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SENTENCIA C-210/03 Referencia: Expediente
D- 4145 Demanda de inconstitucionalidad en
contra de los artículos 51 (parcial) y 160 (parcial) de la Ley 734 de 2002
"Por la cual se expide el Código Disciplinario Único" Actor:
JORGE ALBERTO ROJAS OTÁLVARO Magistrado Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Bogotá D. C., once
(11) de marzo de dos mil tres (2003) LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Jorge Alberto Rojas Otálvaro
solicita a la Corte declarar inexequibles parcialmente los artículos 51 y 160
de la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único". La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en sesión llevada a cabo el veinticinco (25) de junio de
2002, resolvió acumular el expediente D- 4145 al D-4114 para que fueran
tramitados conjuntamente y decididos en la misma sentencia. Posteriormente, la
Magistrada Sustanciadora, mediante auto del dieciséis (16) de julio de 2002,
inadmitió la demanda radicada en el expediente D- 4114 y en consecuencia
concedió tres (3) días a la demandante para que la corrigiera. En la misma
providencia, admitió la demanda radicada con número de expediente D-4145 por
cumplir con la totalidad de los requisitos que contempla el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991, ordenando la fijación en lista de las normas acusadas y
el traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su
concepto. Al tiempo resolvió
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso Nacional, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al
Departamento Administrativo de la Función Pública. De igual forma, de
conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió comunicación al
Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a la
Personería Distrital de Bogotá y a los Departamentos de Derecho Público de las
Universidad Nacional, Externado de Colombia, Rosario y Javeriana, a fin de que
emitieran su concepto en relación con la demanda de la referencia. Posteriormente, la
Magistrada Sustanciadora, mediante auto de primero (1º) de agosto de 2002,
decidió rechazar la demanda que correspondía a la radicación D-4114, toda vez
que el término para su corrección venció en silencio. La Sala Plena de la
Corte Constitucional, mediante auto del veintisiete (27) de agosto de 2002,
resolvió aceptar el impedimento manifestado por el Señor Procurador General de
la Nación para emitir concepto dentro de este trámite, por haber participado
activamente en el proceso de discusión y aprobación de la mencionada ley. Así mismo, mediante
auto del veinticuatro (24) de septiembre de 2002, aceptó el impedimento
manifestado por el Señor Viceprocurador General de la Nación para rendir
concepto por haber participado activamente durante el trámite legislativo de la
Ley 734 de 2002. En el mismo auto, ordenó remitir el expediente al Jefe del
Ministerio Público para que, conforme a lo dispuesto en el numeral 33 del
artículo 7º del Decreto 262 de 2000, designara al funcionario que debe rendir
el concepto en el presente proceso. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y
previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS Se transcribe a
continuación el texto de los artículos 51 y 160 de la Ley 734 de 2002, conforme
a su publicación en el Diario Oficial No 44.708 de 13 de febrero de 2002, y se subraya
la parte demandada de cada uno: LEY 734 DE 2002 (Febrero
5) "Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único" "Artículo 51.
Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos
que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada
dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe
inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de
acudir a formalismo procesal alguno. Este llamado de
atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente
disciplinario. En el evento de que el
servidor público respectivo incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar
a formal actuación disciplinaria." "Artículo 160.
Medidas Preventivas. Cuando la Procuraduría General de la Nación o
la Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias
disciplinarias podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo,
actos, contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los
perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se
vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta
medida sólo podrá ser adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue
de manera especial, y el Personero Distrital." III. FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA Para el actor, los
artículos 51 y 160 de la Ley 734 de 2002 infringen los
artículos 1º, 13, 29, 118 y 209 de la Constitución Política. En síntesis
estos son sus argumentos: En su sentir, la
expresión "se anotará en la hoja de vida", contenida en el artículo
51 mencionado, no está acorde con la Constitución, toda vez que, a pesar de que
tal anotación, como culminación del llamado de atención, no constituye un
antecedente disciplinario, si tiene la naturaleza de sanción. Anotó que se trata de
una sanción que opera sin el más mínimo respeto de las garantías sustanciales y
formales del debido proceso, pues no permite la defensa, la contradicción y la
publicidad; no prevé el seguimiento de procedimiento gradual alguno, por tanto
opera de plano; pretermite la doble instancia como garantía que el legislador
en su libertad de configuración ha extendido por vía de esta misma ley a todas
las actuaciones disciplinarias. Argumentó que aún cuando
la anotación en la hoja de vida no genere antecedentes disciplinarios, dicho
llamado de atención si tiene otros efectos. En virtud de lo
anterior, manifestó que de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de
la Carta, el debido proceso debe aplicar en toda actuación judicial o
administrativa, toda vez que constituye un límite a las atribuciones
reconocidas al Estado Por otra parte, en
relación con el citado artículo 160, adujo que las expresiones "Distrital
de Bogotá" y "Distrital" vulneran la Constitución, debido a que,
sin justificación alguna, beneficia a la Personería del Distrito Capital, al
facultarla para tomar las medidas preventivas, mientras a las demás personerías
del país no le otorga dicha potestad. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública. El ciudadano Antonio
Medina Romero, obrando en calidad de apoderado del Departamento Administrativo
de la Función Pública, intervino dentro de este proceso para solicitar la exequibilidad de las normas demandadas. En su sentir, la
expresión "se anotará en la hoja de vida" contenida en el inciso 2º
del artículo 51 de la Ley 734 de 2002 hace parte de las medidas adoptadas en el
Código Disciplinario que persiguen garantizar la preservación del orden interno
cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo
al interior de cada dependencia. Afirmó que la
existencia de normas mediante la cual se exige a los servidores públicos la
sujeción a unas reglas de conducta previamente definidas es inherente al
ejercicio de las funciones que les corresponden, independientemente de cual sea
el órgano o rama a la que pertenezcan. Cita en relación con este punto, la
sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993, proferida por esta Corporación. Indicó que este
mecanismo no tiene formalismo procesal alguno; que por medio del mismo, se está
haciendo uso de la obligación que tiene el jefe inmediato de garantizar que los
funcionarios cumplan con sus deberes. Finalmente, en
relación con el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, afirmó que éste se
encuentra ajustado a la Constitución y a la ley. Señaló que le corresponde a la
ley establecer la competencia de los personeros para el ejercicio de funciones
del Ministerio Público, es decir que la ley autónomamente puede establecer la
competencia de todos o de algunos de los personeros y que de conformidad con el
artículo 277 de la Constitución Política, el Procurador General podrá ejercer
sus funciones por medio de sus delegados y agentes conforme a la ley. 4.2. Universidad del
Rosario El ciudadano Juan
Manuel Charry Urueña, en
calidad de decano de la facultad de jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, intervino durante el trámite del presente proceso, con el fin de
solicitar la inexequibilidad del artículo 51 y la exequibilidad del artículo 160 demandados. Manifestó, haciendo
alusión a la finalidad de la materia disciplinaria, que el artículo 51 de la
Ley 734 de 2002, pretende la preservación del orden interno. Expresó que la
anotación en la hoja de vida es una sanción legal que surge como la
consecuencia del incumplimiento de deberes. Después de haber
citado pronunciamientos jurisprudenciales relacionados con la finalidad de
sanción y el derecho al debido proceso, afirmó que el artículo 51 demandado es
violatorio de la Constitución, toda vez que contraría el derecho de defensa y
de contradicción, fundamentales para el funcionario `disciplinado´, pues no
permite controvertir los cargos que se le imputan. En su parecer, a pesar
de que se trata de un simple llamado de atención, la conducta que le dio origen
debe estar plenamente demostrada, y el imputado debe tener la oportunidad de
desvirtuarla, de la misma forma como se prevé para las demás faltas
disciplinarias consignadas en el Código. En síntesis, manifestó
que no puede dejarse al arbitrio del superior la sanción consistente en la
anotación en la hoja de vida, pues éste, para su imposición, pese a su poca
entidad, debe seguir un procedimiento en el cual se garanticen los derechos y
garantías fundamentales del funcionario público. En lo que respecta al
artículo 160, inició su intervención citando algunas de las sentencias
proferidas por esta Corporación, en relación con el derecho a la igualdad. Indicó que el
Constituyente del 91 quiso darle un tratamiento especial al Distrito Capital,
en relación con su estructura política, fiscal y administrativa, lo cual a
todas luces es el reconocimiento de la desigualdad de la capital frente a las
demás administraciones distritales y municipales del país. Por tal razón, a su
juicio, "no se evidencia inconstitucionalidad alguna, toda vez que el
tratamiento dado por el Constituyente al Distrito Capital, propio de sus
circunstancias, ha sido respetado y preservado por el legislador en este caso,
pues sólo le ha encomendado a la Personería Distrital de Bogotá -junto al
Procurador General y sus Delegados- la difícil y trascendental tarea de
solicitar medidas preventivas en los casos que señala el precepto
demandado". 4.3. Auditoría General
de la República La ciudadana Doris
Pinzón Amado, actuando en calidad de apoderada especial de la Auditoría General
de la República, acudió al presente proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad de las normas acusadas. Inició su intervención
haciendo referencia a la naturaleza del derecho disciplinario, el objetivo de
la facultad disciplinaria del Estado y a la incidencia de la observancia de las
garantías mínimas consagradas en el artículo 29 de la C.P., en este campo. Precisó que la
previsión de efectuar llamados de atención que se anotan en la hoja de vida del
funcionario, cuya conducta no es de mayor trascendencia en el ejercicio de las
funciones públicas, "es abiertamente inconstitucional y ensombrece la
imparcialidad del sistema disciplinario (...)". En su sentir, la hoja de
vida de los funcionarios es objeto de consulta permanente y se tiene en cuenta
para las promociones en la carrera administrativa, los encargos en empleos de
libre nombramiento y remoción, el otorgamiento de comisiones, etc. Por tal razón
infirió que no obstante lo dispuesto en la norma acusada, el llamado de
atención que se produzca con ocasión a la aplicación del artículo 51 de la Ley
734 si generará antecedente disciplinario y por ende, deberán otorgarse todas
las garantías a quien sea investigado para que intervenga dentro de la
actuación y ejerza su derecho de defensa. Cuestionó el inciso final del
artículo 51, pues según su apreciación, permite que en caso de reiteración de
un comportamiento que contraríe en menor grado el orden administrativo se
inicie proceso formal, habilitando que una conducta que no se encuentra
calificada con falta disciplinaria se convierta en una de ellas. Agregó que le compete
a la Corte Constitucional definir si la anotación en la hoja de vida resulta
proporcional al comportamiento que es objeto de reproche, toda vez que en su
sentir, tal sanción puede acarrear consecuencias negativas para el servidor
público. Consideró que el
legislador pasó por alto, que en materia sancionatoria administrativa opera el
principio de la prohibición de sanciones de plano, consistente en impedir a las
autoridades imponer sanciones sin audiencia previa del interesado, sin motivar
la resolución o sin que medie trámite o procedimiento alguno. Argumentó que la norma
acusada, al autorizar la imposición de llamados de atención que generan
anotación en la hoja de vida sin necesidad de acudir a formalismo procesal
alguno es manifiestamente contraria a la Carta Política, pues faculta a los
superiores a imponer sanciones sin más requisitos que la constatación de la
realización de la conducta. No obstante, planteó
que en el evento en que la Corte decida declarar su exequibilidad,
ésta deberá ser condicionada, en el sentido de que la posibilidad de obviar
todo formalismo procesal, no faculta al superior jerárquico para imponer esta
clase de sanciones con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa
del implicado. A su juicio, la
amonestación o llamado de atención tiene naturaleza sancionatoria, toda vez que
constituye una manifestación de la facultad correccional del Estado y por ende,
para su imposición se debe observar el principio del debido proceso. En tal
sentido, consideró que le compete a esta Corporación definir si la mencionada
anotación en la hoja de vida resulta proporcional al comportamiento que es
objeto de reproche, "toda vez que si se trata de conductas que afectan en
menor grado el orden administrativo de las dependencias, en nuestro sentir,
resulta bastante desproporcionado que el llamado de atención formulado deba ser
anotado en la hoja de vida del servidor público sancionado, por las
consecuencias que ello puede generar hacia futuro (...)". De igual forma
coincide con el actor, en el sentido de que el artículo 160 de la Ley 734 de
2002 vulnera la Constitución Política, por introducir un trato favorable que
beneficia a la Personería Distrital de Bogotá y resulta discriminatoria
respecto a todas las demás Personerías del país. Consideró que la facultad
otorgada a la Personería Distrital de Bogotá constituye un trato discriminatorio
sin justificación alguna. Adujo además que la inexequibilidad de la norma acusada no sólo debe predicarse
de los apartes demandados, sino adicionalmente de la facultad en cabeza del
Ministerio Público de intervenir dentro de actuaciones que le corresponde
definir exclusivamente a la Administración, en especial en lo relacionado con
la suspensión del procedimiento administrativo y de los actos y contratos que
se hayan suscrito o se encuentren en ejecución. Al respecto aclaró que
la posibilidad de solicitar la suspensión del procedimiento administrativo no
genera ninguna observación; sin embargo, la suspensión de un acto
administrativo, así como la de un contrato suscritos o en ejecución no
encuentran respaldo constitucional, ni legal. Lo anterior, en virtud a que las
suspensión de los efectos del acto administrativo se encuentra regulada por lo
dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, que asigna su
conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que puede decretarla
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. Adicionó que tal
facultad es extensiva a la Corte Constitucional quien también puede decretarla
en sede de tutela, a fin de evitar un perjuicio irremediable. Por tal razón,
afirmó que el Ministerio Público no puede solicitar la medida preventiva
cuestionada. Argumentó además que
en materia contractual no es aplicable la figura de la suspensión, por no estar
prevista en la legislación colombiana. Por lo expuesto,
solicita se declare la inexequibilidad de las
expresiones "sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno",
"se anotará en la hoja de vida" y, "En el evento de que el
servidor público respectivo incurra en reiteración de tales comportamientos
habrá lugar a formal actuación disciplinaria", que hacen parte del texto
del artículo 51 de la Ley 734 de 2002. Así mismo, pide que se declare la inexequibilidad de las expresiones "Distrital de
Bogotá" y "Distrital" contenidas en el artículo 160 de la Ley
734 de 2002, así como, declarar la exequibilidad de
las demás expresiones del artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "bajo
el entendido de que la norma cuestionada habilita al Ministerio Público para
"solicitar" a las autoridades que cumplan funciones administrativas,
la adopción de las medidas que garanticen la protección de los recursos
públicos comprometidos con la actuación cuestionada". 4.4. Personería
Distrital de Bogotá El ciudadano Herman
Arias Gaviria, en su calidad de Personero de Bogotá, intervino dentro del
proceso con el objeto de solicitar se declare la inexequibilidad
del artículo 51, y de defender la constitucionalidad del artículo 160. Argumentó, en lo
relacionado con el primer artículo demandado, que si bien la norma señala que
la anotación no genera antecedente disciplinario, del inciso primero del
artículo demandado, se establece que la medida es impositiva y lleva implícita
la voluntad del jefe inmediato sin intervención alguna del afectado. Adujo que
tal imposición sancionatoria viola el debido proceso, teniendo en cuenta que las
anotaciones en hoja de vida resultan en algunos casos óbice para el
reconocimiento de estímulos al servidor público. De igual forma, anotó
que la anotación en la hoja de vida de un llamado de atención no previsto por
la ley disciplinaria como sanción, resulta desde todo punto de vista,
violatorio del principio constitucional de legalidad, entendido este en el
sentido que el servidor público es responsable ante las autoridades por
infringir la Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones. Adicionó que la
referida anotación no se encuentra contemplada dentro de las sanciones
taxativamente señaladas por la ley disciplinaria, en su artículo 44 que trata
de las clases de sanciones. Reiteró que una simple
anotación en la que el afectado no puede ejercer su legítimo derecho a la
defensa y contradicción, ni mucho menos agotar los recursos y/o la vía
gubernativa, se constituye en una sanción, que produce efectos hacia el futuro
y no como pretende señalarse en una simple observación hecha por su superior
jerárquico frente a una conducta determinada. Por otro lado,
requirió se declare la constitucionalidad del artículo 160 de la Ley 734 de
2002. Señaló, acogiéndose a
los criterios expuestos por la Corte en cuanto al derecho a la igualdad, para
el caso de la Personería Distrital, que el tratamiento dado por el legislador
en el artículo 160, en nada resulta violatorio de la Constitución Nacional, en
cuanto esta última señaló un régimen especial al Distrito Capital, otorgando facultades
para su reglamentación. Sobre este punto hizo
referencia al Decreto 1421 de 1993, el que regula a la Personería Distrital con
unas características y competencias propias derivadas del trato constitucional
especial, afirmando que este marco legal no es aplicable a las personerías
municipales del resto del país, ya que los primeros se rigen por la Ley 136 de
1994, en tanto que el Personero de Bogotá se rige por el estatuto orgánico de
Bogotá. En síntesis,
estableció que la competencia preferente dada por el legislador a la Personería
Distrital no conlleva violación al principio fundamental de igualdad, toda vez
que no es otra cosa que la potestad del legislador otorgada por la Constitución
para darle un trato especial a un organismo regulado por un régimen especial,
capítulo IV de la C.P. V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Una vez aceptados los
impedimentos manifestados por el señor Procurador General de la Nación y por el
Viceprocurador General de la Nación procedió a rendir concepto la ciudadana
Nubia Herrera Ariza, quien fue designada para tal fin mediante Resolución 356
del 8 de octubre de 2002. La funcionaria del
Ministerio Público, solicitó se declarara la exequibilidad
condicionada del artículo 51 y la inexequibilidad
parcial del artículo 160 mencionados, con fundamento
en las siguientes consideraciones: Manifestó que si con
una conducta de menor entidad, el funcionario perturba en menor grado el orden
interno y ello no constituye el quebrantamiento sustancial del deber, no
procede el proceso disciplinario. Sin embargo, el que no se efectúe un proceso
disciplinario, no implica que deban tolerarse conductas que afecten el orden
interno. Por tal razón, resulta una medida proporcional el llamado de atención
por escrito por parte del jefe inmediato con la correspondiente anotación en la
hoja de vida. Consideró que existen
conductas de diferente naturaleza que requieren un tratamiento diferente. Por
consiguiente, con el fin de no darles igual trato a situaciones diferentes fue
que el legislador por medio de la norma acusada, estableció un procedimiento
breve ante el jefe inmediato para sancionar conductas que no ameritan un
procedimiento disciplinario ordinario. Indicó que el establecer un proceso de
esa naturaleza para sancionar faltas de menor entidad, no solo desconoce los
principios de equidad y razonabilidad sino también el principio de economía. Advirtió que el
artículo 51, al señalar que no se acudirá a formalismo procesal alguno, hace
referencia a que no se seguirán las etapas propias de todo proceso
disciplinario, sin que ello implique que no se pueden ejercer los derechos de
defensa y contradicción, a los cuales no se puede renunciar. Respecto al artículo
160, en especial lo relacionado con las medidas preventivas dentro del proceso
disciplinario, advirtió que la facultad de decretarlas ha sido objeto de
demanda en ciertas oportunidades (D-3998, D-3954 y D-3955). Por tal razón,
advirtió que es posible que haya operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, bien en relación con el fallo en la sentencia C-977 de 2002, o
el que deba expedirse al analizar la demanda contenida en los expedientes
acumulados Nos. D-3955 y D-3954. Adicionalmente anotó
que la competencia asignada en la norma acusada al Personero de Bogotá vulnera
el principio de igualdad. Informó que si bien el artículo 322 de la
Constitución, permite que el Distrito Capital pueda tener un régimen político,
fiscal y administrativo especial, nada se dice en relación con el régimen
disciplinario y con las funciones que desarrolla el Ministerio Público de esta
entidad territorial; razón por la cual no existe fundamento constitucional para
darle un tratamiento diferente al Personero de Bogotá frente a los demás
personeros del país que cumplen funciones de Ministerio Público. La atribución
conferida al Personero de Bogotá no resiste el test de igualdad, pues todos los
personeros del país aún cuando ejerzan sus funciones en entidades territoriales
de diferentes categorías, se encuentran en la misma situación de hecho, ya que
tienen asignadas idénticas funciones constitucionales. Concluyó,
estableciendo que, teniendo en cuenta la complejidad de la atribución conferida
por la norma al Jefe del Ministerio Público, no se encuentra razón para que
ésta le sea igualmente reconocida al Personero del Distrito de Bogotá o al
resto de personeros del país. En este sentido y ante la importancia y
trascendencia de mecanismos de la suspensión de actos, procedimientos y
contratos, es claro que la aplicación de ésta sólo puede estar en cabeza del
Procurador General de la Nación o en la persona que éste delegue, bajo el
entendido que él, como representante de la sociedad, tiene la responsabilidad
no sólo institucional sino personal (artículo 90 de la Constitución) de
responder por la adopción de estas medidas. En consecuencia
solicita la declaración de inexequibilidad de las
expresiones "o la Personería Distrital de Bogotá" y "Personero
Distrital", contenidas en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002. VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS 1. Competencia. Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de las normas acusadas, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de disposiciones contenidas en una ley de la República. 2. Problemas jurídicos
planteados. Corresponde en esta
ocasión a la Corte examinar los siguientes problemas jurídicos: A . Si
en relación con la expresión "se anotará en la hoja de vida
y," que figura en el segundo inciso del artículo 51 de la Ley 734
de 2002 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta en virtud de lo
decidido por esta Corporación en su sentencia C-1076 del 5 de Diciembre de
2002. B. Si en lo que
concierne a las expresiones "Distrital de Bogotá" y
"Distrital", contenidas en el artículo 160 de la Ley 734 de
2002 ha operado de igual manera el fenómeno de la cosa juzgada absoluta en
virtud de lo resuelto por la Corte en su sentencia C-037 del 28 de enero de
2003. 3. Cosa juzgada constitucional. El fenómeno de la cosa
juzgada constitucional se refiere a los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional, su carácter inmutable y a la imposibilidad de presentar
recursos en contra de las decisiones en ellas consagradas. El fundamento
constitucional del fenómeno de la cosa juzgada se encuentra en el artículo 243
de la Constitución Política que establece: "Los fallos que
la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. Ninguna autoridad
podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución". La Corte ha interpretado
el significado de esta norma superior de la siguiente manera: "(...) El
artículo 243 de la Constitución Política le reconoce fuerza de cosa juzgada a
los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control
jurisdiccional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la
Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la
supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e
inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en
procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir
un nuevo pronunciamiento de fondo. 1 Así entendida, la cosa
juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la
Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues,
por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser
consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos
iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en
oportunidad diferente y de manera distinta."2 En principio, el
efecto general de la cosa juzgada constitucional se traduce en la imposibilidad
jurídica de reabrir el juicio de inconstitucionalidad sobre la norma que ya ha
sido objeto de examen por la Corte. Sin embargo, como se explica a
continuación, tal consecuencia no es absoluta. La jurisprudencia
constitucional le ha reconocido a esta figura jurídica varias denominaciones,
en virtud de los diferentes efectos que pueden surgir de la confrontación de
una norma determinada con la Constitución Política. La primera distinción
que se presenta es aquélla que surge de la connotación que se le da a la cosa
juzgada de "formal" y "material". La cosa juzgada formal
opera "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su
estudio"; la cosa juzgada material, por su parte,"cuando
no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,
formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son
idénticos."3. En reciente
pronunciamiento, la Corte al referirse al inciso segundo del artículo 243 de la
Constitución Política señaló que para determinar si se está en presencia del
fenómeno de la cosa juzgada material, es necesario examinar cuatro
elementos: "1)que un acto jurídico haya sido previamente declarado
inexequible; 2) Que la disposición demandada se refiera al mismo sentido
normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que
el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado
inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción
de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición
demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido
normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una
reproducción; 3) que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual
se compara la "reproducción" haya sido declarado inconstitucional por
"razones de fondo", lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad
no debe haber reposado en un vicio de forma; 4) Que subsistan las disposiciones
constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el
juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad."4 En virtud de lo
anterior, determinó que cuando se presenten los cuatro elementos expuestos
opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material y, en
consecuencia, la norma reproducida, también debe ser declarada inexequible por
la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución
Política, pues éste limita la competencia del legislador para expedir la norma
ya declarada contraria a la Carta Política. 4. Caso concreto. La demanda sub
iudice se dirige contra la expresión se
anotará en la hoja de vida, la cual aparece recogida en el inciso segundo
del artículo 51 de la Ley 734 de 2002. Ese texto normativo ya fue objeto de
estudio y pronunciamiento por parte de esta Corporación, la cual mediante
sentencia C-1076 del 5 de Diciembre de 20025, con ponencia de la
Magistrada Clara Inés Vargas Hernández resolvió "Declarar EXEQUIBLE el
inciso segundo del artículo 51 de la misma ley, salvo la expresión se
anotará en la hoja de vida y", que fue declarada inexequible, por
cuanto: "...la Corte
advierte que la alteración del orden interno que conduce a un llamado de
atención, en las condiciones que se han indicado, se caracteriza por no afectar
los deberes funcionales del servidor público, circunstancia que habilita que se
prescinda de formalismos procesales. No obstante, lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 51, en el sentido de que el llamado de atención se anotará
en la hoja de vida, pierde de vista la ausencia de ilicitud sustancial de la
conducta que condujo al llamado de atención pues no puede desconocerse que esa
anotación le imprime a aquél un carácter sancionatorio. Ello es así al punto
que cualquier persona que tenga acceso a la hoja de vida del servidor, no
valorará ese llamado de atención como un mérito sino como un reproche que se le
hizo al funcionario y es claro que esto influirá en el futuro de aquél. Esta
consecuencia es irrazonable si se parte de considerar que el presupuesto que
condiciona el llamado de atención y no la promoción de una actuación
disciplinaria es la ausencia de ilicitud sustancial en el comportamiento. Por
tal motivo, la Corte declarará inexequible la expresión "se anotará en la
hoja de vida" que hace parte del inciso segundo del artículo 51." Por lo tanto respecto
del segmento normativo "se anotará en la hoja de vida, declarado inexequible
en la citada sentencia, la Corte considera que se dan en este caso todos los
presupuestos de la cosa juzgada constitucional absoluta tal y como aparece
consagrada en el inciso segundo del artículo 243 Superior y por tanto declarará
estarse a lo resuelto en sentencia C-1076 del 5 de Diciembre de 2002. De igual manera, la
demanda se encamina a declarar la inexequibilidad de
las expresiones Distrital de Bogotá y Distrital,
contenidas en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002. Al respecto, la Sala considera
que, de conformidad con lo expuesto en su sentencia C- 037 del 28 de enero de
2003 frente a las mencionadas expresiones también ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada material o absoluta, por cuanto esta Corporación consideró que el
atribuirle la facultad de solicitar medidas preventivas al Personero Distrital
de Bogotá, con exclusión de los demás personeros distritales y municipales del
país, vulneraba el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la
Constitución. En esa oportunidad, después
de haber verificado la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado contenido en el artículo 160, la Corte constato: "que
el Personero Distrital de Bogotá se encuentra en la misma situación jurídica de
los demás personeros del país, pues si bien le corresponde ejercer sus
funciones en la capital del país, las competencias jurídicas que le atribuyen
la Constitución (art. 118 C.P.) y la ley (arts 2 y 3
de la Ley 734 de 2002) son exactamente las mismas de los demás personeros(...)". De igual forma,
consideró necesario determinar si atribuir de manera exclusiva la mencionada
competencia al Personero Distrital de Bogotá tenía su fundamento en una
justificación legítima a la luz de la Constitución. En virtud de lo anterior
determinó que de los antecedentes legislativos de la norma bajo examen no se
desprendía manifestación alguna que justificara la asignación exclusiva al
Personero Distrital de Bogotá, de la competencia preventiva a que se refiere el
artículo 160 de la Ley 734 de 2002. En este orden de
ideas, respecto de las expresiones Distrital de Bogotá y Distrital,
que figuran en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, declaradas inexequibles
en la sentencia C-037 del 28 de enero de 2003 la Corte considera que se dan
todos los presupuestos de la cosa juzgada constitucional absoluta tal y como
aparece consagrada en el inciso segundo del artículo 243 Superior y por tanto
declarará estarse a lo resuelto en la citada providencia. Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero. ESTARSE
A LO RESUELTO en sentencia C-1076 del 5 de Diciembre de 2002 en la
cual se declaró INEXEQUIBLE la expresión "... se
anotará en la hoja de vida y...", que figura en el segundo inciso
del artículo 51 de la Ley 734 de 2002. Segundo. ESTARSE
A LO RESUELTO en sentencia C-037 del 28 de enero de 2003, en la cual
se declararon INEXEQUIBLES las expresiones "... Distrital
de Bogotá..." y "... Distrital...", que
figuran en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
gaceta de la corte constitucional, cúmplase y archívese el expediente. EDUARDO MONTEALEGRE
LINETT Presidente JAIME ARAÚJO RENTERIA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY
CABRA Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor EDUARDO MONTEALEGRE LINETT, no firma la presente sentencia por cuanto le
fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado
doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrase en
permiso debidamente autorizado por la Sala Plena. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE
PÁGINA: 1 Ver entre otras las
siguientes providencias: Sentencias C-397/95 y C-774/2000; los Autos A-174 y
A-289ª de 2001. 2 Sentencia C-310 de
2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil 3 Sentencia C-146 de
2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 4 Sentencia C-311 de
2002, M.P. Manuel José Cepeda. 5 Corte
Constitucional, sentencia del 5 de Diciembre de 2002, Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 39 numeral 1º; 46 inciso 1º y 2º; 47
numeral 1º, literal i) y numeral 2º literal e); 48, numerales 4º, 5º literal
a), 6º, 7º, 9º, 19 y parágrafo 2º; 49; 51; 53, incisos 1º y 2º; 54 numeral 3º,
inciso 2º; 55, parágrafo 1º, 61, numeral 4º; 88; 93; 108; 119 inciso 2º; 124;
143 numeral 1º; 150, inciso 5º y parágrafo 2º; 158; 159; 160; 165; 171, inciso
1º; 173; 175 incisos 2º y 4º; 177 inciso 1º; 194; 206 y 213, todos parciales de
la Ley 734 de 2002 "Por la cual se expide el Código Disciplinario
Único". Actores: Ariel de Jesús Cuspoca
Ortiz y Carlos Mario Isaza S. M.P. Clara Inés Vargas H. |