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SENTENCIA
C-057/98 PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Ejercicio
del poder disciplinario preferente La
potestad de la Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier
empleado estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente
o preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar
al funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá
suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente. PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Excepciones
al ejercicio del poder disciplinario preferente/CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA-Competencia preventiva en materia disciplinaria/FUNCIONARIOS
Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL-Poder disciplinario preferente de
Procuraduría o Consejo Superior Cuando
la investigación disciplinaria ya ha sido avocada por el Consejo Superior de la
Judicatura, en relación con algunos funcionarios de la rama judicial (jueces y
magistrados que carecen de fuero), la Procuraduría General de la Nación no
puede desplazarlo, pues en estos casos el Consejo ejerce una competencia
preventiva. Al respecto ha dicho la Corte que "El poder preferente de la
Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la rama
judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el
Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios dicha
competencia "no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo
Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)". No ocurre lo mismo con los empleados,
pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de
justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior jerárquico que esté
adelantando el proceso." SANCION
DISCIPLINARIA-Competencia
para hacerla efectiva Si
al legislador le compete, en desarrollo de la potestad contenida en el artículo
124 de la Carta, "determinar la responsabilidad de los servidores públicos
y la manera de hacerla efectiva", bien puede señalar cuál es la autoridad
competente para ejecutar las sanciones disciplinarias que se les impongan y,
por ende, el procedimiento que debe seguirse para cumplir esa función, tanto en
el ámbito del control interno como en el externo, siempre y cuando no se viole
la Constitución, pues a pesar de que ella no regula aspectos atinentes a la
efectividad de las sanciones, puede ocurrir que se infrinjan otros cánones
superiores. No obstante, considera la Corte que quien tiene la facultad para
"imponer sanciones" también la tiene para hacerlas efectivas; sin
embargo, ello no es óbice para que la ley asigne esta última función a un
funcionario distinto de quien sanciona, por razones de economía, celeridad y
eficacia. Los incisos acusados se limitan a enunciar la autoridad encargada de
hacer efectivas las sanciones disciplinarias que imponga la misma entidad a
la que presta sus servicios el sancionado o la Procuraduría General de la
Nación. En consecuencia, dichas personas son quienes deberán cumplir los fallos
sancionatorios de carácter disciplinario, expedidos tanto en el ámbito del
control interno como en el externo. CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Contratistas
no son destinatarios Si
las personas que celebran con una entidad del Estado un contrato de prestación
de servicios no son servidores públicos sino simples particulares, mal podrían
sujetarse éstos al régimen disciplinario estatuido para aquéllos. Referencia:
Expediente D-1760 Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 94 (parcial) de la ley 200 de 1995. Demandante: ROBERTO BORNACELLI Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ Santafé
de Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998). I.
ANTECEDENTES En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Roberto Bornacelli Guerrero presentó demanda contra el artículo 94
de la ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), salvo su inciso final, por
violar los artículos 4, 6, 12, 123 inciso 2, y 277-6 de la Constitución
Política. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales para procesos de esta índole, procede
la Corte a decidir. II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA "LEY
NUMERO 200 de 1995 "Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Único" ... "ARTICULO
94. Ejecución de la Sanción. La sanción impuesta la hará efectiva: El
Presidente de la República respecto de los Gobernadores y el Alcalde del
Distrito Capital. Los
Gobernadores respecto de los demás Alcaldes. El
nominador, respecto de los servidores públicos de libre nombramiento o remoción
y de carrera. Los
presidentes de las corporaciones de elección popular o quienes hagan sus veces
respecto de los miembros de las mismas y de los servidores públicos elegidos
por ellas. El
representante legal de la entidad, los presidentes de las corporaciones, juntas
o consejos o quienes hagan sus veces o quienes hayan contratado respecto de los
trabajadores oficiales y de los contratos de prestación de servicios. Los
presidentes de las entidades y organismos descentralizados o sus representantes
legales respecto de los miembros de las juntas o consejos directivos. En
los casos en que el nominador sea corporativo, la sanción la ejecutará el
Presidente de la corporación o quien haga sus veces. Quien
deba ejecutar la sanción tomará las previsiones o comenzará los trámites
conforme a la ley, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que reciba
la comunicación sobre imposición de aquella, para llenar la vacante en forma
transitoria o definitiva. (Lo
subrayado es lo demandado) III.
LA DEMANDA Según
el actor los incisos demandados del artículo 94 de la ley 200 de 1995,
desconocen el poder preferente que en materia disciplinaria le otorga la
Constitución al Procurador General de la Nación y a sus delegados o agentes, en
virtud del cual es competente no sólo para imponer sanciones disciplinarias
sino también para hacerlas efectivas. Al ser ésta una facultad propia de los
funcionarios citados no puede ser ejercida por otra autoridad, como bien lo
señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-229 de 1995. IV.
INTERVENCIONES La
Ministra de Justicia y del Derecho, intervino a través de apoderado, para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma
acusada. En su opinión, no se puede entender que la potestad preferente que en
materia disciplinaria se le reconoce a la Procuraduría General de la Nación,
excluya a otras autoridades de la facultad de ejecutar las sanciones
disciplinarias o impida al legislador señalar funcionarios competentes para tal
efecto. Por el contrario, considera que, tal como lo señaló la Corte en la
sentencia C-229 de 1995, en virtud de los artículos 314 y 323 de la Carta, el
legislador bien puede establecer que otras autoridades, como el Presidente de
la República o los Gobernadores sean quienes hagan efectivas las sanciones
impuestas V.
CONCEPTO FISCAL Dentro
de la oportunidad que para ello prevé el artículo 242-4 de la Ley Suprema, el
Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor y en él solicitó a
la Corte declarar exequible los incisos demandados del artículo 94 de la ley
200 de 1995, salvo la expresión "y de los contratos de prestación de servicios"
contenida en el inciso quinto que, en su opinión, es inconstitucional. Los
motivos que sustentan su concepto se resumen a continuación: -
La facultad asignada al Ministerio Público para imponer sanciones
disciplinarias no es absoluta, pues ella, como cualquier función que cumple una
autoridad del Estado, debe ceñirse a la Constitución y a la ley. -
Cuando el artículo 94 de la ley 200 de 1995 otorga competencia para ejecutar
sanciones disciplinarias a determinados funcionarios públicos, no viola ninguna
disposición constitucional. Por el contrario, desarrolla los preceptos de la
Carta "al servir como instrumento para hacer eficaz las medidas
disciplinarias adoptadas contra el servidor público que resulta
sancionado." -
La competencia que se atribuye a diferentes autoridades para ejecutar sanciones
disciplinarias, garantiza que éstas sean aplicadas. En efecto: "sanciones
como la amonestación escrita, la multa, la suspensión de funciones, la
destitución, la remoción, la desvinculación del cargo o la pérdida de investidura
necesitan, en su fase ejecutiva, de la intervención de estas autoridades, toda
vez que la Procuraduría General de la Nación, no cuenta siempre con las
facultades legales para adelantar el registro de la amonestación en la Hoja de
Vida de los servidores públicos sancionados, como tampoco para retener las
sumas correspondientes a la multa, ni menos aún para designar reemplazos cuando
se trata de suspensión, destitución, remoción, desvinculación, o pérdida de
investidura, eventos en los que se debe acudir al procedimiento señalado en la
norma acusada". -
Sin embargo, considera que el inciso quinto, en el aparte que establece la
ejecución de las sanciones que se impongan a los contratistas que prestan
servicios al Estado, es inconstitucional porque, según lo expresado por la
Corte en la sentencia C-280 de 1996, las personas que suscriben con el Estado
un contrato de prestación servicios personales, no son destinatarios del
régimen disciplinario. VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.
Competencia De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución,
corresponde a esta Corporación decidir sobre la demanda presentada por el
ciudadano Roberto Bonacelli, por dirigirse contra
disposiciones que forman parte de una ley. 2.
Planteamiento del Problema En
los incisos demandados del artículo 94 de ley 200 de 1995, se señalan las
autoridades competentes para hacer efectivas las sanciones disciplinarias que
se impongan a los servidores del Estado. En concepto del actor, esta facultad
es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación, porque ella ostenta el
"poder preferente en materia disciplinaria" y no puede el legislador
"trasladar" a otros funcionarios competencias que son propias de
aquel órgano. La
demanda entonces plantea un problema jurídico central: ¿Puede la ley atribuir a
una autoridad distinta al Procurador General de la Nación o a sus delegados o
agentes, la facultad de hacer efectivas las sanciones disciplinarias?. Procede la Corte a estudiar el punto. 2.1
El control disciplinario interno y externo Dada
la naturaleza de la función administrativa, instituida -entre otros objetivos-
para proteger los derechos de la comunidad, se han establecido controles para
que la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la
eficacia, eficiencia y la moralidad.1 Por ello, cuando un servidor
público incumple sus deberes, incurre en comportamientos prohibidos por la
Constitución o la ley, o viola el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, comete una falta disciplinaria que debe ser sancionada por
las autoridades competentes, previamente definidas por el legislador. El
control disciplinario se convierte entonces, en un presupuesto necesario para
que en un Estado de derecho se garantice el buen nombre y la eficiencia de la
administración, y se asegure que quienes ejercen la función pública, lo hagan
en beneficio de la comunidad y sin detrimento de los derechos y libertades de
los asociados.2 Como
ya lo ha expresado la Corte,3 este control
tiene dos grandes ámbitos de aplicación. Por un lado existe la potestad
disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o el superior
jerárquico del servidor estatal. Por el otro, existe un control disciplinario
externo, que de acuerdo con la Constitución (arts. 118 y 277-6) les corresponde
al Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, y en virtud del
cual deben "ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes; e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley". La
potestad de la Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier
empleado estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de
prevalente o preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para
desplazar al funcionario público que esté adelantando la investigación, quien
deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a
la Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente. No
obstante lo anterior, cabe recordar que cuando la investigación disciplinaria
ya ha sido avocada por el Consejo Superior de la Judicatura, en relación con
algunos funcionarios de la rama judicial (jueces y magistrados que carecen de
fuero), la Procuraduría General de la Nación no puede desplazarlo, pues en
estos casos el Consejo ejerce una competencia preventiva. Al respecto ha dicho
la Corte que "El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación
para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero y a los
empleados de la misma, tampoco vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando
en el caso de los funcionarios dicha competencia "no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)".
No ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley
estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar
al superior jerárquico que esté adelantando el proceso."4 2.2
Facultad del legislador para regular la responsabilidad disciplinaria de los
servidores públicos Al
tenor de lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución, es tarea propia
del legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y
"la manera de hacerla efectiva". En virtud de esta atribución se
expidió la ley 200/95 -Código Disciplinario Unico-
que consagra el régimen disciplinario aplicable a todos los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios, inclusive los miembros de las corporaciones públicas; en el
artículo 94, que es objeto de acusación parcial, señala las autoridades
competentes para hacer efectivas las sanciones disciplinarias. 2.3
El contenido del artículo 94 de la ley 200/95, parcialmente impugnado, se
aplica a las sanciones disciplinarias impuestas en desarrollo del control
interno como del externo Como
ya se anotó, en este precepto se señalan las autoridades públicas a las que
compete hacer efectivas las sanciones disciplinarias impuestas a los gobernadores,
alcaldes, servidores públicos de libre nombramiento y remoción y de carrera,
servidores públicos elegidos por corporaciones de elección popular,
trabajadores oficiales, contratistas de prestación de servicios, y miembros de
las juntas o consejos directivos de entidades y organismos descentralizados,
sin hacer distinción alguna entre las que son impuestas en desarrollo del
control interno, esto es, por el mismo organismo al que presta sus servicios el
empleado y las que se derivan del control externo, es decir, que incumben a la
Procuraduría General de la Nación. Pues
bien: la ejecución de la sanción es una actuación de carácter eminentemente
administrativo, que procede una vez queda ejecutoriado el fallo que la
impone y cuya finalidad es evidente: lograr que el correctivo impuesto se
cumpla. La efectividad de la sanción se relaciona, entonces, con su eficacia,
pues ¿qué sentido tendría imponer una sanción si ésta no tiene la vocación de
hacerse efectiva?. Sin embargo, surge esta pregunta:
¿de acuerdo con la ley suprema a quién le corresponde hacer efectiva una
sanción disciplinaria, al mismo funcionario que la impone o a una autoridad
distinta ?. Considera
la Corte que si al legislador le compete, en desarrollo de la potestad contenida
en el artículo 124 de la Carta, "determinar la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva", bien
puede señalar cuál es la autoridad competente para ejecutar las sanciones
disciplinarias que se les impongan y, por ende, el procedimiento que debe
seguirse para cumplir esa función, tanto en el ámbito del control interno como
en el externo, siempre y cuando no se viole la Constitución, pues a pesar de
que ella no regula aspectos atinentes a la efectividad de las sanciones, puede
ocurrir que se infrinjan otros cánones superiores. No
obstante lo anterior, considera la Corte que quien tiene la facultad para
"imponer sanciones" también la tiene para hacerlas efectivas; sin
embargo, ello no es óbice para que la ley asigne esta última función a un
funcionario distinto de quien sanciona, por razones de economía, celeridad y
eficacia. Las
autoridades que fueron designadas por el legislador para ejecutar las sanciones
disciplinarias impuestas a los servidores estatales que en el artículo 94
acusado se mencionan, coincide en la mayoría de los casos con el nominador del
sancionado, lo cual se constituye en un mecanismo eficaz para lograr el
propósito buscado, dada la relación de dependencia o subordinación que existe
entre éste y aquél, a la vez que permite aplicar la sanción en una forma más
rápida y oportuna. En otros casos, como por ejemplo cuando el sancionado es
elegido popularmente, corresponde al presidente de la corporación a la que
pertenece el sancionado hacer, efectiva la sanción. Procede
la Corte a analizar los incisos demandados del artículo 94, con el fin de
determinar si se adecuan o no al ordenamiento Supremo, no sin antes aclarar al
actor que este caso difiere del resuelto por la Corte en la sentencia C-229/95,
como se verá en seguida. En
esa oportunidad la Corte decidió una demanda contra el inciso 2o. del artículo
104 de la ley 136 de 1994, que autorizaba al Presidente de la República y a los
gobernadores para destituir a los alcaldes "a solicitud de la
Procuraduría General de la Nación", cuando incurrieran en la causal
que implique esa sanción, o por violación del régimen de incompatibilidades, lo
cual, en criterio de la demandante, violaba el artículo 277-6 de la
Constitución, pues tal función corresponde ejercerla, en forma exclusiva, a la
Procuraduría General de la Nación. La
Corte después de explicar que en materia disciplinaria existen dos ámbitos de
control, el interno a cargo de la entidad a la que presta sus servicios el
empleado y el externo que corresponde ejercer a la Procuraduría General de la
Nación, y cuya prevalencia es reconocida constitucionalmente, señaló que en la
Carta de 1991, a diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la de 1886,
el Ministerio Público se instituyó como un organismo autónomo e independiente,
no sometido a la dirección gubernamental. En consecuencia, la facultad que le
asignó el Constituyente de "imponer sanciones" a los servidores del
Estado, implica adoptar directamente la medida respectiva. Significa esto que
la Procuraduría ya no debe solicitar la suspensión o la destitución, pues ello
implicaba dependencia o subordinación del Gobierno Nacional, lo cual quedó
proscrito. Así las cosas, la Procuraduría a la luz de la normatividad
constitucional que hoy rige, tiene la potestad de suspender o destituir, según
el caso y previo el adelantamiento del proceso disciplinario correspondiente, a
cualquier servidor estatal y no como sucedía antes que solamente podía solicitar
la destitución o la suspensión al nominador del sancionado. De
ahí que la Corte haya dicho, "Es obvio que la potestad de supervigilancia disciplinaria del Procurador pierde parte
de su autoridad o poderío si la ley limita la facultad del Ministerio Público a
que éste 'solicite' que el superior jerárquico o el nominador hagan
efectiva la sanción correspondiente. En efecto, ello implica una concepción
subalterna de la Procuraduría, pues da a entender que ésta sigue sometida a la
suprema dirección del Ejecutivo, tal como sucedía en la Constitución derogada".
Y
más adelante señaló: "para la Corte es claro que el artículo acusado
vulnera la Constitución por cuanto, de manera genérica, señala que la
Procuraduría no impone sino que simplemente solicita que el
Presidente y los gobernadores hagan efectivas las sanciones disciplinarias a
los alcaldes. El artículo no ha definido entonces causales taxativas de
suspensión o destitución de los alcaldes por el Presidente y los gobernadores
en los ámbitos en los cuales éstas son legítimas (CP arts. 314 y 323) sino que
ha establecido una regulación general de la forma de hacer efectivas las
sanciones disciplinarias a estos funcionarios locales, la cual, por las razones
largamente expuestas en esta sentencia, no sólo desconoce la potestad de supervigilancia disciplinaria e imposición de sanciones de
la Procuraduría sino que desconoce la autonomía municipal....... la regulación
-contenida en la norma acusada- viola la Carta porque convierte la regla
especial de los artículos 314 y 323 de la Carta en norma aplicable en todos los
casos disciplinarios, con lo cual desconoce la facultad propia y
general del Procurador de imponer directamente las sanciones
que se deriven del ejercicio de su potestad disciplinaria externa y preferente
(CP art 277 ord. 6). Pero ello no significa, como se
señaló en los fundamentos 9 y 10 de esta sentencia, que la ley no pueda
establecer, dentro de ciertos ámbitos, causales taxativas que permitan al
Presidente y al gobernador suspender o destituir a los alcaldes." Adviértase
que la efectividad de la sanción a la que se refirió la Corte no se relaciona
con el cumplimiento del fallo que la impone, es decir, con la actuación
administrativa que se realiza con posterioridad a la terminación del proceso
disciplinario, para ejecutar la sanción que autónomamente ha impuesto el
superior jerárquico del empleado o la Procuraduría General de la Nación, que es
el tema tratado a propósito de la norma que se impugna en este proceso. 1.
Los incisos demandados del artículo 94 del Código Disciplinario Único Al
analizar cada uno de los incisos acusados del artículo 94 de la ley 200/95, no
encuentra la Corte que éstos vulneren norma alguna del ordenamiento superior,
pues se limitan a enunciar la autoridad encargada de hacer efectivas las
sanciones disciplinarias que imponga la misma entidad a la que presta sus
servicios el sancionado o la Procuraduría General de la Nación. En
consecuencia, dichas personas son quienes deberán cumplir los fallos
sancionatorios de carácter disciplinario, expedidos tanto en el ámbito del
control interno como en el externo. No
le asiste entonces razón al demandante, puesto que en el precepto legal,
materia de debate, no se está modificando la autoridad constitucional ni legal
establecida para investigar y sancionar a los empleados públicos que allí se
mencionan y, mucho menos, trasladando a otras autoridades facultades propias de
la Procuraduría General de la Nación. Este organismo continúa con su potestad
plena y autónoma de "imponer sanciones" a los servidores estatales que
incurran en faltas disciplinarias y una vez ejecutoriada la decisión
respectiva, como bien se lee en el artículo 95 de la misma ley 200/95, que
dicho sea de paso no fue objeto de acusación en este proceso, la envía a la
autoridad competente para que ejecute la sanción, es decir, para que cumpla el
fallo. Y
no podía ser de otra manera pues, como bien lo afirma el Procurador General de
la Nación en su concepto, que la Corte comparte, es necesario que existan
autoridades que puedan hacer efectivas o ejecuten las sanciones disciplinarias
impuestas en ejercicio del control disciplinario interno y externo, pues por
ejemplo, dice, en el caso de la Procuraduría ésta no cuenta con mecanismos que
le permitan hacer el registro de la sanción de "amonestación escrita en la
hoja de vida" de los servidores públicos, como tampoco retener las sumas
correspondientes cuando la sanción impuesta es una multa y, menos aún, designar
reemplazos en caso de suspensión, destitución, remoción, desvinculación o
pérdida de investidura. De ahí la importancia de que el legislador haya
expedido el precepto demandado, atribuyendo al nominador y al presidente de las
corporaciones públicas esa función, que se constituye en un instrumento eficaz
para la aplicación de las sanciones. Para
la Corte el artículo 94 de la ley 200 de 1995, en los apartes acusados, lejos
de contrariar la Constitución corrobora su espíritu al propiciar que las
sanciones disciplinarias previamente impuestas por las autoridades competentes,
sean efectivamente aplicadas y no se conviertan en correctivos inocuos e
ineficaces. No
se olvide que la facultad del legislador para señalar la manera de hacer
efectiva las sanciones, que emana de la misma Constitución (art. 124 CP), lo
autoriza para indicar las autoridades públicas encargadas de esa tarea. Y si
bien es cierto que en la generalidad de los casos a que alude el artículo
acusado parcialmente, la autoridad competente para ejecutar la sanción es el
mismo nominador del empleado, en otros se señalan autoridades distintas, lo
cual no infringe el ordenamiento superior, pues es deber de los diferentes
órganos del Estado colaborarse armónicamente para la realización de sus fines
(art. 113 CP). En
efecto: en los incisos primero y segundo del artículo acusado, se asigna al
Presidente de la República la función de hacer efectivas las sanciones
disciplinarias impuestas a los gobernadores y al Alcalde del Distrito Capital,
y a los gobernadores las impuestas a los alcaldes, lo cual no vulnera la
Constitución, pues aunque tales funcionarios son elegidos popularmente, el
legislador bien puede decidir a qué autoridad atribuye esa función. No se
olvide que el Presidente de la República en ciertos casos -manejo del orden
público- mantiene una relación jerárquica con los alcaldes y los gobernadores,
y los gobernadores con los alcaldes, respectivamente. En
los incisos tercero y sexto, se le atribuye al nominador la facultad de hacer
efectiva la sanción impuesta a los servidores públicos de libre nombramiento o
remoción y de carrera; a los presidentes de las entidades y organismos
descentralizados o sus representantes legales respecto de los miembros de las
juntas o consejos directivos; y al presidente de la corporación o quien haga
sus veces cuando el nominador sea corporativo. Estas disposiciones tampoco
infringen la Constitución y, por el contrario, facilitan la ejecución de las
sanciones. En
el inciso cuarto se atribuye esa función a los presidentes de las corporaciones
de elección popular o quienes hagan sus veces, respecto de los miembros de las
mismas y de los servidores públicos elegidos por ellas. Dentro de esta última
regla quedan incluidos algunos funcionarios que gozan de fuero constitucional,
por ejemplo los senadores, los representantes, el Procurador General de la
Nación, los magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de
la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal
General de la Nación, entre otros; sin embargo, ello no es óbice para que el
legislador señale el funcionario competente para ejecutar las sanciones
disciplinarias que a tales servidores se les impongan, pues como ya se ha
reiterado, el constituyente no reguló este asunto. Distinta situación ocurriría
si se modificara la autoridad fijada en la Constitución para sancionar a los
funcionarios precitados, pues ello sí sería contrario al Ordenamiento Supremo. En
el inciso quinto se les atribuye al representante legal de la entidad, a los
presidentes de las corporaciones, juntas o consejos o quienes hagan sus veces,
y a quienes hayan contratado, hacer efectivas las sanciones impuestas a los
trabajadores oficiales Al respecto debe señalar la Corte que el aparte que
ordena hacer efectiva la sanción impuesta a quienes hayan celebrado contrato de
prestación de servicios con el Estado, es inconstitucional, por las mismas
razones que expuso la Corte en la sentencia C-280 de 1996, con ponencia del
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, esto es, por que los contratistas no
son sujetos pasibles del régimen disciplinario aplicable a los servidores
públicos sino particulares regidos por las leyes de contratación
administrativa. Son estos los argumentos que expuso la Corporación para llegar
a tal conclusión. "La
potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre
aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la
subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de
trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral
de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una relación de
sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en la cual se
presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por ello esta
Corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario cobija a la
totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al artículo 123 de
la Constitución. los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios (subrayas no
originales)"5. "(¿)La
situación es diferente en el caso de la persona que realiza una determinada
actividad para el Estado a través de un contrato de prestación de servicios
personales o de servicios simplemente, pues allí no se presenta la
subordinación de una parte frente a la otra, que es un elemento determinante de
la calidad de disciplinable como se señaló anteriormente. En efecto, entre el
contratista y la administración no hay subordinación jerárquica, sino que éste
presta un servicio, de manera autónoma, por lo cual sus obligaciones son
aquellas que derivan del contrato y de la ley contractual. Entonces, no son
destinatarias del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con
el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por
cuanto se trata de particulares contratistas y no de servidores públicos,
por lo cual son contrarias a la Carta las referencias a los contratos de
prestación de servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos
29 y 32 del CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas
la Administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el
cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las
posibilidades que le brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que
no se ajusta a la Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley
disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores públicos, por
cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto." (Subrayas fuera del texto) Si
las personas que celebran con una entidad del Estado un contrato de prestación
de servicios no son servidores públicos sino simples particulares, mal podrían
sujetarse éstos al régimen disciplinario estatuido para aquéllos. Por tanto, la
expresión "y de los contratos de prestación de servicios" contenida
en el inciso quinto del artículo 94 de la ley 200 de 1995, será retirada del
ordenamiento positivo. Así
las cosas, el señalamiento por parte del legislador de las autoridades públicas
encargadas de hacer efectivas las sanciones disciplinarias, impuestas por la
Procuraduría General de la Nación o por el mismo órgano al que presta sus
servicios el empleado, no vulnera la Constitución y, por el contrario, es un
mecanismo idóneo y eficaz para que éstas se cumplan. En
razón de lo anotado, la Corte procederá a declarar exequibles los incisos
acusados, salvo la expresión "y de los contratos de prestación de
servicios" contenida en el inciso quinto, que como ya se expresó, es
inexequible. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar
EXEQUIBLES los incisos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto salvo
la expresión "y de los contratos de prestación de servicios" que se
declara INEXEQUIBLE, sexto, séptimo y octavo del artículo 94 de la Ley
200 de 1995. Cópiese, notifíquese,
comuníquese a quien corresponda, publíquese en la gaceta de la corte
constitucional y archívese el expediente. VLADIMIRO
NARANJO MESA Presidente JORGE
ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS
GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO
HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO
MORON DIAZ Magistrado MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Corte Constitucional. Sentencia C-280 de 1996. 2 Ver, entre otras. Corte Constitucional. Sentencias
C-280 de 1996 y C-341 de 1996. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-229. De 1995. 4 Sent. C.244/96 M.P. Carlos
Gaviria Díaz 5 Sentencia C-417/93. Magistrado Ponente José Gregorio
Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3. |