SENTENCIA C-095/98
PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA/SERVIDORES PUBLICOS-Destinatarios de la potestad disciplinaria
La administración pública goza de un poder disciplinario
para someter a sus servidores y obtener de ellos la obediencia, disciplina,
moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento de sus deberes y demás
requerimientos que impone la respectiva investidura pública, a fin de que se
cumpla con el propósito para el cual han sido instituidos, como es el servicio
al Estado y a la comunidad. Se configuran, así, los servidores públicos como
destinatarios de la potestad disciplinaria, debido a la subordinación que los
mismos presentan para con el Estado.
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DE LOS SERVIDORES
PUBLICOS/DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido
Para efectos de la determinación de la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el ejercicio de la
mencionada potestad se encuadra dentro de lo que se ha denominado el derecho
administrativo disciplinario, el cual está conformado por "... por un
conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los
servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en
vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha
establecido la ley" y se realiza a través del respectivo proceso
disciplinario.
REVOCATORIA DIRECTA-Naturaleza
La figura de la revocatoria directa de un acto
administrativo no forma parte de la vía gubernativa, ni constituye un recurso
ordinario, se trata de una decisión soberana y unilateral de la administración
en cumplimiento de un deber de revisión del Estado de sus propios actos, que se
sustenta en el principio de legalidad, y en los valores fundantes
constitucionales a la libertad de los administrados y a la justicia, que le
permite rectificar su actuación o decisión sin la necesidad de recurrir al
conocimiento de los tribunales contencioso-administrativos.
Referencia: Expediente D-1804.
Acción pública de inconstitucionalidad contra el
inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta
el Código Disciplinario Único.".
Actor: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS
CHAVARRO.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de
mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Miguel Arcángel Villalobos Chavarro, en ejercicio de la acción pública consagrada
en los numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del inciso 1o del
artículo 113 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el
Código Disciplinario Único".
Al proveer sobre su admisión, mediante auto del 15
de Septiembre de 1997, el Magistrado Ponente ordenó fijar en lista el negocio
en la Secretaría General, para efectos de asegurar la intervención ciudadana,
enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación, con el fin
de que rindiera el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas
constitucional y legalmente.
Adelantados todos los trámites y reunidos los
requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991 para
el proceso de constitucionalidad, esta Corporación procede a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA.
Se transcribe, a continuación, el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41946
del 31 de julio de 1995, subrayándose lo demandado:
"LEY 200 DE 1995
(Julio 28)
Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 113. Improcedencia. No procederá la
revocación directa prevista en este Código, a petición de parte, cuando el sancionado
haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios.
La revocación directa prevista en este Código no
procederá cuando se haya notificado el auto admisorio
de la demanda proferido por la jurisdicción contencioso-administrativa.
(...)
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
A juicio del actor, la preceptiva legal acusada
vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución Política.
El accionante estima que el inciso 1o. del artículo
113 de la Ley 200 de 1995 viola las normas superiores mencionadas, por cuanto
con la improcedencia que allí se establece para solicitar la revocatoria
directa, se niega en forma rotunda la oportunidad que tiene el servidor
público, sujeto a esa normatividad, para demostrar su inconformidad respecto de
la sanción disciplinaria que le ha sido impuesta, puesto que se le impide el
ejercicio de su derecho de defensa en el evento de que haya hecho uso de los
recursos ordinarios, con claro desconocimiento de lo dispuesto por el artículo
71 del Decreto 01 de 1984, que la consagra en cualquier tiempo y sin
prescripción alguna, inclusive en relación con los actos en firme o aún cuando
se haya acudido a los tribunales contenciosos administrativos, siempre que en
este último caso no se haya dictado auto admisorio de
la demanda.
Además, según lo expone, no resulta jurídicamente
admisible lo estipulado en la norma demandada, en razón a que dicho contenido
normativo se encontraba regulado en el artículo 70 del Decreto 01 de 1984,
modificado por el artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, que fue declarado
inexequible por la Corte Suprema de Justicia, el día 20 de junio de 1990, con
lo cual, en su concepto, se derivó la posibilidad de utilizar la revocatoria
directa coetáneamente con el ejercicio de los recursos de la vía gubernativa,
por lo que el legislador al expedir el artículo 113 de la Ley 200 de 1995
desconoció la mencionada providencia de la Corte Suprema de Justicia,
produciendo una discriminación del servidor público regulado por dicha Ley, en
contraposición a otros funcionarios que se encuentran bajo el amparo del
Decreto 01 de 1984.
En conclusión, el demandante reitera que la norma
cuestionada cercena al disciplinado el derecho a impugnar decisiones del
nominador que se encuentren en abierta oposición constitucional o legal, lo que
hace necesario su retiro del ordenamiento jurídico.
IV. INTERVENCION DE AUTORIDAD PÚBLICA.
Según informe de la Secretaría General de la Corte
Constitucional, del 1o. de octubre de 1997, oportunamente intervino, por
intermedio de apoderada especial, el Ministerio de Justicia y del Derecho para
defender la constitucionalidad de la preceptiva demandada, al considerar que el
cargo presentado contra el inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995 no
debe prosperar.
Para comenzar, resalta el hecho de que el proceso
disciplinario previsto en el Código Disciplinario Único está sujeto por su
naturaleza al procedimiento administrativo, de lo cual deduce que sus
decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, mediante los distintos controles jurídicos existentes, con el
fin de salvaguardar la legalidad de los derechos de los ciudadanos.
De ahí que, según puntualiza, el artículo 113 del
Código Disciplinario Único se haya referido a la revocatoria directa
reproduciendo el contenido normativo del artículo 70 del Código Contencioso
Administrativo, el cual establece que la misma no procede en los casos en los
cuales el sancionado haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios en la
vía gubernativa, artículo que había sido modificado por el artículo 10 del
Decreto 2304 de 1989, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia en
Sentencia No 80 del 20 de junio de 1990, recobrando el primero, en
consecuencia, su vigencia. Para sustentar esta afirmación, la interviniente
reitera lo expresado por la jurisprudencia del Consejo de Estado cuando dice que : "La vía de la revocatoria directa y los
recursos gubernativos son excluyentes, la primera no puede ejercitarse respecto
de los actos recurridos (...)". (C. de E. Sección Cuarta.
Sentencia del 11 de febrero de 1994. Expediente 4990. Magistrado Ponente, Jaime
Abella Zárate.)
Por último, destaca que en Sentencia No T-233 de
1995, la Corte Constitucional señaló que el derecho disciplinario está
supeditado en su aplicación a las reglas constitucionales del debido proceso, a
las cuales no escapan las regulaciones sobre sanciones, lo que significa que,
si el proceso disciplinario sigue las orientaciones del administrativo,
participa de sus mismas garantías, por lo tanto, el hecho de que se limite el ejercicio
de la revocatoria directa, en la preceptiva demandada, no implica un
desconocimiento de esas oportunidades procesales ni un quebrantamiento del
derecho de defensa ; en cambio, hacer procedente la revocatoria directa
significaría implantar un tercer recurso adicional a los ordinarios, que
atentaría contra la seguridad jurídica.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto No. 1.419 del 23 de octubre de
1997, el señor Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declarar
constitucional el inciso 1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, con base
en los siguientes argumentos:
El Jefe del Ministerio Público se refiere en su
escrito a algunos aspectos relacionados con los actos administrativos,
atinentes a la presunción de legalidad que los rige y a la posibilidad de
revocarlos directamente, para aclarar que la revocatoria directa no constituye
un recurso ordinario o extraordinario, sino que se trata del retiro unilateral
de una decisión administrativa en consideración a su inconveniencia,
ilegitimidad sobreviniente, contradicción con la Constitución, la ley, o los
reglamentos superiores, o por causar agravio injustificado a un particular, o
por resultar contraria al interés general, causales que manifiesta están contenidas
en disposiciones legales de orden público, de trámite imperioso e
irrenunciable, siempre que se acredite oportunamente el motivo invocado, toda
vez que el debido proceso es aplicable a las actuaciones administrativas (C.P.,
art. 29), presentando, en consecuencia, una enumeración de las mismas según la
ley, la doctrina y la jurisprudencia.
Al abordar el análisis de lo dispuesto en el
artículo 113 demandado, declara que la revocatoria directa representa un
instrumento para la aplicación de los principios que rigen la actividad
administrativa (C.P., art. 209), según lo señalado en la Sentencia C-339 de
1996 emanada de esta Corte, de la cual hace mención en respaldo a su
señalamiento, y que corresponde al Congreso de la República (C.P., art. 150-23)
regular el ejercicio de las funciones públicas, en virtud de lo cual, mediante
el artículo cuestionado, estableció la no procedencia de la revocatoria directa
a petición de parte, cuando el sancionado haya ejercido cualquiera de los
recursos ordinarios, teniendo de presente dichos principios y bajo el entendido
de que constituyen peticiones excluyentes. Para el efecto cita la Sentencia de
la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del 16 agosto de 1991, con ponencia
del Consejero Dr. Guillermo Chaín Lizcano.
De otra parte, aclara que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 de Decreto 2304 de 1984,
sobre la cual hace referencia el actor en su demanda, se debió a que el
Presidente de la República desbordó las facultades extraordinarias otorgadas
por el Congreso y no a los motivos aducidos por el demandante, de lo que colige
que la norma acusada no reproduce indebidamente un texto sobre el cual existe
cosa juzgada constitucional.
Para concluir su intervención afirma que la norma
impugnada no viola lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta Política, por
cuanto el sancionado tiene la opción de interponer los recursos ordinarios
contra el respectivo acto administrativo o acudir a la petición de revocatoria
directa, debiendo la administración, en ambos casos, someterse al procedimiento
señalado en la Ley 200 de 1995. En consecuencia, solicita por las anteriores
razones se emita un pronunciamiento a favor de la constitucionalidad de la
disposición censurada.
VI.CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, por tratarse de una norma que hace parte de una ley de la
República.
2. La materia en estudio.
En el caso sometido al examen constitucional de la
Corte, el actor controvierte la prohibición legal contenida en el inciso 1o. del
artículo 113 de la Ley 200 de 1995, que impide la revocatoria directa de los
fallos disciplinarios cuando el sancionado haya ejercido cualquiera de los
recursos ordinarios. De manera que, la controversia deberá resolverse teniendo
en cuenta la finalidad, naturaleza y destinatarios del proceso disciplinario,
la vigencia en el mismo del derecho fundamental al debido proceso, en especial
en lo que respecta a los mecanismos de impugnación adoptados por dicha
normatividad para controvertir los fallos que allí se adoptan, a fin de
determinar si el contenido normativo cuestionado desarrolla o por el contrario
desconoce los postulados constitucionales del derecho de defensa e igualdad del
servidor público investigado disciplinariamente.
3. La potestad disciplinaria, la responsabilidad de
los servidores públicos y la vigencia de una nueva normatividad disciplinaria.
Constituye un principio fundamental sobre el cual
se estructura la Carta Política de 1991 y se erige el Estado social de derecho
colombiano, que lo servidores públicos -en la consecución de los cometidos
estatales-, desempeñen las funciones para las cuales han sido designados con
sujeción al ordenamiento jurídico vigente, de manera que, se pueda deducir una
responsabilidad de su comportamiento por la omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 2 y 6.).
El señalamiento de los alcances y términos de la
responsabilidad que puede ser atribuida a los servidores públicos, desde el
punto de vista disciplinario, frente a un comportamiento que atente contra la
vigencia del ordenamiento jurídico y desconozca las finalidades mismas de la
función pública, fue deferida al legislador por mandato específico del artículo
124 superior, en virtud del cual corresponde determinar mediante un desarrollo
legislativo la forma de ejercitar la potestad disciplinaria del Estado respecto
de sus servidores, la cual ha sido autorizada constitucionalmente en los
artículos 125, 150-23 y 277 de la Carta Política, como una manifestación
expresa de la función pública1.
El régimen disciplinario aplicable a los servidores
públicos, según lo expuso esta Corporación, tiene como fundamentos
constitucionales las siguientes consideraciones:
" La disciplina, que sujeta a los individuos a
unas determinadas reglas de conducta -"Observancia de las leyes y
ordenamientos de una profesión o Instituto", según el Diccionario de la
Real Academia Española de la Lengua- es elemento necesario en toda comunidad
organizada; factor esencial de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su
operatividad y eficacia, todo lo cual explica la existencia de regímenes
disciplinarios tanto en las instituciones públicas como en las privadas.
En lo que concierne al Estado, no podría alcanzar
sus fines si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el
comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones
de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los
procedimientos para aplicarlas.
El derecho disciplinario está integrado por todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan. Ello hace parte de las
condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan
imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado,
motivo por el cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial
de reglas y sanciones, no solamente constituye derecho sino
que es ante todo deber del Estado.
El derecho disciplinario es, pues, consustancial a
la organización política y tiene lugar preferente dentro del conjunto de las
instituciones jurídicas.".
Las faltas disciplinarias son definidas
anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a
descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian,
entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de
sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran
estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables
a quienes incurran en aquellas. Según las voces del artículo 124 de la
Constitución, "la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva".
Con arreglo al principio plasmado en el artículo 6º
de la Constitución, al paso que los particulares únicamente son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, los servidores
públicos lo son por las mismas causas y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones.
Esto quiere decir que, por lo que atañe al campo
disciplinario aplicable al servidor público -como también ocurre en el terreno
penal- se es responsable tanto por actuar de una determinada manera no querida
por el legislador (conducta positiva) como por dejar de hacer algo que debería
hacerse según los mandatos de la ley (conducta negativa u omisión), siempre y
cuando se establezca la culpabilidad del sujeto.
La aludida responsabilidad guarda relación con la
existencia de límites a toda función pública, los cuales están orientados por
el postulado de su previa determinación y son propios del Estado de Derecho,
toda vez que él implica el sometimiento de los particulares y de los servidores
públicos a unas reglas generales y abstractas que impidan su comportamiento
arbitrario. De allí que no haya empleo público que no tenga funciones
detalladas en la Constitución, la ley o el reglamento (artículo 122 de la Carta
Política).
Según la misma norma, "ningún servidor público
entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben"
(Subraya original, Sentencia C-417 de 1993, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.).
Así las cosas, la administración pública goza de un
poder disciplinario para someter a sus servidores y obtener de ellos la
obediencia, disciplina, moralidad y eficiencia necesarias para el cumplimiento
de sus deberes y demás requerimientos que impone la respectiva investidura
pública, a fin de que se cumpla con el propósito para el cual han sido
instituidos, como es el servicio al Estado y a la comunidad, en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (C.P., art. 123).
Se configuran, así, los servidores públicos como
destinatarios de la potestad disciplinaria, debido a la subordinación que los
mismos presentan para con el Estado2 y, en consecuencia, a ella
se someten según lo establece la Constitución Política de 1991 en su artículo
123, los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por
servicios.
Para efectos de la determinación de la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, el ejercicio de la
mencionada potestad se encuadra dentro de lo que se ha denominado el derecho
administrativo disciplinario, el cual está conformado por "... por
un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a
los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o
incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para
ellos ha establecido la ley3 y se realiza a través del
respectivo proceso disciplinario, que presenta dos características esenciales a
saber:
1.) de un lado, consiste en una modalidad del derecho
penal en virtud de su finalidad eminentemente sancionatoria, que demanda la
vigencia de los principios y garantías sustanciales y procesales del mismo,
para la protección de los derechos fundamentales del funcionario investigado,
tales como la honra, buen nombre, trabajo, desempeño de funciones y cargos
públicos, entre otros y, a su vez, facilita un debido control a esa potestad
punitiva estatal4; y 2.) Igualmente, goza de una
naturaleza de índole administrativa derivada de la materia sobre la cual trata
-referente al incumplimiento de deberes administrativos en el ámbito de la
administración pública-, de las autoridades de carácter administrativo
encargadas de adelantarla, y de la clase de sanciones a imponer, así como de la
forma de aplicarlas.
Por último, dentro del marco de la atribución
conferida en el artículo 124 constitucional ya mencionado, el Congreso de la
República adoptó, mediante la expedición de la Ley 200 de 1995, el Código Disciplinario
Único (CDU), respecto del cual, en lo que atañe a su sentido y vigencia, la
Corte se ha manifestado en reiterados pronunciamientos, resultando pertinente
reiterar lo señalado en la Sentencia C-280 de 1996, con ponencia del Magistrado
Dr. Alejandro Martínez Caballero:
" 4- Estas consideraciones permiten
comprender el sentido y la importancia del CDU, como cuerpo orgánico que señala
los deberes, prohibiciones, régimen de inhabilidades e incompatibilidades,
derechos y funciones de los servidores públicos, así como las faltas, el
procedimiento y las sanciones respectivas de estos servidores. En efecto, antes
de la expedición de tal estatuto, existía una multiplicidad de regímenes
disciplinarios, que dificultaban la aplicación del derecho disciplinario y
podían vulnerar el principio de igualdad. (...).
(...)Esta finalidad unificadora del CDU explica que
el artículo 177 del mismo establezca que sus normas se aplican a "todos
los servidores públicos sin excepción alguna y derogan las disposiciones
generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional,
Departamental, Distrital, Municipales, o que le sean contrarias, salvo los
regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 175 de este código." En efecto, si el Legislador pretendía por
medio del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que
sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los
regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por la
propia Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen
fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara
de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de la Fuerza Pública, pues en
este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen
disciplinario especial (CP arts. 217 y 218), debido a las particularidades de
la función que ejercen. En relación con los funcionarios de la rama judicial
que carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la
Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría,
siempre y cuando "dicha competencia no haya sido asumida a prevención por
parte del Consejo Superior de la Judicatura.".5
Se destaca, entonces, de los resultados arrojados
con la expedición de esa nueva normatividad, el gran avance logrado con la
obtención de una regulación uniforme y general en materia disciplinaria, cuyos
destinatarios lo constituyen todos los servidores públicos, excepto aquellos
para los cuales se consagró constitucionalmente la vigencia de regímenes
especiales.
4. Del derecho a la defensa, los recursos
ordinarios y la revocación directa de los actos administrativos de la
administración pública.
Toda actuación que se adelante dentro del proceso
disciplinario debe dar plena vigencia a los principios que integran el derecho
fundamental al debido proceso, en cuanto aplicable tanto a las actuaciones
administrativas como a las judiciales (C.P. art. 29); de manera que, las normas
administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden desconocer los principios
de legalidad, autoridad administrativa competente, imparcialidad, publicidad,
presunción de inocencia, defensa y contradicción.
En efecto, la plena vigencia de los presupuestos
que conforman el debido proceso, constituye exigencia básica de la validez
constitucional del proceso disciplinario, en forma tal que las actuaciones que
allí se efectúen deberán estar sujetas al ejercicio del derecho de defensa
amplia y oportuna, al igual que a la posibilidad de impugnación de las
decisiones adoptadas, haciendo viables las garantías sustanciales y procesales
pertinentes para la protección de los derechos fundamentales y las libertades
de los servidores públicos.
En este orden de ideas, se destaca que constituye
elemento medular que garantiza el referido derecho fundamental, durante el
trámite de la actuación disciplinaria, la facultad en cabeza del investigado de
controvertir las decisiones disciplinarias de fondo que allí se adopten por la autoridad
competente, especialmente, los fallos con finalidad condenatoria.
Forma parte, entonces, del campo de la regulación
de la estructura de la administración pública, de su funcionamiento y de la
legalidad misma de las decisiones que adopte, la posibilidad de cuestionar sus
resoluciones a través de los medios de impugnación y revisión en los términos
legalmente establecidos, toda vez que la administración en ejercicio de sus
funciones no está exenta de producir actos irregulares, injustos e inconvenientes
que, además de generar una vulneración del ordenamiento jurídico vigente,
pueden llegar a afectar los derechos subjetivos e intereses de sus gobernados.
Con ese propósito, la normatividad contenciosa administrativa vigente prevé
recursos ante la misma administración, dentro de la vía gubernativa, (C.C.A.,
arts. 49-55), así como la revocatoria directa de los actos administrativos de
oficio o a petición de parte (C.C.A., art. 69-74), y el ejercicio del derecho
de acción para que se lleve a cabo el control jurisdiccional de la actividad
administrativa ante la jurisdicción contenciosa administrativa (C.C.A., Parte
Segunda, Libro Segundo, Títulos X y XI).
Resulta de interés para el presente estudio
precisar que, contra los actos administrativos, proceden los recursos
ordinarios de la vía gubernativa, exceptuándose aquellos de carácter general,
los de trámite, preparatorios o de ejecución, salvo los casos expresamente
previstos por la ley (C.C.A., art. 49). Su finalidad consiste en permitir la
controversia de los actos contrarios al ordenamiento jurídico ante la misma
administración, previamente a una posible acción ante la jurisdicción
contenciosa administrativa, de manera que se facilite a las personas la
presentación de la solicitud de revisión, modificación o aclaratoria de los
mismos y sobre la cual habrá de pronunciarse la administración.
Adicionalmente, la mencionada normatividad consagra
la posibilidad de la revocatoria directa de los actos administrativos, según la
cual los mismos funcionarios que los expidieron, o sus superiores inmediatos,
pueden retirarlos del ordenamiento jurídico, de oficio o a solicitud de parte,
en una forma de autocontrol que se le reconoce a la administración para dejar
sin efectos jurídicos sus propias decisiones, en desarrollo del principio de
economía de los trámites y actuaciones administrativas, cuando sea manifiesta
su oposición al ordenamiento superior o a la ley, o no esté conforme con el
interés público o social, o atenten contra él, o cause agravio injustificado a
una persona (C.C.A., art. 69).
Así las cosas, la figura de la revocatoria directa
de un acto administrativo no forma parte de la vía gubernativa, ni constituye
un recurso ordinario, se trata de una decisión soberana y unilateral de la
administración en cumplimiento de un deber de revisión del Estado de sus
propios actos, que se sustenta en el principio de legalidad, y en los valores
fundantes constitucionales a la libertad de los administrados y a la justicia,
que le permite rectificar su actuación o decisión sin la necesidad de recurrir
al conocimiento de los tribunales contencioso-administrativos.
En un pronunciamiento general de esta Corte, sobre
las características individuales de la revocatoria directa, se señaló lo siguiente :
" Uno de los caracteres propios del
acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce en la potestad de la
administración para revisar y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos
sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando razones de legalidad o
legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad, o la oportunidad, el
mérito o conveniencia de la medida que garanticen la satisfacción y prevalencia
del interés público o social.
Según la legislación que nos rige, los actos administrativos
deberán ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por
sus inmediatos superiores, de oficio o a petición de parte, cuando se den las
causales previstas en el art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad
o legalidad -oposición con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o
conveniencia- cuando no estén conforme con el interés público social o cuando
con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Cuando se trate de actos de contenido general es admisible
su revocabilidad por la administración, sin ninguna limitación, mediante la
invocación de las aludidas causales. En cambio, los actos administrativos que
reconocen un derecho subjetivo o una situación jurídica particular y concreta
en favor de una persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y
expreso del titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del
C.C.A.).
Razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas
en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las
decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o
intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a
través de un acto administrativo.
Es cierto que según el inciso 2o. del art. 73 en
referencia es posible la revocación de los actos administrativos de contenido
subjetivo o particular y concreto "cuando resulten del silencio positivo,
si se dan las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el
sentido de que hace alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto
del silencio administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica
particular o un derecho subjetivo a una persona.
Dicho de otra manera, los actos administrativos
expresos expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no
son revocables por ésta sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1
del C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta
naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su
propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149
inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente. (Sentencia
T-347/94, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.).
Para concluir, se puede observar que la naturaleza
y elementos particulares de la revocatoria directa le imprimen un carácter de
autonomía dentro del ordenamiento jurídico que la diferencian de otros
institutos jurídicos, como ocurre con los recursos ordinarios, en la forma en
que el H. Consejo de Estado destacó en un muy conocido pronunciamiento, del
cual se transcriben algunos de sus apartes:
´´ Dichas instituciones presentan diferencias y son
las siguientes:
´´ 1. La revocatoria directa de un acto
administrativo no podrá operar si se han ejercido los recursos de la vía
gubernativa, conforme lo estatuye el artículo 70 ibídem, lo cual pone de presente
la incompatibilidad que existe entre ellas.
´´2. Los recursos gubernativos se deciden a
solicitud de parte"del afectado"; la
revocatoria directa puede proceder a petición de parte o de oficio.
´´3. La revocatoria directa puede operar en
cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya
acudido a la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre que en este
último caso no se haya proferido auto admisorio de la
demanda ; los recursos de la vía gubernativa deben interponerse dentro de
los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o por edicto, o a la
publicación del acto objeto de los mismos.
´´4. La revocatoria directa procede, por regla
general, contra toda clase de actos generales o particulares;
´´5. La revocación directa se puede pedir ante el
mismo funcionario que expidió el acto o su inmediato superior; mientras los
recursos gubernativos solamente se pueden intentar así: el de reposición ante
el mismo funcionario que expidió el acto y los de apelación y queja ante el
inmediato superior.
´´6. La revocación directa sólo procede cuando se
dan las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., mientras en la vía
gubernativa se pueden impugnar los actos por cualquier clase de inconformidad.
´´7. La revocatoria directa de los actos de
carácter particular está sujeta a normas especiales contenidas en los artículos
73 y 74 ibídem ; en tanto que en la vía
gubernativa no hay restricción alguna ´´. (Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Expediente No. 1.856, Noviembre 23 de 1992.).
5. Examen de los cargos.
El punto central de la argumentación planteada en
la demanda y en virtud de la cual se acusa por inconstitucionalidad el inciso
1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, por violación de los artículos 13 y
29 constitucionales, se contrae al señalamiento de la prohibición establecida
en la preceptiva legal demandada, para revocar directamente el fallo
disciplinario cuando el sancionado, con anterioridad, hubiese hecho uso de los
recursos ordinarios, impidiendo al mismo demostrar su inconformidad respecto de
la sanción que le haya sido impuesta, en clara contradicción con el artículo 71
del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), que admite la revocatoria directa en cualquier
tiempo y sin prescripción alguna, consagrándose una discriminación entre los
servidores públicos destinatarios del Código Disciplinario Unico
y aquellos que se encuentran bajo el amparo del artículo 71 del C.C.A. (Decreto
01 de 1984).
Adicionalmente, el accionante indica que la
disposición acusada retomó el contenido normativo de una disposición ya juzgada
constitucionalmente por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 20 de
junio de 1990, y declarada inexequible, lo que en su concepto supondría la
viabilidad de la revocatoria directa a la par de los recursos ordinarios en
beneficio de todos los servidores estatales, sin diferencia alguna.
En primer lugar, resulta pertinente reiterar la
finalidad con la que fue expedida la Ley 200 de 1995, con el propósito de
unificar el régimen disciplinario aplicable a todos los servidores públicos,
excepto en los casos constitucionalmente determinados. De manera que, para
efectos de la investigación y declaratoria de la responsabilidad disciplinaria
de un servidor público, salvo dichas exclusiones, existe un procedimiento
administrativo especial regulado por la Ley 200 de 1995, lo que imposibilita
recurrir a otras disposiciones mediante interpretaciones análogas, aun cuando
éstas traten temas similares, toda vez que pertenecen a regímenes jurídicos diversos.
No obstante, la categoría de especial que presenta
esa normatividad hace que en lo no previsto se recurra a las normas generales
contenciosas administrativas, en la medida en que el proceso disciplinario es
de naturaleza administrativa, y según lo autoriza el artículo 10., inciso 2o.,
del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984.). De lo anterior, se
obtiene que los presupuestos genéricos que caracterizan los recursos ordinarios
gubernativos y la revocatoria directa contra las decisiones de las autoridades
administrativas, resultan aplicables para el trámite de definición de la
responsabilidad disciplinaria de un servidor público.
De ahí que, ningún servidor público deba someterse
durante el proceso disciplinario a una norma distinta a las preceptuadas en la
Ley 200 de 1995, como el actor afirma sucede con el artículo 71 del C.C.A.
(Decreto 01 de 1984), excepto por las reservas de rango constitucional, razón
por la cual no es de recibo el argumento expuesto en este sentido, acerca de un
eventual trato discriminatorio entre los servidores del estado con la vigencia
de la norma demandada.
Pues bien, la disposición materia de examen
constitucional, forma parte del Capítulo 6o. de la mencionada ley, que hace
referencia a la revocatoria directa de los fallos disciplinarios, y la cual es
del siguiente tenor literal:
"ARTICULO 113. IMPROCEDENCIA. No procederá la
revocación directa prevista en este Código, a petición de parte, cuando el
sancionado haya ejercido cualquiera de los recursos ordinarios. (Subraya
la Sala)
La revocación directa prevista en este Código no
procederá cuando se haya notificado el auto admisorio
de la demanda proferido por la jurisdicción contencioso-administrativa.".
La censura, de la cual ha sido objeto la anterior
preceptiva legal, se circunscribe a su inciso primero, cuyo contenido normativo
establece la prohibición de revocar, a solicitud de parte interesada, el acto
que impuso la correspondiente sanción, respecto de la providencia que se
profiera como resultado de un proceso disciplinario, cuando quiera que el
sancionado haya interpuesto alguno de los recursos ordinarios para impugnarla,
mandato que, por el contrario, no es aplicable a la propia administración,
cuando ésta actúa directamente, sin mediación alguna del inculpado.
En términos generales, cabe afirmar que dada la
naturaleza, oportunidad y materia objeto de los recursos gubernativos y de la
revocatoria directa, éstos tienen carácter excluyente, como quedó precisado en el
acápite 4o. de esta providencia. En efecto, en relación con los primeros, se asegura el derecho de defensa a fin de agotar el
proceso gubernativo, que termina con la providencia que resuelve los recursos y
que da lugar a que posteriomente el interesado pueda
acudir al ejercicio de la acción contenciosa administrativa; y, con respecto a
la segunda, se instaura como un mecanismo para que la propia administración
revise su actuación, a fin de que corrija los yerros originados en las causales
específicamente consagradas en el Código Contencioso Administrativo (art. 69).
Así pues, cuando la Ley 200 de 1995 consagra la
posibilidad de que las decisiones disciplinarias sean objeto de los recursos
por la vía gubernativa, se está garantizando la vigencia de los derechos
fundamentales al debido proceso y defensa para el sancionado frente al fallo
disciplinario que lo afecta y que lo facultan para controvertir el sentido de
la decisión allí contenida ; de tal forma que, con la negativa a acudir a la
revocatoria directa, una vez ejercitados aquellos, no se produce un
desconocimiento de los mencionados derechos, ya que utilizados los recursos
suponen por si mismos la posibilidad de defensa del interesado.
La Sala comparte, entonces, las afirmaciones
presentadas en la misma dirección por el Procurador General de la Nación, en
apoyo a los criterios expuestos sobre el particular por el H. Consejo de Estado6,
de conformidad con lo ya enunciado, según las cuales la exclusión de los
recursos ordinarios y la revocatoria directa, adicionalmente a su naturaleza y
objetivos disímiles, depende de la prevalencia misma de los principios de
economía y celeridad que rigen la función administrativa (C.P. art. 209 y
C.C.A., art. 3); desconocer esta realidad conllevaría a implantar un tercer
recurso adicional a los gubernativos ordinarios, atentando contra la seguridad
jurídica, como bien lo afirma el Ministerio de Justicia y del Derecho en su
intervención.
De manera que, no es aceptable el cargo formulado
por el accionante, en el sentido de que el sancionado con un fallo
disciplinario pueda ver coartado su derecho a un debido proceso y defensa por
la inadmisibilidad del ejercicio simultáneo de los recursos ordinarios de la
vía gubernativa y la revocatoria directa, a petición de parte. Si el debido
proceso se entiende como el conjunto de garantías que pretenden asegurar a los
interesados que acuden ante la administración pública una recta y cumplida
resolución sobre sus derechos e intereses, aquellas se encuentran plenamente
protegidas con las posibilidades de contradicción e impugnación que estatuye la
Ley 200 de 1995, en cuanto al tema analizado.
Resta agregar al presente estudio que, la
argumentación esbozada por el demandante, en el sentido de que el legislador
reprodujo en la disposición censurada el contenido material del artículo 10 del
Decreto 2304 de 19897, que modificó el artículo 70 del Decreto 01 de
1984 (C.C.A.), y que fue declarado inexequible por la Corte Suprema de
Justicia, en la Sentencia No. 80 del 20 de junio de 1990, con ponencia del
Magistrado Fabio Morón Díaz8, incurriendo así en un desacato a la
decisión de esa alta corporación y desconociendo la consecuencia inmediata de
la misma, que en su criterio, consistía en la posibilidad de ejercer en forma
conjunta tanto los recursos ordinarios como la revocatoria directa, dista de la
realidad jurídica y amerita la siguiente precisión:
Comoquiera que la declaración de inexequibilidad ordenada en la citada providencia, respecto
del artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, tuvo como fundamento el
desbordamiento de los precisos límites señalados por el Congreso de la
República al Presidente de la República en las facultades extraordinarias
otorgadas mediante la Ley 30 de 1987, lo cual contrarió los preceptos
contenidos en el numeral 8 del artículo 118, en concordancia con el numeral 12
del artículo 76 de la Constitución Nacional de 1.886, una vez retirado del
ordenamiento jurídico el mencionado artículo 10 del Decreto 2304 de 1989, la
modificación que el mismo pretendió realizar al artículo 70 del Decreto 01 de
1984 (C.C.A.) resultó inoperante, recobrando consecuencialmente este artículo
su plena vigencia, en los siguientes términos:
"ART. 70.- Improcedencia. No podrá
pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los
cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía
gubernativa.".
De dicho texto legal se desprende una identidad y
consonancia con lo preceptuado en la norma sub examine, que
contradice lo afirmado por el actor en sustento de sus acusaciones. Por
consiguiente, desechados los cargos presentados en el libelo de la demanda
objeto de análisis, y en el entendido de que la reglamentación que el
legislador estableció en ejercicio de su competencia legislativa en el inciso
1o. del artículo 113 de la Ley 200 de 1995, no comporta una violación al
régimen constitucional al principio de igualdad y al debido proceso (C.P.,
arts. 13 y 29), esta Corporación declarará la exequibilidad
de dicho segmento en la parte resolutiva de este fallo.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso
primero del artículo 113 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el
Código Disciplinario Único".
Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
|
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
|
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
|
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
|
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
|
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
|
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
|
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
|
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
|
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
|
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
1 Ver la Sentencia
C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
2 Ver la Sentencia
C-280/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
3 Ver la Sentencia
T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4 Ver las Sentencias
T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-195/93, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero y C-280/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, entre
otras.
5 Sentencia C-244/96.
MP Carlos Gaviria Díaz, Consideración Jurídica f. En el mismo sentido,
sentencia C-417/93.
6 Ver la Sentencia del
Consejo de Estado, Sección Cuarta del 16 de agosto de 1991, M.P. Dr. Guillermo Chaín Lizcano, Expediente No. 3684, Anales del Consejo de
Estado TCXXIV 2ª. Parte, pág.718.
7 "por el cual se
introducen algunas modificaciones al Código Contencioso Administrativo.".
8 Revista FORO
COLOMBIANO, Tomo 43, No. 254, agosto de 1990, pág. 191.