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SENTENCIA Nº C-728/2000 REF: EXPEDIENTE D-2697 DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 40 (PARCIAL), 41 (PARCIAL) Y 141 DE
LA LEY 200 DE 1995 ACTOR:
PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ M. MAGISTRADO PONENTE: DR. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., JUNIO VEINTIUNO (21) DEL
AÑO DOS MIL (2000) LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hernández M. demandó
parcialmente los artículos 40 y 41, y el artículo 141 de la Ley 200 de 1995,
"por la cual se establece el Código Disciplinario Único." Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia. 1. Competencia La Corte es competente para conocer de la
presente demanda, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 241 ordinal 4º
de la Constitución Nacional. ACLARACIÓN INICIAL Atendiendo a que los tres textos legales
demandados y los argumentos con que son acusados de inconstitucionales se
refieren a temas distintos, se procederá a hacer por separado el estudio de
constitucionalidad de cada norma. Para ello, después de transcribir cada norma
se resumirán los cargos presentados contra ella y los conceptos de los
intervinientes y de la Vista Fiscal, para después pasar a exponer las consideraciones
y fundamentos de la Corte. PRIMERA NORMA DEMANDADA "Artículo 40.- Son deberes de los
servidores públicos los siguientes: "(...) "10. Realizar personalmente las tareas que
le sean confiadas y responder del uso de autoridad que se les delegue, así como
la ejecución de las órdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden
exentos de la responsabilidad que les incumbe por
la que corresponda a sus subordinados." (Se subraya lo demandado). II. CARGOS DE LA DEMANDA Afirma el actor que la disposición acusada
establece que "los servidores públicos, en los eventos en los que impartan
órdenes, son responsables cuando los subordinados incurran en alguna conducta
sancionable disciplinariamente." Estima que si bien es lógico que los servidores
públicos "deben ser responsables por la debida ejecución de las órdenes
que impartan, ello no significa que deban ser siempre responsables cuando sus
subalternos incurran en alguna falta disciplinaria en ejercicio de tales
órdenes." Por lo tanto, considera que el aparte demandado
establece una modalidad de responsabilidad objetiva, que está prohibida para
determinar cualquier especie de responsabilidad. Ello le permite concluir que
el texto acusado vulnera los principios del debido proceso y de la presunción de
inocencia consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. III. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y
DEL DERECHO El apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho intervino para defender la constitucionalidad del aparte acusado. Precisa que el texto atacado se refiere a los
funcionarios de jurisdicción y mando, y que trata tanto de las tareas que les
corresponden a estos servidores como de las que se les hayan delegado,
"[t]teniendo en cuenta que en la ejecución de una orden son responsables
tanto el superior como el subalterno." Señala el interviniente que la Constitución misma
establece, en su artículo 211, que le compete a la ley fijar las condiciones
dentro de las cuales las autoridades administrativas pueden delegar en sus
subalternos o en otras autoridades. Ello indica que "al órgano legislativo
le corresponde dentro del ámbito de sus funciones, y en el marco que le fija la
Constitución, señalar las condiciones a las cuales se sujetará ese acto de
delegación y, además, señalar de manera expresa, cuáles serán los funcionarios
destinatarios de tal delegación. A los empleados públicos que tienen una
delicada tarea a desarrollar, la misma Constitución Política los faculta para
delegar el ejercicio de sus funciones, defiriendo a la ley el señalamiento de
las condiciones de ese acto de delegación. Así, pues, también la ley, al fijar
o señalar esas condiciones debe tener en cuenta la relevancia y transcendencia
de las funciones delegables y, por lo tanto, indicar las personas que por sus
calidades profesionales y cercanía con las personas que tienen a su cargo la
dirección y manejo de las entidades, pueden
entrar en determinado momento a realizarlas bajo su responsabilidad, en el
entendido, eso sí, de que actúan bajo las orientaciones generales que les
indique el titular de la función, sobre el ejercicio de las funciones delegadas."
(Negrillas originales). De esta manera, del escrito de intervención se
infiere que el Ministerio considera que el precepto demandado es constitucional
porque responde a la facultad del Congreso de reglamentar la institución de la
delegación. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante concepto Nº 2055 del 7 de febrero de
2000, el Procurador General de la Nación se pronunció en favor de la
constitucionalidad del aparte demandado del artículo 40 del Código
Disciplinario Único. La Vista Fiscal rechaza el aserto del actor
acerca de que el texto atacado establece una forma de responsabilidad objetiva
para el superior, en los eventos en que el subordinado, en el marco del
cumplimiento de una orden, incurra en una falta disciplinaria. Al respecto
señala que, por el contrario, en la norma demandada "el legislador
consagró de manera expresa que la responsabilidad disciplinaria del superior
que emite la orden es independiente de la que corresponde al subordinado que la
ejecutó, de tal forma que sancionado éste el Estado no queda impedido para
ejercer su poder punitivo disciplinario cuando, agotada la respectiva
investigación, se compruebe la responsabilidad del superior en los hechos
investigados; es decir, que la declaración de responsabilidad del subordinado
no excluye la responsabilidad que en la comisión de la falta le corresponda al
superior, quien pudo haber intervenido en su ejecución como coautor, partícipe
o determinador (mediante la orden)." Aclara, igualmente, que esa es la interpretación
que corresponde al texto, de acuerdo con el principio rector de culpabilidad
consagrado en el artículo 14 del Código Disciplinario Único, según el cual
queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Sobre este principio
aclara que "constituye criterio prevalente en la interpretación y
aplicación del régimen disciplinario (art. 18)." En consecuencia, el representante del Ministerio
Público sostiene que la norma acusada no desconoce el debido proceso,
"pues precisamente con el fin de hacer prevalecer el principio de
culpabilidad antes citado, establece la responsabilidad individual del superior
y del subordinado, la cual obviamente debe determinarse mediante el agotamiento
de un proceso disciplinario, adelantado según las normas existentes y
respetando los principios constitucionales contemplados en el artículo
29." En este orden de ideas, considera el Procurador
que los cargos de la demanda parten de una interpretación errada del aparte
demandado, puesto que él, "lejos de consagrar una forma de responsabilidad
objetiva, busca la efectividad del derecho disciplinario y la investigación
integral de los hechos que afecten la administración pública, por manera que
ante una falta disciplinaria cometida en la ejecución de una orden, el superior
no se excuse en que el realizador de la misma fue el subordinado (autor
material) para con ello evadir la responsabilidad que por mandato del artículo
6 [de la Carta] le corresponde...". A su juicio, el aparte demandado lo que busca es
garantizar que cuando medie una orden, las responsabilidades disciplinarias que
puedan deducirse por las infracciones realizadas en su ejecución sean
independientes, en la medida en que tanto el superior como el subordinado deben
ser investigados y, si se llegare a comprobar su culpabilidad en la comisión de
las faltas, sancionados de acuerdo con el grado de su participación en el
hecho. Finalmente, señala que el aparte demandado es
desarrollo del artículo 91 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual
"el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que ejecuta un
acto contrario a la Constitución", con lo cual se establece la
independencia de las responsabilidades para uno y otro. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS El problema jurídico 1. Interesa a la Corte determinar si,
efectivamente, el aparte demandado consagra una responsabilidad objetiva en
cabeza del superior jerárquico, por causa de las faltas cometidas por sus
subordinados en el desarrollo de las órdenes que les fueron impartidas. El texto jurídico por analizar 2. El demandante acusa únicamente la expresión
"por la que corresponda a sus subordinados", contenida en el numeral
10 del artículo 40 de la ley 200 de 1995. Esta frase no constituye, sin
embargo, una proposición jurídica completa. Por esta razón, el estudio de la
Corte se hará sobre la expresión "así como la ejecución de las órdenes que
puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que
les incumba por la que corresponda a sus subordinados." Análisis de la norma 3. El apoderado del Ministerio de Justicia y el
Derecho considera que la norma acusada es constitucional, por cuanto ella
constituye una manifestación de la facultad constitucional del Congreso de
reglamentar la institución de la delegación. Al respecto señala que el artículo
211 de la Constitución determina que la ley "fijará las condiciones para
que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en
otras autoridades." Con todo, la norma demandada no se refiere a las
situaciones que pueden derivarse del uso de la figura administrativa de la
delegación, sino a las que pueden surgir de la expedición de una orden a los
subordinados. Obsérvese que en el precepto el aparte atinente a las
responsabilidades compartidas con los subalternos está relacionado directamente
con aquél que señala que los servidores públicos deben responder por las
órdenes que puedan impartir. Por eso, no considera esta Corporación que sea
necesario referirse al asunto de la delegación para la resolución de la
demanda. En efecto, una lectura cuidadosa del numeral 10
del artículo 40 del CDU permite determinar que éste estipula tres deberes a
cargo de los servidores públicos y una aclaración en cuanto al tercero de los
deberes señalados. El primer deber sería el de realizar personalmente las
tareas que les sean encomendadas; el segundo, el de responder por el uso de la
autoridad que se les delegue; y el tercero, el de responder por la ejecución de
las órdenes que puedan impartir. Para esta última obligación, el artículo
contempla una aclaración, cual es la de que el hecho de que el subordinado al
cual se le impartió una orden resulte responsable por la ejecución de la misma,
no exonera de responsabilidad al superior jerárquico que la impartió. Esta
aclaración es la que considera el actor que constituye una vulneración del
derecho al debido proceso. 4. La Corte concuerda con el Ministerio Público
en la afirmación acerca de que lo que se persigue con el aparte acusado es
advertir que son independientes las responsabilidades disciplinarias del
superior jerárquico y el subordinado en relación con las consecuencias que se
deriven de la ejecución de una orden impartida por el primero. En otras
palabras, lo que se pretende con el aparte demandado es permitir que, cuando
ocurra una falta disciplinaria, la entidad disciplinaria conserve la facultad
de ejercer su poder punitivo contra la persona que, de acuerdo con los
resultados de la respectiva investigación, resulte responsable de la misma,
independientemente de si el funcionario cuestionado es el subordinado
"autor material de la misma" o el superior que impartió la orden de
ejecutar la acción bajo investigación. Así, con esta norma el legislador
reconoce la posibilidad de que detrás de la falta de un funcionario se
encuentre también la responsabilidad de su superior, y que éste pueda ser
también llamado a rendir cuentas y ser sancionado por la entidad disciplinaria. 5. Igualmente, la Corte comparte el concepto de
la Vista Fiscal acerca de que la demanda parte de una interpretación
equivocada, no sistemática, de la norma demandada. El artículo 14 del C.D.U.
prescribe muy claramente que "[e]n materia disciplinaria queda proscrita
toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a
título de dolo o culpa." Asimismo, el artículo 18 preceptúa que "[e]n
la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los
principios rectores que determinan este Código, la Constitución Política y las
normas de los Códigos Penal, Procedimiento Penal y Contencioso
Administrativo." Dado que el artículo 14 del CDU hace parte del
Capítulo Único del Título I del Código, apartes ambos que se ocupan de los
principios rectores de la actividad disciplinaria, y que en el texto
constitucional y en los ordenamientos penales se excluye la responsabilidad
objetiva, es evidente, entonces, que en los procesos disciplinarios no puede
tener lugar este tipo de responsabilidad. Además, esto ha sido señalado
reiteradamente por la Corte, al precisar que el derecho disciplinario es una
modalidad del derecho sancionatorio, razón por la cual se le aplican, mutatis mutandi,
los principios del derecho penal.1 De otra parte, el hecho de que el Código
establezca que las faltas disciplinarias sólo son sancionables a título de dolo
o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados
disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso
- con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido
proceso -, y de que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del
disciplinado. Por lo tanto, es claro que no tiene ningún
asidero la interpretación que el demandante hace de la norma acusada. Ello
conduce a esta Corporación a declarar la constitucionalidad del aparte atacado.
Sin embargo, dado que el análisis realizado se ha restringido a la acusación
del actor, esta declaración se restringirá al cargo que le fuera formulado por
el mismo. SEGUNDA NORMA DEMANDADA "Artículo 41.- Está prohibido a los
servidores públicos: "(...) "13. El
reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles,
laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial." (Se subraya lo demandado) CARGOS DE LA DEMANDA Señala el actor que el numeral demandado
contraría abiertamente el contenido del artículo 29 de la Constitución, además
de los artículos 1, 6, 13, 113 y 209 de la misma. A su juicio, con el aparte demandado se está
confundiendo la naturaleza de las faltas disciplinarias con las obligaciones
que cada funcionario adquiere por fuera de su relación laboral con el Estado:
"De un lado, la falta disciplinaria está directa o indirectamente
relacionada con la relación laboral que vincula al servidor público con el
Estado y, de otro lado, los negocios y actividades que realiza por fuera de su
relación laboral hacen parte de una esfera jurídica diferente, en donde existen
los instrumentos jurídicos necesarios para obligarlo a que atienda o responda
oportunamente por las consecuencias de sus actos." En este sentido, manifiesta que para los casos en
los cuales un funcionario público, en el desarrollo de sus actividades y
relaciones privadas ajenas a las del servicio, incumple sus obligaciones
civiles, laborales, comerciales o de familia, el Estado ha previsto
jurisdicciones especializadas competentes para conocer de estas materias e
imponer el cumplimiento de los deberes correspondientes. Afirma que con el aparte atacado se vulneran los
principios del non bis in idem, de la especialidad y del debido proceso,
contemplados en la Carta Política. También se violaría el principio de la
igualdad, por cuanto la norma demandada "impone a los servidores públicos
restricciones complementarias frente a los particulares." Finalmente, considera que con ella "las
unidades de control interno disciplinario de las entidades públicas estarán
sustituyendo a las autoridades judiciales." De esta manera, se
establecería una "competencia paralela a la administración de justicia
para conocer y decidir sobre las obligaciones surgidas de las relaciones
propias del derecho privado, en contra de lo establecido constitucionalmente
sobre la diferenciación funcional de las ramas del poder público". INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO Estima el apoderado del Ministerio que el actor
parte de una premisa equivocada en relación con el texto atacado. En su sentir,
el hecho de que el numeral consagre pautas de comportamientos que debe guardar
el servidor público no implica la vulneración de los derechos fundamentales
aludidos en la demanda. Afirma el interviniente que, dado que los
servidores públicos están vinculados al Estado para prestar determinados
servicios personales bajo su continua subordinación, el Estado está autorizado
"para exigirles el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento y lugar,
en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerles reglamentos, lo
cual debe mantenerse por todo el tiempo en el cual esté vinculado." La mencionada subordinación implica una
limitación de la autonomía del servidor público, "dado que la relación
laboral otorga al empleador la potestad de dirigir la actividad laboral del
trabajador, en aras a lograr un mejor rendimiento de la producción, en
beneficio de la consecución de los fines del Estado." Por eso, señala: "De esta manera si las conductas del
funcionario invaden la órbita de los derechos de las personas consagradas en el
precepto acusado dentro o fuera del sitio de trabajo, e inclusive sus actos no
se ajustan a las normas de comportamiento social, aquéllas no pueden admitirse
ni tolerarse. Puesto que los derechos de las personas terminan donde empiezan
los de los demás. "De los anteriores razonamientos se deduce
claramente que los comportamientos contenidos en la disposición acusada hacen
relación, fundamentalmente, a la necesidad de mantener en el Estado el orden y
la disciplina, elementos indispensables para la buena marcha de cualquier
organización. "(...) "Así las cosas, al referirse el precepto
acusado a la conducta del funcionario fuera del servicio, debe entenderse, en
forma única y exclusiva, a aquel comportamiento que debe observar frente a sus
obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, en todo momento y en
cualquier circunstancia." Finalmente, asevera que considera que el numeral
2 del artículo 123 de la Constitución le brinda sustento constitucional a la
norma y que, además, debe aclararse que el incumplimiento al cual ella se
refiere debe ser calificado, en el sentido de que debe ser reiterado y sin
justificación alguna. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Manifiesta la Vista Fiscal que, de acuerdo con lo
expresado por la Corte Constitucional, los servidores públicos, dada su
relación especial de subordinación para con el Estado, están sujetos a una
serie de cargas especiales y diferentes a las exigibles a los particulares,
quienes carecen de esa relación de subordinación. Entre esas cargas especiales
se encuentra el régimen disciplinario contenido en la ley 200 de 1995, el cual
tiene su fundamento constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 124 de la
Carta, que son claros en señalar el deber de los servidores públicos de cumplir
con las funciones que la Constitución, la ley y los reglamentos les han
asignado. En consecuencia, afirma que "todas las medidas de naturaleza
disciplinaria que restrinjan libertades o derechos de los servidores públicos,
deben guardar necesaria relación con aquellas funciones que desde el momento de
asumir el cargo se han comprometido a cumplir...". Continúa señalando cómo el ordenamiento
disciplinario persigue garantizar la buena marcha de la administración pública
y que los servidores públicos cumplan con las tareas para las cuales fueron
nombrados, así como impedir posibles excesos o arbitrariedades de su parte. En
atención a ello, recalca que "el establecimiento de deberes y
prohibiciones a los destinatarios del reproche disciplinario sólo se justifica
porque a través de ellos se garantiza la eficiencia, eficacia, moralidad y
ética de quienes hacen parte de la administración pública como 'ente físico que
actualiza la tarea del Estado., de tal manera que mediante el régimen
disciplinario sólo serán restringidos los derechos, o sometidos a obligaciones
que tengan vínculo con el servicio que prestan, con la función pública cuya
diligencia y eficiencia se busca obtener y preservar". En este orden de ideas, considera que "no se
puede constreñir a quienes ejercen funciones públicas para que cumplan sus
obligaciones familiares, dado que estos asuntos pertenecen a la esfera
personal, individual y particular del servidor, donde no tiene cabida el
derecho disciplinario, toda vez que aquéllas no guardan ninguna relación con el
desarrollo de la función pública a él asignada." Si bien el servidor
público tiene responsabilidades adicionales a las que recaen sobre los
particulares, en razón de la actividad pública que desarrollan, esas
responsabilidades solamente serán exigibles válidamente cuando se relacionen
con la omisión o extralimitación de sus funciones: "por ello se consideran
inconstitucionales, por violación del principio de igualdad, aquellas cargas
superiores a las que tienen los particulares, que se impongan a los servidores
públicos, pero que se relacionan con aspectos propios de la vida privada, (como
sus obligaciones familiares), en cuanto resultan desproporcionadas,
injustificadas e innecesarias para garantizar el buen funcionamiento de la
actividad estatal, que es la finalidad perseguida por el ordenamiento
disciplinario, como se desprende del artículo 17 del CDU." Por lo tanto, el Procurador conceptúa que se debe
declarar la inconstitucionalidad de la expresión "y de familia",
contenida en el numeral demandado. A su juicio, no ocurre lo mismo con las demás
expresiones de la disposición demandada. Ello, por cuanto dentro de las
funciones asignadas a los servidores públicos se encuentra algunas relacionadas
con el cumplimiento de obligaciones de carácter civil, laboral o comercial. Al
respecto expone los siguientes ejemplos: "Los pagadores de las entidades públicas
tienen la obligación laboral de cancelar la nómina y las prestaciones sociales
de los funcionarios y empleados de la entidad estatal, de tal manera que el
incumplimiento injustificado de este deber, sin duda constituye una falta
disciplinaria. "Estos servidores públicos también pueden
tener a su cargo el cumplimiento de obligaciones civiles, como el pago de
honorarios a profesionales vinculados para capacitación, mediante un contrato
de prestación de servicios. "Así mismo, funcionarios públicos como los secretarios
generales pueden estar encargados de cumplir obligaciones comerciales como las
derivadas de la suscripción de contratos de arrendamiento de los inmuebles
necesarios para el funcionamiento de la entidad, o de suministro de elementos
de papelería. "Así las cosas, es claro que algunos
servidores del Estado, dentro de sus funciones, deben atender las obligaciones
laborales, civiles o comerciales contraidas por el
organismo estatal, cuyo incumplimiento injustificado, en cuanto pone en peligro
o vulnera la buena marcha de la administración pública es susceptible de
reproche, pues atenta contra el bien jurídico protegido por el derecho
disciplinario." En consecuencia, concluye la Vista Fiscal,
"es claro que la disposición no pretende sancionar a los servidores
públicos por el reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones
que éstos adquieren como particulares frente a otros, sino que el reproche
implícito de la norma se dirige al incumplimiento de las obligaciones civiles,
laborales y comerciales que están a su cargo...". Finalmente, considera el Ministerio Público que
con la norma acusada, salvo la expresión referida a la familia, el legislador
se aviene a la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado
consagrada en el artículo 90 de la Constitución, buscando así proteger el
Tesoro Nacional, en la medida en que "al fijar tal prohibición, impone el
deber a ciertos servidores públicos de cumplir con las obligaciones que
adquiere el Estado, necesarias para su funcionamiento (como el pago de la
nómina de empleados) y de este modo pretende evitar que con la omisión del
funcionario público que debía acatar la obligación, se causen perjuicios
patrimoniales a otros que redunden en eventuales condenas a la Nación." Por lo tanto, el representante del Ministerio
Público concluye: "Entonces, sólo bajo el entendido que la prohibición se
refiere al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales y comerciales
que el servidor público deba acatar por encontrarse dentro de las funciones a
él asignadas, se considera exequible la norma demandada..." V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Problema jurídico 1. Interesa a la Corte determinar si la norma
acusada vulnera los derechos de igualdad y debido proceso, este último por
desconocimiento de los principios del non
bis in idemy
del juez natural. 2. Para empezar el análisis es importante
mencionar que en el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia
que fue sujeto a revisión de constitucionalidad por esta Corporación mediante
la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se incluía una norma
de carácter similar a la aquí demandada, en el numeral 7, de la parte A, del
artículo 116, que versaba sobre las faltas disciplinarias. El anunciado numeral
disponía que constituía una falta disciplinaria de los funcionarios y empleados
de la Rama Judicial el "[i]ncumplir reiterada e
injustificadamente sus obligaciones civiles." Este numeral, junto con todo el artículo 116 fue
declarado inconstitucional por esta Corporación, por cuanto se consideró que
"la regulación de asuntos de carácter disciplinario que comprometan la
responsabilidad de los servidores públicos pertenecientes a la rama judicial es
competencia propia del legislador ordinario (art. 250-23 C. P.), y no de una ley
estatutaria sobre administración de justicia." Como se observa, la
declaración de inexequibilidad no se fundó en un
análisis de fondo sobre el contenido de la norma, sino en consideraciones
acerca del tipo de ley en el que debía contemplarse el régimen disciplinario de
los servidores de la rama judicial. En consecuencia, esa sentencia no puede
tratarse como un precedente para la definición del presente caso. 3. La Vista Fiscal solicita que se declare la
inconstitucionalidad de la expresión "y de familia", y la constitucionalidad
del resto del numeral. Justifica su posición con el argumento de que las
medidas disciplinarias deben estar en relación con las funciones asignadas a
los servidores públicos. De allí que no se pueda sancionar a un funcionario por
el hecho de incumplir sus obligaciones familiares, que tendrían un carácter
estrictamente personal. Una situación distinta se presentaría con las
obligaciones laborales, civiles y comerciales de los servidores públicos,
puesto que la norma acusada no haría referencia a las obligaciones de este tipo
de carácter privado de los servidores, sino a aquéllas que deben cumplir en el
marco de sus responsabilidades laborales. La interpretación de la norma que propone el
Ministerio Público es inadmisible. La ley 200 de 1995 contempla tanto los
deberes de los servidores públicos como las prohibiciones que se les imponen y
su régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Dentro de los deberes que
atañen a los funcionarios está el de cumplir con las obligaciones propias de su
cargo (art. 40, num. 2) y, en muchos casos, el de
utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeño de su empleo
exclusivamente para los fines a que estén afectos (ibídem, num.
4), cumplir con los pagos ordenados mediante las leyes, ordenanzas o
autoridades judiciales (ibídem, num. 16) y cuidar de
que los bienes y valores de la administración sean utilizados debida y
racionalmente, de acuerdo con los fines a los que fueron destinados (ibídem, num. 18). Lo anterior significa que la exigencia del cumplimiento
de los deberes propios de los servidores públicos, independientemente de los
campos jurídicos en los que se desenvuelvan esos deberes, se expresa en normas
propias. Y, en todos los casos, el desacato de esos deberes constituye un
quebrantamiento de sus obligaciones laborales. Esto significa que no se
requiere una disposición especial para prescribir que los funcionarios están
obligados a cumplir con las tareas que les corresponden, sin importar si ellas
son clasificables como obligaciones laborales, comerciales o civiles. Así, pues, la única interpretación válida de la
norma acusada es la que reconoce que las obligaciones a las que hace referencia
el numeral son aquéllas que pertenecen a la órbita privada del servidor
público, es decir, a los compromisos jurídicos que adquiere por fuera de su
actividad laboral al servicio del Estado. Por lo tanto, la Corte deberá ocuparse en
determinar si se ajusta a la Constitución la posibilidad de imponer sanciones
disciplinarias a un servidor público por causa de sus actividades privadas. Al
respecto cabe aclarar, de entrada, que la prohibición que contempla la norma no
se refiere al incumplimiento ocasional de una obligación, sino a la violación
reiterada e injustificada del funcionario de sus compromisos legales de
carácter privado. Además, debe puntualizarse que, evidentemente, las
obligaciones a las que hace referencia la norma no pueden ser obligaciones de
tipo moral, puesto que ello vulneraría de manera palmaria el derecho al libre
desarrollo de la personalidad, que faculta a cada persona para establecer un
plan o modelo de vida propio. 4. El apoderado del Ministerio de Justicia y el
Derecho manifiesta que los servidores públicos pueden ser objeto de exigencias
especiales por parte del Estado en virtud de su relación laboral con el mismo.
En diferentes sentencias esta Corporación ha avalado esta tesis, con base en
distintos artículos constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia C-280
de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se estableció: "[L]a Corte reitera que el cumplimiento de
funciones públicas implica la asunción de cargas especiales que hace
constitucionalmente legítimo exigir de los servidores públicos ciertas
conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por
ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de cobardía pues
consideró que, debido a la formación específica del militar y a las
particularidades de su función pública, el acto de valor - que no es
equiparable al heroísmo - les es jurídicamente exigible2. Estas
exigencias jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta
establece que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la
ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
(CP art. 6º). "Además, el servidor público tiene una
especial sujeción al Estado, la cual deriva del interés general que es
consustancial al ejercicio de las funciones públicas (CP arts
2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que les impone la Constitución
(CP arts 122 y ss)." Así, pues, no vulnera el principio de igualdad el
hecho de que la ley exija de los servidores públicos condiciones y conductas
especiales, por cuanto su misma condición de funcionarios del Estado autoriza
que se den diferenciaciones con respecto a este conglomerado de ciudadanos. Con
todo, esto no indica que todo tipo de condición, de exigencia o de prohibición
sea admisible. Por eso, habrá de estudiarse si la prohibición que se estatuye
en el artículo demandado es compatible con la Constitución. 5. El artículo 38 del CDU prescribe que
constituyen faltas disciplinarias y, por lo tanto, dan lugar a la acción y a la
sanción correspondiente "el incumplimiento de los deberes, el abuso o
extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses." A su vez, el
artículo 24 establece que las faltas pueden ser gravísimas, graves o leves. Las faltas gravísimas están taxativamente
contempladas en el artículo 25 del Código, y dentro de ellas no se encuentra la
prohibición cuya constitucionalidad se analiza. Ello indica que la incursión en
esta prohibición puede constituir una falta grave o leve, calificación que
dependerá de la aplicación al caso concreto de los criterios consagrados en el
artículo 27. El hecho de que la violación de esta prohibición pueda
clasificarse como una falta grave o leve indica que el funcionario que sea
declarado culpable de esta conducta puede ser objeto de las sanciones
contempladas para estas faltas, cuyos límites se consagran en el artículo 32.
Estas son, para las faltas leves, la amonestación escrita con anotación en la
hoja de vida o una multa hasta de 10 días del salario devengado en el momento
de cometer la falta y, para las faltas graves, una multa entre 11 y 90 días del
salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el
mismo término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación hasta por 3
meses. Lo anterior indica que si bien la incursión en la
prohibición que se estudia no puede ser castigada con las penas más severas
contempladas en el Código - la terminación del contrato de trabajo o de
prestación de servicios personales, y la destitución, desvinculación, remoción
o pérdida de investidura -, sí puede dar lugar a sanciones disciplinarias
importantes. Ello hace aún más imperioso estudiar si la norma acusada está en
armonía con la Constitución. 6. El fin de la norma bajo examen es el de
garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano
cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del
Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado,
que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera
que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la
colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella;
por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las
actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia,
deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus
labores responderán a los intereses generales de la comunidad;3 de otra parte, que, en la medida de lo
posible, los servidores públicos estén liberados de los inconvenientes y los
trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del
incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de
lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos
conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de
servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su
condición infunde temor en los afectados por sus acciones. 7. El actor plantea que la consagración de la
prohibición analizada constituye una vulneración del principio del non bis in idem y del juez natural. La primera se
constituiría por el hecho de que una misma conducta del servidor público - el
incumplimiento de alguna obligación civil, comercial, laboral o familiar -
podría ser objeto de un doble juicio, esto es, ante la jurisdicción
correspondiente y ante la autoridad disciplinaria. Por su parte, la vulneración
del principio del juez natural se desprendería del hecho de que conductas que deben
ser juzgadas ante jurisdicciones propias - la civil, la laboral y la de familia
- serían también pasibles de ser consideradas por las entidades de control
disciplinario - y, a través de recursos, por la jurisdicción contencioso
administrativa - y, en el caso de los funcionarios judiciales, por los Consejos
Seccionales y el Consejo Superior de la Judicatura. La Corte no comparte el criterio del actor. En
relación con el principio del non
bis in idem -
contemplado en el artículo 29 de la Carta y de acuerdo con el cual nadie puede
ser juzgado dos veces por el mismo hecho - importa inicialmente mencionar que
en la sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se determinó que no se
incurría en vulneración de este principio cuando se iniciaban por los mismos
hechos una acción penal y una acción disciplinaria.4 Y ello a pesar de que esta misma
Corporación ha aceptado que entre el derecho penal y el derecho disciplinario
existen distintas similitudes, muchas más de las que se encuentran entre el
derecho disciplinario y los derechos civil, comercial, laboral o de familia. En la misma sentencia C-244 de 1996 se señaló que
para que se presente un quebrantamiento de este principio es necesario que en
los dos procesos iniciados contra alguien se de una identidad en la persona, en
la causa y en el objeto. Evidentemente, en la situación acusada habría
coincidencia en cuanto a la persona, pero no ocurriría lo mismo con la causa y
el objeto del proceso. Ello, por cuanto, como bien se precisó en la aludida
providencia, en relación con los procesos disciplinario y penal, "la
finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente
tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se
protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del
implicado frente a unas normas de contenido y alcance propio." No cabe
duda de que si la causa y el objeto son diferentes en estas dos áreas del
derecho punitivo, habrán de serlo en áreas tan diferentes como la disciplinaria
y la comercial, la civil, la laboral y la de familia. Pero, además, cabe aclarar que lo que se
sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada
obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática
vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público. Es decir, no
se trataría de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un
funcionario de transgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado, la
acumulación de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un
servidor público adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de
cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las
normas jurídicas. Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría
llegar a ser sancionada. Ello permite apreciar que no tiene razón el demandante
cuando afirma que se estaría juzgando dos veces un mismo hecho. Esta misma
precisión conduce a rechazar la objeción con respecto a la violación del
principio del juez natural. Lo que se estaría calificando en el proceso
disciplinario no es la insatisfacción de obligaciones, sino la burla
sistemática del ordenamiento jurídico por parte de un servidor público, con
todas las consecuencias negativas que ello genera para el Estado. El Estado establece un orden jurídico y los
servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida
social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el
cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre
gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público
se convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esa conducta atenta
contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo
Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de
cercanía y confianza. 8. Con todo, debe formularse la pregunta acerca
de sí la norma cuestionada no vulnera el principio de proporcionalidad,5 en la medida en que podría interferir
en exceso en la vida privada y la autonomía de los servidores públicos y podría
vulnerar su derecho al trabajo.6 En
efecto, como ya se dijo, la prohibición contemplada en la norma analizada se
refiere a asuntos que ocurren en la esfera privada de los servidores públicos,
ámbito protegido por los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la
intimidad. Asimismo, las sanciones por la incursión en la mencionada
prohibición afectan el ejercicio del derecho al trabajo. Si se observan los pasos del examen o test de
constitucionalidad se advierte que el fin de la norma atacada se ajusta a la
Constitución y que el precepto es adecuado para el fin que se pretende. La
Carta Política señala que a los servidores públicos se les podrán imponer
obligaciones y restricciones complementarias a las de los demás ciudadanos, y
entre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado a derecho en su
vida privada, de manera que no afecten la imagen del Estado. Asimismo, se puede
presumir que la norma es adecuada para el fin que se pretende, en la medida en
que de ella se derivan sanciones para los servidores públicos que vulneren ese
requisito, penas que se espera que sirvan de freno o de advertencia para todos
los funcionarios. Frecuentemente, la dificultad en la aplicación
del test de proporcionalidad se presenta en los pasos en los que se indaga
acerca de la necesidad de la norma y de su estricta proporcionalidad. La
pregunta acerca de si el precepto es necesario va dirigida a establecer si no
existirían otras normas menos gravosas sobre los derechos de los ciudadanos,
con las cuales se podrían obtener los mismos fines. Por su parte, el
interrogante acerca de la estricta proporcionalidad persigue determinar si el
objetivo perseguido por la norma está en una relación de simetría con las
restricciones que ella crea sobre los derechos de las personas, es decir, si
los beneficios que se derivan de la aplicación del precepto superan los
perjuicios que se causa a los individuos con el mismo. A primera vista podría plantearse que la norma no
es necesaria porque el servidor público que no es respetuoso de sus
obligaciones legales bien puede ser demandado ante las jurisdicciones en las
que se debaten los respectivos incumplimientos. Si ello es así, el funcionario
público que no honra sus compromisos bien puede ser condenado dentro de los
procesos que se instauren ante las jurisdicciones civil, laboral, comercial o
de familia. Sin embargo, esta objeción no responde al interés de la norma
acusada, cual es el de velar por que los servidores del Estado respondan a un
modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas jurídicas. Las
condenas en las otras jurisdicciones no aportarían nada a este objetivo. Por el
contrario, podrían generar inquietud en los ciudadanos acerca de la moralidad
de los servidores públicos y de lo que se puede esperar de las entidades
estatales en las que laboran individuos que incumplen sistemáticamente sus
obligaciones legales. De la misma manera, en relación con el interrogante
acerca de la estricta proporcionalidad de la norma podría decirse que ella
interfiere de manera excesiva sobre distintos derechos de los ciudadanos que se
desempeñan como servidores públicos. En efecto, el precepto estaría imponiendo
pautas de comportamiento a estos servidores, que no están en relación directa
con su función laboral. La Corte considera que esta objeción sería de recibo si
la norma impusiera reglas morales sobre los funcionarios, que afectaran su
propio e íntimo plan de vida. Pero no es ese el caso. Además, el precepto sería inaceptable si por el
solo hecho de haber incurrido en un incumplimiento, el servidor fuera objeto de
una sanción. Sin embargo, el comportamiento pretendido por la norma no es
demasiado exigente. Lo que ella hace merecedor de sanción es el incumplimiento
reiterado e injustificado de las obligaciones. No se trata entonces de
sancionar al servidor que alguna vez incumple una obligación, sino al
funcionario que de manera metódica e impenitente desatiende sus compromisos
legales, sin tener ninguna justificación para su conducta. Obsérvese que si
bien el fin de la norma es lograr que los servidores públicos se orienten hacia
el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en toda ocasión - sin
miramiento alguno - cumplidos con sus obligaciones, sino que no sean
descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así, pues, el
servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta
prohibición sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los
perjuicios que le causa a los demás particulares a los
que les incumple los compromisos y ante el daño que genera para la imagen de
las instituciones estatales. Por lo tanto, cabe concluir que la norma demandada
no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privada de los
servidores públicos, y que las restricciones que se derivan de ella están en
armonía con el beneficio que se espera lograr. 9. Finalmente, se podría preguntar si la norma es
contraproducente - y, por lo tanto, irrazonable -, en la medida en que algunas
de las sanciones que se podrían imponer al servidor público moroso - tal como
sucede con las multas o la suspensión en el trabajo - podrían dificultar aún
más que él le diera cumplimiento a sus obligaciones. De esta manera, el
objetivo perseguido se lograría sobre la base del sacrificio de los intereses
de los acreedores del servidor público, con lo cual podría vulnerarse también
el principio de proporcionalidad - en el punto relacionado con la estricta proporcionalidad
de la medida. Al respecto, lo primero que habría que anotar es
que la norma persigue disuadir a los servidores públicos de violar sus
obligaciones jurídicas, lo cual habría de beneficiar a sus acreedores. Para
ello dispone que los servidores pueden ser objeto de una serie de sanciones,
que, ciertamente, no son las más drásticas de todas. La norma, entonces, sí
consulta con los intereses particulares que estarían en juego, en la medida en
que espera que la amenaza de la sanción motive al servidor incumplido a honrar
sus obligaciones. Pero independientemente de lo anterior, es
importante precisar que el objetivo de la prohibición es, en primera instancia,
evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el contar entre
sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores del
ordenamiento jurídico. Por eso, no puede entenderse que sea contraproducente e
irrazonable el que como consecuencia de una sanción por el incumplimiento de
obligaciones resulten algunos intereses particulares perjudicados, pues dentro
del marco de su libertad de configuración normativa, el legislador puede,
dentro de ciertos límites, anteponer el bien público - en este caso sancionar
al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales - a los
intereses particulares de distintas personas. Además, en el caso de las
obligaciones civiles, comerciales y laborales las personas que realizan
transacciones o acuerdos conocen que siempre existe un riesgo en este tipo de
actividades, que se puede cristalizar en el hecho de que la contraparte
incumpla sus obligaciones. Y para obtener el respeto de las mismas, y de las
obligaciones familiares, la legislación ha fijado distintos procedimientos y
autoridades, a los cuales pueden acudir los afectados. 10. Los anteriores razonamientos conducen a
concluir que la disposición acusada no vulnera el principio de
proporcionalidad. Ello llevaría a declarar la constitucionalidad simple de la
norma cuestionada. Sin embargo, esta Corporación sí considera que debe hacerse una
claridad acerca de la misma. En el precepto se prohibe
el reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones legales y la
violación de esa prohibición puede dar lugar a una sanción. Pues bien, le
asiste razón al demandante cuando se pregunta acerca de quién debe ser el que
califique si el servidor público ha incurrido en incumplimiento. La Corte
considera que mal puede ser la autoridad disciplinaria la que se encargue de
determinar esta situación. Ello sí constituiría una vulneración de los principios
del juez natural y del debido proceso. Solamente los jueces pueden determinar
si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar a esa
conclusión deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al demandado
el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que considere
pertinentes. Por lo tanto, debe concluirse que se declarará la
constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que la investigación
disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las
obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias
proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el
funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales.7 I.TERCERA NORMA DEMANDADA Artículo 141.- Cuando
proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6)
meses. La indagación preliminar no podrá extenderse a
hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y
los que le sean conexos; al vencimiento de este término perentorio el
funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente. (Se subraya lo
demandado) II. CARGOS DE LA DEMANDA Afirma el actor que la norma atacada vulnera el
debido proceso. Señala que como consecuencia de la norma, "una vez vencido
el término para adelantar la indagación preliminar, el funcionario .sólo podrá,
o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente., con lo cual no
se responde a la dinámica misma de la actuación disciplinaria, en cuanto es
previsible que durante el tiempo estimado para realizar la indagación
preliminar, el cual es improrrogable, no se logre establecer la existencia de
la falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, con lo cual
se estaría estableciendo una caducidad anticipada y en el evento en que
aparecieran otros indicios o pruebas que permitieran abrir la investigación
disciplinaria no sería posible porque el expediente por esos hechos ya fue
archivado definitivamente". III. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y
DEL DERECHO El apoderado del Ministerio aboga por la
declaración de exequibilidad de la norma acusada. En
su escrito hace énfasis en que la indagación preliminar dentro de los procesos
disciplinarios es la etapa establecida por el legislador para verificar la
ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria
e identificar o individualizar al servidor que haya intervenido en ella. Lo
anterior implica que sólo se realiza en los casos en los cuales no hay certeza
sobre la ocurrencia de los hechos o actos que constituyen una falta
disciplinaria. Al contrario del actor, considera que el término
fijado por el legislador para el adelantamiento de la indagación preliminar es
suficiente, lo que daría muestra del gran interés que le asignó el CDU a esta
indagación. Aclara que dentro del término aludido, el
funcionario competente podrá desplegar las actuaciones que considere
conducentes para esclarecer el caso, y que una vez él se ha vencido deberá
archivar definitivamente el expediente, si no encuentra mérito para abrir
investigación. Esta obligación de archivar definitivamente el expediente dentro
del cual no se encuentre mérito para investigar constituye, en su criterio, una
fórmula para garantizar el principio del non
bis in idem, "porque ésa es justamente la
filosofía del archivo definitivo, y es que respecto de los hechos y los sujetos
encartados no puede reabrirse nuevamente investigación." IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION La Vista Fiscal comparte la solicitud del actor
de declarar la inexequibilidad del término acusado. A
su juicio, el archivo del proceso disciplinario, que se debe decretar cuando la
etapa de indagación preliminar ha concluido sin que existan bases para abrir
una investigación, debe ser provisional y no definitivo. Manifiesta que luego de transcurridos los seis
meses fijados en el artículo 141 pueden presentarse diversas hipótesis con
consecuencias diferentes. Así, cuando las pruebas recopiladas arrojan certeza
sobre la existencia de la falta disciplinaria e indican el posible autor de la
misma, habrá de ordenarse la apertura de la investigación disciplinaria. Distinto es el caso cuando se logra demostrar la
existencia de una falta disciplinaria o de una infracción, aun cuando dentro
del término de la indagación preliminar no hubiera sido posible establecer
quién había sido su posible autor. En estos casos, estima el Procurador que
"nada se opone a que el organismo de control disciplinario continúe con la
actuación preliminar, a pesar de haberse superado el término de seis meses, ya
que la determinación de este lapso para agotar la etapa preliminar obedece a la
necesidad de evitar que el servidor a quien se le atribuye la falta permanezca
indefinidamente 'sub judice',
lo que no sucede en el evento planteado toda vez que aún no se han formulado
imputaciones contra una persona determinada." De esta manera, manifiesta que en estos casos
"no es procedente declarar el archivo (provisional o definitivo) del expediente,
pues ello sería darle un carácter absoluto e inflexible al término fijado en el
artículo 141 del Código Disciplinario Único, que no se compadece con las
finalidades del régimen disciplinario, pues resulta ilógico que a pesar de
haberse demostrado (...) que efectivamente se cometió la falta disciplinaria,
el funcionario de control, por el simple vencimiento del término, estuviera
obligado a cesar la actuación y ordenar el archivo de la actuación, como si la
vulneración a la función pública pasados 6 meses careciera de relevancia."
. Otra situación que se puede presentar es la de
que exista un señalamiento o imputación contra un funcionario determinado, pero
no exista certeza sobre la existencia de la falta disciplinaria. En este caso,
el Procurador considera que una vez transcurridos los seis meses habrá de
archivarse el expediente, "pues existe un servidor individualizado que
tiene derecho a que se le resuelva su situación dentro de un lapso
determinado." Sin embargo, el archivo no puede ser definitivo sino
provisional, "pues ello conllevaría denegación de justicia, en la medida
que a pesar de haberse verificado con posterioridad la existencia de una falta
disciplinaria y tener prueba del posible autor, por razón del auto de archivo
definitivo precedente, no es viable investigar los hechos." Expone el representante del Ministerio Público
que si se aceptara que, como señala la expresión demandada, por el simple hecho
del vencimiento de un término no se puede iniciar una nueva investigación sobre
el mismo objeto, sujeto y conducta, "el Estado tendría que renunciar al 'ius punendi' y
dar paso a la impunidad". Más aún si se tiene en cuenta que "el
artículo 141, a diferencia del artículo 146 inciso final, no prevé que ante
prueba nueva pueda continuarse con la actuación siempre que no haya prescrito
la acción." Además, precisa que ello conduciría a reducir el término de
prescripción en los casos en los que se ordena realizar una indagación
preliminar, puesto que una vez transcurridos los seis meses que fija el
artículo 141 habría que archivar definitivamente el proceso. De otra parte, señala el Procurador que la
determinación de declarar el archivo definitivo es irrazonable si se la pone en
relación con otras normas del mismo Código. Así, expresa que en el artículo 151
se establece que durante la etapa de investigación formal podrá decretarse el
archivo definitivo cuando se demuestre que la conducta no existió, que no es
constitutiva de falta disciplinaria, o que la acción no podía iniciarse o
proseguirse por prescripción o muerte del implicado cuando se trata de uno
solo, o cuando concurra alguna circunstancia de justificación de la acción.
Igualmente, menciona que en el artículo 146 se precisa que cuando se cumple el
término fijado para la evaluación de la investigación disciplinaria sin que se
hayan formulado cargos u ordenado el archivo definitivo, "se ordenará el
archivo provisional, sin perjuicio de que si con posterioridad aparece la
prueba para hacerlo, se proceda de conformidad siempre que no haya prescrito la
acción disciplinaria." De acuerdo con lo anterior, a criterio del
Ministerio Público resulta "irrazonable" que el artículo parcialmente
demandado ordene el archivo definitivo de la actuación, ya que "no puede
admitirse que la causal que durante el proceso da lugar al archivo provisional,
durante la etapa preliminar produzca efectos más severos, hasta el punto de
impedir el ejercicio del poder disciplinario del Estado y desconocer el
principio de imparcialidad que rige la actividad procesal...". V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS El problema jurídico 1. El actor considera que la expresión definitivamente, consagrada en el inciso segundo del
artículo 141 del Código Disciplinario Unico, vulnera
la Constitución, por cuanto conduce a que muchas conductas desarrolladas por
los servidores públicos en contra de los intereses del Estado queden impunes.
Estima que el vocablo acusado quebranta el debido proceso, dado que no permite
que se reabra la investigación cuando se han obtenido nuevas pruebas o conocido
nuevos hechos que arrojan una luz diferente sobre el caso, luego de
transcurrido el reducido término de los seis meses para realizar la indagación
preliminar. 2. El apoderado del Ministerio de Justicia y el
Derecho aboga por la exequibilidad del vocablo
cuestionado. Al contrario del actor considera que el término de seis meses para
realizar la indagación preliminar es suficiente y afirma que lo que se persigue
con el archivo definitivo del proceso luego de transcurridos los seis meses sin
que se ordene la apertura de la investigación disciplinaria es garantizar el
principio del non bis in idem. 3. El representante del Ministerio Público
asevera que la locución demandada es irrazonable y conduce a una denegación de
justicia. Considera que si bien en algunos casos debería procederse al archivo
del expediente, este archivo no puede ser definitivo, sino provisional. Además,
estima irrazonable que en la indagación preliminar se proceda al archivo
definitivo del expediente cuando, una vez transcurridos los seis meses, no se
encuentra mérito para ordenar la apertura de la investigación disciplinaria,
mientras que en la propia investigación solamente se dispone el archivo
provisional cuando se supera el término concedido para realizar la evaluación
de la misma y determinar si se presentan cargos o se archiva el proceso. La norma por analizar 4. La demanda del actor se restringe al vocablo
"definitivamente", contenido en el inciso segundo del artículo 141.
Sin embargo, su acusación se relaciona íntimamente con el hecho de que la
indagación preliminar no puede prolongarse por más de seis meses. El actor
considera que este término es demasiado corto y que, por consiguiente, puede
ser proclive a generar impunidad, dado que una vez ha transcurrido el plazo
debe procederse al archivo definitivo del expediente, si no hay suficientes
elementos para abrir una investigación. Lo anterior significa que el estudio
constitucional no puede restringirse a la locución "definitivamente",
sino que debe extenderse también a los apartes del artículo que señalan cuál es
la duración de la indagación preliminar y cuáles son las consecuencias que se
derivan del agotamiento del término. En consecuencia, el examen de constitucionalidad
versará sobre los siguientes apartes del artículo 141 del CDU: "Cuando
proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses
(...) al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o
abrir investigación o archivar definitivamente el expediente." El problema jurídico 5. Se trata de establecer si vulneran la
Constitución las normas del artículo 141 del Código Disciplinario Unico que prescriben que el término de la indagación
preliminar no puede exceder los seis meses y que cuando se vence ese plazo la
autoridad disciplinaria deberá archivar definitivamente el expediente, si no
existe mérito para abrir la investigación. 6. El artículo 144 del Código Disciplinario Unico establece que cuando "... el investigador
encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del
posible autor de la misma, ordenará investigación disciplinaria." Sin
embargo, no en todos los casos la queja o el informe disciplinario arrojan
claridad sobre la existencia de una falta disciplinaria y sobre el posible
autor de la misma. Precisamente para sortear estas situaciones es
que se autoriza al investigador ordenar una indagación preliminar. El artículo
138 del CDU establece que "[e]n caso de duda sobre la procedencia de
investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar." Esta
tiene como fin, según señala el artículo 139, "verificar la ocurrencia de
la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar
o individualizar al servidor público que haya intervenido en ella." Lo anterior significa que la etapa de la
indagación preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es
imprescindible ni obligatoria. Ella deberá cumplirse solamente cuando la
autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos,
de sí ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de quién podría ser
el servidor público que podría hacerse merecedor de una sanción disciplinaria.
Al respecto se señaló en la sentencia C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera
Carbonell: "La indagación disciplinaria es de carácter eventual y previa a
la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes
elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la
investigación disciplinaria..." 7. El artículo 141 del Código Disciplinario Unico prescribe que la indagación preliminar no puede
prolongarse por más de seis meses, y que al vencimiento de este término
perentorio el funcionario sólo podrá, bien abrir la investigación, o bien
archivar definitivamente el expediente. El actor y el Procurador acusan de
inconstitucional la obligación de archivar definitivamente el expediente cuando,
luego de transcurridos los seis meses de la indagación, no existen suficientes
elementos para abrir la investigación. En su concepto, la orden de archivar
definitivamente el expediente conduce a que en muchas ocasiones se deje de
impartir justicia, por cuanto el término de seis meses es demasiado corto para
poder culminar exitosamente todas las indagaciones. Por eso, el archivo debería
ser provisional, lo que indica que el expediente podría reabrirse en cualquier
tiempo, si no ha transcurrido el período de la prescripción, en caso de que se
conozcan hechos o pruebas nuevos. 8. En principio, el legislador goza de la
libertad de configuración normativa para establecer los distintos
procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y 2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras
cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y
las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador
tiene ciertos límites, representados fundamentalmente en su obligación de
atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos. Un ejemplo de los límites del Congreso a este
respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
en la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 324 del decreto N°
2700 de 1991, que regulaba la duración de la investigación previa. El artículo
señalaba que "[l]a investigación previa se desarrollará mientras no exista
prueba para dictar resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de
parte al imputado. En este último caso se dictará resolución de apertura de
instrucción." En el fallo, la Corte consideró que los términos tienen un
contenido garantista en favor de los encartados y que la inexistencia de alguno
para la realización de la investigación previa constituía una violación al
debido proceso8: "[E]s forzoso concluir que no se aviene al
debido proceso y, por el contrario, lo niega, la configuración de una etapa
investigativa carente de término. Se contraviene la idea medular del proceso
que se sustenta en la esencialidad y en la previsibilidad de las formas, pues,
una etapa indefinida en el tiempo no canaliza ni puede servir de molde idóneo a
la actividad del Estado que reclama disciplina y orden y que, en la
investigación del delito debe avanzar de manera progresiva y a través de una
serie de actos vinculados entre sí y orientados hacía un resultado final que
necesariamente se frustraría si a las diferentes etapas no se les fija término,
más aún si son contingentes y puramente instrumentales como acaece con la
investigación previa. "El ejercicio anticipado del derecho
constitucional al debido proceso (CP art. 29), correlativo al desarrollo de la
función investigativa y punitiva del Estado, proscribe la actuación
investigativa que se prolongue indefinidamente en el tiempo. La ausencia de
término específico para la investigación previa, legitima constitucionalmente
las más excesivas dilaciones toda vez que su finalización podría coincidir con
el momento de la prescripción de la acción penal. Aparte de que esa eventual
arbitrariedad -convalidada por la norma legal acusada - obliga al investigado a
soportar una excesiva carga anímica y económica, representa para el Estado
costos nada despreciables en términos de recursos humanos y materiales... "(...) Dado que es en el proceso donde con mayor intensidad y
plenitud de garantías puede participar el imputado, la investigación previa
debe tener un período razonablemente breve, circunscribirse a asegurar las
fuentes de prueba y a verificar el cumplimiento de los presupuestos mínimos que
se requieran para ejercer la acción penal, que es precisamente lo que se echa
de menos en la disposición acusada." Como se observa, en la providencia aludida la
Corte consideró que el principio del debido proceso exigía que la etapa de la
investigación previa en materia penal tuviera un término cierto y
preestablecido. Esa conclusión cabe también para la etapa de la indagación
preliminar en materia disciplinaria, en razón de que estas dos ramas del
derecho - la penal y la disciplinaria - hacen parte del mismo derecho
sancionatorio. Pero el problema que se analiza en este aparte es precisamente
el contrario del que se examinó en la sentencia C-412 de 1993: si allí se
debatía acerca de la constitucionalidad de una indagación preliminar sin
límites de tiempo, en esta ocasión se discurre acerca de si es
constitucionalmente válido establecer un término reducido para la misma
indagación. 9. En realidad, en este tipo de controversias se
trata de establecer si en las indagaciones preliminares debe prevalecer el
derecho a la justicia - en el sentido de que se logre determinar los hechos,
sancionar a los responsables y reparar a las víctimas - o el derecho del
encartado a que se resuelva rápidamente sobre las sospechas que recaen sobre él
- es decir, el derecho a no estar permanentemente sub judice - y el interés del Estado en fijarle
plazos perentorios a los procesos que adelanta. La prevalencia en este tipo de
conflictos no se puede plantear a
priori, sino que se decide con base en la constelación de normas o de
hechos existentes.9 En el problema que se analiza, el legislador
decidió que el término para la indagación preliminar fuera solamente de seis
meses y que una vez que él hubiera transcurrido había de abrirse la
investigación o de archivarse definitivamente el expediente. El actor y el Ministerio
Público consideran que el plazo fijado es muy corto y que él permitirá que
muchas faltas disciplinarias queden impunes. La Corte considera que el término fijado sería
inconstitucional si fuera claramente insuficiente para realizar una indagación
preliminar. Un término excesivamente abreviado impediría realizar una
indagación con posibilidades de ofrecer resultados concretos, y ello
convertiría a la indagación preliminar en un trampolín para garantizar la
impunidad en los casos en que se considerara necesario agotar esta etapa. Sin
embargo, un término de seis meses no aparece prima
facie como insuficiente para
practicar la indagación preliminar, puesto que el objeto de ésta no es
adelantar la investigación y el juicio mismo, sino establecer si se presentó
una actuación que podría constituir una falta disciplinaria y a quién podría
imputársele la autoría de esa conducta. Tres consideraciones adicionales permiten
apreciar que el término no es a primera vista insuficiente: la primera es que
el lapso de los seis meses no comprende el tiempo necesario para la evaluación
de las pruebas recopiladas durante el período de indagación, lo que permite que
ese período sea utilizado íntegramente para la recopilación de pruebas. La
segunda, que en aquellos casos en los que el Procurador General de la Nación
considere que un proceso es de importancia para la Nación y que exige un mayor
tiempo de pesquisa previa bien puede asignárselo a la Dirección Nacional de
Investigaciones Especiales, tal como lo señala el literal a) del artículo 11 de
la Ley 201 de 1995, con lo cual el período de indagación preliminar puede
incrementarse en otros seis meses, como lo precisa el artículo 142 del CDU; y
la tercera, que, de acuerdo con el inciso 1 del artículo 27 de la Ley 24 de 1992,
el Ministerio Público debe inadmitir aquellas quejas que considere que carezcan
de fundamento, lo que significa que la autoridad de control disciplinario bien
puede concentrar su actividad en las denuncias en las que se observe que existe
posibilidad de culminar con éxito la indagación preliminar. Evidentemente, es posible que, como lo señalan el
actor y el Ministerio Público, se presenten situaciones en las que el lapso de
seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta
disciplinaria o individualizar al servidor público que hubiere intervenido en
ella. Sin embargo, en estos casos habrá de respetarse la voluntad del
legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan
con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de
la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones. 10. El juez constitucional no está llamado a
determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro de los
procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar
los excesos que se puedan presentar en la legislación. Y en este caso, si bien
podría aceptarse que el término fijado por el legislador puede ser muy cortó en
algunas ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es
irrazonable ni amenaza con inminencia los fines del Estado o los derechos
fundamentales de los ciudadanos, razón por la cual habrá de respetarse. 11. Pudiera argüirse que al fijar en seis meses el
término al cabo del cual debe archivarse definitivamente el expediente, el
legislador restringió de manera irrazonable y desproporcionada la posibilidad
de hacer justicia, en beneficio de la impunidad, pues bien puede ocurrir que
con posterioridad al vencimiento de ese término aparezcan pruebas concluyentes
acerca de la existencia del hecho contraventor del régimen disciplinario y del
autor del mismo. Pero tal argumento pierde toda su fuerza persuasiva, si se
repara cuidadosamente en dos circunstancias: 1) Que la investigación preliminar
sólo se justifica cuando el funcionario que debe investigar tiene alguna duda
acerca de sí la investigación es procedente (art. 138), y seis meses parecen
suficientes para disiparla, puesto que, en vista de esa finalidad, lo que se
exige no es una recolección exhaustiva y demandante de elementos probatorios,
sino apenas la obtención de alguno que indique que el hecho que fue objeto de
denuncia, de queja o iniciación oficiosa, en realidad ocurrió y quién pudo ser
el responsable; y 2) Que en aras de la seguridad jurídica, que exige que las
situaciones provisorias no persistan indefinidamente, es necesario establecer
para ellas un límite temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la
necesidad de preservar el interés general implícito en ella, con el que puede
sacrificarse en caso de aparecer, con posterioridad al vencimiento del término proclusivo, pruebas indicativas de que alguien debía ser
sancionado por hechos atentatorios a la disciplina. A juicio de la Corte, en vista de las
circunstancias específicas que acaban de exponerse, en ese juicio evaluativo y
en la ponderación de los intereses eventualmente en conflicto, el juez
constitucional no puede subrogarse al legislador. Pero es que además, los
juicios de uno y otro, en el caso bajo examen, resultan coincidentes. Por esas razones la Corte declarará exequible la
disposición acusada (este numeral fue redactado por el Magistrado Carlos
Gaviria Díaz). VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, pero solamente en
relación con el cargo analizado, la expresión "así como la ejecución de
las órdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la
responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus
subordinados", contenida en el numeral 10 del artículo 40 de la Ley 200 de
1995. SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 13 del artículo 41 de la
Ley 200 de 1995, bajo el entendido de que la investigación disciplinaria acerca
del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor
público sólo podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las
respectivas jurisdicciones, en las que se declare que un servidor público ha
incumplido sus obligaciones. TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el aparte "Cuando proceda la
indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses",
contenido en el inciso primero del artículo 141 de la ley 200 de 1995. CUARTO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "al vencimiento de
este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o
archivar definitivamente el expediente", consagrada en el inciso segundo
del artículo 141 de la Ley 200 de 1995. NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. (FIRMAS EXPEDIENTE D-2697) ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO PRESIDENTE ANTONIO BARRERA CARBONELL MAGISTRADO ALFREDO BELTRAN SIERRA MAGISTRADO EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ MAGISTRADO CARLOS GAVIRIA DIAZ MAGISTRADO JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO MAGISTRADO FABIO MORON DIAZ MAGISTRADO VLADIMIRO NARANJO MESA MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS MAGISTRADO MARTHA V. SACHICA MENDEZ SECRETARIA GENERAL NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Ver,
entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306
de 1996 y C-310 de 1997. 2
Sentencia C-563/94. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la Corte No 3. 3 Al
respecto se señaló en la sentencia C-631 de 1996, M.P. Antonio Barrera
Carbonell: "La función pública, por lo tanto, se dirige a la atención y
satisfacción de los intereses generales de la comunidad, en sus diferentes
órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con arreglo a
unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia,
la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.),
que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la
legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad. En este orden
de ideas, quienes como servidores públicos acceden a dicha función deben reunir
ciertas cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los supremos
intereses que en beneficio de la comunidad se gestionan a través de dicha
función. Y, es por ello que tanto la Constitución como la ley regulan las
inhabilidades que comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a
ciertas personas acceder a la función pública." 4 Ver al
respecto también las sentencias C-427 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, y T-413
de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón. 5 Acerca
del examen de proporcionalidad ver, por ejemplo, las sentencias T-230/94,
T-288/95, T-422/92, C-530/93, y C-022/96. 6 En la
sentencia C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se estableció que
la obligación de los servidores públicos de obtener de sus superiores una
autorización para poder solicitar un crédito era desproporcionada y, por lo
tanto, inconstitucional. 7 En la
sentencia C-657 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se llegó a una
conclusión similar. En el proceso se trataba de determinar si era
constitucional una norma de la Ley 311 de 1996, que determinaba que si el DAS
certificaba que un servidor público tenía obligaciones alimentarias pendientes,
el nominador o empleador debía desvincularlo prontamente, so pena de ser
sancionado. La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo con el
argumento de que ella le confería rango de sentencia judicial a una simple
certificación del DAS que no podía ser controvertida por el afectado. Con ello
se vulneraba el derecho de los afectados al debido proceso. 8 El
artículo 41 de la ley 81 de 1993 le fijó un nuevo contenido al artículo 324 del
Código de Procedimiento Penal. Esa nueva versión fue luego reformada en la
frase final del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504 de 1999. Los
incisos 1° y 2° del artículo establecen que "[l]a investigación previa,
cuando exista imputado conocido, se realizará en un término máximo de dos (2)
meses, vencidos los cuales se dictará resolución de apertura de investigación o
resolución inhibitoria. Cuando no existe persona determinada continuará la
investigación previa, hasta que se obtenga dicha identidad..." 9 Para
abundar sobre el tratamiento que se debe brindar a los conflictos entre
derechos y fines constitucionales ver, entre otras, la sentencia C-475 de 1997,
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