LA LOCALIDAD DE PUENTE ARANDA al Distrito Capital (SIC).

 

2. Como fundamento de sus pretensiones, el accionante expone que la hermana de la edil cuya elección se demanda ejercía funciones como coordinadora de gestión policiva de la Alcaldía Local de Puente Aranda, cargo que, afirma, tenía dentro de sus funciones actividades que implicaban el ejercicio de autoridad civil. Aduce, igualmente, que se presentaron afirmaciones relacionadas con la supuesta intervención de la referida funcionaria con el fin de favorecer la candidatura de la demandada. 

 

3. Adicionalmente, sostiene que la señora Medina Arévalo no residía ni ejercía actividad comercial o laboral en la localidad de Puente Aranda, pues residía en la localidad de Los Mártires, aspecto que, afirma, se ve reforzado por cuanto su cédula sólo fue inscrita para sufragar en la primera localidad referida en el mes de julio de 2019, es decir, con un término menor al exigido legalmente para postularse como candidata a edil de Puente Aranda.

 

4. De acuerdo con lo señalado, aduce como presuntamente transgredidos los artículos 322 y 41 transitorio de la Constitución Política; 32, 65, 66, ordinal 5, 67 y 69 del Decreto Ley 1421 de 1991 (sic); 95, 188 y 189 de la Ley 136 de 1994; y 275, ordinal 5, del CPACA.

 

2. Trámite en primera instancia

 

5. Mediante auto del 15 de enero de 2020^[2], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, inadmite la demanda con el fin de que se la parte demandante precise si su interés se circunscribe a la declaratoria de nulidad del acto de elección de la demandada, o si persigue un interés particular y concreto para ocupar ese cargo y que le sean reconocidos y pagados los emolumentos devengados como edil de la localidad de Puente Aranda, para lo cual le fue concedido el término de tres días.

 

6. En su escrito de subsanación^[3], la parte demandante indica que [e]l interés que persigue el demandante Señor (sic) EDGAR ANDRÉS RINCÓN ZULUAGA se circunscribe a solicitar la declaratoria de nulidad del acto que declaró la elección de la demandada por las causales de inelegibilidad, consagradas en los artículos 65 y 66 numeral 5 del Decreto 1421 de 1993. Así, indica que sólo fue ratificada en las pretensiones primera y segunda consignadas en la demanda inicial.

 

7. Por medio de auto del 28 de enero de 2020, el a quo admite la demanda y ordena realizar las correspondientes notificaciones[4].

 

8. La Registraduría Nacional del Estado Civil contesta la demanda^[5] y solicita su desvinculación del proceso, por carecer de legitimación en la causa para ser llamada al proceso^[6].

 

9. El Consejo Nacional Electoral contesta la demanda y manifiesta oponerse a las pretensiones de esta, por considerar que no se cumple con los parámetros exigidos por las normas constitucionales, legales y por la jurisprudencia vigente para que se configure la causal de inhabilidad alegada^[7].  

 

10. La demandada, por conducto de apoderado, contesta la demanda y se opone a las pretensiones[8]. Así:

 

i) La hermana de la señora Erika Milena Medina Arévalo sí ejercía el cargo de coordinadora del Grupo de Gestión Policiva de la Alcaldía Local de Puente Aranda; sin embargo, las funciones asignadas a este no podían considerarse constitutivas de ejercicio de actividad administrativa, civil o política;

 

ii) Las afirmaciones realizadas por la parte demandante carecen de soporte probatorio y corresponden a injurias y calumnias;

 

iii) Si bien es cierto que el puesto de votación sobre el cual la edilesa Medina Arévalo ejerce el derecho al sufragio no siempre ha sido en la localidad de Puente Aranda, dicha circunstancia también resulta irrelevante frente a la causalidad que debe existir entre la presunta vulneración al régimen de inhabilidad e incompatibilidades predicable a su cargo (…), así como que no existe ninguna exigencia legal que establezca una temporalidad definida para la inscripción en un puesto de votación por parte de un aspirante a un cargo de elección popular, como el referido.

 

iv) La demandada ha residido junto con su esposo y su hijo menor de edad en la localidad de Puente Aranda, desde el 1 de febrero de 2016, por lo que allega como soporte de tal afirmación los contratos de arrendamiento suscritos los días 1 de febrero de 2016 y 24 de febrero de 2018. Así mismo, asegura que en julio de 2017 el alcalde local de Puente Aranda certificó la residencia del cónyuge de la demandada en dicha localidad.

 

11. La audiencia inicial a que refiere el artículo 283 del CPACA tuvo lugar el 26 de noviembre de 2020^[9]. Durante dicha diligencia, se identificaron a las partes e intervinientes que asistieron a esta, se llevó a cabo el saneamiento del proceso y se fijó el litigio en los siguientes términos:

 

… Problema Jurídico Principal, consiste en determinar si se debe decretar la nulidad de la elección contenida en el formulario E-26 JAL del 10 de noviembre de 2019 emitido por la Comisión Escrutadora de la localidad de Puente Aranda, Bogotá, mediante el cual se declaró a la señora Erika Milena Medina Arévalo como edil electa de esa localidad, por encontrarse presuntamente incurso en la inhabilidad descrita en el artículo 95, numeral 4, de la Ley 136 de 1994 y artículos 65 y 66 del Decreto Ley 1421 de 1993. (sic).

 

Así las cosas los problemas jurídicos asociados sugieren establecer a la luz de la normatividad vigente: i) si ERIKA MILENA MEDINA ARÉVALO se encontraba incursa en una causal de inhabilidad para ser elegida edil, al presuntamente tener un parentesco de consanguinidad con la señora DIANA MAGALLY MEDINA ARÉVALO, así como determinar, si esta ejercía autoridad civil, administrativa, política o militar en los cargos desempeñados; y ii) Si ERIKA MILENA MEDINA ARÉVALO cumplió con el requisito de residir o ejercer una actividad prosefional dentro de la localidad de Puente Aranda, durante al menos los dos últimos años anteriores a la fecha de la elección. (sic).

 

12. Finalmente, se dispone el decreto de algunas pruebas solicitadas por las partes, así como de algunas ordenadas de oficio por el despacho.

 

13. Mediante auto del 13 de enero de 2021^[10], se reconoce al señor Luis Eladio Sierra como coadyuvante de la parte demandante dentro del proceso. En la misma providencia, se decretan algunas pruebas aportadas y solicitadas por el referido interviniente y se deniegan otros elementos probatorios solicitados.

 

14. El 7 de octubre de 2021 se adelanta la audiencia de pruebas, en la cual se practican los testimonios decretados como prueba en la audiencia inicial, se incorporan al expediente las pruebas documentales obtenidas como respuesta a oficios remitidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a diferentes entidades y se declara clausurado el periodo probatorio^[11].

 

15. El agente del Ministerio Público rinde concepto en primera instancia[12], en el que solicita que se acceda a las pretensiones de la demanda, por considerar que  la señora MEDINA ARÉVALO estaba inhabilitada para ser elegida edil de la localidad, por no haber residido o desempeñado una actividad profesional en la localidad de Puente Aranda durante los últimos dos años, por lo menos, anteriores a la elección, de conformidad con el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993, los cuales no se demostraron, por cuanto aparecen los certificados de residencia expedidos por el Alcalde Local de los Mártires, respecto a ella y su esposo (…) en los que aparece como domicilio una dirección perteneciente a la Localidad de los Mártires.

 

16. El apoderado de la parte demandada alega de conclusión^[13] y solicita que las pretensiones se despachen desfavorablemente por cuanto afirma que: i) de conformidad con lo establecido en la Ley 136 de 1994, el cargo desempeñado por la hermana de la señora Medina Arévalo no implicaba el ejercicio de autoridad administrativa, política o militar, por lo que no configura los supuestos fácticos y legales que pudieran consecuencialmente inhabilitar a la señora Erika Milena Medina como edilesa de la localidad de Puente Aranda; y ii) que la señora Erika Milena Medina Arévalo además de ser ciudadana en ejercicio cumple el requisito de haber residido con una permanencia mínima de dos años en Puente Aranda, afirmación que se fundamenta, según su dicho, en que la demandada acreditó que ha sido (sic) en las nomenclaturas urbanas Calle XXX sur No. XXX-XXX del barrio Santa Rita y, posteriormente, en la Carrera XXX no. XXX-XXX, barrio Veraguas Central (lugar de residencia actual), ambas pertenecientes a la localidad de Puente Aranda, los lugares en donde ha acreditado elementos positivos tales como el sitio de posada o habitación de ella y su núcleo familiar, de manera ininterrumpida desde el 1 de febrero de 2016.

 

17. Por su parte, el accionante presenta escrito de alegatos de conclusión^[14] en el que, además de reafirmar lo señalado en la demanda, indica que el cónyuge de la demandada presentó dudas al momento de referirse a su dirección de residencia en el barrio Santa Rita y que la Calle XXX sur No. XXX-XXX corresponde a una ubicación en la localidad de San Cristobal y no en la de Puente Aranda. Adicionalmente, señala que el contrato de arrendamiento aportado no cumple con los requisitos legalmente establecidos para ser tenido como elemento de convicción, por cuanto, si bien se indica el nombre y número de identificación de la demandada para afirmar su condición de arrendataria, en dicho documento no se obligan las partes con la firma y que obra en el expediente una certificación de residencia expedida por el alcalde local de los mártires (sic) a los 30 días del mes de junio del 2017, donde afirman que su domicilio es en la CARRERA XXX NO XXX-XXX localidad de los mártires (Sic).

 

18. En similares términos, se pronuncia el coadyuvante de la parte demandante en su escrito de alegatos de conclusión en primera instancia^[15].

 

19. Finalmente, el Consejo Nacional Electoral alega de conclusión^[16] y solicita que las pretensiones de la demanda sean negadas, por cuanto de lo expresado, y de las pruebas arrimadas al presente, no se cumple con los parámetros exigidos por las normas constitucionales, legales y por la jurisprudencia vigente para que se configuren las causales de inhabilidad alegadas.

 

3. Sentencia de primera instancia

 

20. En sentencia del 2 de enero de 2022^[17], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, considera, en relación con la configuración de la inhabilidad contemplada en el artículo 66, ordinal 5, del Decreto Ley 1421 de 1993, que no se reunía la totalidad de los elementos requeridos para su acreditación, toda vez que, si bien se probó la relación de consanguinidad entre la demandada y a quien se señaló como funcionaria de la Alcaldía Local de Puente Aranda (su hermana Diana Magally Medina Arévalo), no ocurría lo mismo con los elementos funcional, territorial y temporal, fundamentalmente porque las funciones ejercidas en su cargo no implicaban el ejercicio de autoridad, en los términos de la Ley 136 de 1994.

 

21. Por otra parte, respecto del cargo relacionado con el incumplimiento del requisito previsto en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1994, relativo a residir o desempeñar actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la localidad en la que se postuló la demandada para el cargo de edil por lo menos con dos años de antelación a la fecha de la elección, el a quo indica, entre otras cosas, lo siguiente:

 

… la residencia electoral está ligada a i) la gravedad del juramento, al indicar un determinado lugar como residencia; ii) al concepto de censo electoral a la luz del artículo 47 de la ley 1475 de 2011 y iii) debe demostrarse como vínculo la relación con el territorio, ya sea lugar de habitación o lugar donde desempeña su profesión u oficio.

 

Precisado lo anterior, procede la Sala a efectuar la revisión del material probatorio existente, encontrando lo siguiente:

 

(…)

 

i) Ante la autoridad electoral (…), la señora Erika Milena Medina Arévalo tuvo su lugar de residencia electoral y de registro en el censo electoral en la localidad de Los Mártires hasta el año 2018, esto es el año inmediatamente anterior, en el que ejerció incluso su derecho al voto en el puesto de votación 03-COLSEGUROS, localidad de Los Mártires, y solo hasta el 8 de julio de 2019, cambió su lugar de votación y residencia a la localidad de Puente Aranda.

 

ii) Ante la autoridad tributaria - DIAN, nunca se registró por parte de la señora Erika Milena Medina Arévalo una dirección o domicilio que correspondiera a la localidad de Puente Aranda, siendo de profesión contadora y conociendo su importancia, pues corresponden todas, hasta el año 2020 a la unidad residencial COLSEGUROS, de la localidad de Los Mártires, la misma que adujo la testigo, como la reconocida en el barrio como vivienda de la demandada. Ni siquiera su esposo, siendo igualmente de profesión contador, presentó una dirección de domicilio principal en Puente Aranda, es más, este relaciona una dirección aparentemente ubicada en la localidad de Bosa (CR XXX XXX-XXX SUR), de la cual no hay claridad sobre su vínculo laboral o de habitación.

 

iii) Sólo se presenta un contrato de arrendamiento en la Carrera XXX # XXX-XXX APTO XXX en la localidad de Puente Aranda, cuyo arrendatario es Juan Gabriel Nieto López, con vigencia a partir del 24 de febrero de 2018, esto es un año anterior al de las elecciones, pues el aportado para el año 2016 donde lo suscribe la demandada, está incompleto y no se allega el documento debidamente suscrito o firmado por las partes.

 

iv) Sólo el testimonio de su esposo es el que avala su lugar de residencia en la localidad de Puente Aranda, domicilio que incluso costó fundamentar en su declaración, pues hizo énfasis en su vínculo laboral con la dirección ubicada en Los Mártires, donde presuntamente estaría su oficina, lo cual no procedió a acreditar ni probar, más allá de lo afirmado, por lo que pudiera ser también su lugar de habitación.

 

v) Para el 30 de junio de 2017, exactamente dos años previos a las elecciones de 2019 en las que participó la señora Medina Arévalo y que fue elegida, su dirección certificada de domicilio era la Carrera XXX # XXX-XXX, barrio COLSEGUROS, tal y como lo informó el Alcalde Local (E) de Los Mártires y a solicitud de aquella.

 

En suma, no se logra acreditar que en efecto la señora Erika Milena Medina Arévalo tuviera i) el lugar donde habita, ii) el lugar en el que de manera regular estuviera de asiento, iii) el lugar donde ejerce su profesión u oficio, o iv) el lugar en el que posee alguno de sus negocio o empleo, en la localidad de Puente Aranda, es más, no se adujo como defensa si quiera cuál era su desarrollo laboral, profesional, comunitario o de negocios que tuviera un vínculo directo con la comunidad en la cual fue elegida edilesa, por lo que su vínculo tampoco pudo soportarse con los registros en entidades públicas y cuyas direcciones de domicilio se registran bajo juramento.

 

22. Por lo señalado, entre otras cosas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, decidió DECLARAR LA NULIDAD del acto a través del cual se declaró a la señora Erika Milena Medina Arévalo como edilesa de la Junta Administradora Local de la localidad de Puente Aranda - Bogotá D.C., para el periodo 2020-2023, contenido en el Formulario de Resultado de Escrutinio E-26 JAL del 10 de noviembre de 2019, y en virtud del artículo 288 del CPACA se cancelará la respectiva credencial.

 

4. Recurso de apelación

 

23. La providencia en mención es impugnada^[18] por la parte demandada, por cuanto considera que:

 

i) El a quo incurrió en una omisión e indebida valoración del material probatorio incorporado al proceso, toda vez que hizo caso omiso de la presencia en el expediente de elementos como: 

 

a) Una certificación expedida por el alcalde local de Puente Aranda el 26 de julio de 2017, en la que se hace constar que el cónyuge de la demandada tenía su domicilio en dicha localidad, hecho cuya acreditación se refuerza con el contrato de arrendamiento suscrito respecto del inmueble ubicado en la Calle XXX sur no. XXX-XXX, barrio La Guaca/Santa Rita; 

 

b) Una declaración juramentada en la que el señor Juan Gabriel Nieto López, esposo de la demandada, afirma que tuvo su residencia en la dirección antes mencionada desde el 1 de febrero de 2016 y hasta el 24 de febrero de 2018, y que posteriormente se trasladó a la Carrera XXX No. XXX-XXX apartamento XXXX, en el barrio Veraguas de la localidad de Puente Aranda, donde reside todo el núcleo familiar hasta la fecha.

 

c) El testimonio vertido por el señor Nieto López durante la audiencia de pruebas celebrada en el proceso, en la que fue enfático en confirmar los lugares de residencia antes indicados, señalando que quienes residen en la localidad de Los Mártires son los padres de la señora Medina Arévalo.

 

d) Los contratos de arrendamiento debidamente aportados al proceso, i) el primero de fecha 1 de febrero de 2016, suscrito respecto del inmueble ubicado en la Calle XXX sur no. XXX-XXX, barrio Santa Rita de la localidad de Puente Aranda en dos (2) páginas; y ii) otro suscrito el 24 de febrero de 2018, en relación con el bien que se encuentra en la Carrera XXX No. XXX-XXX, apartamento XXX, barrio Veraguas Central de la Localidad de Puente Aranda, en dos (3) páginas (sic).

 

En su criterio, tales documentos resultan suficientes para acreditar que la demandada reside en la localidad referida con una antelación que ronda los dos años y cuatro meses, previo a la fecha de las elecciones en que resultó designada como edil. Adicionalmente, afirma que el primer contrato de arrendamiento referido consta de dos páginas y adjunta la imagen del texto completo del contrato al escrito del recurso, en la que, afirma, se aprecia que el documento sí fue firmado por los contrayentes. De igual forma, señala que ninguno de tales documentos fue objetado en relación con su autenticidad ni se solicitó su ratificación y que el Tribunal erró al restarle valor probatorio, toda vez que dicha modalidad de contrato siendo onerosa y conmutativa, para su perfeccionamiento no requiere ninguna solemnidad ni la entrega de la cosa.

 

ii) Señala que el vínculo que sostienen la demandada y su cónyuge con el inmueble ubicado en la localidad de Los Mártires, corresponde a la residencia que de antaño detentan los padres de la primera, en la cual la familia de la señora Medina Arévalo recibe su correspondencia en atención a facilidades relacionadas con el servicio de vigilancia y casillero.

 

iii) Finalmente, aduce que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sacrificó la aplicación del derecho sustancial, dando prevalencia a la vigencia de las formas procesales, puesto que no advirtió en ninguna etapa procesal previa al fallo acerca de las falencias formales que presentaba el primer contrato de arrendamiento aludido, ni desplegó su actividad probatoria oficiosa para establecer la verdad acerca de la relación de tenencia alegada respecto del inmueble objeto del contrato.

 

24. En atención a lo señalado, solicita que se decrete como prueba el texto integral del contrato de arrendamiento del 1 de febrero de 2016, que se adjunta al escrito del recurso y que se revoque la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

 

5. Trámite en segunda instancia

 

25. Por medio de auto del 21 de febrero de 2022^[19], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, concede el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia.

 

26. El 25 de marzo de 2022 el despacho del magistrado sustanciador admite el recurso y niega la solicitud de pruebas en segunda instancia formulada por la parte demandada^[20]. Contra esta última decisión, la parte recurrente presenta recurso de súplica[21], que fue despachado desfavorablemente por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto del 12 de mayo de 2022[22].  

 

27. La parte demandante alega de conclusión^[23] y solicita la confirmación del fallo de primera instancia, con apego a argumentos similares a los utilizados previamente en su demanda y su escrito de alegatos finales en primera instancia.

 

28. El Ministerio Público rinde concepto y solicita la revocatoria de la decisión del a quo, por cuanto considera que: i) de los medios legal y oportunamente allegados al plenario, esto es, la certificación de habitación del cónyuge de la demandada, los contratos de arrendamiento de vivienda urbana respecto de lugares de habitación en la localidad de Puente Aranda, el testimonio y declaración juramentada del esposo y el número de votos que obtuvo en las elecciones, se desprende que la señora ERIKA MILENA MEDINA AREVALO sí cumplió con el requisito relativo a haber residido en la localidad de Puente Aranda durante los dos años anteriores a la fecha de su elección; ii) así como que el a quo confundió el concepto de residencia electoral con el de residencia habitacional, esto, en virtud a que en la localidad de Los Mártires la demandada ejercía su derecho al voto, toda vez que el requisito a que refiere el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993, denota que debe utilizarse el concepto de la residencia propiamente dicha, la cual hace referencia a la permanencia y vínculo de una persona con determinada zona, siendo esto determinante para que el candidato tenga un mínimo de conocimiento acerca de las necesidades del lugar que busca representar, y así mismo, atendiendo a las funciones del cargo a la cual aspira ser elegido.

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

29. La Sala es competente para resolver el presente asunto, al tenor de lo dispuesto en los artículos 125.2^[24] y 150 del CPACA^[25], en concordancia con el artículo 152, ordinal 8, ibídem^[26] y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado^[27].

 

2. Objeto del recurso

 

30. De conformidad con lo establecido en el artículo 320 del Código General del Proceso, disposición que indica que el juez de segunda instancia es competente para examinar el asunto sometido a su consideración únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante y habida cuenta de que en el presente asunto únicamente presentó recurso de apelación la parte demandada, corresponde en este punto establecer los aspectos que serán el objeto de la presente providencia.

 

31. Cabe indicar que la parte recurrente centró su atención en la presunta existencia de: i) una omisión e indebida valoración probatoria por parte del a quo, que le llevó a omitir varios elementos de convicción obrantes en el proceso que resultarían suficientes para acreditar que la demandada sí cumplió con el requisito de residir con al menos dos años de antelación en la localidad de Puente Aranda, como presupuesto para su postulación al cargo de edil de dicha localidad, puesto que allí se ubica la casa de habitación que comparte con su familia^[28]; ii) una prevalencia en la aplicación de disposiciones procesales por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en desmedro de la vigencia del derecho sustancial, por cuanto en el trámite de primera instancia no se advirtió la irregularidad relativa al haberse aportado un contrato de arrendamiento de forma incompleta, ni se desplegaron los poderes oficiosos del juez para establecer la verdad real sobre dicho aspecto.

 

3. Problema jurídico

 

32. La controversia en este proceso se circunscribe a determinar si, de acuerdo con los argumentos expuestos en la apelación, hay lugar a confirmar o revocar la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, la Sala se limitará a estudiar si en el caso concreto se probó uno de los requisitos establecidos en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993, esto es, haber residido en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección^[29].

 

33. Para el efecto, la Sala  i) hará referencia a las calidades exigidas en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993 para ocupar el cargo de edil; y ii) se pronunciará sobre el caso concreto.

 

3. Calidades para ocupar el cargo de edil - artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993

 

34. Habida cuenta de lo indicado en relación con el objeto del recurso de apelación formulado y con el problema jurídico que orientará el desarrollo de la presente providencia, la Sala se ocupará de estudiar el segundo requisito previsto en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993, el cual se refiere a la existencia de un vínculo entre la persona que se postula como candidata a edil y la localidad en que pretende ejercer dicha dignidad.

 

35. Al respecto, debe señalarse que la Constitución Política en su artículo 40 establece el derecho de [t]odo ciudadano (…) a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que cuenta con múltiples manifestaciones, entre ellas el derecho fundamental a elegir y ser elegido. Dicha garantía constitucional, que resulta esencial para la existencia de un orden democrático, no se encuentra exenta de limitaciones, tal y como ha sido reconocido por la Corte Constitucional:

 

El artículo 40.1 de la Constitución Política reconoce el derecho político de todo ciudadano a elegir y ser elegido. (…) [E]ste derecho es “una manifestación expresa de la calidad activa del ciudadano y forma parte del conjunto de derechos y deberes de las personas en su relación con el poder público, como partícipes de la organización del Estado, mediante los procesos de elección”. (…) [E]l derecho a elegir y ser elegido es un derecho de doble vía pues, por una parte, permite que los ciudadanos concurran a las urnas para ejercer su derecho al voto y así materializar su derecho a elegir; y, por otra parte, posibilita que los ciudadanos postulen su nombre a consideración del pueblo con el propósito de ser elegido y, de este modo, acceder directamente ejercicio del poder político. La segunda manifestación se conoce como el derecho al sufragio pasivo.

 

Límites al derecho a elegir y ser elegido. Como sucede con todo derecho fundamental, el derecho a elegir y a ser elegido no tiene un carácter absoluto. En efecto, ya sea en calidad de elector o de candidato, el ejercicio del derecho que contempla el numeral 1 del artículo 40 superior está sujeto a condicionamientos constitucionales y legales y a mecanismos de control administrativo y judicial de los actos de elección y nombramiento pues con estos se ‘(garantiza) la institucionalidad misma y el respeto de los principios de participación democrática previstos en la Constitución’^[30].

 

36. Por tanto, el ejercicio del derecho al sufragio, en particular en su dimensión pasiva, implica que quienes postulan su nombre para desempeñar cargos públicos deban someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, apenas acordes con los supremos intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la prosperidad colectiva^[31], entre las que se cuentan las calidades exigidas para ejercer cargos o integrar corporaciones públicas de elección popular, entendidas estas como aquellas condiciones relativas a la nacionalidad, la edad, el ejercicio de la ciudadanía y la residencia, que resultan indispensables para que una persona pueda acceder al ejercicio de tales dignidades.

 

37. La residencia exigida a quien aspira a ocupar tales posiciones, guarda relación con la necesidad de que quienes adoptan decisiones que tienen impacto sobre una determinada comunidad y ejercen la representación de esta, cuenten con arraigo suficiente en ella para conocer sus necesidades y problemas, así como con la capacidad de formular alternativas de solución basadas en la realidad de su territorio^[32].

 

38. En concreto, el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993 establece que quien pretenda ocupar el cargo de edil en el Distrito Capital debe ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento.  

 

39. Así, la norma en comento no limita el requisito de residencia previsto en la Constitución al hecho de habitar en la localidad en la que se pretende ejercer como edil, sino que lo extiende a otros vínculos, tal y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, que sobre el particular ha señalado que este requisito:

 

… [S]e puede acreditar de dos maneras: (a) por haber residido o (b) haber desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral, durante los dos años anteriores a la fecha de la elección^[33].

 

40. En efecto, el desarrollo legal citado hace referencia a una acepción del concepto de residencia que tiene relación directa con la noción de domicilio, entendido como permanencia y vínculo en una determinada zona, indispensable para tener un mínimo de conocimiento acerca de las necesidades del lugar al que se aspira ser elegido^[34], es decir, que se aproxima al concepto de domicilio civil previsto en el artículo 78 del Código Civil, que lo entiende como [e]l lugar donde un individuo está de asiento, o donde ejerce habitualmente su profesión u oficio.

 

4. Caso concreto

 

41. En el asunto bajo examen, la parte recurrente centra su atención principalmente en señalar que el a quo ignoró una serie de elementos materiales probatorios que, en su criterio, dan cuenta de que la demandada tiene su residencia familiar en la localidad de Puente Aranda con una antelación superior a la exigida por el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

42. Al respecto, cabe indicar que la Ley 1475 de 2011 en su artículo 28 establece que los partidos y movimientos habilitados para postular candidatos a cargos de elección popular, deben realizar su inscripción previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos de sus candidatos, así como de que no se encuentran incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad^[35]. De tal modo, previo a la inscripción de la candidatura de la demandada, existió un ejercicio de verificación respecto de las calidades que debía acreditar para hacer viable su postulación como candidata a edil de la localidad de Puente Aranda.

 

43. Consultado el formulario E-6 JL, aportado al proceso por la parte demandante, se advierte que en él consta que la demandada, al momento de la inscripción de su candidatura, manifestó bajo la gravedad de juramento residir en la Carrera XXX No. XXX-XXX, apartamento XXX^[36], dirección que se ubica en la localidad de Puente Aranda.

 

44. Por otra parte, el artículo 32 ibídem dispone que la autoridad electoral únicamente está llamada a verificar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la inscripción de candidaturas, con lo cual dicha autoridad debe presumir, en cumplimiento del principio constitucional de buena fe, que la información consignada por los partidos y movimientos en los formularios correspondientes es real y suficiente para acreditar el cumplimiento de las calidades y requisitos correspondientes al cargo o corporación al cual presentan sus candidatos.

 

45. De tal manera, que quien alega el incumplimiento de las calidades exigidas por la ley a quienes postulan su nombre para desempeñar cargos o integrar corporaciones de elección popular, se encuentra llamado a probar la ausencia de estos.  

 

46. En el caso bajo estudio, la parte demandante afirma que el requisito relativo a haber residido (la demandada) o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección, fue desconocido por la autoridad electoral encargada de declarar la elección de la demandada como edil de la localidad de Puente Aranda, dado que, según su dicho, existen elementos de prueba suficientes para tener por probado que su residencia se ubicaba en la localidad de Los Mártires.

 

47. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio crédito a lo indicado por el accionante y accedió a la pretensión de nulidad del acto demandado, con fundamento en los siguientes hechos y elementos probatorios allegados al proceso:

 

i) Ante la autoridad electoral (…), la señora Erika Milena Medina Arévalo tuvo su lugar de residencia electoral y de registro en el censo electoral en la localidad de Los Mártires hasta el año 2018, esto es el año inmediatamente anterior, en el que ejerció incluso su derecho al voto en el puesto de votación 03-COLSEGUROS, localidad de Los Mártires, y solo hasta el 8 de julio de 2019, cambió su lugar de votación y residencia a la localidad de Puente Aranda.

 

ii) Ante la autoridad tributaria - DIAN, nunca se registró por parte de la señora Erika Milena Medina Arévalo una dirección o domicilio que correspondiera a la localidad de Puente Aranda, siendo de profesión contadora y conociendo su importancia, pues corresponden todas, hasta el año 2020 a la unidad residencial COLSEGUROS, de la localidad de Los Mártires, la misma que adujo la testigo, como la reconocida en el barrio como vivienda de la demandada. Ni siquiera su esposo, siendo igualmente de profesión contador, presentó una dirección de domicilio principal en Puente Aranda, es más, este relaciona una dirección aparentemente ubicada en la localidad de Bosa (CR XXX XXX-XXX SUR), de la cual no hay claridad sobre su vínculo laboral o de habitación.

 

iii) Sólo se presenta un contrato de arrendamiento en la Carrera XXX # XXX-XXX APTO XXX en la localidad de Puente Aranda, cuyo arrendatario es Juan Gabriel Nieto López, con vigencia a partir del 24 de febrero de 2018, esto es un año anterior al de las elecciones, pues el aportado para el año 2016 donde lo suscribe la demandada, está incompleto y no se allega el documento debidamente suscrito o firmado por las partes.

 

iv) Sólo el testimonio de su esposo es el que avala su lugar de residencia en la localidad de Puente Aranda, domicilio que incluso costó fundamentar en su declaración, pues hizo énfasis en su vínculo laboral con la dirección ubicada en Los Mártires, donde presuntamente estaría su oficina, lo cual no procedió a acreditar ni probar, más allá de lo afirmado, por lo que pudiera ser también su lugar de habitación.

 

v) Para el 30 de junio de 2017, exactamente dos años previos a las elecciones de 2019 en las que participó la señora Medina Arévalo y que fue elegida, su dirección certificada de domicilio era la Carrera XXX # XXX-XXX, barrio COLSEGUROS, tal y como lo informó el Alcalde Local (E) de Los Mártires y a solicitud de aquella.

 

48. Contrario a lo sostenido por el a quo, para la Sala, de las pruebas antes referidas no es posible concluir que la señora Erika Milena Medina Arévalo no residía en la localidad de Puente Aranda con suficiente antelación al momento de su elección, como pasa a explicarse:

 

49. Frente a las afirmaciones relacionadas con la inscripción de la demandada en el censo electoral, en el cual figuraba una dirección perteneciente a la localidad de Los Mártires hasta el mes de julio de 2019, cuando modificó dicha información señalando como residencia un inmueble ubicado en la localidad de Puente Aranda, debe advertirse que la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que el concepto de residencia electoral prevista en el artículo 4 de la Ley 163 de 1994 no necesariamente corresponde al domicilio civil de la persona^[37]. Así lo ha entendido esta Sección:

 

(…)  [L]a residencia electoral está ligada al concepto de censo electoral, definido en el artículo 47 de la Ley 1475 del 2011 como ‘el registro general de las cédulas de ciudadanía correspondientes a los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, habilitados por la Constitución y la ley para ejercer el derecho de sufragio y, por consiguiente, para participar en las elecciones y para concurrir a los mecanismos de participación ciudadana’, el cual, también corresponde al ‘instrumento técnico, elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que le permite a la Organización Electoral planear, organizar, ejecutar y controlar los certámenes electorales y los mecanismos de participación ciudadana’.

 

Así las cosas, se puede decir que la residencia electoral es aquella en la cual los ciudadanos inscriben su cédula de ciudadanía con el fin de que haga parte del censo electoral de un lugar, en el cual se ejercerá el derecho al voto, siempre que se tenga un vínculo con el sitio en el cual se hace la respectiva inscripción, en la medida que el inciso segundo del artículo 4 de la Ley 163 de 1994 determina que: ‘con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir en el respectivo municipio’.

 

De otra parte, debe tenerse en cuenta que cuando en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993 se determinó que para ser edil, se requiere haber residido en la respectiva localidad en la cual se inscribe la candidatura por lo menos durante los dos años anteriores a la elección, dicha acepción tiene relación directa con la noción de domicilio, entendido como permanencia y vínculo en una determinada zona, indispensable para tener un mínimo de conocimiento acerca de las necesidades del lugar al que se aspira ser elegido^[38].

 

50. En el mismo sentido, también se ha indicado que la acreditación de la calidad de residente que se exige a quien se postula a un determinado cargo de elección popular, como es el de edil del Distrito Capital, no se trata de la residencia electoral que se exige a las personas que van a ejercer su derecho a elegir y a participar en las decisiones en el ámbito local, es decir, a los electores^[39].

 

51. Adicionalmente, a partir de lo señalado en la norma en mención, esta Sección ha indicado que de allí derivan varios elementos definitorios del concepto de residencia electoral[40], entre los que se cuenta la unicidad, entendida como la obligación con que cuentan los ciudadanos que tienen vínculos con más de una dirección de residencia (p.ej. habitacional, profesional, comercial), de elegir sólo uno de ellos para efectos del ejercicio de su derecho al voto.

 

52. Así, el hecho de que la demandada tuviese registrada una dirección ubicada en la localidad de Los Mártires, permite presumir la existencia de un vínculo con esa localidad, pero no descartar en vínculo con otros lugares en los que la señora Media Arévalo pudiese tener su vivienda o desarrollar otras actividades. Por lo tanto, dado que el concepto de domicilio civil y la propia enunciación del requisito cuyo incumplimiento se alega resultan mucho más amplios que la residencia electoral a que alude la parte demandante, lo señalado en el documento en mención resulta insuficiente para sustentar la declaratoria de nulidad del acto electoral acusado.

 

53. De igual forma, cabe pronunciarse frente a lo indicado en la sentencia de primera instancia respecto de la dirección registrada ante la DIAN dentro de las actualizaciones del Registro Único Tributario (RUT) realizadas por la demandada.

 

54. Si bien existe una actualización de dicho registro realizada por la señora Medina Arévalo en Julio de 2016, en la cual indicó que su dirección de residencia se ubicaba en la CR XXX A XXX XX ante XX AP XXXX CONJ UNIDAD RESIDENCIAL COLSEGUROS^[41], no es posible afirmar que la información allí consignada en relación con el domicilio de quien tiene la obligación de declarar necesariamente obedezca al lugar en que habita, pues el RUT tiene fines exclusivamente fiscales.  

 

55. Así, según lo dispuesto en el Estatuto Tributario (artículo 555-2), el RUT, administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituye el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar las personas y entidades que tengan la calidad de contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y no contribuyentes declarantes de ingresos y patrimonio (…) y los demás sujetos  de obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respecto  de los cuales esta requiera su inscripción.

 

56. Adicionalmente, el Decreto Único Reglamentario 1625 del 11 de octubre de 2016, prevé lo siguiente:  

 

Artículo 1.6.1.2.2. REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO (RUT). El Registro Único Tributario (RUT) constituye el mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a los sujetos de obligaciones administradas por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así como aquellos que por disposición legal deban hacerlo o por decisión de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) conforme con las normas legales y raglamentarias (sic) vigentes.

 

Artículo 1.6.1.2.5. Elementos del Registro Único Tributario (RUT). Los elementos que integran el Registro Único Tributario (RUT), son:

 

(…)

 

2. UBICACIÓN

 

La ubicación comprende el domicilio principal, números telefónicos y correo electrónico donde la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN puede contactar oficialmente y para todos los efectos, al respectivo inscrito.

 

El domicilio principal inscrito en el formulario del Registro Único Tributario (RUT), será el informado por el obligado; en el caso de las personas jurídicas o asimiladas, dicha dirección deberá corresponder a la señalada en el documento de constitución vigente y/o documento registrado.

 

Sin perjuicio de la dirección registrada como domicilio principal, el responsable deberá informar la ubicación de los lugares donde desarrolla sus actividades económicas.

 

Cuando la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN en desarrollo del artículo 579-1 del Estatuto Tributario determine el domicilio fiscal de una persona jurídica, este deberá incorporarse en el Registro Único Tributario (RUT) y tendrá validez para todos los efectos, incluida la notificación de los actos administrativos proferidos por esta Entidad.

 

La dirección que el obligado informe al momento de inscripción o actualización tendrá validez para todos los efectos, sin perjuicio de otras direcciones que para casos especiales consagre la Ley. (…)

 

57. Como se observa -supra-, la información suministrada en el RUT no corresponde a un único domicilio del sujeto obligado ante la DIAN, sino que, justamente, existe la posibilidad de que quien realiza el trámite ante la autoridad tributaria cuente con más de un domicilio, sin que necesariamente la dirección registrada sea la de su lugar de habitación.

 

58. En relación con el contrato de arrendamiento que, según el dicho de la parte demandada, fue suscrito por la señora Arévalo en febrero de 2016 respecto del inmueble ubicado en la Calle XXX sur No. XXX-XXX, barrio Santa Rita en la localidad de Puente Aranda, cabe indicar que el documento aportado no cuenta con las firmas de quienes se identifican como partes de este.  

 

59. Si bien es claro que, como asegura la recurrente, el arrendamiento de vivienda urbana no requiere solemnidad alguna para su celebración^[42], lo cierto es que la demandada intentó acreditar la existencia de un contrato celebrado por escrito con un elemento probatorio que no resulta suficiente para probar plenamente el nacimiento a la vida jurídica de dicho contrato, pues la relación de datos de las partes y demás atributos del documento aportado no prueban que efectivamente se celebró dicho contrato.

 

60. No obstante lo anterior, en el expediente obran pruebas que resultan suficientes para tener por acreditado que la demandada tenía su residencia familiar en la localidad de Puente Aranda, al menos desde el 26 de julio de 2017, por cuanto, en la declaración vertida por su cónyuge en el proceso^[43], este indicó que siempre ha compartido su lugar de residencia con ella^[44], afirmación que no fue controvertida ni desvirtuada en el proceso; y, junto al escrito de contestación de la demanda, se aportó una certificación expedida por el alcalde local de Puente Aranda, expedida el 26 de julio de 2017, en la que da cuenta que el señor Juan Gabriel Nieto López tiene su domicilio en la CALLE XXX SUR # XXX - XXX barrio LA GUACA, dirección ubicada en dicha localidad.

 

61. Esa certificación fue expedida en ejercicio de la función asignada a los alcaldes locales, para la época, por el artículo 49 del Decreto Distrital No. 854 de 2001, disposición que les otorgaba la facultad consagrada en el artículo 82 del Código Civil Colombiano[45], de recibir y certificar sobre las manifestaciones de ánimo de avecindamiento que realicen los ciudadanos.

 

62. Así, los elementos probatorios antes referidos conducen a concluir que i) el señor Nieto López, para el 26 de julio de 2017, residía en la localidad de Puente Aranda; y ii) que, para esa fecha, también lo hacía con la señora Erika Milena Medina Arévalo, por cuanto se acreditó que compartían el mismo lugar de habitación como pareja.

 

63. Ahora bien, en relación con la certificación emitida el 30 de junio de 2017 por el alcalde local de los Mártires^[46], en la que da cuenta de que la demandada residía en dicha localidad, se advierte que esta fue expedida con antelación a la certificación obtenida por su cónyuge, con lo cual, para la Sala, se encuentra acreditado que, tras haber residido en la localidad de los Mártires, la demandada se trasladó con su familia a la localidad de Puente Aranda, cuando menos para la fecha señalada en el párrafo anterior.

 

64. Así las cosas, dado que las pruebas allegadas al plenario dan cuenta de que para el 26 de julio de 2017 la demandada tenía su residencia familiar en la localidad de Puente Aranda, la Sala concluye que, al momento de su elección como edil, que tuvo lugar en el mes de octubre de 2019, esta llevaba más de dos años habitando dicha localidad, por lo que se cumplió en debida forma el requisito establecido en el artículo 65 del Decreto Ley 1421 de 1993.

 

65. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda.

 

Por lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. REVOCAR la sentencia emitida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 27 de enero de 2022, providencia en la que se declaró la nulidad de la elección de la señora Erika Milena Medina Arévalo, como edil de la localidad de Puente Aranda, en la ciudad de Bogotá, D.C., para el período 2020 - 2023; y, en su lugar, DENEGAR las pretensiones de la demanda.

 

SEGUNDO. En firme esta providencia, archívese el expediente. 

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

 

PRESIDENTE

 

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

 

MAGISTRADO

 

ROCÍO ARAÚJO OÑATE  

 

MAGISTRADA

 

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

 

MAGISTRADO

 

NOTA: “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”

Nota: Datos personales anonimizados en virtud de la Ley 1581 de 2012.

 

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