RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

EXPOSICIÓN DE MOTIVO PROYECTO DE ACUERDO 463 DE 2022

 

Ver Acuerdo Distrital 857 de 2022 Concejo de Bogotá, D.C.

 

“POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA A LA CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES AFIRMATIVAS EN FAVOR DE POBLACIÓN VULNERABLE, PARA GARANTIZAR EL GOCE DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA EN CONDICIONES DIGNAS EN APLICACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL, SE OTORGAN UNOS INCENTIVOS A BENEFICIARIOS DE CREDITOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

 

TABLA DE CONTENIDO

I.             Introducción

 

II.            Objetivos

 

III.          Competencia del Concejo Distrital

 

IV.         Antecedentes Plan de Incentivos

 

V.           Caracterización cartera de la Caja de la Vivienda Popular

 

VI.         Situación Jurídica de la Cartera

 

VII.        Justificación económica

 

VIII.      Justificación jurídica

 

IX.         Población Vulnerable

 

X.           Impacto Fiscal

 

XI.         Conclusión

 

XII.        Resultados esperados

 

XIII.      Estructuración Proyecto Acuerdo

 

 

I. INTRODUCCIÓN

 

En la administración distrital, existen contratos de mutuo, a favor de la Caja de la Vivienda Popular, a cargo de deudores morosos que en su gran mayoría estaban vinculados a programas de reasentamiento o reubicación por orden judicial o administrativa, los cuales presentan condiciones de vulnerabilidad y pobreza, por tanto, demandan de un tratamiento diferencial por parte de la administración pública, con el fin de proteger sus derechos fundamentales, se hace necesario tomar medidas administrativas a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionados.

 

En el caso particular de la Caja de la Vivienda Popular, en adelante (La Caja), entidad descentralizada del orden Distrital, adscrita a la Secretaría Distrital del Hábitat, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, creada mediante Acuerdo No. 20 de 1942 emanado del Concejo de Bogotá, según el cual se aprobó un contrato celebrado en desarrollo del decreto extraordinario 380 de 1942, entre la Nación y el Municipio de Bogotá. Posteriormente ante la circunstancia de que el contrato de préstamo estaba próximo a terminarse, el Concejo estimó conveniente reformar los estatutos de la Entidad, y expidió el Acuerdo No. 15 de marzo 13 de 1959.

 

A través  del  Acuerdo Distrital No. 015 de 1959[1] “Por el cual se reorganiza la Caja de la Vivienda Popular y se dictan otras disposiciones”, se estableció como una entidad exclusivamente técnica y que no tiene fin lucrativo[2], la cual tendría como finalidad, entre otras, el contribuir al mejoramiento de la población, con el objeto de elevar su nivel social y económico atendiendo las necesidades de vivienda indispensables para el bienestar general y al desarrollo de la comunidad; de igual forma, el proporcionar a las familias de más bajos ingresos los medios necesarios para que puedan obtenerlo utilizando sus propios recursos y desarrollar sus programas buscando la coordinación y complementación con otras instituciones de crédito hipotecario o de vivienda, públicas o privadas[3].

 

Estas viviendas construidas por la Caja de la Vivienda Popular, no solo sería para adjudicación de personas estratos 1 y 2, en cumplimiento a las funciones asignadas, dentro de las cuales se resaltan las de adquirir terrenos y urbanizarlos utilizando especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago a las familias de más bajos ingresos; construir directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo para venderlas o arrendarlas a familias de escasos recursos económicos; producir materiales básicos de construcción para utilizarlos directamente o venderlos a adjudicatarios de lotes o beneficiarios de créditos otorgados o garantizados por La Caja “Conceder o garantizar créditos en efectivo y preferencialmente en materiales de construcción, con garantía hipotecaria y hasta por un valor equivalente al 60% del avalúo de la garantía, para la construcción, terminación, reparación, reconstrucción, ampliación, higienización o saneamiento de viviendas, con las finalidades de la Caja y las reglamentaciones que establezca la Junta Directiva al respecto, a fin de democratizar el crédito hipotecario.”

 

Adicionalmente, fue atendida con créditos hipotecarios ciudadanos localizados en zona de alto riesgo y ocupaciones de espacio públicos que obligaron al Distrito por orden judicial a la reubicación de dichos habitantes, toda vez que correspondían a asentamientos que presentan alto riesgo en razón a la ubicación en sitios anegadizos o sujetos a derrumbes y deslizamientos o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, conforme el artículo 56 de la Ley 9 de 1989.

 

A su vez, la Ley 388 de 1997, ordenó que el componente general de los planes de ordenamiento territorial deberá contener, entre otros aspectos numeral 2.3 artículo 12 "La determinación y ubicación en planos de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad."

 

Conforme a lo estipulado en la normatividad anteriormente señalada, el Distrito Capital, en el artículo 292 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. (Decreto 619 de 2000), definia los objetivos del Subprograma de reasentamiento por alto riesgo no mitigable y por obra pública, en los siguientes términos:

 

"El programa de reasentamiento consiste en el conjunto de acciones y actividades necesarias para lograr el traslado de las familias de estratos 1 y 2 que se encuentran asentadas en zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por deslizamiento o inundación, las zonas objeto de intervención por obra pública o la que se requiera para cualquier intervención de reordenamiento territorial.

 

Las acciones y actividades incluyen la identificación y evaluación de las condiciones técnicas, sociales, legales y económicas de las familias, el traslado a otro sitio de la ciudad que ofrezca viviendas dignas y seguras, propendiendo por la integración social y económica que garantice el bienestar de las familias y la protección y rehabilitación de las zonas intervenidas."

 

Por su parte, el literal a. del numeral 2º del artículo 293 del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. (Decreto 619 de 2000) señalaba como estrategia de operación y coordinación del subprograma de reasentamiento por alto riesgo:

 

"Estudiar, proponer y evaluar la determinación de un valor único de reconocimiento de los inmuebles ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable, que permita a la Administración Distrital incluirlos en los programas de vivienda. El anterior valor será revisado anualmente y puesto a consideración del Alcalde Mayor para su adopción por decreto".

 

De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que se hizo necesaria la reubicación de las familias de diferentes asentamientos humanos de la ciudad que se encuentran ubicadas en zonas declaradas de alto riesgo no mitigable por deslizamiento o inundación, con el objeto de proteger sus vidas y bienes, además de que accedan a alternativas habitacionales legales y seguras que garanticen su inserción definitiva a la ciudad legal, así como la definición de mecanismos que posibiliten que estas familias asuman comportamientos de responsabilidad con la ciudad, se requirió la reglamentación del instrumento financiero denominado “Valor Único de Reconocimiento”, el cual es adoptado y reglamentado mediante el Decreto Distrital No. 094 de 2003, para lograr el cierre financiero de las viviendas a las cuales las familias serían reubicadas, suspendiéndose el otorgamiento de créditos hipotecarios, dada la naturaleza del programa y el perfil crediticio de los deudores.

 

Posteriormente, mediante Acuerdo 002 de 2001, se adoptaron los Estatutos de la Caja de la Vivienda Popular, definiendo que su objeto era el de “contribuir al mejoramiento de la población, con el objeto de elevar su nivel social y económico, atendiendo las necesidades de la vivienda promoviendo su acceso a los demás servicios sociales, indispensables para el bienestar general y el desarrollo de la comunidad.”.[4] No obstante, en el año 2008, mediante Acuerdo 003 de esa anualidad, se modificaron los estatutos, adecuándolo al nuevo marco normativo y administrativo del Distrito Capital, estableciendo:

 

“ARTÍCULO 1°.- NATURALEZA JURIDICA.- La Caja de la Vivienda Popular es un Establecimiento Público del Distrito Capital, adscrito a la Secretaria Distrital del Hábitat, dotado de personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa.

ARTÍCULO 2°.- OBJETO.- La Caja de Vivienda Popular es la entidad del Distrito Capital que con un alto compromiso social contribuye al desarrollo de la política del Hábitat, a través del mejoramiento de barrios, reasentamiento de hogares, titulación de predios y mejoramiento de vivienda, mediante la participación ciudadana y un talento humano efectivo, con el propósito de elevar la calidad de vida de las comunidades más vulnerables y la construcción de una mejor ciudad integrada a la región.

ARTÍCULO 3°.- REGIMEN LEGAL.- Los actos que La Caja de la Vivienda Popular realice en desarrollo de sus actividades estarán sujetos a las normas del derecho público y a la jurisdicción contencioso administrativa.”[5]

 

En desarrollo del objeto, finalidad y funciones que le fueron otorgados en su momento, la Caja de la Vivienda Popular, a través de diferentes programas destinados a personas de estratos 1 y 2, celebró negocios de compraventa de vivienda (contrato de compraventa), otorgando a los adjudicatarios créditos en dinero efectivo (contrato de mutuo), con garantía hipotecaria (contrato de hipoteca), y, además, en algunas épocas, con el otorgamiento de pagarés (título valor mercantil).  De igual forma, desarrolló alternativas habitacionales que contempló la entrega de aproximadamente 10.600 lotes con servicios para ser desarrollados por autoconstrucción, programas populares o subsidiados, correspondiente a estratos 1 y 2.

 

Fue así como la Caja de la Vivienda Popular construyó entre el año 1942 y 1996 un aproximado de 26 barrios populares, otorgando créditos de vivienda bajo la celebración de contratos de mutuo entre la entidad y el beneficiario de los proyectos, con el único objetivo de propender por el cumplimiento del Derecho Fundamental a una Vivienda Digna[6].

 

Ahora bien, en defensa del derecho fundamental inmediatamente enunciado, y en atención a los fines constitucionales consagrados en los artículos 2 y 13 de la Constitución Política que señalan respectivamente que: "Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" y que "el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta...",   aquellos créditos otorgados en la década de los 90 por la Caja de la Vivienda Popular, motivó año tras año, a las diferentes administraciones al otorgamiento de alivios financieros[7], que procuraba que los beneficiarios de dichos créditos se acogieran a los alivios mencionados y conservaran sus viviendas, considerando que el no pago podría conllevar a la pérdida de sus vivienda, situación que no puede perderse de vista, toda vez que aquellos deudores de la Caja de la Vivienda Popular, son personas de estrato 1 y 2, y en su mayoría, vulnerables y sujetos de especial protección constitucional. Lo anterior, sumado al hecho de que, como se ha mencionado, la Caja no tiene fines lucrativos y que su objetivo fundamental, de acuerdo a la normatividad que rige su actuar, desde el Acuerdo No. 20 de 1942, es el contribuir al mejoramiento de la población, con el objeto de elevar su nivel social y económico atendiendo las necesidades de vivienda indispensables para el bienestar general y desarrollo de la comunidad.

 

En la actualidad, con ocasión a la celebración de estos contratos de mutuo, en desarrollo del régimen privado que se aplicaba al giro ordinario de sus funciones establecidas en el literal f) del artículo 5 del Acuerdo Distrital 15 de 1959, a corte 30 de junio de 2022, la cartera de créditos ordinarios e hipotecarios de vivienda de la Caja de la Vivienda Popular asciende a $26.220.496.911 para un total de 685 deudores.

 

De igual forma, vale la pena señalar que por ser obligaciones originadas en los contratos de mutuo, por expresa disposición del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”[8], están excluidas de la aplicación de esta norma, representando estas obligaciones más del 90% del total de la cartera que actualmente tiene la Entidad.

 

Considerando la realidad de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular y las características socioeconómicas de los deudores, se ha propuesto adoptar medidas orientadas a incentivar el pago de estas obligaciones que coadyuven a recuperar cartera y a salvaguardar las condiciones económicas de los beneficiarios, que incluya el otorgamiento de alivios a sujetos de especial protección constitucional, originarios de programas e reasentamiento o reubicación, y en situación de vulnerabilidad o pobreza monetario. Lo anterior, teniendo en cuenta, además, la situación que afronta el país como consecuencia de la pandemia causada por el coronavirus Covid -19, que generó la declaratoria de emergencia sanitaria y la del Estado de emergencia económica, social y ecológica por mas de 2 años, la cual finalizó el pasado 30 de junio de 2022, que sin duda impactó en las condiciones económicas y sociales de la población en general y con mayor incidencia en los de bajos ingresos.

 

II. OBJETIVOS

 

 

Objetivo General:

 

Adoptar un plan de alivios e incentivos económicos y financieros a los deudores de la Caja de la Vivienda Popular, así como la autorización para dar de baja la cartera cuyos beneficiarios sean deudores reasentados o reubicados por orden administrativa o judicial

 

Objetivos específicos:

 

-                     Sanear contablemente los estados financieros ante un menor deterioro de la calidad de cartera y el nivel de recaudo del capital

-                     Recuperar el capital de los préstamos otorgados en los años 90 de la Caja de la Vivienda Popular.

-                     Disminuir los intereses generados a los créditos ordinarios e hipotecarios vigentes de la Caja de la Vivienda Popular.

-                     Otorgar alivios económicos a aquellos deudores de la Caja de la Vivienda Popular que son sujetos de especial protección constitucional y/o que se encuentran en situación de pobreza extrema económica, como un esfuerzo de salvaguardar su Derecho a una vivienda digna.

-                     Llevar a cabo acciones para eliminar riesgos asociados a trámites, procesos y procedimientos de la Administración Pública para facilitar el ejercicio de los derechos y aumentar la eficiencia en la gestión pública

 

III. COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL

 

Es competencia del Concejo Distrital, autorizar mediante acuerdo la reestructuración de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, conforme el Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., Decreto 1421 de 1993, en especial el numeral 1 del artículo 12 que establece dentro de las competencias de dicho órgano:

 

“1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito”.

 

V. ANTECEDENTES PLAN DE INCENTIVOS

 

Como principales antecedentes debemos destacar en primera medida que la Secretaría Jurídica Distrital a través de radicado 2-2020-11784 del 1 de septiembre de 2020, dio traslado al requerimiento realizado por la Caja de la Vivienda Popular a la Secretaría Distrital de Hacienda, relacionado con el concepto de condonación de intereses moratorios en trámites referentes a la adquisición de vivienda, señalando para tal efecto, que:

 

“… revisada la solicitud y las competencias de la Secretaría Distrital de Hacienda en el marco del contenido del Decreto Distrital 601 de 2014 “Por el cual se modifica la estructura interna y funcional de la Secretaría Distrital de Hacienda, y se dictan otras disposiciones”, que en el artículo 38 señala que “Corresponde al Despacho de la Dirección Distrital de Contabilidad  el ejercicio de las siguientes funciones: (…) d. Emitir conceptos en materia contable requeridas por la Secretaría Distrital de Hacienda y de las diferentes dependencias, organismos y entidades que conforman el Distrito Capital.” (…) De acuerdo con lo anterior se encuentra que dicha Secretaría sí es competente para absolver las inquietudes formuladas por la Caja de Vivienda Popular, concepto que tendrá el alcance establecido en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 (…)”

 

Al realizarse el traslado por parte de la Secretaría Jurídica e indagarse a la Secretaría Distrital de Hacienda, respecto de lo siguiente:

 

¿Es posible condonar a nuestros deudores de estratos 1 y 2 los intereses corrientes y de mora que se hayan causado hasta la fecha, con ocasión a los contratos de mutuo celebrados para la adquisición de viviendas?

 

La Secretaría Distrital de Hacienda a través de concepto emitido con radicado 2020EE199476O1 del 29 de diciembre de 2020, manifestó

 

“Como antes se anotó, en los considerandos del presente concepto, debe mediar un acto previo que autorice tal condonación, no pudiendo la Entidad abrogarse directamente tal facultad. La corporación pública de elección popular, en el ámbito de sus competencias, tiene la facultad de expedir las normas que habiliten la condonación de intereses generados por obligaciones a favor de las entidades públicas para la normalización de cartera pública, la cual debe ser razonable y equitativa”.

 

En este concepto emitido por la Secretaría Distrital de Hacienda se determinaron los siguientes requisitos para la condonación de obligaciones contraídas por obligaciones de mutuo:

 

“A. Posibilidad de disposición del Crédito. (…)

a)           El crédito debe estar exclusivamente a su favor, recayendo sobre recursos propios. (…)”

 

Este elemento es cumplido como se informó en los capítulos de Instrucción y Caracterización de la Cartera, los recursos objeto de los contratos de mutuo fueron de la Caja de la Vivienda Popular. Esta cartera no se ha comercializado y teniendo en cuenta la misionalidad de la entidad, se está trabajando solo en el cobro persuasivo, judicial y trámites que conlleven al saneamiento de cartera.

 

“B. Se debe respetar el principio de igualdad”

 

Son dos puntos en los cuales se da respeto a este principio así:

 

-                     Aquellos deudores que no contaban con el VUR (Valor Único de Reconocimiento), el cual se otorgó a partir del Decreto Distrital 094 de 2003, los beneficiarios de dicho reconocimiento antes de la expedición de la norma quedaron con crédito a favor de la Caja de la Vivienda Popular, garantizado a través de la hipoteca sobre los predios de reasentamiento definitivo.

 

Con la propuesta del proyecto de acuerdo se equiparán condiciones a los beneficiarios que por la inexistencia de la norma no tuvieron dicho beneficio.

 

-                     Adicionalmente se respeta este principio, como quiera que se aplicaría la reestructuración a todos los deudores que hacen parte de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, objeto de contractos de mutuo y dentro del segmento poblacional que cumplan con los requisitos, sin diferenciar si se encuentran al día con sus obligaciones o en mora de las mismas.

 

“C. No debe causarse daño al patrimonio público”

 

Al respecto de este elemento se resalta que si se encuentra frente a una restructuración de cartera por el valor de $25.592.995.130, que puede llevar al saneamiento de la misma, esta cartera es calificada con un deterioro del 96% aproximadamente, en consideración a su difícil cobro, atendiendo la antigüedad en la mora y el estado socio económico de la población deudora.

“D. No debe acudirse a la condonación de manera reiterada, dado que puede generar una cultura de no pago”

 

Es el primer proyecto de acuerdo que se emite para la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, con este alcance.

 

En el año 2005 las Directivas de la Caja de la Vivienda Popular para evitar un mayor deterioro de la calidad de la cartera y el nivel de recaudo de ingresos propios, la entidad formuló su proyecto de inversión No. 257 denominado Fortalecimiento de la Gestión de Cartera Institucional FGCI, con el objetivo de recaudar los recursos suficientes para mantener un nivel de apalancamiento financiero del presupuesto de ingresos, en su rubro ingresos corrientes por recaudo de cartera institucional del 30% en promedio durante el periodo 2004-2008, a través de la generación de políticas, estrategias y mecanismos institucionales orientados a reducir los índices de morosidad y aumentar los niveles de recuperación[9].

 

Para poner en funcionamiento del plan de saneamiento de cartera generaron estímulos financieros que faciliten el pago de los créditos ordinarios e hipotecarios, iniciando con un estudio socio-económico, con el fin de establecer las condiciones en educación, ingresos, capacidad de pago entre otras. El estudio tomo una población de 7.467 personas, de los cuales el 15% eran desocupados, 11% el jefe de hogar inactivo laboralmente, 2,4% empleadas domésticas, el 65% son trabajadores por cuenta propia u obrero o empleado de empresa particular y 6,24% empleado del gobierno.  

 

Para determinar la tasa de interés que se le debería cobrar a los deudores que se acogieran a los beneficios se abordaron tres escenarios: en el primero las deudas se debían reliquidar con una tasa de IPC, reconociendo unos gastos de administración anual equivalente a 2%. El escenario No.2, se reliquidan las deudas con una tasa de intereses equivalente al valor mínimo entre el IPC + 2% y la tasa pactada en el crédito. En el escenario No 3 se reliquidan los intereses por pagar a una tasa del IPC + 2%.

 

Los incentivos que fueron determinados para cada deudor, se realizaron teniendo en cuenta los pagos por intereses y capital, trayendo a valor presente los pagos y el valor del capital prestado a la tasa de interés mínima entre el IPC + 2 y la tasa pactada en el crédito. Los incentivos fueron otorgados en forma diferencial, partiendo del perfil socio-económico del estudio elaborado pero la tasa de interés fue la misma para todos, esto implicaba que para saldos de cartera iguales, la nueva deuda cambiaba según la clasificación del estudio indicado.

 

A lo largo de los últimos 15 años la Caja de Vivienda Popular ha realizado tres actividades de alivio para brindar apoyo a las familias de bajos recursos que tuvieron acceso en su momento a financiación de vivienda antes del año 2002 con la entidad.

 

La primera fue en el año 2005 mediante Acuerdo 006 de Consejo Directivo, los deudores cumpliendo las siguientes condiciones: la primera era que solo podrá ser otorgado a quien tenga la escritura a aquellos que la tramiten durante la vigencia del acuerdo, tener el activo hipotecado a favor de la Caja de la Vivienda Popular y en los casos donde fueron vendidos debían aportar la cesión de derechos aprobada.

 

De este primer alivio al corte 31 de agosto 31 de 2020 hay 124 créditos que suman un total de $1.770.686.938, los cuales representan el 7,24% del total de la cartera. 

 

Un segundo alivio fue realizado en el año 2007 en el cual la Gerencia de la Caja de la Vivienda Popular, mediante Resolución 1273 de 26 de noviembre, estableció nuevas estrategias, instrumentos y alternativas para la normalización de la cartera. Este plan cobijaba a todos los deudores que se encontraran en mora independiente que hubieran firmado un acuerdo de pago anterior.

 

Los créditos para la reliquidación se realizaron a la tasa menor entre la pactada y la tasa del 12%, pero esta tenía la excepción para aquellos que habían firmado acuerdos anteriores donde la tasa fuera favorable al deudor se aplicaba la preferencia, es decir la tasa de interés que le fuera favorable.

 

De este segundo alivio al corte 31 de agosto de 2020 se encuentran 28 créditos que ascienden a $653.602.369 representan el 2,67% del valor total de la cartera.

 

Por último, en el año 2011, el Consejo Directivo de la Caja de Vivienda Popular, mediante el Acuerdo 014 estableció los lineamientos y criterios para la implementación de un plan de incentivos, con el fin de hacer posible la recuperación de la cartera, en cumplimiento del artículo 58 del Decreto 532 de 2010 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que expresaba:

 

“ARTÍCULO 58. PLAN DE INCENTIVOS RECUPERACIÓN DE CARTERA. La Caja de la Vivienda Popular - CVP, establecerá un plan de incentivos para hacer posible la recuperación de cartera de sus deudores morosos. Los beneficiarios de este plan serán los deudores de estrato 1 y 2 que tienen créditos vigentes otorgados por la CVP para adquirir Vivienda de Interés Social VIS en las modalidades de Unidad Básica o Lote con servicios, en el perímetro del Distrito Capital. La CVP reglamentará lo pertinente para garantizar el cumplimiento del Plan”

 

Los beneficiarios de este plan eran los estratos 1 y 2 que tuvieran créditos vigentes con la Caja de la Vivienda Popular de vivienda de intereses social en la modalidad de unidad básica o lote con servicios en la Ciudad de Bogotá.

 

Para realizar el plan de incentivos realizaron una encuesta, de la cual obtuvieron las condiciones socioeconómicas particulares de cada uno de los deudores. Adicionalmente solicitaron la información del SISBEN para determinar si corresponde a los estratos a los cuales les debe aplicar lo establecido Acuerdo 014 del 20 de diciembre de 2011.

 

Para la reliquidación de las obligaciones se empleó la fórmula de VPN que consiste en mantener el valor del dinero en el tiempo, lo que hicieron fue traer a valor presente los pagos y el valor del préstamo aplicando la tasa de interés que determinaron de un análisis de escenarios.

 

La tasa de reliquidación se obtuvo de una tasa del 9%, 6,6% y 4,6% obtenidas a partir de las variaciones promedio del Índice de Precios al Consumidor, el Índice de Precios de Vivienda Nueva y el Índice de Precios de Vivienda Usada, información obtenida del DANE y del Banco de la República.

 

Este acuerdo fue prolongado, mediante los Acuerdos 005 de 2012, 015 de 2013 y 11 de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2015.

 

De este tercer alivio al corte 30 de junio de 2021 se encuentran 275 créditos por valor de $2.989.137.150, representan el 11,75% del valor total de la cartera.

 

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar treinta (30) de abril de dos mil dieciocho (2018) Número Único: 11001-03-06-000-2017-0002700 Radicación interna: 2329 Referencia: Condonación de capital en acuerdos de pago para créditos educativos otorgados por el ICETEX.

 

En dicho documento se señaló:

 

“La Ley 1002 de 2005 claramente establece que el ICETEX es una entidad financiera estatal, y las entidades financieras así sean estatales, al otorgar crédito pueden realizar todos aquellos actos jurídicos tendientes a recuperar la cartera tales como el cobro o la reestructuración de créditos, incluida la condonación de intereses y de quitas de capital, pues el desarrollo de su objeto incorpora todos aquellos actos jurídicos y actividades financieras que se relacionen directamente con dicho objeto.[10]

 

En este punto es preciso tener en cuenta que esta Sala ha dicho en varias oportunidades que las entidades públicas al adelantar labores de cobro deben verificar la relación costo-beneficio y podrán incluso desistir de las gestiones a que haya lugar si resulta ser negativa para la entidad, lo que a la postre se traducirá en la extinción de la obligación, pues no puede sostenerse de manera irreflexiva que el Estado deba efectuar el cobro de obligaciones a su favor cuando efectuados los análisis pertinentes se establezca que se va a generar un detrimento o pérdida para el patrimonio público.[11]

 

La finalidad ante todo consiste en la recuperación efectiva de dinero sin generar pérdidas para las entidades, es decir que el manejo y mejoramiento de cartera debe ser eficaz y eficiente, con el fin de obtener liquidez para las entidades.

 

Entonces, en eventos extremos puede ocurrir que una vez efectuadas todas las gestiones posibles para la recuperación de cartera, estas arrojen como resultado que solamente se pueda recuperar parte del capital adeudado, caso en que de manera excepcional y como ultima ratio la condonación de capital es viable siempre y cuando se efectúe en las condiciones generales del mercado financiero, y no verse sobre la totalidad.

De ninguna manera las estrategias de recuperación de cartera pueden implicar la condonación total del capital, pues se atentaría contra la finalidad misma de esa estrategia pues por definición lo que se busca es obtener el pago de lo adeudado, así sea en parte. En síntesis, de lo que se trata es de condonar quitas de capital de tal manera que el ICETEX como acreedor se asegure el cobro de una parte de la deuda ante la incertidumbre de no cobrar nada.

 

 Ahora bien, en principio podría pensarse que con la condonación de capital se podría vulnerar lo consagrado en el artículo 355 de la Constitución que a la letra señala:

 

 “Artículo 355. Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

 

Empero, la Corte Constitucional ha señalado que tal mandato no es absoluto, pues es deber del Estado apoyar diversas actividades y otorgar incentivos si es imperioso para realizar una finalidad esencial del Estado, siempre con fundamento en una norma o principio constitucional y que no se trate de un acto de mera liberalidad, con la finalidad de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país.[12]

 

Se destaca que no existe ningún reparo sobre una eventual violación al artículo 355 constitucional cuando en las políticas de normalización de cartera se contempla la condonación de intereses, y entiende la Sala que tampoco debería existir si se trata de la condonación parcial de capital, pues ambos eventos implican una disposición de patrimonio público justificada in extremis para evitar el deterioro de la estructura financiera y presupuestal del sistema.

 

Con una estrategia que implique como solución última la condonación de parte del capital a los deudores del ICETEX que se encuentren en mora, se ayuda a garantizar una de la finalidades del Estado cual es el reconocimiento de la dignidad de las personas al facilitar el acceso a la educación mediante la recuperación así sea parcial de recursos económicos que deben ser nuevamente empleados en el fomento de la educación superior con prioridad para la población de bajos recursos económicos y para aquella con mérito académico.

 

En lo que a la capitalización de intereses respecta, es un mecanismo que surge en virtud de la voluntad libre y autónoma de las partes, que consiste en que se incrementa el saldo de la deuda con los intereses causados durante el período en que el beneficiario estudia, lo que constituye un nuevo capital, que como ya se ha señalado también podría ser condonado con la finalidad y las limitaciones anotadas.

De llegarse al caso límite de condonar parte del capital, no puede pasarse por alto que es menester exigir que se asuma la responsabilidad de quienes hayan tenido a su cargo el estudio y aprobación de los créditos, la administración del riesgo y de los procesos de control interno, pues como se anotó en acápite anterior, el ICETEX debe contar con un Sistema de Administración del Riesgo Crediticio que los evalúe permanentemente, tanto en el momento de otorgarlos como a lo largo de la vida de los mismos, pues existe la posibilidad de que se incurra en pérdidas como consecuencia de que un deudor incumpla sus obligaciones.

 

Adicionalmente, a aquellas personas que se encarguen de la negociación e implementación de las condonaciones deberá exigírseles el máximo nivel de diligencia y cuidado, así como un total apego a los procedimientos. Sus actuaciones deberán estar siempre precedidas de concepto favorable del comité de cartera del ICETEX.

 

Para finalizar, y en aras de conferir mayor claridad y seguridad a la temática, esta Sala recomienda al Gobierno Nacional la expedición de un decreto reglamentario que entre otros aspectos se ocupe de:

 

1. Mecanismos de reestructuración de cartera.

2. Procesos de administración del riesgo de impago.

3. Procesos de control interno.

4. Funcionamiento del comité de cartera.

5. Requisitos para condonación de quitas de capital y de intereses”

 

SENTENCIA C-161/20 - 177.  Conexidad externa. Se satisface puesto que -como ya se explicó- la pandemia supone afectaciones severas al sistema económico, lo cual repercute en la capacidad de las familias colombianas para cumplir con sus obligaciones crediticias, especialmente aquellas con un mayor grado de vulnerabilidad. De ahí que los nuevos dineros que se inyectan al ICETEX respondan directamente a la finalidad original del Decreto 417 que declaró un Estado de emergencia en todo el territorio nacional, en tanto dispone recursos para aliviar los efectos negativos que se derivan de la pandemia.

 

V.  CARACTERIZACIÓN CARTERA DE LA CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR

 

La cartera de la Caja de Vivienda Popular por edad esta segmentada así:

 

Fuente: Sistema de Información de Cartera Formula 4GL

 

El número de deudores vigentes entre los planes de beneficios y quienes no se acogieron a dichos planes, se muestra en el siguiente cuadro:

 

 

Fuente: Sistema de Información de Cartera Formula 4GL

 

Créditos no reestructurados:

 

Es importante señalar que la cartera de difícil recaudo es aquella de los créditos no reestructurados porque estos mantienen las tasas de interés originales y no han sido pagados por los beneficiarios. Estos créditos suman una cartera de $20.278.706.504 que representa el 79,24% del total. Para estos deudores, las tasas de interés corriente inicialmente fueron pactadas entre el 13% y el 22%, y la mora era hasta 1,5 veces, además las cuotas tenían incrementos anuales entre el 13% y el 18%.

 

La composición de la deuda de cartera de los créditos ordinarios e hipotecarios, a 30 de junio de 2022, se detalla en el siguiente cuadro: 

 

Fuente: Sistema de Información de Cartera Formula 4GL

 

Los planes de incentivos o de beneficios implementados por la Caja de la Vivienda Popular desde el año 2005 a 2015 lograron la recuperación de la cartera en el 93%, pasamos de una cartera conformada de 10.600 deudores a 692 deudores. La cartera de la CVP presentó una tendencia decreciente que inicio con los incentivos o beneficios implementados. Al ser una cartera decreciente el recaudo igualmente ha ido decreciendo con el tiempo, con el incremento en la mora, dado que algunos créditos se concedieron con intereses conforme a los límites establecidos en su momento por la ley, ya que los créditos que se encuentran acreditados en la información financiera de la Entidad señala que el 45% no están restructurados, y se convirtieron en impagables para personas de estratos 1 y 2, tratándose de viviendas de interés social; y siendo considerada una cartera de difícil cobro.

 

La cartera de difícil cobro, la podemos entender como aquella que corresponde a derechos cuya antigüedad, situación particular del deudor o del proceso de cobro permite estimar de forma fiable o razonable que ésta no será recuperable.

 

Ahora bien, frente a la falta de capacidad de pago del deudor moroso, conforme al tipo de población objeto de programas de vivienda distritales que maneja la Caja de la Vivienda Popular entorno a su objeto social, es dable establecer que la cartera sea considerada de difícil cobro.

 

Respecto de la capacidad de pago, es menester traer a colación el artículo 1.2.1.18.23 del Decreto Único Reglamentario 1625 del 11 de octubre de 2016, norma que dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 1.2.1.18.23. DEUDAS MANIFIESTAMENTE PÉRDIDAS O SIN VALOR. Se entiende por deudas manifiestamente pérdidas o sin valor aquellas cuyo cobro no es posible hacer efectivo por insolvencia de los deudores y de los fiadores, por falta de garantías reales o por cualquier otra causa que permita considerarlas como actualmente perdidas, de acuerdo con una sana práctica comercial”.

 

Aunado a la situación social y económica de los deudores de la Caja de la Vivienda Popular, el efecto de la pandemia del COVID 19, trajo como consecuencia que beneficiarios de los créditos no pudieran seguir abonando a las deudas, reflejando que del total de deudores de la cartera solo 38 deudores se encuentran en un rango de morosidad menor de un año.

 

El incremento de las vulnerabilidades de la deuda ha puesto de relieve la importancia de mejorar la calidad y la transparencia de las estadísticas referidas a la deuda en los estados financieros de la entidad. En ese contexto, la restructuración de la cartera de la CVP conforme propuesta que se presenta, es una medida muy potente que puede generar beneficios reales a familias de estrato 1 y 2, no cuentan con los recursos suficientes para cubrir sus obligaciones, siendo el propósito fundamental de la presente propuesta normativa la defensa del derecho fundamental a una vivienda digna y en consecuencia el saneamiento de la cartera.

 

A partir del ejercicio realizado con los datos de la deuda, hemos visto que los deudores de la Caja de Vivienda Popular aún dependen en gran medida de fuentes oficiales de financiamiento, el 79,39 % de la deuda corresponde a la generación cargos diferentes a capital como intereses de mora, corrientes y seguros, estos acreedores son de bajos niveles de ingreso que no les permite cumplir con sus acreencias ni de capital ni de intereses (corrientes y mora). Así mismo se evidencia un periodo de edad de cartera promedio por encima de los 10 años.

 

VI. SITUACIÓN JURÍDICA DE LA CARTERA

 

Con la finalidad de tener un panorama más preciso de la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, se debe señalar su situación jurídica, como se analiza a continuación.

 

En primer lugar, debemos considerar que a nivel nacional y distrital se han realizado esfuerzos para implementar una política de vivienda para la adquisición de esta, desde la década de los 80 sobretodo en persona de bajos ingresos y que se pueden enmarcar en estrato 1 y 2, como corresponde a la situación real de la CVP.

 

Por otro lado, encontramos en la Caja de la Vivienda Popular aquellos beneficiarios de viviendas desarrolladas por la Entidad o beneficiarios de créditos hipotecarios para cofinanciar alternativas de vivienda desarrolladas por terceros, de los otros proyectos a personas que por orden judicial fueron reubicadas, o por encontrarse en predios declarados en alto riesgo no mitigable.

 

Los dos grupos de población aquí relacionados tenían un común denominador, correspondían a población de bajos ingresos, que en algunos casos contaban con subsidios asignados y que pese a contar con estos, debieron acceder a la celebración de un contrato de mutuo, obligación que adoleció de un estudio financiero del deudor, ya que lo que se buscaba en su momento fue la protección de la vida de los deudores junto a su núcleo familiar, así como el respeto a una vivienda digna, siendo para los deudores de la Caja de la Vivienda Popular, improcedente dicho estudio. No obstante, para la protección de los recursos públicos se garantizaron las obligaciones con hipotecas, las cuales recaen sobre los predios adjudicados.

 

Los créditos otorgados no tuvieron otro objetivo que llegar al cierre financiero de la vivienda, toda vez que para la fecha de creada la obligación no se contaba con instrumento financiero que cumpliera con dicho objetivo y con el agravante que la misma caracterización de la población no corresponde a deudores que ostenten un ingreso permanente, para realizar un pago, así como tampoco cuentan con una educación financiera y cultura de pago, lo que conlleva a que la cartera que se tiene correspondiente a 685 obligaciones se catalogue en una cartera de difícil recaudo, adicional al tiempo de mora de las mismas cuotas.

 

Podríamos indicar entonces que el impacto que genera un crédito hipotecario en las personas de bajos ingresos que lo adquieren es negativo ya que frente al ingreso promedio de estas personas una cuota mensual está ocupando un porcentaje alto de sus posibles ingresos en caso de contar con ellos, lo que naturalmente genera una dificultad en el pago de la obligación.

 

Costos de la Gestión Persuasiva y Judicial

 

La Caja de la Vivienda Popular mediante la Resolución 5508 del 10 de diciembre de 2018, estableció la metodología costo-beneficio, la cual correspondió a la verificación de diversas variables a saber el recurso humano, seguro de vida, entre otros servicios, así como los gastos procesales, lo que conllevo a determinar que el gasto por proceso para el año 2022, correspondería a la suma de NUEVE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS M/CTE ($9.337.624).

 

De acuerdo con el valor anteriormente mencionado, podemos determinar que tanto el cobro persuasivo como judicial costaría para recuperar la cartera distribuida en 685 deudores de estrato 1 y 2 un valor promedio de SEIS MIL TRECIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS M/CTE ($6.396.272.440).

 

Análisis Costo Beneficio

 

De acuerdo con la información anteriormente relacionada se presume:

 

 

Podemos analizar que el valor posible de recuperar es menor a la inversión que se realizaría.

 

VII. JUSTIFICACIÓN ECONÓMICA.

 

Justificación económica que soporta la reducción de la capacidad de pago de los hogares de estratos uno y dos en Bogotá con un impacto mayor producto de la contingencia Covid - 19

 

La parálisis en la actividad productiva generada por el coronavirus se reflejó en el peor crecimiento de la economía global desde la segunda guerra mundial. El FMI registró un descenso de -3,3% en el PIB mundial al cierre de 2020, registrando en la Zona del Euro un ajuste del -6,6%, Estados Unidos del -3,5% y América Latina un decrecimiento del -7%.

 

En Colombia, el ajuste fue mayor al pronosticado inicialmente, con un descenso del PIB del -6,8%, cifra muy distinta al positivo 3,7% que se estimaba antes del inicio de la pandemia y no vista en la historia económica del país.

 

Los efectos en la calidad de vida, la educación y el desarrollo de las familias son y serán materia de estudio en todo el mundo y se extenderán por varios años.

 

En el corto plazo un mayor número de personas se han situado en condición de vulnerabilidad. El documento Conpes, del 5 de agosto de 2020 [13] registra algunos análisis que evidencian el impacto de una recesión de estas proporciones en los hogares: “Cunningham y Malloney (2000) y Gaviria (2002) muestran que los hogares responden a choques de ingreso mediante mayor participación en el mercado laboral, la venta de activos y el recorte en las inversiones de capital humano. Adicionalmente, Holzmann y Jorgensen (2003) muestran que la preexistencia de riesgos incrementa la vulnerabilidad de algunos hogares y los hace más propensos a comprometer sus inversiones o mecanismos de movilidad social.

 

Por su parte Ibañez y Moya (2009) revelan que los hogares de menores ingresos son los más vulnerables a los choques y que su disponibilidad de mecanismos para enfrentarlos es limitada. Ejemplos de lo anterior se evidencian en mayores restricciones de liquidez, poca disponibilidad de información y acceso a mercados, carencia de activos, mayor rotación laboral o informalidad, ente otros.

 

Así las cosas, en ausencia de redes de protección social, estos hogares recurren a utilizar mecanismos que resultan ser más costosos en el largo plazo y limitan la salida de la condición de pobreza y vulnerabilidad”.

 

Este documento describe en el siguiente diagrama los efectos potenciales de la pandemia en los hogares:

 

Cita análisis realizados para 2020 en Estados Unidos, en los cuales en principio se observa un gasto en comestibles, comida a domicilio y de tarjetas de crédito como mecanismo para suavizar el consumo, se reduce el gasto en restaurantes, comercio minorista, viajes aéreos y transporte público y señala que en estados donde se ordenó aislamiento, la disminución del gasto se da a un ritmo más elevado.

 

Finalmente, se compara la reacción de los hogares colombianos durante la crisis de 1999, cuando en los hogares del primer quintil de ingreso el 45,8% disminuyó su gasto en alimentos, el 45,6% se endeudó y el 16,6% se gastó los ahorros.

 

 

En efecto, los niveles de pobreza se incrementarán en la gran mayoría de países, siendo los más vulnerables aquellos con mayores niveles de informalidad, como es el caso de Colombia.

 

El CONPES de formalización describe en cifras esta realidad: “Alrededor del 75 % de las microempresas en el país no están registradas y los niveles de cumplimiento de contratación formal de trabajadores, el pago de prestaciones sociales, la implementación de una contabilidad formal y la declaración y pago de impuestos son bajos (DANE, 2016)”.

 

La población informal recibe las consecuencias de una contracción económica de manera más fuerte e inmediata, tarda más en recuperarse al no contar con ahorros o activos de alta liquidez para vender o crédito para financiar sus gastos.

 

Las características de nuestra economía sumadas al impacto dramático de esta coyuntura dejaron sin recursos de contingencia a la población informal, que no cuenta con cesantías, salarios o ahorros, sino dependen del ingreso del día a día. 

 

La informalidad dificulta, incluso, el acceso a los auxilios del estado que se han otorgado durante estos meses, por la carencia de registro de estas personas en las bases de datos financieras, comerciales o de sistemas de protección social[14]. 

 

Impactos de la pandemia en el país y en el Distrito Capital:

 

El impacto del ajuste de la economía fue una tasa de desempleo que cerró en 13,4% en diciembre de 2020 después de ser el 9,5% en la misma fecha de 2019. A diciembre el número de ocupados se había reducido en 1 millón 351 mil personas.

 

Las cifras a mayo 2022 de la encuesta integrada de hogares reflejan que, en el total nacional, el empleo no ha recuperado este año los niveles de 2019, ni en el total nacional ni en ninguna de las categorías ocupacionales, con tasa de desempleo aún de dos dígitos, correspondiente al 10.6%.

 

Muestra también que la mayor afectación por causa de la pandemia la tuvieron los obreros, empleados particulares y los empleados por cuenta propia, que sumaron 3 millones doscientos sesenta mil personas de las cuales 3 millones novecientas mil perdieron sus trabajos en la pandemia.

 

El comparativo 2020 – 2021 muestra que en el segmento de obreros no se recuperan aún 800 mil empleos y en la cuenta propia cerca de 200 mil. Esta circunstancia ha dado lugar, entre muchos cambios al reagrupamiento familiar ante la imposibilidad de cubrir los gastos de la vivienda.

 

 

 

 

 

 

                                                                                       

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Elaboración EA con base en cifras DANE

 

En el caso particular de la vivienda, registra el DANE el reagrupamiento familiar como estrategia de amortiguación de choque económico: 302 mil hogares en mayo 2020 pasaron a ser de hogares con 3 personas en 2020 a hogares con 4 personas en 2021.

 

El gasto de los hogares se redujo en el rubro alojamiento, agua, electricidad, gas y otros ByS, además de restaurantes, hoteles y transporte.

 

El balance de Bogotá no es alentador al compararlo con el resto de ciudades grandes o el total país. El 65,8% de los hogares consumió en mayo tres comidas diarias frente al 91,2% de la prepandemia, indicador que fue menos favorable que el de Medellín (74,1%, 92,6%) o Cali (75,6%, 93,3%). El 83% de los hogares en Bogotá no cuenta con mayores posibilidades de comprar ropa o zapatos frente al 77% nacional, el 67% de Medellín y el 71,4% de Cali.

 

Por último, es de advertir que conforme el reporte de pobreza monetaria realizado por el DANE para el año 2021, Bogotá presenta una incidencia de 35.8% de la población con pobreza monetaria, pasando antes de pandemia de 2.246.851 personas en pobreza a 3.030.261 para el 2021, lo que significa que con corte al año pasado tenemos un aumento en los índices de pobreza de la población post pandemia, a pesar de todos los esfuerzos realizados por la administración Distrital.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La situación y perspectiva real de los hogares evidencia que están enfrentando dificultades serias para reunir los gastos de subsistencia, lo que les lleva a desplazar los gastos u obligaciones adquiridas previamente.

 

Como lo muestran las cifras 2021, analizadas al principio de este documento, si bien el empleo se está recuperando, aún no llega a los niveles de 2019, a lo que se suma una problemática estructural asociada a los altos índices de informalidad.

 

Las cifras de la encuesta de hogares revelan que la tasa de informalidad en Colombia es del 47,4% y aumentó respecto a 2020 cuando era 45,6%. Esta cifra es menor en Bogotá, pero también elevada, del 41,8%.

 

Son personas naturales con pequeños negocios que no están en capacidad de contratar trabajadores con salarios y prestaciones y que derivan su sustento de actividades por cuenta propia realizadas incluso en el espacio público, vedado para la actividad comercial primero por las medidas de aislamiento y en los últimos meses por los bloqueos a los sistemas de transporte, que generan que las personas no puedan llegar a sus trabajos o sedes, y por lo tanto no cuenten con ingresos para su sustento del día a día.

 

Bogotá ha sufrido las consecuencias más fuertes de la pandemia entre las regiones explicando el 42,1% de los empleos perdidos en las 13 áreas metropolitanas. A mayo de 2021, de los 890 mil empleos perdidos en la ciudad se han recuperado 474 mil.

 

Estos resultados se dan en un escenario de inyección de recursos del gobierno a los hogares, que se ha ido ampliando con el paso de los meses y aunque programas como el ingreso solidario están consolidándose en el tiempo si se aprueba el proyecto de inversión social radicado el congreso, no sucederá lo mismo con los de apoyo a las empresas PAEF, lo que tendría un efecto en la dinámica de creación de empleo en el futuro.

 

Aunque las proyecciones de la economía dan cuenta de una recuperación, esta lleva un ritmo menor al pronosticado inicialmente, al que se suma que la dinámica de los hogares más vulnerables sería más lenta, como lo indican los análisis y las cifras presentados en este informe.

 

La Debida Diligencia

 

Aparte de los planes de beneficios que buscaban recuperar la cartera, a través de tasas de intereses más favorable, en el año 2017 se realizó un plan de normalización de la cartera que consistía en hacer una revisión detallada de cada uno de los deudores, en esta etapa se buscaba identificar el deudor actual y sus datos de contacto para realizarle comunicaciones y llamadas telefónicas, así mismo se adelantó una revisión jurídica para determinar las acciones que se debían seguir. De esto salió tres acciones macros, la depuración, la gestión de cobro persuasivo y cobro judicial.

 

Inicialmente se le realizó la gestión de cobro persuasivo a todos los deudores que incluían llamadas telefónicas, comunicaciones escritas e investigación de bienes, en la medida que no se logró que los deudores reactivaran el pago de las obligaciones se organizaron los expedientes para radicarlos en la Dirección Jurídica para que continuarán con la gestión de cobro judicial.

 

Otras acreencias fueron determinadas para depurar por varios conceptos y en la medida que se adelantaron las actividades establecidas en el procedimiento no fue posible la depuración de todo el universo de deudores que en el análisis preliminar cumplían y se determinó que debían ser radicados para el respectivo cobro judicial.

 

De acuerdo con lo anterior la cartera de los 692 deudores a 31 de diciembre de 2021 se encuentra en la siguiente condición:

 

Fuente: Sistema de Información de Cartera Formula 4GL

 

Hacer la comparación con el escenario “Sin alivio” teniendo en cuenta que los alivios en intereses de créditos son el mecanismo más comúnmente utilizado por los estados modernos para mitigar los costos de las externalidades negativas, es decir, de las acciones de carácter privado que afectan negativamente el bienestar de la sociedad, esta propuesta contribuye a mejorar la distribución del ingreso; aportar en la equidad horizontal pues aplica un tratamiento diferente a personas similares; disminuir la carga administrativa en la entidad para la gestión del cobro; descongestionar los despachos judiciales y sanear  los estados financieros de la entidad.

 

VIII. JUSTIFICACIÓN JURÍDICA.

 

La Constitución Política establece en su artículo primero que Colombia es un “Estado social de derecho, fundada en el respeto por la dignidad humana, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. A renglón seguido, en el artículo segundo se establece como fin esencial del Estado el “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”.

 

De igual forma, dentro de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política, se encuentra en el artículo 13 el derecho a la igualdad, en el que además se establece el deber del Estado proteger especialmente a “aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”.

 

Por su parte, en lo que respecta a la función administrativa, se establece que “está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, y que las autoridades administrativas deben orientar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”.

 

Mencionado lo anterior, se puede indicar que el Estado otorga especial protección a las personas en condiciones económicas precarias, siendo deber del Estado garantizar la protección y efectividad de sus derechos.

 

En concordancia con lo expuesto, como se ha mencionado, los programas adelantados por la Caja de la Vivienda Popular, apaleaban como pilar fundamental propender por el Derecho a la Vivienda Digna, consagrado en el artículo 51 de la Constitución, según el cual “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”.

 

Este derecho, conforme lo ha expresado la jurisprudencia constitucional implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda desarrollar su proyecto de vida, otorgándole la obligación al Estado de implementar políticas públicas y fijar las condiciones necesarias para garantizar este derecho promoviendo planes de vivienda de interés social y demás estrategias necesarias para que el compromiso con la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales se materialice[15].

 

Sobre el deber que les asiste a las entidades en materia de depuración de saldos contables:

 

El artículo 2 de la Ley 901 de 2004, la cual modificó y adicionó el artículo 4º de la Ley 716 de 2001, estableció sobre la depuración de saldos contables; que  “las entidades públicas llevarán a cabo las gestiones necesarias que permitan depurar los valores contables que resulten de la actuación anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones: a) Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad; b) Derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es posible realizarlos mediante la jurisdicción coactiva; c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso; d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos a través de los cuales se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago; e) Cuando no haya sido legalmente posible imputarle a alguna persona el valor por la pérdida de los bienes o derechos; f) Cuando evaluada y establecida la relación costo beneficio resulte más oneroso adelantar el proceso de que se trate; g) Los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y respecto de los cuales sea necesario llevar a cabo el proceso de titulación para incorporar o eliminar de la información contable, según corresponda”. (Subrayado y negrilla por fuera de texto).

 

Sobre el deber de la depuración contable a pesar de que las normas referidas ya no están vigentes, es necesario hacer referencia al concepto emitido por el la Sala de Consulta y Servicio Civil del Concejo de Estado en concepto 2170 del 10 de diciembre de 2013, el cual señala en lo pertinente lo siguiente:

“No obstante que la Ley 716 de 2001 no se encuentra vigente, es importante señalar que las entidades públicas deben garantizar que las cifras y demás datos contables contenidos en sus estados, informes y reportes cumplan con las características cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad definidas por la Contaduría General de la Nación en el Plan General de Contabilidad.

(…)

Así las cosas, y de conformidad con el numeral 3.1 del procedimiento de control interno contable adoptado por la Contaduría General de la Nación, las entidades públicas deberán depurar las cifras que revelen cualquiera de las siguientes situaciones:

1.- Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones para la entidad;

2.- Derechos u obligaciones que, no obstante su existencia, no es posible realizarlos mediante jurisdicción coactiva;

3.- Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el caso;

4.- Derechos u obligaciones que carecen de documentos idóneos, a través de los cuales se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su cobro o pago;

5.- Valores respecto de los cuales no haya sido legalmente posible su imputación a alguna persona por la pérdida de los bienes o derechos que representan. (…)”

Adicionalmente, en la doctrina contable fijada por la Contaduría General de la Nación, autoridad rectora en materia contable, se encuentra el concepto 20091-124826 del 23 de abril de 2009 en el que concluyó:

“Para efectos del procedimiento de control interno contable y de reporte del informe anual de evaluación de la Contaduría General de la Nación, a que se refiere la resolución 357 de 2008, las entidades contables públicas deben llevar a cabo las acciones administrativas del caso para depurar las cifras, observando las normas que sean aplicables al respectivo caso. La aplicación del criterio “costo-beneficio” para depurar las cifras es una decisión de la entidad, cuando concluye que el coste que el costo (sic) de llevar a cabo las acciones administrativas para determinar la certeza o realidad de un hecho, puede superar los beneficios derivados de la liquidación de un pasivo o la realización de un activo, teniendo en cuenta las normas aplicables al respectivo caso, así como sus procedimientos, funciones, manuales y políticas contables.” (Resalta la Sala)

 

La Resolución No. 193 de 2016 de la Contaduría General de la Nación incorpora el procedimiento para la evaluación del control interno contable, con base en los marcos normativos de contabilidad expedidos por esta misma entidad, y en concordancia con la actualización de la implementación del manual técnico del modelo estándar de control interno para el Estado colombiano MECI 2014; incorporando en los Procedimientos Transversales del Régimen de Contabilidad Pública, el Procedimiento para la evaluación del control interno contable, con el fin de medir la efectividad de las acciones mínimas de control que deben realizar los responsables de la información financiera de las entidades públicas y garantizando, razonablemente, la producción de información financiera con las características fundamentales de relevancia y representación fiel, definidas en el marco conceptual del marco normativo que le sea aplicable a la entidad, de acuerdo con lo establecido en el Régimen de Contabilidad Pública.

 

Por otra parte la Resolución No. 107 de 2017 de la Contaduría General de la Nación “Por medio de la cual se regula el tratamiento contable que las entidades territoriales deben aplicar para dar cumplimiento al saneamiento contable establecido en el artículo 355 de la Ley 1819 de 2016 y se modifican los Catálogos Generales de Cuentas vigentes para los años 2017 y 2018” permite el adelantamiento de las gestiones administrativas necesarias para depurar la información contable, de manera que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de la entidad, para lo cual debe establecerse la existencia real de bienes, derechos u obligaciones que afectan su patrimonio, depurando y castigando los valores que presentan un estado de cobranza o pago incierto, para proceder, si fuera el caso, a su eliminación o incorporación; teniendo en cuenta que las entidades territoriales deben aplicar para dar cumplimiento al saneamiento contable para los años 2017 y 2018, un marco normativo distinto, esto es, el Régimen de Contabilidad Pública expedido mediante las Resoluciones 354, 355 y 356 de 2007 para el año 2017 y el Marco Normativo para Entidades de Gobierno para el 2018.

 

El parágrafo 4 del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015 señala que “en los eventos en que la cartera sea de imposible recaudo por la prescripción o caducidad de la acción, por la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que le dio origen o por la inexistencia probada del deudor o su insolvencia demostrada y por tanto no sea posible ejercer los derechos de cobro o bien porque la relación costo-beneficio al realizar su cobro no resulta eficiente; las entidades públicas ya señaladas, podrán realizar la depuración definitiva de estos saldos contables, realizando un informe detallado de las causales por las cuales se depura y las excluirá de la gestión, el Gobierno nacional reglamentará la materia”. (Subrayado y negrilla por fuera de texto).

 

La Resolución No. DDC-00001 de 2010 del Contador General de Bogotá "Por la cual se establecen lineamientos para garantizar la Sostenibilidad del Sistema Contable Público Distrital", señala que a raíz de la entrada en vigencia de la Resolución 357 del 23 de julio de 2008, expedida por el Contador General la Nación, se hace necesario definir los lineamientos generales para que las entidades públicas distritales, adelanten las gestiones administrativas necesarias que conduzcan a garantizar la sostenibilidad y permanencia de un sistema contable confiable, relevante y comprensible.

 

Que la norma referida anteriormente establece que las entidades públicas distritales incluidas en el ámbito de aplicación del Régimen de Contabilidad Pública, están obligadas a adelantar todas las veces que sea necesario las gestiones administrativas tendientes a evaluar y depurar las cifras y demás datos contenidos en los estados, informes y reportes contables, de tal forma que éstos cumplan las características cualitativas de confiabilidad, relevancia y comprensibilidad de que trata el marco conceptual del Plan General de Contabilidad Pública.

 

Que para lograr lo expuesto, las entidades públicas distritales en ejercicio de su autonomía administrativa; tienen la facultad de conformar un Comité Técnico de Sostenibilidad Contable, integrado por los funcionarios responsables de las áreas financieras, administrativas, el Contador o Jefe de Contabilidad y los demás servidores públicos que en razón de sus funciones deban participar del mismo; el cual tiene como funciones: “a) Recomendar al representante de la entidad o dependencia y/o funcionarios responsables de las áreas de gestión la determinación de políticas, estrategias y procedimientos, con el fin de garantizar razonablemente la producción de información contable confiable, relevante y comprensible; b) Efectuar las recomendaciones que se consideren pertinentes y que permitan agilizar los procesos contables de la entidad, sin perjuicio del deber que tienen los responsables directos del procesamiento de la información; c) Verificar y recomendar al representante de la entidad o dependencia la depuración de valores contables no identificados con base en los informes que presenten las áreas competentes sobre la gestión administrativa realizada y los soportes documentales correspondiente; y d) Dictar su propio reglamento”.

 

Que el Acuerdo 761 de 2020 “Por medio del cual se adopta el Plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas del Distrito Capital 2020-2024 “Un nuevo contrato social y ambiental para la Bogotá del siglo XXI” especificando que dicho nuevo contrato social busca igualdad de oportunidades para la inclusión social, productiva y política, aumentando el acceso a vivienda digna, espacio público y equipamientos de la población vulnerable en suelo urbano y rural; por lo tanto, frente a la problemática expuesta se debe propender por evitar una acción regresiva relacionada con los remates y desalojos de viviendas, que va en contra de los propósitos del PDD, por lo que el mismo en su articulado dispuso los siguientes mecanismos:

 

Artículo 39. Depuración de cartera. En términos de eficiencia institucional y siguiendo los criterios legales en materia de remisión de deudas, prescripción, pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo o por la inexistencia probada del deudor o su insolvencia demostrada, en virtud de los cuales no sea posible ejercer los derechos de cobro o bien porque la relación costo-beneficio al realizar su cobro no resulta eficiente, las entidades distritales deberán realizar acciones de depuración y saneamiento de la cartera a su cargo de cualquier índole en cualquiera de las etapas del cobro, mediante el castigo de la misma, realizando un informe detallado de las causales por las cuales se depura.

 

Artículo 45. Objetivos de la estrategia financiera del Plan Distrital de Desarrollo. La estrategia financiera del Plan Distrital de Desarrollo contempla los siguientes objetivos: 1. Fortalecer la gestión integral de las finanzas distritales de tal forma que permita incrementar sus principales ingresos, implementar nuevas fuentes de carácter permanente, establecer alianzas para atraer capital e inversión privada en los proyectos estratégicos del Plan Distrital de Desarrollo, y realizar un manejo responsable del endeudamiento y de los créditos de presupuesto y de tesorería que otorgue conforme a la reglamentación presupuestal, preservando la capacidad de pago de la ciudad, la liquidez y la sostenibilidad de las finanzas distritales. 2. Avanzar en la progresividad del sistema tributario de la ciudad, con tal de conseguir de manera equitativa más recursos para la reactivación económica y social. 3. Modernizar la estructura de la administración pública distrital en sus componentes intersectoriales (transversales) y sectoriales (verticales), así como su infraestructura física. 4. Lograr la Sostenibilidad del Sistema Contable Público Distrital, para lo cual, las entidades distritales deben realizar las gestiones administrativas, técnicas y jurídicas pertinentes, para que los Estados Financieros cumplan con las características fundamentales de relevancia y representación fiel. 

 

Para lograr este objetivo, deben disponer de herramientas que contribuyan a la depuración, mejora continua y sostenibilidad de la información financiera, tales como conformación de Comités Técnicos de Sostenibilidad, metodologías, procedimientos, directrices, controles, estrategias de análisis, reglas de negocio u otros lineamientos.

 

Que el parágrafo 4 del artículo 238 de la Ley 1450 de 2011, modificado por el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015 señala que “en los eventos en que la cartera sea de imposible recaudo por la prescripción o caducidad de la acción, por la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que le dio origen o por la inexistencia probada del deudor o su insolvencia demostrada y por tanto no sea posible ejercer los derechos de cobro o bien porque la relación costo-beneficio al realizar su cobro no resulta eficiente; las entidades públicas ya señaladas, podrán realizar la depuración definitiva de estos saldos contables, realizando un informe detallado de las causales por las cuales se depura y las excluirá de la gestión, el Gobierno nacional reglamentará la materia”.

 

Que en la Circular Conjunta No. 03 de 2015 emitida por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor; la Secretaría Distrital de Hacienda y la Contadora General de Bogotá D.C.; se señala que el procedimiento establecido por la Contaduría General de la Nación contempla específicamente en el tema de depuración contable y sostenibilidad, que las entidades deberán adelantar todas las veces que se requiera, las gestiones administrativas necesarias para depurar su información financiera y contable cuando esta "no refleje su realidad financiera, económica, social y ambiental", hasta cuando se logre evidenciar el cumplimiento de todas las características cualitativas antes referidas en sus estados, informes y reportes contables.

 

Como quiera que a raíz de las deudas de los beneficiarios de la Caja de la Vivienda Popular por los créditos ordinarios e hipotecarios, se constituyó una cartera que a 31 de diciembre de 2021, suma un total de $25.435.864.235, que incluye capital, intereses y seguros, la Caja y los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del Tesoro Público, conforme a los principios que regulan la Administración Pública contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, deberá realizar su gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público. Es decir, ejercer la gestión fiscal correspondiente, entendida esta, conforme a la Ley 610 de 2000 como:

 

 “El conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.”

 

Por tal motivo se debe entender que la Caja debe poner en marcha todas las actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia y publicidad.

 

No obstante, como se ha indicado, estas obligaciones tienen su origen en contratos de mutuo, los cuales se celebraron en desarrollo del régimen privado, razón por la cual, la Caja debe adelantar una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares, para obtener el pago de las obligaciones derivadas de estos contratos y así poder recuperar la cartera.

 

Lo anterior se reafirma con la excepción consagrada parágrafo 1° del artículo 5°[16] de la Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, según la cual se excluyen de la aplicación de esta ley de normalización de cartera las deudas generadas en contratos de mutuo. Con base en esto, se puede predicar que estos contratos hacían parte del giro ordinario de los negocios de la Caja, en razón a que permitían el desarrollo del objeto principal de la entidad, siéndole aplicable, en este orden de ideas para su cobro y recaudo el régimen privado, motivo por el cual esta cartera ha sido objeto de judicialización a través de la presentación de procesos ejecutivos por parte de la Caja de la Vivienda Popular, donde la garantía que se constituyó por parte de los deudores a favor de la entidad en comento, corresponde a títulos hipotecarios, como garantía real.

 

En este orden de ideas, y de acuerdo con el régimen que le es aplicable a esta relación contractual, la Caja en el marco de la autonomía de la voluntad como principio rector en los acuerdos contractuales, entre ellos los de mutuo, tendría la facultad de crear derechos y obligaciones y a su vez modificarlos o extinguirlos de mutuo acuerdo. Ello considerando que la voluntad de las partes es la que determina el contenido, alcance de las obligaciones contraídas, así como las modificaciones o reestructuraciones que se requieren para asegurar su cumplimiento y ejecución.

 

Ahora bien, en el caso particular, cuando el deudor deja de cumplir oportunamente con su obligación y presenta mora en su pago, la entidad acreedora podrá, en uso de sus derechos, exigir cumplimiento, a través de los medios establecidos por el ordenamiento jurídico para ello o, en su defecto, en uso de ese principio de la autonomía de la voluntad y de los derechos que se le asignaron en la celebración del negocio jurídico, podrá establecer acuerdos donde disponga de la obligación a su favor, y el deudor a su cargo, en los términos que los suscriptores decidan, entre eso, la posibilidad de reestructurar la deuda y las condiciones establecidas, incluyendo formas de pago, porcentajes e intereses, descuentos, compensaciones, novaciones, o lo que las partes, en uso de su autonomía consideren. Es decir:

 

“La reestructuración de las obligaciones son producto del acuerdo de voluntades entre las partes, en desarrollo del principio de la libertad contractual, en virtud del cual el deudor, puede convenir con la entidad acreedora la modificación de una o algunas de las condiciones iniciales para el pago de la obligación pendiente de su cumplimiento, negocio jurídico que se regirá según los términos y condiciones acordadas por el deudor y el acreedor en el respectivo acuerdo de pago”[17]

 

Lo anterior claramente, sujeto a la obligación de la entidad de cumplir con su gestión fiscal, que persigue el recaudo de las obligaciones, pero considerando las características y finalidades del origen de la obligación, como lo es la garantía del derecho de vivienda, siguiendo la protección especial establecida en el artículo 13 de la Constitución, y en especial, teniendo en cuenta las condiciones socioeconómicas de los deudores de la entidad, y la calidad de entidad técnica y sin ánimo de lucro que rige a la Caja de la Vivienda Popular.

 

La obligación anteriormente descrita que juega papel importante en otra obligación de las entidades estatales, como lo es la aplicación de los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos las cuales se definen como las herramientas que ofrecen a las personas diversas oportunidades para solucionar sus conflictos por sí mismas o con la ayuda de un tercero sin la necesidad de acudir a los despachos judiciales, contempladas en el Código Civil[18] marco normativo base para este tipo de contratos.

 

Lo expuesto, se suma adicionalmente a la coyuntura actual que atraviesa el país como consecuencia del nuevo coronavirus Covid-19, en el que las consecuencias económicas han sido inevitables, y que se reflejan de forma directa en la tasa de desempleo.

 

Es importante tener en cuenta que en la Declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, conforme a lo establecido en la Constitución Política de Colombia, a través de la Resolución No. 417 del 17 de marzo de 2020, en el que dentro de su parte motiva se estipuló:

 

“(…) Que el 42,4% de los trabajadores en Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados, Los ingresos de este tipo de trabajadores y sus dependientes dependen de su trabajo diario y esta actividad se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia. Adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas sanitarias.

 

 Que las medidas sanitarias resultan en una reducción de los flujos de caja de personas y empresas. Los menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos pagos y obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores que se basan en la confianza y pueden tomar períodos largos en volver a desarrollarse.

(…)

 

Que los choques que afectan los mercados financieros y laborales suelen tener efectos profundos y prolongados que deterioran el crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo como lo muestran la experiencia de la crisis colombiana de fin de siglo y la experiencia de la crisis internacional de 2008. En el caso de la experiencia colombiana, durante 1999 se redujo la tasa de crecimiento económico a -4.1% Y se produjo un aumento en la tasa de desempleo de 12,5% en 1997 a 20,2% en el año 2000.

 

Que se han venido usando los mecanismos ordinarios de los que disponen las instituciones económicas en tiempos normales, los cuales han sido adecuados, pero insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la economía. Así, el Banco de la República ha adoptado medidas extraordinarias en función de reforzar la liquidez del sistema de pagos y del mercado cambiario. Igualmente, siguiendo las directrices del Gobierno Nacional, la DIAN ha flexibilizado el calendario tributario para contribuir a la absorción del choque económico que está generando la llegada del COVID-19 al país. (…)”

 

Por su parte, mediante Decreto 637 de 2020, el gobierno nacional, una vez culminado el término constitucional del estado de emergencia declarado por el Decreto 417 de 2020 ya mencionado, procedió a una nueva declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que se justició entre otros motivos en:

 

“(…)

Que todo lo anterior, ineludiblemente deviene en una crisis laboral impensable e inimaginable, ya que si bien se establecieron ayudas y mecanismos para apoyar el teletrabajo y otras medidas, muchas empresas no han podido desarrollar sus funciones a cabalidad o sólo las han desarrollado de manera limitada lo que ha traído consigo los índices de desempleo más altos de la última década, el cierre parcial o total de grandes, medianas y pequeñas empresas, la disminución de los recursos dispuestos para apoyar a las mismas y a los trabajadores formales e informales y así mitigar la crisis del nuevo coronavirus Covid-19, lo que evidencia el aumento de las necesidades de apoyo financiero por parte del Estado.

 

Que de acuerdo con todo lo expuesto anteriormente nos encontramos ante una crisis económica y social derivada de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, que supera los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y que además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y la capacidad productiva de la economía. Lo anterior, aun cuando en desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante decreto 417 de 2020, se tomaron medidas tendientes a fortalecer y apoyar a las grandes, medianas y pequeñas empresas con el fin de lograr la estabilidad de los empleos, así como a los trabajadores formales e informales en el país.

 

Que es evidente que el país se encuentra enfrentando una situación nunca antes vista en su historia que ha generado unos hechos inesperados e inusuales mucho más graves de lo razonablemente previsibles que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional y las que fueron tomadas de manera extraordinaria en el Decreto 417 de 2020, toda vez que la extensión del aislamiento obligatorio ha traído un importante incremento del desempleo, una grave afectación a las empresas, la inoperancia total del servicio público esencial de transporte aéreo y marítimo, entre otros, por lo que todo lo anterior evidencia que el presente decreto declarativo de emergencia cumple de manera suficiente el primer elemento fáctico de estudio por parte de la Corte Constitucional.

 

(…) Que, en marzo de 2020, la tasa de desempleo a nivel nacional se incrementó en 1.4% frente a febrero, siendo este el mayor incremento registrado desde febrero de 2004 yel segundo más alto registrado desde 2001. De igual manera, en marzo de 2020 se reportó una destrucción de cerca de 1 ,6 millones de empleos con respecto al mes anterior, lo que corresponde al mayor incremento en dicho indicador desde que se tienen cifras comparables. Las solicitudes de suspensión tanto de actividades, como de contratos y despidos colectivos -con corte al 15 de abril de 2020- han aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo que anticipa un deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses. De hecho, las perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un significativo aumento en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del orden del 15% al 20%. En cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo más alta desde 2002. (Fuente: DANE, Ministerio de Trabajo)

 

Que los hechos descritos anteriormente, así como su gravedad expresada ampliamente, impactan económica y socialmente a la mayoría de la población colombiana. Que los efectos graves e inesperados de esta crisis, que empeora constantemente, han lesionado de tal manera a todos los trabajadores de Colombia y a la capacidad productiva del país que es incapaz de generar las condiciones para mantener el empleo y todo de lo que ello deriva. (…)

 

Lo anterior sustentó la adopción de medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos adversos, incluyendo operaciones presupuestales, y el otorgamiento de alivios financieros, entre ellos la establecida en el Decreto Legislativo 678 de 2020, en el cual en su artículo 7° sobre “recuperación de cartera a favor de entidades territoriales”, en el que se establece como medidas fechas de pago de deudas, con descuentos y sin pago de intereses ni sanciones, con la finalidad de que las entidades territoriales recuperen su cartera y generen mayor liquidez, así como la posibilidad de aliviar la situación económica de los deudores.

 

Sin embargo, pese a que se estipule un término para la emergencia económica declarada, no es menos cierto que los efectos de esta crisis se prolongaran en el tiempo, por lo cual, la Caja de la Vivienda Popular, como Establecimiento Público, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, y SIN ÁNIMO DE LUCRO, debe perseguir el cumplimiento de los pilares del estado que propenden por la dignidad humana, garantizar el derecho a una vivienda digna, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalecía del interés general, y la consecución de los fin esenciales del servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, además de proteger a la población en estado de vulnerabilidad por su condición socioeconómica.

 

Así mismo, atendiendo la coyuntura actual que atraviesa el país como consecuencia del Covid-19, el cual deja una marca desfavorable económicamente a las personas menos favorecidas y que pueden ser considerada población vulnerable la norma procedimental, contempla la figura denominada “amparo de pobreza”, el cual no es otra cosa que aquél mecanismo mediante el cual una persona puede alegar ante la autoridad judicial la carencia de recursos económicos que no le permiten sufragar los gastos de un proceso judicial, sin menoscabo de lo necesario para su digna subsistencia y de la de las personas que dependen económicamente de ella, con el propósito de que sea exonerada del pago de costas procesales, expensas, cauciones, honorarios de auxiliares de la justicia, u otros gastos de la actuación procesal, viendo así garantizado su derecho al acceso efectivo a la administración de justicia. 

 

Ahora bien, aunado a dicha problemática económica de algunos de los deudores de la Caja de la Vivienda Popular, el costo que deben asumir por el cobro judicial de aquellas obligaciones que a la fecha se encuentren incumplidas, aumentaría la condición de vulnerabilidad de personas con graves dificultades monetarias, prácticamente dicha población tendrán que elegir entre sufragar sus gastos de alimentación y manutención o adelantar su defensa en el respectivo proceso, y la protección de su derecho a una vivienda digna, con lo cual se desconocerían los pilares del Estado Social de Derecho, generando la no protección a la población vulnerable.

 

De igual manera, no se puede perder de vista, que el remate de los bienes adjudicados o financiados por la Caja de la Vivienda Popular a población que para su momento gozaban de protección constitucional, bien sea por encontrarse en riesgo su vida o por el simple derecho de una vivienda digna, conllevarían a que esa protección desaparezca, generando un sufrimiento mayor al que en su momento debieron soportar y más si quienes se afectan con dicha medida pertenecen a población vulnerable por su situación socioeconómica.

 

Lo anterior consiente la adopción de medidas para mitigar el impacto social de los procesos judiciales que se adelantan o adelantaran con ocasión a la cartera de la Caja de la Vivienda Popular, medidas que permitirían cumplir con la gestión fiscal, recuperar la cartera, generar mayor liquidez, al mismo tiempo aliviar la situación económica de los deudores y protección de los derechos de la población más vulnerable.

 

IX.         POBLACIÓN VULNERABLE

 

El preámbulo de la Constitución señala que la igualdad es uno de los principios fundantes. En el capítulo reservado a los derechos fundamentales le da el carácter de fundamental estableciendo en el artículo 13 que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.”, frente a dichos grupos de población, la Corte Constitucional, se ha pronunciado señalando la definición de “población vulnerable”, así como la atinada protección a los mismos en lo que respecta a los derechos y principios como a continuación se esboza.

 

Iniciamos precisando sobre la “vulnerabilidad”, la que como acertadamente la Corte señaló:

 

“De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser entendida como “(...) una situación que, sin ser elegida por los individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para realizar plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales.”[19] En otras palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones de vulnerabilidad  (...) cuando existen barreras sociales, políticas, económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el de las personas que dependen económicamente de ella.” Por su parte, Moser indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la debilidad manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas corrientes conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener un proyecto de vida.”[20] 

 

Dentro de los diferentes conceptos de situación o estado de vulnerabilidad, se trae a colación el expuesto en la Sentencia T-244 de 2012, como quiera que comprende una síntesis importante sobre el estado o situación de vulnerabilidad el cual señala: “Esta circunstancia, para algunos autores, tiene que ver con las barreras sociales, económicas, políticas y culturales que le son impuestas al individuo desde afuera y que le impiden propender por su propio desarrollo y/o por el de su núcleo familiar. Bajo esta línea argumental, se resalta que el estado de vulnerabilidad va más allá de la situación de debilidad manifiesta y se centra en las causas externas que le impiden a un individuo desarrollar con libertad y autonomía su proyecto de vida. La vulnerabilidad es entendida como “…un proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos…” Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está relacionado con circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus activos.”

 

La Corte Constitucional, en lo que respecta a la condición de sujetos de especial protección, y con la finalidad de otorgar el amparo reforzado en aras de lograr una igualdad real y efectiva, ha establecido que entre los grupos de especial protección se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza y “todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta se ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población; motivo por el cual considera que la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los grupos mencionado”[21]

 

De igual forma, para esta población emerge la protección del Derecho a la Igualdad, el cual se encuentra en la dimensión de diferenciación[22], toda vez que nuestra Carta Constitucional se fundamentó en tres dimensiones como son generalidad, equiparación y diferenciación, esta dimensión supone la adopción de medidas diferenciadoras, como quiera que todos no contamos con las mismas situaciones sociales, políticas, económicas y culturales entre otras, medidas que tienden a eliminar esta desigualdad real y a potenciar la igualdad.

 

La igualdad como diferenciación se regula por la Constitución Política en su artículo 13 incisos 2° y 3° (adopción de medidas a favor de grupos marginados o débiles), para el caso que nos ocupa, en el presente proyecto, se hace necesario contar con acciones afirmativas de tipo normativo, cuyo objetivo es disminuir en la población objeto la desigualdad material.

 

Así mismo, el principio de solidaridad frente al cual la corte señaló: “El principio de solidaridad, pilar sobre el cual se funda nuestro Estado Social de Derecho, impone la exigencia, principalmente a las autoridades, de intervenir a favor de los grupos más vulnerables de la población. El contenido y alcance de ese principio ha sido considerado por esta Corporación como la forma de cumplir con los fines propuestos por el Estado en el artículo 2º de la Carta y, especialmente, es el mecanismo idóneo para garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la misma.”[23].

 

En conclusión, se establece que con la finalidad de proteger el derecho a la igualdad las personas en situación de vulnerabilidad objeto de los beneficios que se otorgan en esta normativa, son: Adulto mayor, madre o padre cabeza de familia, discapacitado y pobreza monetaria.

 

Ahora bien, en lo que respecta a la especial vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica, que se contempla en el articulado de la norma la delimitamos a extrema pobreza monetaria, para lo cual se precisa que se encuentran en pobreza extrema todas aquellas personas cuyo ingreso mensual no les permite adquirir una canasta básica de alimentos, servicios y otros bienes mínimos para vivir.

 

Conforme a la presentación de resultados del 21 de mayo de 2021 por el DANE, la extrema pobreza monetaria de acuerdo con la metodología 2019, per cápita nacional en 2020 fue de CIENTO CUARENTA Y CINCO MIL CUATRO PESOS M/CTE ($145.004), es decir todo aquel beneficiario del proyecto normativo que sus ingresos se encuentren por debajo del valor aquí señalado se consideran en extrema pobreza monetaria y son población de especial vulnerabilidad y debilidad.

 

X.           IMPACTO FISCAL

 

Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, el presente proyecto de acuerdo no genera impacto fiscal. Se resalta que si bien se encuentra frente a una cartera por el valor de $26.220.496.911, que puede llevar al saneamiento de la misma, esta cartera se encuentra calificada con un deterioro del 96% aproximadamente, en consideración a su difícil cobro, atendiendo la antigüedad en la mora y el estado socio económico de la población deudora.

 

XI.         CONCLUSIÓN

 

La situación social y económica de los deudores de la Caja de la Vivienda Popular, el no contar con una capacidad real de pago incluso desde la fecha de otorgamiento del crédito y el tener catalogada una cartera en un 96% aproximadamente en deterioro, corresponden a los factores principales para que se adopten medidas orientadas a dar de baja la cartera correspondientes a deudores del programa de reasentamientos o reubicados por orden judicial o administrativa,  e incentivar el pago de obligaciones contraídas por población vulnerable con la CVP originados en préstamos de mutuo para la adquisición de vivienda, conforme la propuesta que se presenta, la cual es una medida muy potente que puede generar beneficios reales a familias vulnerables, que no cuentan con los recursos suficientes para cubrir sus obligaciones, siendo el propósito fundamental de la presente propuesta normativa de iniciativa de la administración distrital, la defensa del derecho fundamental a una vivienda digna.

 

XII.                              RESULTADOS ESPERADOS

 

Los resultados esperados de este alivio se concretan en:

 

1. El alivio para 685 de hogares del orden de $26.220.496.911 conservando su vivienda.

 

2.            Ahorro en los costos de cobro persuasivo y cobro judicial por la suma de $6.396.272.440.

 

3.                            Saneamiento contable en los estados financieros, esto evitaría un mayor deterioro de la calidad de cartera.

 

XIII.      ESTRUCTURACIÓN PROYECTO ACUERDO

 

a.             Proyecto de acuerdo Concejo de Bogotá D.C.

 

PROYECTO DE ACUERDO N°-------- DE 2022

 

“POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA A LA CAJA DE LA VIVIENDA POPULAR LA IMPLEMENTACIÓN DE ACCIONES AFIRMATIVAS EN FAVOR DE POBLACIÓN VULNERABLE, PARA GARANTIZAR EL GOCE DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA EN CONDICIONES DIGNAS EN APLICACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL, SE OTORGAN UNOS INCENTIVOS A BENEFICIARIOS DE CREDITOS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL

 

En uso de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por el numeral 1° del artículo 12° del Decreto Ley 1421 de 1993

 

 ACUERDA:

 

ARTÍCULO 1°. AUTORIZAR a la Caja de la Vivienda Popular la implementación de acciones afirmativas en favor de población vulnerable, para garantizar el goce del derecho fundamental a la vivienda en condiciones dignas en aplicación al principio de igualdad material y otorgar incentivos de pago a beneficiarios de los créditos que se encuentran registrados en la cartera de la Entidad, producto de contratos de mutuo, celebrados para adquirir Vivienda de Interés Social, conforme el plan de incentivos establecido por la Caja de la Vivienda Popular.

 

ARTÍCULO 2°. AUTORIZAR a la Caja de la Vivienda Popular la implementación como acción afirmativa a favor de la población vulnerable, de la extinción de obligaciones a cargo de deudores del programa de reasentamientos o que hayan sido reubicados por orden administrativa o judicial, que se encuentren registrados en la cartera de la Entidad, producto de contratos de mutuo celebrados para la adquisición de Viviendas de Interés Social; con el fin de garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda en condiciones dignas en aplicación al principio de igualdad material.

 

ARTÍCULO 3°. INCENTIVOS DE PAGO PARA LA RECUPERACIÓN DE CARTERA. Se concederán beneficios temporales a deudores de la Caja de la Vivienda Popular por concepto de contratos de mutuo para la adquisición de vivienda de interés social, que no fueron objeto del programa de reasentamientos o reubicados por orden administrativa o judicial y que cuentan con una capacidad de pago. Los beneficios del plan de incentivos son:

 

1.                                  Descuento del 60% del capital y el 100% de los intereses, siempre y cuando el deudor suscriba acuerdo de pago sobre el 40% restante del total de la deuda, con un plazo no mayor a 36 meses.

 

2.                                  Descuento del 100% de los intereses, siempre y cuando el deudor suscriba acuerdo de pago sobre el 100% del capital por un término no mayor a 60 meses.

 

PARÁGRAFO: Los beneficios temporales que se establecen cobijarán tanto el capital como los intereses, el reglamento debe ser expedido por la CVP en un término no mayor a tres (3) meses.

 

ARTÍCULO 4°. Las medidas adoptadas en el presente acuerdo se extienden hasta el 30 de junio de 2024 y para aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en sede administrativa y/o judicial. Su aplicación podrá dar lugar a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos y terminación de los respectivos procesos judiciales, en procura que no se generen gastos adicionales a dicha población.

 

ARTÍCULO 5° El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

 

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

 

CLAUDIA NAYIBE LÓPEZ HERNÁNDEZ

Alcaldesa Mayor

 

NADYA MILENA RANGEL RADA

Secretaría Distrital del Hábitat

 

JUAN CARLOS LÓPEZ LÓPEZ

Director General Caja de la Vivienda Popular