RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO No. _060__ DE 2021

 

Ver Acuerdo Distrital 818 de 2021 Concejo de Bogotá, D.C.

 

POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINAN LINEAMIENTOS PARA EL COBRO POR PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS GENERADAS POR OBRA PÚBLICA

 

I.               OBJETO DEL PROYECTO DE ACUERDO

 

El presente proyecto tiene por objeto fomentar el cobro por participación en plusvalías producidas por la ejecución obras públicas previsto en la Ley 388 de 1997, a través de determinantes y lineamientos que fundamentarán la formulación de una estrategia de Plusvalías por Obras Públicas, en función de la asignación eficiente y equitativa del valor creado por cuenta de las transformaciones urbanas causadas por los recursos públicos aplicados a las mismas, y del trabajo y de la gestión que permite generarlo.

 

II.             JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE ACUERDO

 

A.            Valor del Suelo y la renta:

 

El espacio, más allá de su existencia geométrica euclidiana, es un escenario producto de las acciones y practicas sociales de las que también hace parte activa (Lefrebvre, 1974), cuya racionalización, en términos de ordenamiento, se traduce como territorio o suelo. Esta racionalización, bajo una cosmovisión occidental capitalista, hace que el suelo requiera el estado de propiedad, el cual es asumido por la Constitución Política como una “función social que implica obligaciones”[1].

 

De esta manera y considerando la teoría económica, el suelo adquiere la condición de bien generador de rentas y/o factor de producción (Manrique, 2002), lo que a su vez implica su condición de valor y el hecho de que le corresponda un mercado. La rentabilidad del suelo y su incremento de valor, por su naturaleza financiera, deben ser comprendidos como un cambio en la riqueza y, por tanto, implican el fenómeno de asignación de la misma, que no se da necesariamente en el campo de la distribución.

 

Los economistas clásicos estudiaron estas condiciones a partir de la rentabilidad de los derechos sobre las tierras y del uso necesario para la producción (Manrique, 2002) y en la actualidad, se aplican los preceptos teóricos a la observación del cambio de valor, y a la formación de precios, aplicando métodos de valoración del suelo, y de la tierra, en el general (Pérez, 2015).

 

En el caso del valor del suelo urbano, por su condición de patrimonio, crece o decrece en virtud de los procesos de cambio que se llevan a cabo en el mismo. Así como las mejoras y bienes que se agregan al suelo por parte del propietario hacen que este se valorice – como en el caso del valor catastral que integra el valor del suelo y el valor de las edificaciones – Jaramillo (1950) identifica diferentes tipos de renta extrínseca de la inversión del propietario que implican variables ligadas a los procesos de urbanización colectivos, como lo es la heterogeneidad comercial dentro de la ciudad o la localización con respecto a centros de laborales o de producción.

 

De esta manera, la intervención del Estado provocaría un aumento en el valor del suelo de los propietarios dándole la responsabilidad y derecho legítimo de participar en este plusvalor generado, garantizando la redistribución equitativa de este beneficio privado en provecho de los intereses colectivos. De otra manera, la no captura de este valor podría ser categorizado como “enriquecimiento sin junta causa” para estos poseedores y un posible “detrimento patrimonial” para el Estado (Garzón, 2019).

 

Entendiendo la enorme desigualdad que se ha desarrollado en Colombia, especialmente en el ámbito de la distribución y concentración de la tierra, hace más urgente y necesaria la implementación de instrumentos redistributivos, que hagan participe a toda la sociedad de la generación de riqueza desde la inversión pública. Como lo menciona María Mercedes Maldonado (2008) en su texto Elementos básicos para la aplicación de la participación en plusvalía en Colombia: “Cuanto las plusvalías no se recuperan, así sea parcialmente, se transfieren cuantiosos recursos del ahorro y el trabajo de los ciudadanos comunes y corrientes hacia los propietarios de tierra” (p.3).

 

B.            Participación en Plusvalías como instrumento de gestión urbana:

 

Lo anterior es la razón por la cual la Constitución Política dispone el reconocimiento de la participación del Estado en el plusvalor del suelo como parte de los Derechos Colectivos[2], que posteriormente sería desarrollada en la Ley 388 de 1997 como parte de los instrumentos de gestión urbana y como parte de los mecanismos de descentralización fiscal municipal, al otorgarle la autonomía territorial sobre los tributos al suelo.

 

La participación de plusvalías es uno de los instrumentos que permiten al Estado recapturar – parcialmente – el aumento en las rentas del suelo, producto de acciones y esfuerzos colectivos que no son imputables al propietario de la tierra, refiriéndose principalmente a las “decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general” (Maldonado, 2008). Así mismo, se concibe la participación en plusvalías

 

De esta manera, la participación del Estado sobre las plusvalías no se limita al tributo per se, sino que le permite a las entidades territoriales y sus gobiernos locales hacer parte de las dinámicas del mercado inmobiliario. Lo anterior se expresa tanto en la participación del Estado en los proyectos urbanos, como en el control que se puede ejercer sobre la especulación inmobiliaria, ya que es una carga aplicada al suelo que no se vería representada en la capacidad de pago de las personas.

 

Por consiguiente, en el desarrollo normativo de la legislación colombiana se pueden observar las capacidades distributivas fiscales, que parten de los recaudos sobre rentas y capitales asociados específicamente la participación por plusvalías. En primer lugar, en el Artículo 73 de la Ley 388 de 1997, donde se define el concepto de la participación, se indica que esta “…se destinará a la defensa y fomento de interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano” tema que es retomado en la destinación de los recursos provenientes de la participación, que se aborda en el Artículo 85 de esta norma, con los siguientes fines:

 

“1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.

2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.

3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.

4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.

5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.

6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.

7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo incompleto o inadecuado.”

Por su parte, en el Distrito Capital se ha buscado brindar los lineamientos en esta materia para el caso específico de la ciudad, por medio del Acuerdo 118 de 2003 “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación en plusvalías en Bogotá”.  Mediante esta norma, el cobro se enfocó en ofrecer soluciones de vivienda de interés prioritario y reasentamiento, espacio público y protección de los recursos ambientales e inmuebles de conservación. Posteriormente, el Artículo 11 del Acuerdo Distrital 642 establece una excepción al disponer que “…El producto de la participación por plusvalía que se genere en inmuebles situados en las áreas de influencia del sistema metro se destinará exclusivamente al financiamiento de la planeación, estructuración y construcción del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo para la Ciudad de Bogotá, incluyendo el Metro de Bogotá.”

 

C.            Plusvalías por obras públicas:

 

La Ley 388 de 1997 estableció en su Artículo 74 los hechos generadores de la participación en la plusvalía como “…las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según los establecido en el Artículo 8 de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor parte edificada”, categorizándolas en los siguientes tres puntos:

 

1.             La incorporación de suelo rural a suelo expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2.             El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3.             La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

 

Si bien Bogotá fue la primera ciudad en institucionalizar y territorializar la participación en plusvalías de acuerdo con estos parámetros, su aplicación se ha limitado principalmente a los últimos dos numerales y la combinación de ambos Desde su incorporación en el 2004 (a través de la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial por medio del Decreto 190 de 2004) y hasta el año 2020, la declaración de las plusvalías se distribuyó de la siguiente manera:

 

 

 

Gráfica a: Distribución de los inmuebles [incluye propiedad horizontal] liquidados por plusvalía (2004-2020). Elaboración propia con la información de la Secretaría Distrital de Planeación y Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

 

Estas gráficas presentan el número de inmuebles liquidados entre la Secretaría Distrital de Planeación y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital por año y por hecho generador demuestran dos puntos importantes: (1) el principal hecho generador en la ciudad es el aumento de edificabilidad cubriendo el 96,33% de las plusvalías generadas, y (2) presentan un punto máximo de declaratorias las cuales corresponden al Decreto Distrital 562 de 2014 “Por el cual se reglamentan las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se incorporan áreas a dicho tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este tratamiento y se dictan otras disposiciones” el cual buscaba densificar la ciudad bajo la visión de ciudad de un gran centro ampliado y que posteriormente sería derogado mediante el Decreto Distrital 079 de 2016.

 

Espacialmente, estas plusvalías se distribuyen de la siguiente manera en la ciudad de Bogotá:

 

 

Ilustración 1: Mapa de la liquidación de plusvalías en Bogotá (2004 – 2019) Elaboración propia con información de la Secretaría Distrital de Planeación y Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital.

 

En el marco de la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 118 de 2003, el recaudo anual de este instrumento se distribuye en la actualidad entre: La Caja de Vivienda Popular (50%), la Secretaría Distrital de Hábitat (20%), el Instituto Distrital de Recreación y Deporte (15%), la Secretaría Distrital de Ambiente (9%) y el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural (6%). A continuación, se presenta el recaudo anual de este tributo desde el año 2004 y el año 2019:

 

Tabla 1: Recaudo total por cobro por participación en Plusvalía. Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda

 

 

Adicionalmente, a esta subutilización de la herramienta de cobro por participación en plusvalías, se presenta el completo desuso de la participación por plusvalía por obra pública que, aunque no se contempla en el Artículo 74 como un hecho generador de plusvalía, se incorpora su funcionamiento en el Artículo 87 de la Ley 388 de 1997. Es necesario resaltar que, en el Distrito Capital esta participación – correspondiente a la ejecución de obras públicas – no fue incluida sino hasta el Acuerdo Distrital 352 de 2008 el cual modificó el Artículo 3 del Acuerdo 118 de 2003 incluyendo las obras públicas como hecho generador de plusvalías de la siguiente manera:

 

“4. Cuando se ejecuten obras públicas consideradas de "macroproyectos de infraestructura" previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial y/o en los instrumentos que lo desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización.”

 

Posteriormente, el Acuerdo 682 de 2017 modificó a su vez el Acuerdo 352 de 2008, trasladando la plusvalía por obra pública de ser considerada un hecho generador a su propio articulado de la siguiente manera:

 

“Artículo 7. Plusvalía por Obra Pública: Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial y/o en los instrumentos que lo desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, se podrá determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación en plusvalía, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.”

 

Debido a que la normativa no especifica el alcance de lo que se consideraría como “obra pública”, es importante remitirse nuevamente al Artículo 82 de la Constitución Pública donde se determina que: “(…) Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.”. Estas Acciones Urbanísticas son definidas en el Artículo 8 de la Ley 388 de 1997 de la siguiente manera:   

 

“Artículo 8. Acción Urbanística: La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:

 

1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana.

2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.

3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.

4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas.

5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley.

7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social.

8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria.

9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.

10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley.

11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.

12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.

13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.

14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio.

15. <Numeral adicionado por el artículo 192 de la Ley 1450 de 2011> Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.”

 

Recordando que acciones urbanísticas mencionadas deben estar previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen y que no se haya utilizado para su financiación la continuación de valorización, para ser consideradas como generadoras de plusvalías.

 

Aunque este tributo – la participación en plusvalía por ejecución de obra pública – está ligado a la ejecución de obras públicas, es importante mencionar que este cobro no busca ser una fuente de financiación de dichas obras, sino que, a diferencia del Cobro por Valorización[3] se define desde los mecanismos de redistribución del aumento del valor del suelo causado por esta inversión pública. Por tal razón, la Administración Distrital debe implementar una gestión eficaz para trabajar con ambas herramientas en el corto, mediano y largo plazo.

 

Teniendo esto en cuenta, como parte de la justificación de este Proyecto de Acuerdo, se hace necesaria la inclusión de un estimativo del impacto que podría tener en la ciudad la aplicación de una política de esta naturaleza. Esto sin detrimento de las competencias y funciones de identificación del área de impacto de plusvalías, calculo y liquidación consignadas en la normativa que ya poseen las entidades del Distrito. Con este fin, se identifican los predios que posiblemente se podrían ver beneficiados de las plusvalías generadas por la ejecución de obras públicas correspondientes únicamente a las obras asociadas a la movilidad que hacen parte de la Estructura Funcional y de Servicios, consignados en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente y en el primer borrador del Plan de Desarrollo Distrital 2020-2024 de la Alcaldesa Claudia López. Este análisis solo debe verse como una explicación del impacto y no como el resultado exacto de la aplicación de la futura política de Plusvalías por Obra Pública. A continuación, se presenta un mapa de los. Dentro de las obras identificadas se encuentran:

 

1.             Primera Línea del Metro de Bogotá (Hasta la Calle 76), prolongación hasta la Av. Calle 100 y posible Segunda Línea hasta Engativá y Suba.

2.             Troncal de TransMilenio Calle 68

3.             Troncal de TransMilenio Avenida Ciudad de Cali

4.             RegioTram del Occidente

5.             RegioTram del Norte

6.             Corredor Ecológico de la Séptima

7.             Avenida Circunvalar de Oriente

8.             Peatonalización de la Calle Séptima

9.             Ampliación de la Autopista Norte

10.          Avenida La Sirena

11.          Avenida Centenario

12.          Avenida Caracas

13.          Avenida Francisco Miranda

14.          Avenida Longitudinal de Oriente Tramo Sur

15.          Avenida Alsacia Tinta

16.          Avenida Tabor

17.          Avenida José Celestino Mutis

 

 

Ilustración 2: Mapa de aproximación de predios beneficiados por plusvalía generada por obras públicas del Sistema de Movilidad de la Estructura Funcional y de Servicios. Elaboración propia.

 

Se realizó un buffer de 200 metros desde el eje de las vías donde se localicen las obras públicas, dando como resultado un total – aproximado – de 112.000 predios beneficiados de las plusvalías generadas por dichas obras. Comparativamente, en el periodo comprendido entre el año 2004 el 2019, entre la Secretaría Distrital de Planeación y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, se liquidaron únicamente 51.028 predios. Es decir, una vez se integren las plusvalías por ejecución de obras públicas, se aumentaría en 220% los predios beneficiados únicamente por obras públicas de movilidad de la Estructura Funcional y de Servicios.

 

A este aumento de predios con efecto de plusvalías, es necesario sumarle los que se verán beneficiados por la construcción de equipamientos y espacios públicos, así como la ejecución de obras de servicios públicos y la restauración y adecuación de las zonas protegidas del Distrito.

 

D.            Sobre el Proyecto de Acuerdo

 

Teniendo en cuenta el objeto planteado del presente Proyecto de Acuerdo y de lo anteriormente expuesto, el proyecto se articula con las políticas del suelo del Distrito, a través de las cuales se debe “identificar e implementar los instrumentos más apropiados para financiar mejor a las ciudades, disminuir la informalidad, distribuir más equitativamente los servicios públicos y las cargas, y elegir las geotecnologías más apropiadas” (Alfonso, 2013, p.3). Asimismo, la aplicación de lo dispuesto en este Proyecto de Acuerdo se enmarca en lo contenido en el Acuerdo 761 de 2020 “Por medio del cual se adopta en Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2020-2024 Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del Siglo XIX”, principalmente en lo referente a los instrumentos de financiación:

 

“Artículo 81. Instrumentos de financiación: El Distrito Capital formulará y adoptará los instrumentos de gestión y financiación para el cumplimiento de los propósitos estratégicos en el presente Plan, incluidos los de financiación de accesos a la ciudad, pignoración predial, aportes por edificabilidad, aprovechamiento económico del espacio público y otra por tu lugar y los demás instrumentos que se necesiten y se encuentren habilitados.

 

Parágrafo: El Distrito Capital adoptará los instrumentos de gestión, financiación, incentivos e instrumentos para facilitar el acceso a la vivienda de interés social y prioritario. La Secretaría Distrital de Hábitat diseñará la Política de Hábitat y Vivienda.”

 

Y con respecto al fortalecimiento institucional de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital presente en el Artículo 130:

 

“Artículo 130. Ingresos por la prestación de servicio público catastral. Los ingresos que la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital perciba como remuneración por la prestación del servicio público catastral, en su condición de gestor u operador catastral, harán parte de su presupuesto como rentas propias, serán recaudados directamente por la entidad y apropiados en su presupuesto mediante Decreto. La entidad podrá realizar gastos de preinversión, diseño, alistamiento y ejecución en el desarrollo de los contratos o convenios interadministrativos que suscriba en ejercicio de las funciones relacionadas con el catastro multipropósito.”

 

Por lo tanto, por medio de las disposiciones del presente proyecto se contribuye al fortalecimiento de las competencias de la Administración Distrital para la gestión de las herramientas tendientes a adelantar el cobro por participación en plusvalías generadas por la ejecución de obras públicas, sin crear o reformar un tributo, sino incentivando a la Administración a realizar el cálculo del tributo al suelo ya existente desde hace 23 años.

 

Dar cabida a esta estrategia permitirá que la Administración Distrital de cumplimiento a las metas y programas planteados en el Plan de Desarrollo que tengan vinculación con la destinación de los recursos presentes en la Ley 388 de 1997 y el Artículo 10 del Decreto Distrital 790 de 2017, de los sectores de Hábitat, Ambiente y Cultura. Entre dichas metas se encuentran:

 

 

E.             REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

 

Alfonso, Diego (2013). Organizador. Definición de políticas de suelo urbano en América Latina, teoría y práctica. Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy.

 

Garzón, V. (2019) La Participación del Estado en la Plusvalía como una Deuda Ciudadana: Revista Ratio Juris Vol. 14 N° 28 de 2019. DOI: 10.24142/raju.v14n28a10

 

Jaramillo González, E., & Universidad de los Andes (2009) Fac. de Economía. CEDE. .Hacia una teoría de la renta del suelo urbano (2a ed., rev. y ampl ed., Colección cede 50 años. investigación empírica). Bogotá´: Facultad de Economía, CEDE, Ediciones Uniandes.

 

Lefebvre, H. (1991). The production of space. Oxford, UK: Blackwell.

 

Manrique, Oscar (2002). La teoría de la renta en el contexto de la economía clásica: las contribuciones de Petty, Smith, Malthus, Ricardo y Marx. Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Revista Ensayos de Economía, Vol. 12, Núm. 20-21; 177-208.

 

Pérez, Francisco (2015). Economía política y métodos de avalúo del suelo. Universidad de la Salle, Revista Equidad y Desarrollo, Núm. 24; 53-95.

 

Maldonado, M. (2008) Elementos Básicos para la aplicación de la Participación en Plusvalía en Colombia. Documento elaborado a partir de la exposición de motivos del Acuerdo de plusvalías de Bogotá.

III.            MARCO JURÍDICO

 

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

 

Artículo 82: Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

 

LEYES NACIONALES

 

Ley 388 de 1997 “Por el cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones”

Artículo 2. Principios: El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:

1.             La función social y ecológica de la propiedad.

2.             La prevalencia del interés general sobre el particular.

3.             La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

 

Capítulo IX: Participación en la plusvalía

Artículo 73. Noción: De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios.

Artículo 87. Participación en Plusvalía por ejecución de obras públicas. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el plan de ordenamiento territorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, las correspondientes autoridades distritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas:

1. El efecto de plusvalía se calculará antes, durante o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costo estimado o real de la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración, mediante acto que no podrá producirse después de seis (6) meses de concluidas las obras, determinará el valor promedio de la plusvalía estimada que se produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarán las disposiciones de liquidación, revisión y valor de la participación de que trata la presente ley.

3. La participación en la plusvalía será exigible en los mismos eventos previstos en el artículo 83 de la presente ley.

4. Se aplicarán las formas de pago reguladas en el artículo 84 de la presente ley.

Parágrafo: Además de los municipios y distritos, las áreas metropolitanas podrán participar en la plusvalía que generen las obras públicas que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes integrales de desarrollo metropolitano, aplicándose, en lo pertinente lo señalado en este capítulo sobre tasas de participación, liquidación y cobro de la participación.

DECRETOS DISTRITALES

Decreto 803 de 2018 “Por medio del cual se definen los lineamientos y las competencias para la determinación, la liquidación, el cobro y el recaudo de la participación del efecto plusvalía y se dictan otras disposiciones”

Artículo 2. Hechos Generadores: Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de Ley 388 de 1997, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya en el Plan de Ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen o complementen. Son hechos generadores los siguientes:

2.1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.

2.2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

2.3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez, para áreas clasificadas con los tratamientos de desarrollo, renovación urbana y consolidación.

Parágrafo 1: En el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía.

Parágrafo 2º: La Secretaría Distrital de Planeación –SDP-, o la entidad u organismo que adopte decisiones administrativas de esta naturaleza, podrá adelantar mesas de trabajo, previo a la adopción de la decisión, con la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, con el objetivo de explicar los alcances y la aplicación normativa contenida en la respectiva acción urbanística. Sin perjuicio de lo anterior, la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- o la entidad u organismo que adopte las decisiones generadoras de efecto plusvalía, será la encargada de definir con claridad las zonas o subzonas beneficiarias de los hechos generadores.

Artículo 4. Procedimiento para determinar el efecto plusvalía: Dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, la Alcaldía Mayor, a través de la Secretaría Distrital de Planeación –SDP-, o la entidad u organismo que adopte decisiones administrativas de esta naturaleza, solicitará a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- que establezca el mayor valor por metro cuadrado de suelo en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias de los hechos generadores de la participación en plusvalía con características geoeconómicas homogéneas.

Una vez recibida la solicitud, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD contará con un plazo inmodificable de sesenta (60) días hábiles para establecer los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinará el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de la Ley 388 de 1997 y en las normas que los reglamenten o modifiquen.

En el plazo establecido en el inciso anterior, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- convocará a una sesión única para la revisión y discusión del proyecto de cálculo del efecto plusvalía a la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- o la entidad u organismo que adoptó la decisión que dio origen al procedimiento de determinación del efecto. En esta sesión participarán las áreas o dependencias técnicas a cargo del estudio o trámite del instrumento correspondiente. En la convocatoria se adjuntará copia del mencionado proyecto, con los soportes respectivos que lo justifiquen.

La convocatoria deberá efectuarse con una antelación mínima de ocho (8) días a partir de la fecha en que se programe la mencionada sesión, la cual sólo podrá postergarse por una vez, hasta por tres (3) días.

La Secretaría Distrital de Planeación o la entidad distrital que corresponda con competencia en la materia, podrá formular solicitud de revisión del cálculo de mayor valor por metro cuadrado de suelo de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2.2.3.14. del Decreto Nacional 1170 de 2015, la cual se resolverá conforme a lo establecido en el mismo decreto. Se entenderá que la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- o la entidad que corresponda, ha aceptado el cálculo presentado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD- si dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la presentación del avalúo en la sesión interinstitucional no formula solicitud de revisión.

Parágrafo 1: Cuando la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital –UAECD manifieste por escrito a la Secretaría Distrital de Planeación –SDP- , o a la entidad u organismo que adopte decisiones administrativas de esta naturaleza, su imposibilidad de calcular y determinar el efecto plusvalía, se seguirá lo dispuesto en los artículos 80 de la Ley 388 de 1997 y 2.2.2.3.3. del Decreto Nacional 1170 de 2015.

Parágrafo 2: La fecha que se tendrá en cuenta para el cálculo del precio o valor comercial de los inmuebles antes de la acción urbanística generadora del efecto plusvalía, será la del día inmediatamente anterior a la publicación de la adopción, revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial o de los instrumentos que lo desarrollen o complementen.

 

ACUERDOS DISTRITALES

 

Acuerdo 682 de 2017 “Por el cual se modifican los acuerdos 118 de 2003 y 352 de 2008, se crea el fondo cuenta para el cumplimiento compensación de cargas urbanísticas por edificabilidad y se dictan otras disposiciones”

Artículo 7. Plusvalía por Obra Pública: Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial y/o en los instrumentos que lo desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, se podrá determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación en plusvalía, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

 

IV.           COMPETENCIA DEL CONCEJO

 

Decreto Ley 1421 de 1993, Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la Ley:

1-             Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

Teniendo en cuenta que en la Ley ibidem en el numeral tercero de su Artículo 12 establece como atribución del Concejo Distrital “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.” y que en su Artículo 13 se refiere a que los acuerdos correspondientes a dicho numeral solo podrá ser dictado o reformado a iniciativa de la alcaldesa, es importante recalcar que este Proyecto de Acuerdo no tiene como objetivo establecer, reformar o eliminar un tributo, sino por el contrario, busca darle las herramientas y lineamientos a la Administración Distrital para adelantar la formulación de una estrategia de un tributo existente y legitimo como lo es el cobro por participación en plusvalías.

 

V.             IMPACTO FISCAL

 

El presente Proyecto de Acuerdo tiene un impacto fiscal sobre los ingresos tributarios distritales, sin representar cargas sobre el gasto público, ya que se prevé un incremento de la variable de ingresos tributarios a causa de la implementación de este, pues se recaudará la participación en plusvalía calculada sobre la ejecución de obras públicas.

 

En el aparte II. Justificación del Proyecto de Acuerdo se realiza un estimado del impacto que puede tener la aplicación del Acuerdo, recalcando que es a la Administración Distrital a la que le corresponde la medición de dicho impacto para cada una de las acciones urbanísticas generadoras de plusvalías.

 

Así mismo, se indica que las normas distritales ya establecieron atribuciones y entidades responsables para la formulación y gestión de la participación de plusvalías, razón por la cual el costo que implique la ejecución de lo conferido en este proyecto de acuerdo se ajusta a las funciones estipuladas para cada entidad y su presupuesto correspondiente.

 

Cordialmente,

 

CARLOS A. CARRILLO ARENAS H.C. Partido Polo Democrático Alternativo	CELIO NIEVES H.C. Partido Polo Democrático Alternativo
ALVARO ARGOTE H.C. Partido Polo Democrático Alternativo	MANUEL SARMIENTO H.C. Partido Dignidad
JUAN JAVIER BAENA H.C. Bogotá para la Gente	HEIDY SÁNCHEZ H.C. Colombia Humana UP
ROLANDO GONZÁLEZ H.C. Cambio Radical	JORGE COLMENARES H.C. Partido Centro Democrático
DIANA DIAGO H.C. Partido Centro Democrático	HUBERTO AMÍN H.C. Partido Centro Democrático
ANDREA PADILLA VILLARRAGA H.C. Partido Alianza Verde	OSCAR RAMÍREZ VAHOS H.C. Partido Centro Democrático
EDWARD ARIAS RUBIO H.C. Partido Alianza Verde	LUCÍA BASTIDAS UBATE H.C. Partido Alianza Verde
ÁLVARO ACEVEDO LEGUIZAMÓN H.C. Partido Liberal	RUBÉN DARIO TORRADO H.C. PARTIDO DE LA U
MARCO ACOSTA RICO H.C. Colombia Justa Libres	EMEL ROJAS H.C. Colombia Justa Libres

 

PROYECTO DE ACUERDO N° _________ DE 2021

 

“POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINAN LINEAMIENTOS PARA EL COBRO POR PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS GENERADAS POR OBRA PÚBLICA”

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 9 del artículo 313 de la Constitución Política de la República de Colombia, el numeral 7 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, el numeral 10 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012.

 

ACUERDA:

 

Artículo 1. Objeto: El presente Acuerdo tiene como objeto establecer lineamientos para el cobro por participación en plusvalías por ejecución de obras públicas en el territorio del Distrito Capital.

 

Parágrafo 1. El Gobierno Distrital diseñará, implementará y divulgará una estrategia de plusvalía por obra pública, en un plazo máximo de doce (12) meses, o dentro de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.

 

Artículo 2. Determinantes: La estrategia de Plusvalías por Obra Pública a la que se refiere el presente Acuerdo, se regirá por los siguientes determinantes:

 

A.             Propender por el cumplimiento y ejercicio efectivo de los derechos colectivos y del ambiente presentados en la Constitución Política de Colombia.

B.             Enfrentar las desigualdades socioespaciales de la ciudad por medio de la redistribución del enriquecimiento privado presente en el aumento del valor del suelo causado por la función pública del Estado.

C.            Conformar una herramienta eficaz de ordenamiento y financiación del suelo que le permita al Distrito Capital potenciar la descentralización y la autonomía fiscal y territorial.

 

Artículo 3. Acciones Urbanísticas: Las obras públicas que serán tenidas en cuenta dentro de la estrategia de Plusvalías por Obra Pública, para el cálculo, liquidación y cobro serán las acciones urbanísticas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y/o en los instrumentos que lo desarrollen, y en las cuales no se haya utilizado la contribución de valorización para su financiación.

 

Artículo 4. Seguimiento y transparencia: La Administración Distrital publicará de manera anual un informe de seguimiento de la captura de plusvalías de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 803 de 2018 y en el presente Acuerdo. Asimismo, expondrá el número de predios cuyo gravamen haya sido debidamente declarado, en donde se especifique el hecho generador y la actuación urbanística realizada por la Administración.

 

De igual manera, se incluirán los índices de reclamaciones administrativas, reclamaciones directas y acciones de nulidad y restablecimiento del derecho a las liquidaciones generadas durante el periodo del informe.

 

Parágrafo 1. Los predios objeto de dicho gravamen deberán estar plenamente identificados con número de manzana catastral, chip, y certificado de tradición y libertad. Además, los propietarios de los mismos deberán estar debidamente notificados y dicho gravamen debe ser inscrito en el mencionado certificado en un periodo no mayor a doce (12) meses.

 

Parágrafo 2. La localización de las áreas de influencia de las acciones urbanísticas y los predios liquidados se presentarán de manera georreferenciada en los portales web correspondientes de la Administración Distrital.

 

Artículo 5. Aplicación del Acuerdo: La tarifa de participación, la destinación de los recursos provenientes de la participación y la exigibilidad del pago correspondiente se regirán de acuerdo con la Ley 388 de 1997, los acuerdos y decretos distritales que lo desarrollen y las normas que los modifiquen o sustituyan.

 

Artículo 9. Lineamientos: La reglamentación del cobro por participación en plusvalías generadas por obras públicas que adelante la Administración Distrital dentro de la estrategia de Plusvalías por Obra Pública, estará enmarcada dentro de los siguientes lineamientos:

 

1.             Consolidar la estrategia de Plusvalía por Obra Pública de manera coordinada con otros instrumentos de captura de valor del suelo.

2.             Integrar e incorporar a todas las entidades e instituciones del Distrito que tengan participación en la ejecución o contratación de las actuaciones urbanísticas en la conformación de la estrategia, en la metodología de cálculo y de delimitación de sus áreas de influencia.

3.             Adelantar el correcto control por parte de la Administración Distrital para evitar la especulación inmobiliaria que se produzca por la actuación del Estado en el territorio.

4.             Evaluar el reforzamiento institucional, fiscal y jurídico de las entidades, direcciones y equipos competentes en el cálculo, liquidación y cobro de la participación en plusvalía generada por obra pública, para asumir el correcto cumplimiento de sus funciones.

5.             Propender por la constitución de una herramienta simple pero efectiva que permita captar adecuadamente estos recursos, así como la simplificación del procedimiento para cumplir con estas obligaciones.

6.             Considerar la implementación de diferentes niveles de áreas de influencia de las actuaciones urbanísticas, sobre las cuales podrá variar el aumento de valor del suelo generado por la ejecución de obras. 

7.             Examinar dentro de la estrategia de plusvalías por obra pública el momento de aplicabilidad del cobro, las exclusiones que serán aplicadas y las tipologías de obra pública que serán tenidas en cuenta.

8.             Garantizar un periodo de transición para la aplicación de la política de Plusvalías por Obra Pública, que permita el correcto empalme normativo sin ir en detrimento del futuro recaudo generado por su aplicación.

9.             Incorporar en la estrategia de Plusvalías por Obras Públicas el principio de progresividad tributaria, de acuerdo con lo presentado en el Artículo 363 de la Constitución Política de Colombia y en el Artículo 45 del Acuerdo 761 de 2020.

 

Artículo 10. Vigencia: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE