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SENTENCIA
C-094/03 Referencia: Expediente D-4023 Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002. Actor: NÉSTOR IVÁN OSUNA PATIÑO Magistrado
Ponente: Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá,
D. C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003). LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente SENTENCIA En relación con la
demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el
ciudadano Néstor Iván Osuna Patiño contra el numeral 29 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002. I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto de proceso: LEY
734 05/02/2002 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (.) Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 29. Celebrar contrato de
prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación
y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones
legales. II.
LA DEMANDA El actor considera que la
norma demandada vulnera el preámbulo de la Carta y los artículos 1, 2, 6, 13,
29, 123 y 209 y que por ello debe ser declarada inexequible. Los fundamentos de
la demanda instaurada son los siguientes: 1. La potestad del Estado
de perseguir y sancionar disciplinariamente a los funcionarios que infringen
las normas que garantizan el recto cumplimiento de la función pública, está
sometida a las garantías sustanciales y procesales, tanto constitucionales como
legales, consagradas en materia penal y entre ellas el principio de legalidad
como contenido del debido proceso. 2. La norma demandada
carece de la claridad y precisión exigible a todo tipo disciplinario pues eleva
a falta de esa índole el que el objeto del contrato de prestación de servicios
recaiga sobre el cumplimiento de funciones propias de la administración,
desconociendo que esa situación es un elemento ineludible de los contratos de
prestación de servicios. También considera como elemento del tipo el que la
función requiera dedicación de tiempo completo cuando ésta puede ser una
exigencia de la labor contratada. Finalmente, genera confusión en cuanto al
alcance de las excepciones consagradas pues se ignora si de acuerdo con ellas
se pueden celebrar contratos de prestación de servicios caracterizados por la
subordinación del contratista a pesar de que ella no es permitida por el
régimen contractual. 3. La norma demandada
viola los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de la
función pública pues su falta de claridad conceptual equivale a establecer una
presunción de falta disciplinaria siempre que se celebre un contrato de
prestación de servicios. Ello conduciría al progresivo abandono de esa figura y
se generarían así negativas repercusiones pues la administración perdería
competitividad como empresaria o prestadora de servicios en competencia con
operadores privados. 4. La norma demandada
establece una discriminación injustificada al conferir a los operadores
privados una mayor libertad para adoptar las medidas que más convengan a sus
intereses de cara a la realización de los principios de calidad y eficiencia
que deben inspirar su gestión, al tiempo que frustra su materialización por
parte de las entidades estatales, colocándolas en una posición desfavorable al
impedirles un manejo eficiente de sus escasos recursos económicos y humanos.
Estas entidades se verán obligadas a ensanchar su planta de personal y con ello
a incrementar sus gastos de funcionamiento y reducir su presupuesto de
inversión. Tal situación amenaza la supervivencia institucional de esos
organismos y también el interés general concretado en la atención y
satisfacción eficiente y oportuna, por parte de un operador estatal, de una
necesidad vital como el servicio de salud. III.
INTERVENCIONES A. De la Auditoría
General de la República Con base en los
siguientes argumentos, la Auditoría General de la República, a través de
apoderado, solicita se declare exequible la disposición demandada: 1. A pesar de que se
parte de la premisa de que el Estado cuenta con el personal requerido para
cumplir con sus funciones, puede ocurrir que tal personal resulte insuficiente
o que la labor a desarrollar no sea propiamente pública o administrativa.
Frente a esa clase de eventos, el legislador permite a las entidades públicas
hacer uso del contrato de prestación de servicios definido en el numeral 3° del
artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 2. Debido a que el
contrato de prestación de servicios se suscribe con el objeto de que sean
atendidas actividades relacionadas con la administración y funcionamiento de
las entidades públicas, en muchas ocasiones la administración ha hecho uso de
esa figura para encubrir verdaderas relaciones de trabajo y reducir los costos
que representa la vinculación permanente de personal. A esta figura se le
conoce popularmente como "nóminas paralelas" y representan un alto
costo para las finanzas del Estado pues por medio de ella, recursos que deben
ser destinados a la satisfacción de los cometidos estatales, se utilizan para
la ampliación de la planta de personal y el incremento de los gastos de
funcionamiento. 3. Si con ocasión de la
suscripción de un contrato, independientemente de la denominación que se le dé,
se crea una relación caracterizada por los elementos que permiten presumir la
existencia de un contrato de trabajo, de acuerdo con la ley y con base en la
Constitución, será posible deducir las consecuencias salariales y
prestacionales que se reconocen a toda persona que se encuentre en la misma
situación. 4. Pese a que del numeral
3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se desprende que el contrato de
prestación de servicios puede tener por objeto suplir necesidades de las
entidades públicas en la ejecución de sus funciones administrativas requeridas
para el debido funcionamiento del organismo, éste no puede ser utilizado para
crear vinculación laboral con la administración sin que se haya agotado el
trámite requerido por la Constitución y la ley. Por lo tanto, quien obra en
forma contraria a lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico, incurre en
desconocimiento de sus deberes y debe responder disciplinariamente por su conducta. 5. El legislador, debido
a la proliferación de nóminas paralelas, ha decidido calificar la suscripción
de contratos de prestación de servicios que desvirtúen su naturaleza para
ocultar verdaderas relaciones laborales como una falta gravísima y ello constituye
una herramienta efectiva para combatir esa clase de prácticas y prevenir la
violación de los derechos de las personas que puedan ser afectadas con esa
clase de contratos. 6. El actor se equivoca
cuando plantea la vulneración del derecho de igualdad pues tanto en el sector
privado como en el público se aplica el principio del contrato realidad y si
cualquier empresa del sector salud, independientemente de la naturaleza que
tenga, acude a la figura del contrato de prestación de servicios tratando de
ocultar una relación de trabajo y así reducir sus costos de operación, en caso
de ser demandada quedará obligada al reconocimiento y pago de las prestaciones
sociales causadas. B. Del Director del
Hospital San Rafael de Girardot El Director del Hospital
San Rafael de Girardot solicita la declaratoria de inexequibilidad
de la norma demandada. Para ello argumenta: 1. La norma demandada es
inconstitucional al impedir que se dé cumplimiento adecuado a los mandatos
constitucionales sobre la salud establecido en el artículo 49 de la
Constitución y al conducir a los hospitales públicos del país a un esquema
económico en el cual, según la normatividad vigente, no pueden subsistir. 2. El propio sistema
legal ha obligado a los hospitales públicos a establecer un sistema de planta
flexible que se contrata en atención a la demanda real de servicios que se
presenta. Lo contrario, una planta de personal inamovible, llevaría
necesariamente a la quiebra económica a esas empresas de carácter social. 3. Si se prohíbe la celebración
de contratos de prestación de servicios de tiempo completo que impliquen
subordinación y ausencia de autonomía, como lo hace la norma demandada, y se
obliga a los hospitales a contratar una nómina permanente, ajena a la dinámica
de la oferta y la demanda, se atenta de manera inexorable contra los derechos a
la salud y a la vida. 4. Sancionar ese tipo de
contratos significaría inutilizar un instrumento jurídico contractual que ha
permitido mejorar la calidad y eficiencia en la prestación del servicio. 5. Se debe decidir si se
revisa el modelo de financiación establecido por la Ley 100 de 1993 y se
garantiza la financiación de los servicios de salud mediante la vinculación en
la planta de personal de aquellas personas que se requieran para atender las necesidades
de una población determinada en condiciones de eficiencia; o si se establece la
posibilidad de contratar personas con base en contratos de trabajo a término
definido menores de un año que no se renueven automáticamente; o si se permite
la contratación de servicios personales con la flexibilidad que el modelo exige
pues en un hospital resulta imposible contratar tales personas sin definir un
horario que permita a los usuarios conocer previamente cuándo serán atendidos o
sin encausarlos dentro de las normas de la entidad hospitalaria. IV.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General
de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad
de la norma demandada. Sus argumentos son los siguientes: 1. El contrato de
prestación de servicios, como figura excepcional, busca otorgar a la
administración una herramienta para atender situaciones especiales. El
administrador puede recurrir a esa figura pero únicamente cuando dentro de la
racionalidad administrativa sea justificado, de conformidad con los parámetros
señalados en la Ley 80 de 1993. Por ello, al momento de evaluar la pertinencia
o no de la celebración de ese tipo de contratos deberá analizarse si la entidad
ha realizado una eficiente gestión administrativa en diversos aspectos pues una
ineficiente gestión no puede justificar la utilización de tales contratos. 2. Múltiples
disposiciones constitucionales permiten apreciar el celo del constituyente en
relación con la función pública con el fin de lograr un Estado racional en el
que la idoneidad y profesionalización de los funcionarios al servicio de la
administración, garantice el cumplimiento de los cometidos estatales. Por lo
tanto, si el constituyente marcó unas determinadas vías de acceso a la función
pública, las autoridades administrativas no pueden crear nuevas formas de
vinculación amparadas en instituciones jurídicas consagradas para fines
diferentes. 3. La falta disciplinaria
demandada se estructura a partir de la suscripción de contratos de prestación
de servicios que desfiguren su naturaleza como contrato administrativo,
convirtiéndolo en un contrato de trabajo al verificarse, en la realización del
mismo, los elementos sustanciales de la relación laboral consagrados en el
artículo 23 del Código Laboral. 4. La utilización
antijurídica del contrato de prestación de servicios, contraría la Constitución
en múltiples dimensiones: El régimen contractual, el régimen laboral general y
administrativo, los principios de la función administrativa, el régimen
presupuestal y el régimen de responsabilidad del funcionario público. 5. La norma demandada es
clara porque los contratos de prestación de servicios únicamente pueden
celebrarse dentro de los términos generales establecidos en el numeral 3 del
artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y por lo tanto no es cierta la vulneración del
principio de legalidad planteada por el actor. Por ello, cualquier figura que
se utilice para desconocer los derechos de los trabajadores y los
procedimientos constitucionales y legales de vinculación de personal a la
administración pública debe ser rechazada, proscrita y sancionada. V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Por medio de la Ley
734 del 5 de febrero de 2002, se expidió el Código Único Disciplinario, el que
entró en vigencia tres meses después de su sanción. El Código está integrado
por cuatro libros en los que se regulan una parte general, una parte especial,
los regímenes especiales y el procedimiento disciplinario. La parte especial, a
su vez, está integrada por 4 artículos: el artículo 48, que consagra las faltas
gravísimas; el artículo 49, que les atribuye a esas faltas la calidad de
causales de mala conducta; el artículo 50, que consagra las faltas graves y
leves y, finalmente, el artículo 51, que establece el llamado de atención para
los hechos que contraríen el orden administrativo interno sin afectar
sustancialmente los deberes funcionales. En ese contexto, la norma
demandada es el numeral 29 del artículo 48, el que consagra una falta gravísima
consistente en "Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo
objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que
requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de
autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales". Para el actor, esta norma
vulnera múltiples disposiciones de la Carta Política, fundamentalmente por tres
razones: por desconocer el principio de legalidad; por consagrar una presunción
de falta disciplinaria que opera cada vez que se suscriba un contrato de
prestación de servicios y por discriminar injustificadamente a las entidades
estatales, las que, a diferencia de las entidades privadas, no tendrán mayor
libertad para adoptar medidas encaminadas a la prestación de servicios a su
cargo, viéndose obligadas a ensanchar su planta de personal y, por esa vía, a
incrementar gastos de funcionamiento y reducir gastos de inversión. Para la Auditoría General
de la República, la norma demandada es exequible pues en muchas ocasiones la
administración ha hecho uso del contrato de prestación de servicios para
encubrir verdaderas relaciones de trabajo y generar así una nómina paralela con
personal vinculado sin agotar el trámite previsto en la Constitución y la ley.
Se trata, por tanto, de una falta disciplinaria legítima que constituye una herramienta
efectiva para combatir esa clase de prácticas, para prevenir el desconocimiento
de la regulación de la vinculación de personal público y para proteger los
derechos de las personas afectadas con esa clase de contratos. El Director del Hospital
San Rafael de Girardot solicita a la Corte que se declare inexequible la norma
demandada pues ella obliga a los hospitales públicos a establecer una planta de
personal inamovible que los conduciría a la quiebra por los altos costos
generados e impide que se dé cumplimiento a los mandatos constitucionales sobre
la salud consagrados en el artículo 49 de la Carta. Finalmente, la
Procuraduría General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada argumentando que
si el constituyente fijó unas determinadas vías de acceso a la función pública,
las autoridades administrativas no pueden crear nuevas formas de vinculación
amparadas en instituciones consagradas para fines diferentes. De allí que la
falta se estructure a partir de la suscripción de contratos de prestación de
servicios que desfiguren su naturaleza como contrato administrativo y que a su
amparo generen relaciones laborales. Pasa, entonces, la Corte
a determinar si la falta disciplinaria consagrada en el numeral 29 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002 vulnera o no el Texto Superior. 2. Lo primero que se
advierte al examen de la norma demandada, es que la falta disciplinaria por
ella consagrada se comete con ocasión de la suscripción de un contrato de
prestación de servicios. Este contrato es una de las alternativas con las que
cuenta la administración para la realización de los fines que le son inherentes
y, de acuerdo con el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993: Son contratos de
prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para
desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de
la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales
cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o
requieren conocimientos especializados. En ningún caso estos
contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por
el término estrictamente indispensable. Como puede advertirse, el
contrato de prestación de servicios es una modalidad de contrato estatal que se
suscribe con personas naturales o jurídicas con el objeto de realizar
actividades desarrolladas con la administración o funcionamiento de una entidad
pública pero tratándose de personas naturales, sólo puede suscribirse en el
evento que tales actividades no puedan ser cumplidas por los servidores
públicos que laboran en esa entidad o en caso que para su cumplimiento se
requieran conocimientos especializados con los que no cuentan tales servidores. Se trata de un acto
reglado, cuya suscripción debe responder a la necesidad de la administración y
a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el personal que labora en la
entidad pública respectiva pues si esto es posible o si en tal personal
concurre la formación especializada que se requiere para atender tal necesidad,
no hay lugar a su suscripción. 3. De este modo, el
contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que resulta
claramente diferenciable del contrato de trabajo y de allí por qué el segundo
inciso del numeral 3° del artículo 32 ya citado desvirtúe la generación de una
relación de trabajo o el reconocimiento, con base en él, de prestaciones
sociales y exija que se suscriba por el término estrictamente necesario. Cuando se ocupó del
análisis de constitucionalidad de algunos apartes del numeral 3° del artículo
32 de la Ley 80 de 1993, la Corte resaltó las diferencias existentes entre el
contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo, diferencias que
es pertinente retomar para los efectos de este pronunciamiento: ...El contrato de
prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el
Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser
suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o
cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las
siguientes características: a. La prestación de
servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en
razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en
determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores
profesionales. El objeto contractual lo
conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de
la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la
cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación
de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos
que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional
contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política,
según el cual "...Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley.". b. La autonomía e
independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico,
constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el
contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne
a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la
realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla
general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la
entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos
previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con
personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán
ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. c. La vigencia del
contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado
y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de
que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e
indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en
ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las
medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo
previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que
el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus
emolumentos en el presupuesto correspondiente. Por último, teniendo en
cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de
servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones
desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas
contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación
laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el
reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de
trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las
características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción
establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las
prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de
la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo1. Es claro, entonces, que
el contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que tiene como
objeto una obligación de hacer, que se caracteriza por la autonomía e
independencia del contratista, que tiene una vigencia temporal y que no genera
prestaciones sociales por tratarse de un contrato estatal y no de una relación
laboral. 4. Como se aprecia, la
ley regula detalladamente el contrato de prestación de servicios y toma medidas
para darle una identidad propia, diferenciándolo del contrato de trabajo. Tal
detenimiento resulta explicable por las graves implicaciones que tienen para el
Estado la distorsión de ese contrato y la generación irregular, a través de él,
de relaciones laborales. En primer lugar, la
generación de relaciones laborales con ocasión de la suscripción de contratos
de prestación de servicios involucra el desconocimiento del régimen de
contratación estatal pues éstos sólo se trastocan en relaciones de esa índole
si se les imprime carácter intemporal o si se incluyen cláusulas que subordinan
al contratista a la administración, situaciones que son completamente ajenas a
ese régimen contractual. En segundo lugar, con ese
proceder se desconocen múltiples disposiciones constitucionales referentes a la
función pública pues de acuerdo con ellas no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento (Artículo 122); los servidores
públicos ejercen sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley
y el reglamento (Artículo 123); el ingreso a los cargos de carrera se hará
previo cumplimiento de estrictos requisitos y condiciones para determinar los
méritos y calificaciones de los aspirantes (Art. 125) y la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva
(124). En tercer lugar, se
vulnera el régimen laboral porque se propicia la vinculación de servidores
públicos con desconocimiento del régimen de ingreso a la función pública y se
fomenta la proliferación de distintos tratamientos salariales y prestacionales
con la consecuente vulneración de los derechos de los trabajadores. En cuarto lugar, se
desconoce el régimen presupuestal pues se prevén cargos remunerados sin que
estén contemplados en la respectiva planta de personal y sin que se hayan
previsto los emolumentos necesarios en el presupuesto correspondiente. Finalmente, se causa un
grave detrimento patrimonial al Estado pues como consecuencia de esas
relaciones laborales, irregularmente generadas, se promueven demandas en su
contra que le significan el pago de sumas cuantiosas. Este cúmulo de graves
implicaciones ha llevado a esta Corporación ha indicar: "La
administración no está legalmente autorizada para celebrar un contrato de
prestación de servicios que en su formación o en su ejecución exhiba las notas
de un contrato de trabajo. De crearse un acto semejante o de producirse su
mutación en ese sentido, se ingresa en el campo de la patología de este típico
contrato administrativo y en la ilegalidad de la correspondiente actuación o
práctica administrativa, sin perjuicio de los derechos y garantías del trabajo
que aún bajo este supuesto haya podido realizarse"3. 5. En este contexto se
debe determinar el sentido de la falta disciplinaria consagrada en la
disposición demandada pues sólo sobre el correcto entendimiento de lo que
constituye el ilícito disciplinario allí previsto es posible emprender una
confrontación con la Carta Política para determinar si la respeta o vulnera. La determinación de la
falta disciplinaria debe realizarse teniendo en cuenta todos los elementos que
la integran y no solo uno de ellos. Ello es así en cuanto el sentido de la
prohibición implícita en el tipo disciplinario se desentraña a partir de la
consideración conjunta de los múltiples elementos que la conforman. De acuerdo con la norma
demandada, para la estructuración de la falta disciplinaria gravísima allí
consagrada, se requieren los siguientes elementos concurrentes: a. Que el sujeto
disciplinable celebre un contrato de prestación de servicios En este punto debe quedar
claro que la sola suscripción de un contrato de prestación de servicios no
agota la falta pues ninguna irregularidad puede advertirse en el proceder de
quien, con estricto apego al ordenamiento jurídico, suscribe uno de aquellos
contratos estatales permitidos y reglamentados por el Estado. De allí que este
primer presupuesto de la falta disciplinaria remita a la suscripción de un
contrato de prestación de servicios en cuanto es con ocasión de tal suscripción
que el actor incurre en irregularidades susceptibles de alterar la naturaleza
del contrato y de generar responsabilidad. b. Que el objeto del
contrato sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas. Debe tenerse en cuenta
que los contratos de prestación de servicios, de acuerdo con el artículo 32 de
la Ley 80 de 1993, tienen por objeto el desarrollo de actividades relacionadas
con la administración o el funcionamiento de la entidad. En cambio, la falta
disciplinaria consagrada en el artículo 48, numeral 29, de la Ley 734 se
tipifica por suscribir irregularmente contratos de prestación de servicios cuyo
objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas. De esto se infiere que,
de acuerdo con el tenor literal del tipo, la falta disciplinaria se comete en
un ámbito más limitado que el inherente a los contratos de prestación de
servicios pues mientras éstos giran en torno a actividades relacionadas con la administración o el
funcionamiento de la entidad, remitiendo, por lo tanto, al amplio espectro del
servicio público; los contratos que generan la falta no son los que se
relacionan con tales actividades sino únicamente los que tienen por objeto el
cumplimiento de funciones públicas o administrativas. Esta distinción es muy
importante en cuanto determina el alcance de la prohibición contenida en la
regla de derecho demandada pues, como lo precisó la Corte en la Sentencia
C-037-03, "ha de tenerse en cuenta el caso de aquellas personas que
contratan con el Estado pero sin asumir el ejercicio de funciones públicas,
dado que solamente en determinados casos la ejecución de un contrato implica su
ejercicio en cuanto se asuman prerrogativas propias del poder público".
Esto por cuanto "El servicio público se manifiesta esencialmente en
prestaciones a los particulares", en tanto que "La función
pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las
potestades públicas y que significan en general ejercicio de la autoridad
inherente del Estado". De ahí que "Solamente en el caso de que
la prestación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de
potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamiento de conductas,
ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que
éste cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública". De este modo, el marco de
configuración de la falta disciplinaria que ocupa la atención de la Corte no
está determinado por todo el ámbito de los contratos de prestación de servicios
sino únicamente por aquellos cuyo objeto involucre el cumplimiento de funciones
públicas o administrativas, es decir, ejercicio de potestad pública o autoridad
estatal. Además, estos contratos
deben sujetarse a las condiciones fijadas por la Constitución, la ley y la
jurisprudencia constitucional para el ejercicio de funciones administrativas
por particulares pues a través de ese tipo de actos no se puede llegar a
desplazar la organización permanente de la administración pública. De allí que,
entre otras cosas, se deba tener en cuenta el contenido de los artículos 123 y
210 superiores, de acuerdo con los cuales "La Ley determinará el
régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y regulará su ejercicio" y "Los particulares pueden
cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley".
De igual manera, se deben tener en cuenta tanto la Ley 489 de 1998, cuyo
capítulo XVI regula el cumplimiento de funciones públicas por particulares,
como la jurisprudencia sentada por esta Corporación fundamentalmente en las
Sentencias C-702-99, C-866-99 y C-037-03. c. Que esas funciones
requieran dedicación de tiempo completo. Este elemento del ilícito
disciplinario evidencia una de las irregularidades implícitas en el contrato de
prestación de servicios con ocasión del cual se incurre en la falta. Tal
irregularidad consiste en hacer girar el objeto del contrato en torno a
funciones que requieran dedicación de tiempo completo, pues con tal ingrediente
se desvirtúa su índole de contrato estatal para imprimirle el carácter de una
relación laboral. Ello es así por cuanto si
la persona natural que ha suscrito el contrato de prestación de servicios tiene
que cumplir funciones que requieren dedicación de tiempo completo, al
contratista se le está exigiendo dedicación exclusiva para el cumplimiento del
objeto de ese contrato. No obstante, tal exclusividad es contraria a la índole
del contrato de prestación de servicios pues éste no implica un límite a la
autonomía del contratista. d. Que esas funciones
impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista. Una de las
características fundamentales del contrato de prestación de servicios es la
independencia del contratista. Éste no se encuentra subordinado a la
administración, ni ve tampoco limitada su voluntad con ocasión del contrato
suscrito. Por ello, un contrato de prestación de servicios que gire en torno a
un objeto que implique la subordinación del contratista a la administración no
es en verdad un contrato de esa índole sino una relación laboral. e. Que no se trate de una
excepción legal. Este presupuesto debe
analizarse con detenimiento pues parecería contradictorio, al menos en
principio, que la norma reproche a título de falta disciplinaria la celebración
de contratos de prestación de servicios para el cumplimiento de funciones
públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e
impliquen la subordinación del contratista y, al mismo tiempo, prevea que no se
tipifica esa falta disciplinaria cuando el legislador permita que se suscriban
contratos de prestación de servicios sujetos a tales cláusulas. Por lo menos
cabría cuestionarse por los eventos en los cuales el legislador, permite la
suscripción anormal de ese tipo de contratos y despoja su celebración del
carácter de falta disciplinaria. En cuanto a ello hay que
indicar que la norma demandada prohíbe la suscripción de contratos de
prestación de servicios en las condiciones allí indicadas pero esa prohibición
no opera cuando la ley excepcionalmente habilite la celebración de tales
contratos aún en esas condiciones pues bien puede ocurrir que exista una
justificación para proceder de esa manera. Es lo que ocurre, por ejemplo, con
los docentes, directivos docentes y administrativos que se encontraban
contratados por departamentos y municipios por órdenes de prestación de
servicios y que por disposición de la Ley 715 de 2001 y de los Decretos 688 de
2001 y 1528 de 2002, deben ser vinculados de manera provisional a las plantas de
personal docente de las entidades territoriales siempre que, entre otras cosas,
su dedicación haya sido de tiempo completo. En este caso existe una
justificación razonable pues se ha alterado la índole del contrato de
prestación de servicios con el propósito de garantizar la continuidad en la
prestación del servicio de educación y se lo ha hecho únicamente de manera
transitoria hasta tanto ese servicio sea asumido permanentemente por las
entidades territoriales. En supuestos como estos,
excepcionalmente autorizados por la ley, puede haber lugar a la suscripción de
contratos de prestación de servicios bajo circunstancias especiales pero dado
que se trata del cumplimiento de una disposición legal y no del abuso de una
figura contractual en que incurre un servidor público, no puede imputarse falta
disciplinaria alguna. Tales son, entonces, las excepciones a que se refiere la
disposición. 6. Como puede advertirse,
la falta disciplinaria gravísima consagrada por la disposición demandada no
está determinada por la sola suscripción de un contrato de prestación de
servicios sino por el desconocimiento de la normatividad relativa a la
contratación estatal, a la función pública y al régimen laboral de los
servidores públicos y por la consecuente generación de relaciones laborales
irregulares, de tratamientos laborales diferenciados y de cuantiosas demandas y
condenas contra el Estado. En este orden de ideas,
si la ilicitud sustancial de una falta disciplinaria está determinada por la
afección del deber funcional del servidor público, es claro que en el supuesto
recogido en la norma demandada ese presupuesto se satisface pues la suscripción
irregular de un contrato de prestación de servicios, que genera ese cúmulo de
consecuencias, plantea el incumplimiento de los deberes funcionales de los
servidores estatales y el desplazamiento de la atención del interés general en
el ejercicio de la función pública. Por lo tanto, elevar ese comportamiento a
la calidad de falta disciplinaria es legítimo en cuanto a él le es inherente la
afección del deber funcional del servidor público. 7. De este modo, si los
contratos de prestación de servicios constituyen un instrumento legítimo al que
puede acudir la administración para la realización de sus fines, su sola
celebración no tiene por qué constituir falta disciplinaria, como lo asumen el
actor y el Director del Hospital San Rafael de Girardot, pues ella sólo se
tipifica cuando concurren las irregularidades recogidas en el tipo. Si esto no
fuera así, esto es, si la falta estuviese constituida por la sola suscripción
de un contrato de prestación de servicios, habría que inferir que un mismo
comportamiento se halla, al tiempo, permitido y prohibido por la ley,
conclusión que resulta contraria no solo al efectivo alcance de la norma
demandada, sino también a la sistematicidad del ordenamiento jurídico. Además no puede perderse
de vista que el ámbito de aplicación de la norma demandada no está determinado
por todo el espectro de contratos de prestación de servicios sino únicamente
por aquellos que tienen por objeto el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas y que se suscriben en condiciones tales que se termina por
desconocer su naturaleza. De allí que la preocupación del interviniente sea
infundada pues los contratos suscritos con el personal médico y paramédico para
la prestación del servicio de salud y no para el cumplimiento de funciones
públicas o administrativas no hacen parte del ámbito de prohibición del tipo.
Esto sin desconocer que su suscripción irregular bien puede generar
responsabilidad estatal ante una eventual demanda del contratista y también
responsabilidad fiscal del servidor público que los suscriba para encubrir
relaciones laborales. De allí que nada se oponga a que el legislador consagre
un régimen especial para que las instituciones públicas de salud suscriban
contratos de prestación de servicios bajo condiciones especiales, pero, desde
luego, sin llegar a desnaturalizarlos. 8. En todo caso, no debe
perderse de vista que la finalidad de la norma es evitar la suscripción
indiscriminada de contratos de prestación de servicios con el objeto en ella
indicado y hacerlo desconociendo su índole de contrato estatal para encubrir
relaciones laborales que, ignorando los procedimientos legítimos de acceso a la
función pública, generan nóminas paralelas y lesionan los derechos de
trabajadores. En ese sentido, bien
puede ocurrir que la administración celebre un contrato con un contratista que
se obligue a prestar servicios como los de aseo, cafetería o vigilancia, caso
en el cual las obligaciones laborales recaerán sobre el contratista en relación
con los trabajadores que él utilice y no sobre la administración, contando ésta
incluso con la seguridad que le brinda la garantía única que ampara a los
contratos estatales. O puede acaecer que tales contratos se suscriban para la
prestación de servicios profesionales externos, generalmente por parte de
profesionales altamente especializados con los que se celebran contratos intuito personae,
eventos en los cuales se mantienen la independencia y autonomía que
caracterizan a los contratos de prestación de servicios. Nada se opone a que se
suscriban tales contratos pero debe hacérselo sin que concurran los
presupuestos planteados en la norma demandada y, además, deben cumplirse las
exigencias impuestas por el Estatuto de Contratación Administrativa, esto es,
que no existan en la planta personas con esa capacidad específica o que,
existiendo tales personas, su número sea insuficiente para atender la demanda
generada. En supuestos como los indicados
no concurren argumentos para afirmar la responsabilidad disciplinaria de los
servidores públicos que celebran tales contratos pues ni se trata de servicios
que involucran dedicación de tiempo completo ni se subordina al contratista.
Pero si la administración celebra contratos de prestación de servicios y lo
hace directamente con las personas que van a prestar el servicio o suscribe
contratos para la prestación de servicios profesionales especializados y en
todos esos casos exige dedicación de tiempo completo y subordina a los
contratistas, o si suscribe contratos de prestación de servicios para atender
asuntos administrativos y lo hace por más del tiempo necesario para ampliar la
planta de personal, es evidente que ese contrato se desnaturaliza y se generan
irregularmente relaciones laborales que resultan traumáticas para la
administración. Son supuestos de esta índole los que se acomodan al tipo
disciplinario consagrado por la norma demandada. 9. Ante tal panorama, los
argumentos en los que el actor apoya la demanda que instaura son insuficientes
para la declaratoria de inexequibilidad que pretende. Por una parte, no es
cierto que la norma demandada vulnere el principio de legalidad pues ella
contiene una descripción clara del comportamiento que se eleva a la categoría
de falta disciplinaria gravísima. Ella consiste en suscribir contratos de
prestación de servicios para el cumplimiento de funciones públicas o
administrativas, en forma permanente y bajo condiciones de subordinación y
dependencia pues estas circunstancias son ajenas a su naturaleza de contrato
estatal. De la sola lectura de la disposición se infiere que ése y no otro es
el alcance de la prohibición que involucra y ante ello no puede afirmarse que
exista incertidumbre en cuanto al tipo disciplinario consagrado. De otro lado, tampoco es
cierto que la disposición consagre una presunción de falta disciplinaria que
opera cada vez que se suscriba un contrato de prestación de servicios. Esa
percepción es fruto de la recepción parcial del tipo consagrado y no de su
análisis integral pues, como se lo expuso, la falta no se comete por el solo
hecho de suscribir uno de tales contratos pues tal es un proceder lícito al que
el Estado puede acudir para el cumplimiento de sus fines constitucionales. Por el
contrario, se consuma la falta cuando, bajo la apariencia de un contrato de
prestación de servicios y en el ámbito de contratación indicado en el tipo, se
genera una relación laboral pues ese es el proceder que resulta contrario a las
exigencias constitucionales y legales referidas a la contratación estatal, al
régimen laboral y al régimen presupuestal de las entidades públicas. Finalmente, tampoco es
cierto que la norma demandada genere un tratamiento diferenciado injustificado
de las entidades públicas por el hecho de no permitirles a aquellas suscribir
contratos de prestación de servicios en una área como
la de salud, cuando los particulares sí pueden hacerlo. Ello es así porque en
todos aquellos eventos en que bajo la forma de cualquier acto jurídico se
encubra una relación laboral, habrá lugar a que ésta sea declarada y a que se
produzcan los efectos salariales y prestacionales dispuestos por la ley. Es
decir, el contrato de trabajo como contrato realidad produce efectos
indistintamente de que los servicios se hayan prestado a entidades públicas o a
particulares y por lo tanto no es cierta la ventaja en que supuestamente se
hallan éstos para la prestación de servicios de esa índole. 10. Los argumentos
expuestos en precedencia son suficientes para concluir que la disposición
demandada no vulnera el principio del Estado social de derecho, ni los fines
esenciales del Estado, ni el principio de legalidad, ni el derecho de igualdad,
ni el debido proceso, ni los fundamentos constitucionales de la función pública,
ni tampoco los principios de la actuación administrativa. Por el contrario, se
trata de una norma que tipifica como falta disciplinaria un comportamiento
dotado de ilicitud sustancial y que por lo tanto resulta compatible con los
fundamentos constitucionales de La responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos. Por ello la Corte declarará su exequibilidad. DECISIÓN Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: DECLARAR EXEQUIBLE el
numeral 29 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la gaceta de la corte constitucional, cúmplase y archívese el
expediente. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME
ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ÁLVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General La
suscrita secretaria general de la corte constitucional hace constar: Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le
fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Corte Constitucional. Sentencia C-154-97. 2 Corte Constitucional. Sentencia C-056-93. |