Proyecto de Acuerdo 101 de 2020 Concejo de Bogotá, D.C.

PROYECTO DE ACUERDO No. 101 DE 2020

Ver Acuerdo Distrital 775 de 2020 Concejo de Bogotá, D.C.

POR EL CUAL SE ESTABLECEN LOS LINEAMIENTOS DEL PROGRAMA DE ESTERILIZACIÓN DE GATOS Y PERROS EN EL DISTRITO CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. OBJETO DEL PROYECTO

El presente Proyecto de Acuerdo busca establecer los lineamientos del Programa Distrital de Esterilización de Gatos y Perros en el Distrito Capital. El objetivo del Acuerdo es institucionalizar dicho programa, así como establecer las definiciones, los principios y lineamientos con base en los cuales deberá operar.

2. JUSTIFICACIÓN

La conveniencia de la esterilización para controlar éticamente las poblaciones de gatos y perros en el Distrito Capital

Si bien no existe un conteo o un censo que permita establecer una cifra exacta sobre la población de animales (gatos y perros) sin hogar en el Distrito Capital, la Secretaría Distrital de Salud estima que en 2018 cerca de 1.148.313 gatos y perros habitaron en la ciudad, de los cuales el 10% vivieron sin hogar. Esto quiere decir que, en ese año, alrededor de 114.831 gatos y perros vivieron sin el cuidado y la protección de los seres humanos. Sin embargo, es importante resaltar que esta cifra es solo un estimativo y que, en la actualidad, el número de animales sin hogar en la ciudad podría ser mucho mayor.

Según la Política Pública Distrital de Bienestar y Protección Animal 2014-2038, algunos de los problemas más relevantes que afectan a los animales en la ciudad, que pueden ser considerados como causas del alto número de animales sin hogar son, entre otros: (i) el abandono; (ii) la tenencia irresponsable y (iii) la reproducción de los animales con fines de comercialización. Estos tres problemas tienen un elemento en común: parten de una concepción antropocéntrica de la relación humano-animal, que considera a los animales como simples objetos a la disposición de los seres humanos. Sin embargo, esa visión ha sido revaluada y hoy en día se reconoce que al menos algunos animales son seres sintientes, sujetos de protección del Estado y de los particulares.

En tanto mamíferos domésticos, la mayoría de los gatos y los perros dependen de la protección de los seres humanos para sobrevivir y llevar una vida digna y floreciente. Por lo tanto, es deseable que el número de animales sin hogar disminuya progresivamente hasta llegar a cero —siempre que el control poblacional se haga de forma ética, es decir, mediante procedimientos que respeten la vida y la integridad del animal—, pues eso asegura que existan menos animales sin hogar y que pueda garantizarse a más individuos caninos y felinos, al menos, los derechos a la vida y a la integridad física y emocional.

Además, el procedimiento quirúrgico de esterilización beneficia también a los individuos esterilizados. De acuerdo con el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal - IDPYBA, “en las hembras, [la esterilización] evita los embarazos indeseados, previene infecciones uterinas, reduce la presencia de tumores mamarios, mejora la calidad de vida y desaparece el celo. En los machos, disminuye la posibilidad de tumores de origen hormonal, disminuye la agresividad y corrige conductas inadecuadas”. En consecuencia, la esterilización no sólo permite controlar de forma ética las poblaciones de gatos y perros sin hogar, de modo que existan menos individuos desprotegidos, sino que también mejora sustancialmente la calidad de vida de los animales esterilizados. Adicionalmente, la esterilización de gatos y perros sin hogar y el control ético de sus poblaciones también contribuye significativamente a prevenir problemas de salud pública en la ciudad, en la medida en que evita la propagación de infestaciones parasitarias y enfermedades zoonóticas, como la rabia.

En el Artículo 7.7.6 del Código Sanitario para los Animales Terrestres (2019), la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) incluye algunas recomendaciones para el control poblacional de perros sin hogar. Entre las medidas de control recomendadas están: (i) la pedagogía sobre la propiedad responsable; (ii) el control reproductivo; (iii) el registro e identificación de animales; (iv) la captura y devolución, adopción o liberación; y (v) la reglamentación de la venta de animales, entre otros. Dentro de las recomendaciones incluidas en el mencionado acápite, destaca la de “impulsar el control de la reproducción canina por métodos de esterilización instaurando incentivos económicos como la concesión de autorización a tarifas diferenciales”.

El presente Proyecto de Acuerdo recoge algunas de las recomendaciones de la OIE, en tanto propone como lineamientos para el Programa de Esterilización de Gatos y Perros, entre otros: (i) el control reproductivo mediante esterilización quirúrgica, accesible para todos los estratos socioeconómicos con gratuidad y tarifas diferenciales; (ii) la identificación de los animales esterilizados; y (iii) la captura, esterilización, atención veterinaria y ubicación de los animales sin hogar, ya sea para su adopción o liberación en entornos seguros.

El programa de esterilización en el Distrito Capital en años pasados

Aunque el IDPYBA fue creado en diciembre de 2016 (Decreto 546 de 2016), comenzó a liderar y a ejecutar el programa integral de esterilización en Bogotá a partir del 1 de marzo de 2018. Desde entonces, el IDPYBA se ha encargado de esterilizar: (i) a los gatos y perros con hogar, pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3, y (ii) a los gatos y perros sin hogar, mediante la estrategia Captura, Esteriliza y Suelta -CES.

Sin embargo, la información proporcionada por el IDPYBA en agosto de 2019, en respuesta a un derecho de petición[1], muestra que hasta la fecha no ha habido una atención prioritaria para los animales sin hogar, que son la población animal más vulnerable de la ciudad y la que representa un mayor riesgo de salud pública. En la Tabla 1 se expone el número de esterilizaciones de gatos y perros con hogar realizadas por el IDPYBA entre marzo y diciembre de 2018 en el Distrito Capital. En contraste, en la Tabla 2 se muestra el número de esterilizaciones de gatos y perros sin hogar realizadas por el IDPYBA en el mismo período.

Tabla 1. Esterilizaciones de gatos y perros con hogar, realizadas por el IDPYBA de marzo a diciembre de 2018 en el Distrito Capital

Tabla 2. Esterilizaciones de gatos y perros sin hogar, realizadas por el IDPYBA de marzo a diciembre de 2018 a través de la Estrategia Captura, Esteriliza y Suelta - CES.

Fuente: Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal

Como se puede ver, el total de gatos y perros con hogar esterilizados en 2018 fue de 63.040, mientras que el total de gatos y perros sin hogar esterilizados en el mismo período fue de 9.372. Es decir, el número de gatos y perros sin hogar esterilizados en 2018 fue apenas el 14.86% del número de gatos y perros con hogar esterilizados en el mismo período.

Por otra parte, las tablas 3 y 4 muestran el número de gatos y perros con y sin hogar esterilizados por el IDPYBA, entre enero y abril de 2019.

Tabla 3. Esterilizaciones de gatos y perros con hogar, realizadas por el IDPYBA entre enero y abril de 2019 en el Distrito Capital

Tabla 4. Esterilizaciones de gatos y perros sin hogar, realizadas por el IDPYBA entre enero y abril de 2019, a través de la estrategia Captura, Esteriliza y Suelta - CES

Fuente: Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal.

Como se ve en las tablas 3 y 4, el total de gatos y perros con hogar esterilizados en los primeros meses de 2019 fue 20.440, mientras que el total de gatos y perros sin hogar esterilizados en el mismo período fue 2.402. Eso quiere decir que el número de gatos y perros sin hogar esterilizados en los primeros meses de 2019 fue el 11.75% del número de gatos y perros con hogar esterilizados en el mismo período.

En términos generales, la proporción entre animales con y sin hogar esterilizados corresponde con la proporción entre la población total de animales con y sin hogar. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, los animales sin hogar son particularmente vulnerables, pues no cuentan con la protección y el cuidado de los seres humanos y, por lo mismo, es más probable que su población prolifere sin control. Por lo tanto, es deseable que el Programa de Esterilización de Gatos y Perros se enfoque prioritariamente en la atención de animales sin hogar.

Las disposiciones del Proyecto de Acuerdo

El Proyecto de Acuerdo incluye los siguientes principios para el Programa de Esterilización de Gatos y Perros: (i) Accesibilidad; (ii) Continuidad; (iii) Enfoque microterritorial; (iv) Participación; y (v) Universalidad. El objetivo de consagrar dichos principios mediante un Acuerdo es garantizar que las entidades encargadas de implementar el Programa brinden una atención con las siguientes características: (i) que esté disponible para todos los ciudadanos; (ii) que opere ininterrumpidamente; (iii) que opere desde los barrios, las Unidades de Planeamiento Zonal y las localidades; (iv) que incluya la participación de Redes locales de Protección Animal y Consejos Locales de Protección Animal, entre otros; y (v) que atienda a todos los gatos y perros que habitan en la ciudad, sin distinción de edad o condición física.

Con base en los anteriores principios, el Proyecto de Acuerdo establece algunos lineamientos: (i) Cobertura; (ii) Redes locales; (iii) Costo diferencial; (iv) Atención preferente a animales sin hogar; (v) Condiciones de higiene y salubridad; y (vi) Identificación de animales. Seguir esos lineamientos quiere decir que, en el marco del Programa de Esterilización de Gatos y Perros, se deberá garantizar: (i) que se cubran todas las localidades de la ciudad, a través de puntos fijos y móviles, de modo que se garantice plena cobertura (barrio, upz, localidad) y que los animales sin hogar (ferales y semiferales, comunitarios, en condición de vulnerabilidad y de ciudadanos habitantes de calle y recicladores) puedan beneficiarse del servicio en cualquier momento; (ii) que las Redes locales de Protección Animal y los Consejos Locales de Protección Animal participen en la implementación del Programa Distrital de Esterilización de Gatos y Perros; (iii) que el procedimiento de esterilización sea gratuito para los estratos 1, 2 y 3, y pueda prestarse a bajo costo para los estratos 4, 5, y 6; (iv) que se atienda prioritariamente a los animales sin hogar y en condición de vulnerabilidad; (v) que en los puntos de esterilización se cumplan estándares mínimos de higiene y salubridad; (vi) que todos los animales esterilizados sean identificados, de forma que los animales sin hogar esterilizados puedan identificarse fácilmente y así efectuar un control eficaz sobre las poblaciones.

Para todo lo anterior, el IDPYBA como entidad a cargo del Programa, deberá tener en cuenta el estudio de la población canina y felina de estratos 1, 2 y 3 que realice o actualice la Secretaría Distrital de Salud, y definir la metodología con base en la cual dicha entidad realizará el estimativo de la población de animales sin hogar.

De otra parte, el Proyecto de Acuerdo crea la Mesa Distrital de Esterilización, que será presidida por el director del IDPYBA o su delegado, y en la que participarán los Consejos Locales de Protección Animal y las Redes Locales de Protección Animal. Esta Mesa orientará la implementación del Programa de Esterilización de Gatos y Perros, por lo que será un espacio democrático, deliberativo y participativo para discutir aspectos relacionados con el Programa y su funcionamiento.

Adicionalmente, el Proyecto de Acuerdo propone adicionar un parágrafo al artículo 12 del Acuerdo 079 de 2003, en el cual se incluye la obligación de esterilizar a todos los perros considerados “potencialmente peligrosos”, así como el deber de las Alcaldías Locales de llevar, actualizar y publicitar el Registro de los “Ejemplares Potencialmente Peligrosos”. Esta última obligación se sustenta en la necesidad de controlar esta población de perros, con dos objetivos:

(i) primero, favorecer las relaciones de vecindad. Según la Defensoría del Pueblo, entre septiembre de 2015 y junio de 2016 en Bogotá, 13.824 personas fueron atacadas por perros clasificados como “potencialmente peligrosos”, lo que significa que cada hora ocurrieron dos episodios de agresiones que involucraron a estos animales. En ese escenario, la esterilización es deseable, no solo porque disminuye la agresividad en los machos, sino también, porque impide la proliferación de los perros de esas razas (o que han tenido algún episodio de agresividad) y, por lo tanto, es un mecanismo para evitar conflictos en las relaciones de vecindad y proteger a los animales; por ejemplo, de abandono, tratos crueles y prácticas de crianza forzada.

(ii) El segundo objetivo es controlar y disminuir progresivamente y de forma ética una de las poblaciones de perros más vulnerables. Aunque las peleas de perros son ilegales en el país —Art. 125, Ley 1801 de 2016—, los perros de estas razas consideradas fuertes son comúnmente reproducidos y usados con ese propósito. Además, la concepción de estos perros como individuos “peligrosos” ha conducido a su estigmatización, persecución, abandono, maltrato e incluso ha llevado a que los maten, en una clara violación a las disposiciones legales vigentes. Ejemplo de ello fue el caso de la cruel matanza de un perro de raza pitbull, el pasado 17 de enero en Bogotá, presuntamente causada por el tenedor del perro y con la participación de dos agentes de la policía distrital, al parecer por un episodio de agresión contra otro perro. Este tipo de eventos son ejemplo de la vulnerabilidad y el maltrato a los que son sometidos los perros de las razas consideradas fuertes.

Por último, el Proyecto de Acuerdo incluye la obligación de esterilizar a los animales de compañía de los ciudadanos habitantes de calle y recicladores. Esta obligación también se fundamenta en la especial vulnerabilidad de esta población de gatos y perros; pues, aunque la relación entre los habitantes de calle o los recicladores y los animales con los que conviven puede ser mutuamente gratificante y estar cimentada en verdaderos lazos de afecto, es común encontrar casos de tenencia irresponsable, acumulación y reproducción de animales sin control (abandono y proliferación de animales en las calles) o para su comercialización. En este tipo de casos, cuanto mayor sea la vulnerabilidad del habitante de calle, mayor será la vulnerabilidad de los animales con los que vive. Por eso, también es deseable que la Secretaría Distrital de Integración Social apoye y acompañe al IDPYBA, dentro del marco de sus funciones.

3. MARCO JURÍDICO

En la sentencia C-666 de 2010, la Corte Constitucional estableció que la protección de los animales tiene “rango y fuerza constitucional”, pues se deriva de tres pilares constitucionales: (i) el deber constitucional de protección del medio ambiente, consagrado en los artículos 8, 58, 79, 95.8 y 333, entre otros; (ii) el concepto de dignidad humana como fuente de obligaciones jurídicas respecto de los animales y (iii) la función social y ecológica de la propiedad, que constituye un límite al derecho de dominio en cabeza de los seres humanos. Además, en esa misma sentencia, la Corte resaltó que “un Estado Social debe buscar, entre otros, el bienestar animal, por ser éste un elemento connatural al desarrollo del principio de solidaridad”. Esa misma subregla que establece un deber constitucional de proteger a los animales en cabeza del Estado y los particulares, ha sido reiterada por la jurisprudencia vigente, en especial en las sentencias C-283 de 2014 —prohibición del uso de animales silvestres en circos—; y C-045 de 2019 —prohibición de la llama “caza deportiva”—.

Desde una perspectiva normativa, las leyes 84 de 1989 —Estatuto Nacional de Protección de los animales— y 1774 de 2016 establecieron algunos deberes específicos respecto de los animales. La ley 84 de 1989 tiene, entre otros, los objetivos de: “(a) Prevenir y tratar el dolor y el sufrimiento de los animales; (b) Promover la salud y el bienestar de los animales, asegurándoles higiene, sanidad y condiciones apropiadas de existencia; [y] (c) Erradicar y sancionar el maltrato y los actos de crueldad para con los animales”. Con base en esos fines, dicha ley consagró algunos “hechos dañinos y actos de crueldad” y sus respectivas sanciones.

Por su parte, la Ley 1774 de 2016 reconoció a los animales como “seres sintientes” y definió el bienestar animal como un principio que se materializa cuando el responsable o tenedor asegura, como mínimo: “1. Que [los animales] no sufran hambre ni sed; 2. Que no sufran injustificadamente malestar físico ni dolor; 3. Que no les sean provocadas enfermedades por negligencia o descuido; 4. Que no sean sometidos a condiciones de miedo ni estrés; 5. Que puedan manifestar su comportamiento natural”. Adicionalmente, dicha ley modificó el Código Penal para introducir los “delitos contra la vida, la integridad física y emocional de los animales” y el procedimiento para sancionarlos.

Ese mismo año, el Capítulo IV del Código Nacional de Policía —Ley 1801 de 2016— incluyó disposiciones sobre “Ejemplares caninos potencialmente peligrosos”. El artículo 126 definió a los caninos potencialmente peligrosos como:

“Aquellos que presenten una o más de las siguientes características:

1. Caninos que han tenido episodios de agresiones a personas; o le hayan causado la muerte a otros perros.

2. Caninos que han sido adiestrados para el ataque y la defensa.

3. Caninos que pertenecen a una de las siguientes razas o a sus cruces o híbridos: American Staffordshire Terrier, Bullmastiff, Dóberman, Dogo Argentino, Dogo de Burdeos, Fila Brasileiro, Mastín Napolitano, Bull Terrier, Pit Bull Terrier, American Pit Bull Terrier, de presa canario, Rottweiler, Staffordshire Terrier, Tosa Japonés y aquellas nuevas razas o mezclas de razas que el Gobierno nacional determine”.

Además, el artículo 128 de la Ley 1801 de 2016 estableció el “Registro de los ejemplares potencialmente peligrosos” y la obligación de registrar a los perros de razas fuertes “en el censo de caninos potencialmente peligrosos que se establecerá en las alcaldías, para obtener el respectivo permiso”. Adicionalmente, los artículos 131 y 132 del Código Nacional de Policía establecieron límites a la cesión de la propiedad de perros de razas fuertes. El artículo 131 estableció un deber de registrar toda cesión de propiedad sobre perros de razas fuertes: “toda compra, venta, traspaso, donación o cualquier cesión del derecho de propiedad, sobre el ejemplar canino clasificado como potencialmente peligroso, se anotará en el registro del censo de caninos potencialmente peligrosos”. Por último, el artículo 132 de la misma norma consagró la prohibición de importar y establecer centros de crianza de perros de razas fuertes. De este modo, todos los artículos del Código Nacional de Policía señalados muestran que el legislador ha buscado implementar medidas para controlar la población de perros de razas consideradas fuertes y para desincentivar la proliferación y reproducción de perros de estas razas en el territorio nacional.

En el nivel distrital, el Decreto 596 de 2011, “por medio del cual se adopta la política distrital de Salud Ambiental para Bogotá D.C, 2011-2023”, introdujo en el artículo 7.5 una “Línea de Intervención de Eventos Transmisibles de Origen Zoonótico”. En esta Línea de Intervención se incluyeron acciones “de vigilancia sanitaria, epidemiológica, ambiental y policiva, promoción de la salud, prevención de la enfermedad y control de los eventos transmisibles de origen zoonótico, que potencialmente puedan representar riesgo para la salud animal y pública”. A su vez, en el Documento Técnico diseñado por el Distrito para esta Línea de Intervención se mencionó que una de las propuestas de acción para la “Promoción de la tenencia responsable de animales y el bienestar animal en el Distrito Capital” es el “control de población canina y felina (esterilización)”.

Un año después de expedido el anterior Decreto, el Acuerdo 489 de 2012, por el cual se adoptó el Plan de Desarrollo 2012-2016, les dio a los programas de esterilización un lugar preeminente en el Distrito Capital. El artículo 31 del mencionado acuerdo creó el “Programa Bogotá Humana ambientalmente saludable” y estableció que:

“Se implementará la política pública de protección de la fauna doméstica, para mejorar la situación de estos animales y generar conciencia sobre la necesidad de su protección y cuidado, en el marco de la salud ambiental de la ciudad, y se orientará la articulación de acciones entre las diferentes secretarías y sectores relacionados, con el fin de avanzar en la protección de los animales de la ciudad”.

Dentro del mencionado programa, resalta el proyecto consagrado en el numeral 3, llamado “Bogotá humana con la fauna”. Uno de los objetivos de dicho proyecto es “Desarrollar programas de vacunación, adopción, identificación y esterilización masiva de caninos y felinos como estrategia de control de la sobrepoblación (...) [y] aumentar los servicios de esterilización y castración de caninos y felinos”.

Como consecuencia de la inclusión de este tema en el Plan de Desarrollo 2012-2016, la Administración Distrital creó la Política Pública de Protección y Bienestar Animal 2014-2038. En dicha política se afirmó que la esterilización había jugado un rol significativo en la reducción de la población canina y se concluyó que “la esterilización constituye una importante estrategia de control poblacional que debe ser fortalecida a través de la promoción de la tenencia responsable de animales de compañía (lo cual implica necesariamente no abandonarlos) y de la regulación de la reproducción de animales y los establecimientos que los comercializan”.

Posteriormente, el Acuerdo 531 de 2013 implementó el Centro de Protección y Bienestar Animal del Distrito Capital y creó el programa “Esterilización a su barrio”. El Acuerdo establece que dentro de ese programa, “se promoverá la esterilización, vacunación e identificación de caninos y felinos de manera efectiva dirigida a combatir la problemática de la sobrepoblación de animales domésticos, buscando llegar a las comunidades más afectadas y que no cuentan con recursos para el traslado de caninos y felinos; a través de los ‘CENTROS DE ESTERILIZACIÓN MÓVIL’”.

El anterior recuento normativo muestra que la protección de los derechos de los animales es un mandato constitucional y legal en cabeza del Estado y los particulares. En el orden nacional, el legislador ha buscado regular la tenencia de animales y ha impuesto controles particularmente estrictos para la tenencia y comercialización de perros de razas fuertes. En el orden distrital, la esterilización ha tenido un lugar cada vez más importante como estrategia para controlar las poblaciones de gatos y perros. El presente Proyecto de Acuerdo sigue esa misma dirección y pretende institucionalizar y consolidar unos lineamientos claros para el Programa de Esterilización de Gatos y Perros en el Distrito Capital.

4. IMPACTO FISCAL

En cumplimiento del artículo 7° de la Ley 819 de 2003, se debe precisar que el presente Proyecto de Acuerdo no tiene ningún impacto fiscal que implique modificación del marco fiscal de mediano plazo, en tanto la materialización de las reglas contenidas en este Proyecto no representa ningún gasto adicional para el Distrito. Sin embargo, en el eventual caso de que esta iniciativa implique algún gasto para alguna o algunas de las entidades distritales, dichos costos se entenderán incorporados en los presupuestos y en el Plan Operativo Anual de Inversión de la autoridad correspondiente.

BANCADA ALIANZA VERDE

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H.C. ANDREA PADILLA VILLARRAGA H.C. MARTÍN RIVERA ALZATE