Proyecto de Acuerdo 013 de 2020 Concejo de Bogotá, D.C.

PROYECTO DE ACUERDO No. 013 DE 2020

Ver Acuerdo Distrital 767 de 2020 Concejo de Bogotá, D.C.

POR EL CUAL SE DESINCENTIVAN LAS PRÁCTICAS TAURINAS EN EL DISTRITO CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. OBJETO DEL PROYECTO

El presente Proyecto de Acuerdo busca dotar al Distrito Capital de un marco normativo que le permita desincentivar las actividades taurinas por su crueldad con los animales. El Acuerdo incluye medidas tendientes a elevar las exigencias para desarrollar estas prácticas, sin prohibirlas, y a generar conciencia sobre el maltrato animal que conllevan para que sea la sociedad misma quien, progresivamente, las rechace. Por esta razón, las medidas que se adoptan conciernen, no sólo al Distrito, sino a los organizadores de los eventos taurinos y al público general, en atención al principio de solidaridad de la Ley 1774 de 2016.

2. JUSTIFICACIÓN

Como todos los mamíferos, los toros y los novillos son animales sintientes. Esto quiere decir que tienen, al menos, las capacidades de: (i) experimentar emociones como felicidad, placer, dolor, miedo o frustración, (ii) tener algún grado de conciencia y autoconciencia, (iii) recordar acciones y consecuencias, (iv) valorar riesgos y beneficios, y (v) tener intereses autónomos en su propia vida y bienestar. De hecho, existe un consenso mayoritario entre la comunidad científica sobre el sufrimiento físico y emocional que padecen los bovinos durante los espectáculos o las prácticas taurinas.

En primer lugar, los momentos previos al espectáculo producen un gran estrés en el animal: el toro o novillo es abruptamente separado de su manada, transportado a un lugar que le es completamente desconocido y arrojado a una plaza con multitudes y fuertes estímulos sonoros y visuales donde, además, no hay zona de fuga. Durante el evento, el animal es lacerado repetidas veces, lo que le causa un severo padecimiento y progresivo deterioro físico y emocional. Por último, el animal es herido con instrumentos corto punzantes que le provocan hemorragias internas, colapso del sistema cardiovascular y respiratorio, dolores agudos y la muerte. En suma, las corridas de toros y novilladas les provocan a los animales una muerte lenta, dolorosa y agónica.

El siguiente es un resumen somero de lo que ocurre en cada uno de los tercios que componen una corrida de toros con armas corto punzantes. Primer tercio: la pica. Este es un artefacto de 9 centímetros, cuya parte metálica penetra las carnes del animal, rompiendo sus ligamentos, músculos, vasos y algunos nervios. Segundo tercio: banderillas. Son arpones con contrapesos de madera que destrozan los músculos del animal. Al hacer contrapeso, estos rompen su cavidad torácica, permitiendo la entrada de aire al tórax, lo que conduce al ahogamiento del animal. Tercer tercio: estoque. La espada rompe pulmones, genera anoxia y hemorragia, lo que hace que el animal muera, literalmente, ahogado en su propia sangre. Para que la muerte del animal fuera menos dramática, el estoque tendría que entrar por el “ojo de las agujas”, es decir, por la tercera y cuarta vértebras torácicas, y romper uno de los grandes vasos como la aorta. Sin embargo, según informes anatomopatológicos post mortem, el estoque “perfecto” jamás ocurre[1].

Valga agregar a este relato de horror, la angustia y el padecimiento emocional que la cruel práctica generan en el animal. Al ser los bovinos mamíferos que han evolucionado como presas, no como predadores, estos animales están listos para la fuga, no para el ataque. Quiere decir ello que, al ser arrojados en un espacio (plaza circular) en el que no hay zona de fuga, a saber, el espacio vital que celosamente guardamos todos los animales antes de sentirnos amenazados, los toros y novillos, van a sentirse acorralados, ante la imposibilidad de huir.

Aun así, pese a este enorme e innecesario sufrimiento producido intencionalmente a seres sintientes y conscientes, hay que reiterar que el presente Acuerdo no prohíbe los espectáculos taurinos, por ser esta una posibilidad reservada al legislador. Su objetivo, en cambio, es proteger a los animales del sufrimiento que les producen los instrumentos corto punzantes usados en las prácticas y evitar su matanza pública. También, desincentivar estas actividades crueles y fomentar la toma de conciencia pública sobre el respeto a los animales.

3. MARCO JURÌDICO

3.1. Marco constitucional, jurisprudencial y legal

Algunas prácticas taurinas son legales en Colombia, según las leyes 916 de 2004; 84 de 1989 y 1774 de 2016. Sin embargo, son prácticas violentas, crueles y degradantes que vulneran la integridad física, emocional y la vida de seres sintientes constitucionalmente protegidos. A continuación se explica por qué el presente Acuerdo es consistente con el marco normativo vigente, y necesario para que el Concejo de Bogotá cumpla con sus deberes constitucionales en materia de protección animal.

3.2. La competencia de los concejos municipales y distritales

El Concejo de Bogotá es competente para exigir que durante la realización de prácticas taurinas en el Distrito Capital no se mate al animal ni se le hiera físicamente de ningún modo. El fundamento de esta competencia es la existencia de un mandato constitucional de protección animal –que hace parte del mandato constitucional de protección al ambiente–, en virtud del cual el principio constitucional y legal de rigor subsidiario, esto es, la facultad de que las entidades territoriales puedan hacer más rigurosa –y no más flexible– la normatividad ambiental, también aplica a los asuntos de protección animal.

El artículo primero de la Constitución Política establece que Colombia es una República unitaria, con autonomía de sus entidades territoriales. Esto quiere decir que, si bien las entidades territoriales están sujetas a la Constitución y a la ley, tiene un grado de autonomía para gobernar libremente los asuntos que más les conciernen. De hecho, el artículo 287 de la Constitución establece que las entidades territoriales “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”. Al respecto, la Constitución consagra unas facultades expresas para cada entidad, así como los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, con el fin de armonizar las competencias de los distintos niveles territoriales.

Las facultades de los concejos municipales están contenidas en el artículo 313 de la Constitución Política. En el numeral noveno se establece que a estos les corresponde “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”. Esta facultad también está consagrada en el artículo 12, numeral 7, del Decreto Ley 1421 de 1993, según el cual es deber del Concejo Distrital “dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente”. En cuanto a la fauna, los animales que habitan en el Distrito Capital son parte del patrimonio ecológico y del ambiente de la ciudad; su protección y defensa “guardan una conexidad estrecha con la identidad y diversidad culturales” del territorio, por lo cual su manejo puede ser regulado por el Concejo Distrital, para todos los efectos.

Además, la Constitución Política establece en su artículo 288 que “las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Ello exige que los distintos niveles territoriales deban actuar: (1) de forma articulada –coordinación–, (2) de forma conjunta y sin impedir el ejercicio de las facultades de otros niveles territoriales –concurrencia–, y (3) de tal modo que el nivel central intervenga solo cuando los esfuerzos de las entidades territoriales sean insuficientes –subsidiariedad–.

En materia ambiental, el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 establece algunos principios normativos específicos para armonizar las competencias de los diferentes niveles territoriales. En este caso, son relevantes los principios de gradación normativa y rigor subsidiario. El primero establece que la autonomía de las entidades territoriales está sujeta a la Constitución y a la Ley. El segundo, que “las regulaciones nacionales son un estándar mínimo”, pero las entidades territoriales pueden hacer que ese estándar sea más riguroso en su propia jurisdicción, cuando las circunstancias locales así lo ameriten. Según dicho artículo:

“las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades ambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten”.

Entonces, queda claro que el principio de rigor subsidiario tiene rango constitucional y legal, puesto que se deriva del artículo 288 de la Constitución Política y está consagrado en la Ley 99 de 1993. En efecto, dado que la protección a los animales se desprende del mandato constitucional de protección al ambiente, el Distrito Capital está autorizado legalmente –desde el inciso cuarto del artículo 63 de la Ley 99 de 1993– para hacer más riguroso el régimen de protección animal en Bogotá, en lo que concierne a las prácticas taurinas.

En suma, el principio de rigor subsidiario es una manifestación de la participación democrática y de la autonomía de las entidades territoriales, ya que les permite a estas entidades adecuar las normas nacionales “a sus necesidades, singularidades y expectativas”. Es un hecho evidente que en Bogotá la protección a los animales cobra cada vez más importancia. Esta fue la primera ciudad del país y de América Latina en contar con un Instituto de Protección y Bienestar Animal, cuya creación fue autorizada por el Acuerdo 645 de 2016 y reglamentada mediante el Decreto 546 del mismo año. Desde entonces, el Instituto ha liderado planes y proyectos para proteger y mejorar la calidad de vida de los animales silvestres y domésticos que habitan en la ciudad. Además, los bogotanos nos hemos movilizado constantemente a favor de la protección a los animales. En 2019 se realizaron manifestaciones en las tres jornadas de la “temporada taurina”, y posteriormente, entre los meses de agosto y noviembre, tuvieron lugar tres multitudinarias marchas animalistas. Por último, no es un dato menor que en las pasadas elecciones regionales, 23.749 personas votaran por una concejal animalista, con el claro mandato de trabajar a favor de los animales en la ciudad. Quizás, en respuesta a la indignación que suscita el maltrato animal en nuestro país, como lo evidenció la encuesta polimétrica de Cifras & Conceptos de enero de 2017. En fin, no cabe duda de que en el Distrito Capital hay un creciente sentimiento colectivo a favor del respeto a los animales, que amerita y exige hacer más rigurosa su protección y la garantía de sus derechos.

3.3. Mandato constitucional de protección animal y su déficit normativo

La protección al medio ambiente es un principio, un derecho y un deber de rango constitucional. La Constitución Política establece en sus artículos 79, 8 y 95 que: “es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente” (Art. 79), “es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación” (Art. 8), y “son deberes de la persona y del ciudadano (...) 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano” (Art. 95). Debido a ello, la Corte Constitucional ha llamado a nuestra carta política una “Constitución Ecológica”.

El deber de proteger a los animales se deriva, principalmente, de las disposiciones constitucionales que protegen el medio ambiente. Así lo ha establecido reiteradamente la Corte Constitucional en las sentencias T-760 de 2007, C-666 de 2010, C-283 de 2014, C-045 de 2019 y C-032 de 2019, entre otras. Por lo tanto, como lo afirmó ella misma en la sentencia C-666 de 2010, la protección a los animales también tiene “rango y fuerza constitucional” y vincula tanto al Estado como a sus habitantes. En esa misma sentencia, la Corte hizo explícito que todos los animales son sujetos de protección constitucional. En sus propias palabras: “dentro del concepto de ambiente debe comprenderse la fauna que habita en nuestro territorio, que no sólo hará referencia a los animales que mantienen el equilibrio de ecosistemas existentes, sino a todos los animales que se encuentran en dicho territorio”. De hecho, la Corte distinguió entre dos perspectivas de protección: “la de fauna protegida en virtud del mantenimiento de la biodiversidad y el equilibrio natural de las especies; y la de fauna a la cual se debe proteger del padecimiento, maltrato y crueldad sin justificación legítima, protección esta última que refleja un contenido de moral política y conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de los otros seres sintientes”. Así las cosas, al existir un mandato de rango constitucional de proteger a todos los animales, el legislador no tiene plena libertad de configuración normativa, sino que está obligado a “establecer un sistema jurídico de protección que garantice la integridad de los animales”.

La sentencia C-666 de 2010 también reconoció que, en el caso de los espectáculos taurinos, la permisión del maltrato animal es una excepción que sólo es compatible con la Constitución Política si cumple con ciertas condiciones. En dicha decisión, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 7 de la Ley 84 de 1989, en el entendido:

“1) Que la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7 de la ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna;
2) Que únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad;
3) Que sólo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas;
4) Que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber constitucional de protección a los animales;
y 5) Que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades” (negrilla fuera del texto original).

Cabe concluir de esa decisión que los espectáculos taurinos solo son compatibles con la Constitución Política, (i) si se eliminan o morigeran las conductas especialmente crueles contra los animales, (ii) si se realizan en municipios en los que sea una tradición regular, periódica e ininterrumpida y (iii) si tienen lugar en las épocas en las que tradicionalmente se han realizado.

Ahora bien. Aunque la sentencia C-666 de 2010 declaró la exequibilidad condicionada de la norma que autoriza los espectáculos taurinos, esta sentencia también reconoció que existe un déficit normativo de protección animal. Según la Corte, en las actuales normas se “privilegian desproporcionadamente las manifestaciones culturales (...) [que] implican un claro y contundente maltrato animal”, ya que no se armoniza la protección de la cultura con la protección a los animales. En consecuencia, ordenó expedir una regulación “de rango legal e infralegal” para subsanarlo. Además, en la misma sentencia, la Corte afirmó que la regulación que se expida “deberá prever protección contra el sufrimiento y el dolor de los animales empleados en estas actividades y deberá propugnar porque en el futuro se eliminen las conductas especialmente crueles para con ellos”. Estos fragmentos están estrechamente relacionados con la decisión de la sentencia, pues son el motivo por el cual la Corte condicionó la realización de los espectáculos taurinos al cumplimiento de ciertos requisitos. Por lo tanto, puede afirmarse que, al constituir parte de la razón de la decisión, estos fragmentos son vinculantes para todas las autoridades públicas, incluidos los concejos municipales y distritales.

En el mismo sentido de la anterior decisión, la sentencia C-889 de 2012 señaló que los espectáculos taurinos son expresiones culturales que sólo el Congreso puede prohibir. A su vez, afirmó que el titular del poder de policía –que les permite a las autoridades locales imponer condiciones adicionales a la celebración de espectáculos públicos– es el mismo cuerpo colegiado. Esta función de policía está “restringida por un principio de estricta legalidad”, es decir que las autoridades locales no pueden hacer más estricta la regulación expedida por el legislador. Sin embargo, como se explicó anteriormente, cuando las autoridades locales actúan en virtud del principio constitucional y legal de rigor subsidiario, lo hacen en estricto apego a la ley. Así lo reconoció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la sentencia con radicado 2010-00044-00 (1999) del 22 de mayo de 2010, en la que afirmó que “es posible que las autoridades administrativas desarrollen materias de policía de acuerdo con las necesidades locales, pero siempre dentro del marco de la ley (como cuando esta permite fijar horarios, dictar normas ambientales locales bajo un principio de rigor subsidiario, controlar el uso de la pólvora etc.)” (negrilla fuera del texto original). Por lo tanto, cuando una autoridad local hace más estricta su propia regulación ambiental en virtud del principio de rigor subsidiario, ejerce una función de policía ambiental con estricto apego a la Constitución y a la ley.

Por lo demás, en la sentencia C-889 de 2012 la Corte precisó que las entidades territoriales resultan vinculadas jurídicamente por el reconocimiento de los espectáculos taurinos como expresiones culturales. Por supuesto, “bajo el cumplimiento de las restricciones que la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado para su compatibilidad con la vigencia del mandato de bienestar animal” (negrilla fuera del texto original). En este mismo fallo, la Corte reconoció que las entidades territoriales son las encargadas de verificar el cumplimiento de los requisitos que deben cumplir los espectáculos taurinos para ser constitucionales. Entre ellos, está “el cumplimiento de las condiciones constitucionales de arraigo social, localización, oportunidad y excepcionalidad que fueron ordenadas por la Corte en la sentencia C-666/10, ante la necesidad de hacer compatible la actividad taurina con el mandato de protección animal”. Por lo tanto, es deber de las entidades territoriales garantizar que los espectáculos taurinos que se realicen en su jurisdicción cumplan con todos los requisitos legales y constitucionales vigentes.

La sentencia T-296 de 2013 también es relevante en esta cuestión. En ella, la Corte Constitucional decidió la acción interpuesta por la Corporación Taurina de Bogotá (CTB) en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y del Instituto Distrital de Recreación y Deporte (IDRD). En dicha acción, la CTB argumentó que las accionadas habían vulnerado sus derechos al debido proceso administrativo y a la libertad de expresión artística, al exigirle eliminar la muerte del animal como requisito para realizar corridas de toros en el Distrito Capital. En la sentencia, la Corte decidió tutelar los derechos de la corporación accionante, por considerar que la administración no estaba “facultada para imponer restricciones o alteraciones más intensas o gravosas de aquellas previstas en la ley”.

Sin embargo, la Corte reconoció explícitamente que, de acuerdo con la sentencia C-666 de 2010, los concejos municipales y distritales están facultados para subsanar el déficit normativo de protección animal, con sujeción a la Constitución y a la Ley. En sus propios términos, con la sentencia C-666 de 2010 quedó establecido que “las autoridades administrativas ‘con competencias normativas’, esto es, los concejos municipales o distritales, podrán concurrir con el Congreso de la República al establecimiento de regulaciones para cubrir el déficit normativo en la protección animal” (negrillas y subrayado fuera del texto original). Por lo tanto, esta decisión confirmó que la orden de subsanar el déficit de protección animal se dirige tanto al legislador como a las autoridades territoriales con competencias normativas, como concejos municipales y distritales.

En todo caso, la decisión de la sentencia T-296 de 2013 no es, en absoluto, un obstáculo para la regulación que contiene el presente Proyecto de Acuerdo. (i) En primer lugar, porque no se trata de una sentencia de control abstracto de constitucionalidad con efectos erga omnes. Al ser una sentencia de tutela, esta decisión únicamente tiene efectos inter partes. (ii) Segundo, porque la sentencia estudia un caso con hechos particulares: en el caso concreto, fue la Alcaldía Mayor quien exigió la eliminación de la muerte del animal, en el marco de una relación contractual específica. Ese hecho plantea una particularidad de suma relevancia, puesto que la Alcaldía y el Concejo cuentan con competencias distintas. Además, a diferencia de la Alcaldía, el Concejo es un órgano colegiado y un espacio de deliberación y representación política. Todo lo anterior hace que la posición esbozada en la sentencia T-296 de 2013 y en el Auto 025 de 2015, que interpreta dicha sentencia, no sean aplicables al presente Proyecto de Acuerdo. Aun así, este no desconoce ni se separa de ningún modo de la parte resolutiva de estas decisiones, por cuanto ellas se refieren a la restitución de la Plaza de Toros “La Santamaría” como plaza de toros permanente para la realización de espectáculos taurinos y la preservación de la cultura taurina, asunto que no se está poniendo en cuestión.

Posteriormente, las decisiones A-031 de 2018 y SU-056 de 2018 se refirieron a la imposibilidad de que los alcaldes celebren consultas populares para prohibir los espectáculos taurinos en los municipios y distritos del país. En el Auto 031 de 2018 la Corte anuló la sentencia T-121 de 2017, por considerar que había desconocido el precedente de la sentencia C-889 de 2012, según el cual el legislador es el único órgano competente para prohibir los espectáculos taurinos. Esa misma decisión fue reiterada en la sentencia SU-056 de 2018, al considerar que “el funcionario que convoca a una consulta popular debe tener la competencia para materializar la decisión de la ciudadanía”. Por lo tanto, dicha sentencia concluyó que, como las entidades territoriales no tienen competencia para prohibir los espectáculos taurinos, los alcaldes no pueden convocar consultas populares para que la ciudadanía manifieste su voluntad de prohibir este tipo de espectáculos. Ciertamente, el presente Acuerdo es consistente con las subreglas contenidas en estas decisiones, puesto que no prohíbe, de ningún modo, los espectáculos taurinos legalmente autorizados.

En el Auto-547 de 2018, la Corte Constitucional anuló la sentencia C-041 de 2017 que declaraba exequible la expresión “menoscaben gravemente” contenida en el artículo 5 de la Ley 1774 de 2016, e inexequible el parágrafo 3 adicionado por el mismo artículo, con efectos diferidos a dos años. Según la Corte, dicha sentencia desconoció la cosa juzgada constitucional contenida en las decisiones C-666 de 2010, C-889 de 2012 y A-025 de 2015, al declarar inexequible una norma que tenía contenido idéntico a otra ya examinada por la Corte –norma que autorizaba la realización de espectáculos taurinos– y que había sido demandada por los mismos cargos. Por esta razón, en el Auto-547 de 2018 la Corte concluyó, una vez más, que “es el Congreso de la República, a través de una ley, el único órgano que tiene la potestad de establecer una eventual prohibición de la realización de espectáculos propios de la tradición, que conllevan maltrato animal”. Es decir, este Auto confirma la subregla contenida en las sentencias C-666 de 2010 y C-889 de 2012, que enmarcan el propósito regulador, no prohibicionista, del presente Proyecto de Acuerdo.

Por último, dado que la sentencia C-041 de 2017 había sido anulada, en la 133 de 2019 la Corte Constitucional dictó sentencia de reemplazo sobre el parágrafo 3 adicionado por el artículo 5 de la Ley 1774 de 2016. En dicha decisión, la Corte reiteró los argumentos ya expuestos en el Auto-547 de 2018 y concluyó que “la adopción de normas de contenido permisivo o prohibitivo en esta materia compete exclusivamente al Congreso de la República”. En efecto, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-666 de 2010 que declaró la exequibilidad de las normas que autorizan los espectáculos taurinos en el país.

En suma, la jurisprudencia constitucional aquí reseñada contiene, principalmente, dos órdenes relevantes para el Concejo Distrital: (1) primera, la de reconocer que los espectáculos taurinos son legales y que solo pueden ser prohibidos por el Legislador. (2) Segunda, la de subsanar el déficit normativo de protección animal. Este Proyecto de Acuerdo cumple con ambas órdenes: por una parte, reconoce que los espectáculos taurinos mencionados en la Ley 916 de 2004 son legales, siempre que se realicen en los tiempos y en los lugares en los que tradicionalmente se han llevado a cabo; por otra, busca armonizar la realización de dichos espectáculos con la protección animal. Esta regulación se sujeta al reconocimiento de los espectáculos taurinos como actividades legales, sin hacer nugatoria la competencia de las entidades territoriales para proteger a los animales que habitan en su territorio.

Además, el presente Acuerdo no constituye una violación al derecho a la libertad de expresión artística. El propósito de la regulación es desincentivar las prácticas taurinas, no prohibirlas. Para la realización de estas actividades no se están exigiendo requisitos adicionales a los contemplados en la Ley, ni imponiendo cargas gravosas e imposibles de cumplir. El Distrito debe permitir las “prácticas culturales” legales en su territorio, y su realización es, en sí misma, una protección de la libertad de expresión. Sin embargo, también hay que reconocer que existen prácticas culturales que implican altos costos para la dignidad humana como fuente de obligaciones morales con los demás animales sintientes (sentencia C-666 de 2010). Por ello, la regulación de las prácticas taurinas no implica per se una afectación a los derechos fundamentales de las personas; en particular, de aquellos relacionados con la libertad de expresión.

Por lo demás, como se mostró anteriormente, la misma Corte Constitucional ha autorizado al legislador a prohibir los espectáculos taurinos si así lo estima conveniente. Así pues, no puede afirmarse que la prohibición de este tipo de espectáculos sea contraria a la Constitución Política, ni que constituya un acto de censura previa en los términos del artículo 20 de la Carta Política. Si el legislador está constitucionalmente autorizado para adoptar la más restrictiva de las regulaciones –la prohibición–, entonces no puede afirmarse que una regulación mucho menos restrictiva, como la contenida en el presente Acuerdo, viole el derecho a la libertad de expresión artística de la comunidad taurina. Al contrario, el presente Acuerdo armoniza el ejercicio de una expresión cultural con los mandatos superiores de dignidad humana, protección al ambiente, protección a los animales y convivencia pacífica. Estos objetivos constituyen fines esenciales del Estado y, por lo tanto, una autoridad administrativa territorial, como lo es el Concejo de Bogotá, es competente para adoptar medidas encaminadas a conseguirlos.

4. MODIFICACIÓN TRIBUTARIA

El Impuesto de Fondo de Pobres fue creado mediante el Acuerdo 1 de 1918, con el fin de proteger a las personas en estado de vulnerabilidad manifiesta en razón de su situación económica. Este acuerdo estableció que el fondo de pobres sería financiado con el 10% del valor bruto de las entradas efectivas a teatros, conciertos, circos y demás espectáculos públicos similares. El sustento legal de este tributo del orden distrital se encuentra en la Ley 72 de 1926, que en su artículo 17 dispuso lo referente a la vigencia de las rentas que hubieren sido dictadas en el entonces municipio de Bogotá. Ante la controversia sobre la legalidad del impuesto de fondo de pobres en razón de la inexistencia de una ley previa de creación o autorización, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de junio de 2000, se pronunció sobre la legalidad y vigencia del mismo. En dicha sentencia, el Alto Tribunal señaló que la Ley 72 de 1926 había convalidado las disposiciones del Acuerdo 1 de 1918 –con todas las consecuencias y alcances jurídicos de la convalidación– como el mecanismo jurídico que permite subsanar los vicios que afectan un acto administrativo.

Posteriormente, el Acuerdo 399 de 2009 unificó en un solo impuesto el del Fondo de Pobres y el de Azar y Espectáculos Públicos. Sin embargo, la Ley 1819 de 2016 derogó el sustento normativo de rango legal para el segundo de ellos. En cambio, el sustento normativo para el impuesto del Fondo de Pobres aún se mantiene, puesto que la Ley 72 de 1926 se encuentra vigente. Debido a ello, la Secretaría Distrital de Hacienda sigue cobrando este impuesto a la tarifa establecida en el Acuerdo 399 de 2009.

El presente Acuerdo propone elevar la tarifa del impuesto de Fondo de Pobres al 20% sobre la base gravable correspondiente, como medida para desincentivar los espectáculos taurinos en el Distrito Capital. Cabe aclarar que dicha tarifa no está establecida en la Ley, sino que originalmente se estableció en el Acuerdo 1 de 1918 y, posteriormente, se unificó en el Acuerdo 399 del 2009. Por ello, es competencia del Concejo de Bogotá, mediante la simple modificación de un acuerdo anterior, ampliar la tarifa; en este caso para los espectáculos taurinos, por razones de política pública.

Finalmente, es importante aclarar que la tarifa del 20% sobre la base gravable correspondiente no es desproporcionada ni arbitraria. Como se ha esbozado a lo largo de la exposición de motivos, el presente Proyecto de Acuerdo busca desincentivar la realización de las corridas de toros y novilladas que están reglamentadas en la Ley 916 de 2004. Pues bien, un mecanismo sencillo que permite avanzar en este propósito en el marco de las competencias del Concejo, es el aumento de dicha tarifa. A nivel nacional, el legislador ha tomado la misma iniciativa, por ejemplo, para desincentivar el consumo de tabaco (Ley 223 de 1995 y Ley 1819 de 2016) y de bebidas alcohólicas (Ley 1816 de 2016). En este caso, se propone doblar la tarifa existente, a efectos de alcanzar el objetivo del desincentivo, sin que se imponga, empero, una carga o un gravamen excesivo sobre la boletería de dicho espectáculo. Es conveniente recordar, por ejemplo, que la tarifa general del IVA es del 19% y, sin embargo, ello no es considerado como una carga excesiva sobre los consumidores.

5. OTRAS MEDIDAS DE DESINCENTIVO

Además de lo anterior: (i) el Proyecto de Acuerdo prohíbe el consumo de bebidas embriagantes en las plazas de toros, con la intención de proteger a los menores que asisten a este tipo de espectáculos y de evitar la violencia que puede generar el consumo de licor en el marco de una actividad que es, en sí, misma violenta. De hecho, es por estas mismas razones que está prohibido el consumo de bebidas embriagantes en estadios, coliseos y centros deportivos. La omisión de incluir las plazas de toros en esta lista es injustificable, máxime cuando su tolerancia permite que los menores de edad que asisten a los espectáculos taurinos tengan acceso a bebidas embriagantes, y los expone a situaciones violentas que puedan presentarse por el consumo de licor, adicionales a las que conlleva la práctica taurina en sí misma.

El presente Proyecto de Acuerdo también incluye tres obligaciones generales que deben cumplir quienes pretendan realizar y promocionar espectáculos taurinos en el Distrito Capital. (ii) En primer lugar, deben concentrar sus actividades en el período de la “temporada taurina” que, en todo caso, no podrá durar más de tres (3) domingos distribuidos entre enero y febrero y uno (1) en el mes de agosto, conforme lo estime la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte. Esto, con el objetivo de limitar al máximo el desarrollo de estas actividades, sin por ello prohibirlas, al tenor de lo establecido en la Ley 916 de 2004 y en la jurisprudencia constitucional relevante.

(iii) Segundo, se les impone a los organizadores de eventos taurinos la obligación de destinar un espacio para fomentar la toma de conciencia social sobre el sufrimiento animal inherente a estas prácticas, dentro de los segmentos publicitarios que se utilicen para promocionarlas (ya sean pancartas, avisos publicitarios, o anuncios periodísticos, televisivos, radiales, entre otros). Una vez más, la finalidad de esta disposición es desincentivar la asistencia a este tipo espectáculos y generar conciencia en la ciudadanía sobre el deber de proteger y respetar las vidas de todos los animales. Como es apenas lógico, se establece en el Proyecto la obligación del organizador del evento taurino de asumir los costos de dicha publicidad, a efectos de no afectar las arcas del Distrito.

(iv) Por último, se obliga a la colectividad taurina que haga uso de la plaza de toros permanente de la ciudad a cubrir la totalidad de los costos de operación del evento taurino, incluyendo el personal de policía. Una vez más, con la doble finalidad de endurecer la realización de este tipo de actividades y de quitarle al Distrito la carga económica que implica garantizar las condiciones de seguridad y la logística propias de una actividad generadora de conflictos y de movilizaciones sociales en contra. Ciertamente, sería absurdo que el Estado asumiera cualquiera de los gastos de una práctica que, por mandato constitucional, se debe desincentivar. Sin embargo, es importante aclarar que esta regla no se ha pactado, hasta ahora, en los contratos que ha celebrado el Distrito Capital con las corporaciones taurinas, durante los últimos años. Por ello, el Proyecto de Acuerdo establece expresamente que dicha obligación debe establecerse en el contrato respectivo, a efectos de que la misma sea exigible de manera directa por el Distrito.

6. IMPACTO FISCAL

En cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, hay que precisar que el presente Proyecto de Acuerdo no tiene ningún impacto fiscal que implique modificación del marco fiscal de mediano plazo, en tanto la materialización de las reglas contenidas en este Proyecto no representa ningún gasto adicional para el Distrito. Sin embargo, en el eventual caso de que esta iniciativa implique algún gasto para alguna o algunas de las entidades distritales, dichos costos se entenderán incorporados en los presupuestos y en el Plan Operativo Anual de Inversión de la autoridad correspondiente.

BANCADA ALIANZA VERDE

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H.C. ANDREA PADILLA VILLARRAGA H.C. MARTÍN RIVERA ALZATE