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SENTENCIA C-1029/02 REFERENCIA: EXPEDIENTE
D-4001 Demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 53 (parcial) ACTOR:
MARCELA PATRICIA JIMÉNEZ ARANGO MAGISTRADO PONENTE: DR. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA BOGOTÁ, D.C.,
VEINTISIETE (27) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DOS (2002) LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Marcela
Jiménez Arango, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
contemplada en el artículo 241 de la Constitución, demandó el numeral 53 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, " por la cual se expide el
Código Disciplinario Único", por considerar que viola los artículos
150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la
Constitución Política. La Corte
Constitucional mediante auto del veintidós (22) de mayo de 2002 admitió la
demanda en contra del numeral 53 del artículo 48 del Código Disciplinario
Único. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de
inconstitucionalidad de la expresión "o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la órbita de su competencia" consagrada en
el numeral 53 del artículo 48 del Código Disciplinario Único. II. NORMA DEMANDADA El aparte de la
disposición demandada es el subrayado: "LEY
734 DE 2002 Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único. El Congreso de
Colombia DECRETA: Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (¿)
53. Desacatar las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas
Presidenciales cuyo objeto sea la promoción de los derechos humanos y la
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el manejo del orden
público o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de
su competencia. (¿) " III. LA DEMANDA La demandante solicita
a la Corte Constitucional que se declare inconstitucional la expresión "o
la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su
competencia" que tipifica como falta gravísima el desacato a
las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales
tendientes a congelar la nómina oficial, ya que con ello se contraviene lo
dispuesto por los artículos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8,
315-3, 315-7, 315-9 de la Constitución Política. Manifiesta que la
norma acusada infringe el numeral 5º del artículo 1501 de la
Carta Política porque es al legislador a quien le compete conferir atribuciones
especiales a las Asambleas Departamentales, entre las cuales se incluye lo
relacionado con la nómina oficial, y que éstas, por su parte, tienen la
atribución de "determinar la estructura de la Administración
Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración
correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta"2.
Puntualiza diciendo que "una Directiva Presidencial no puede
reformar la Constitución Política"3 y concluye que,
tal y como está la norma, ésta puede "suspender el compromiso del
legislador y de las Asambleas Departamentales en el cumplimiento de sus
funciones, entre otras, la de dictar normas que posibiliten el cumplimiento de
sus cometidos."4 La actora señala que
también se infringen los ordinales 5, 7 y 13, del artículo 3055 de
la Constitución Política, pues la norma "recorta la facultad
constitucional del Gobernador para administrar el respectivo
departamento". Explica que, en virtud de la norma acusada, el
Gobernador, al nombrar gerentes o directores de los establecimientos públicos,
y de las empresas industriales o comerciales del departamento, puede, por
decisión presidencial, incurrir en una falta disciplinaria gravísima, al
cumplir su mandato como jefe de la administración seccional. En cuanto a la
atribución de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias y
fijar sus emolumentos, dice que ésta sólo puede limitarse “por la ley y las
ordenanzas de las Asambleas Departamentales y en modo alguno se puede limitar
tal facultad a través de una Directiva Presidencial."6 Dice
también que, "en modo alguno una Directiva Presidencial puede limitar
la facultad del Gobernador de escoger a los gerentes o jefes seccionales
de los establecimientos públicos del orden nacional que operen en el departamento". Señala la actora, que
la norma acusada también infringe los numerales 6º y 8º del artículo 3137 de
la Constitución, puesto que "(¿) es función de los concejos
municipales el nombramiento de algunos funcionarios así como establecer su
escala de remuneración, luego mal puede una Directiva Presidencial coartar o
limitar una facultad que deviene directamente de la Carta Magna (¿)" Respecto de la
competencia de los alcaldes, estima que también se infringen los numerales 3º,
7º y 10º del artículo 3158 pues "el alcalde
municipal tiene funciones de nombramiento y remoción de funcionarios de la
administración local para el correcto desempeño de sus funciones entre las
cuales se encuentra la de nombramiento y remoción de algunos servidores
públicos, luego mal puede una Directiva Presidencial limitarle tal facultad de
nombramiento y remoción. Es decir, la Constitución otorga una facultad plena,
absoluta y sin límite en el tiempo, esto es permanente, por tanto, tal función
no se puede limitar por el Presidente de la República así su motivación sea muy
loable."9 Finalmente concluye
que "no es razonable ni lógico que se establezca como falta
gravísima el cumplimiento de la Constitución Política y de la ley."10 IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General
de la Nación, en concepto de fecha dieciocho (18) de julio de 2002, solicitó a
la Corte Constitucional declarar constitucional la expresión o la
congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia del
artículo 48, numeral 53 del Código Disciplinario Único. Estima la Vista Fiscal
que el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, puede,
mediante sus Directivas Presidenciales, congelar la nómina oficial de las
entidades de la administración central pero no de las entidades territoriales.
Precisa que el Presidente, como Suprema Autoridad Administrativa, tiene en
materia nominadora, y respecto de las plantas de personal, la atribución de
nombrar y separar libremente a determinados funcionarios "y a las
personas que deban desempeñarempleos
nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda
a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución y la Ley; [puede] crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central;
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales,
de conformidad con la ley y modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, conforme a los principios y reglas que
defina la ley"11 En concepto del
Procurador, "indica lo anterior que las funciones que la
Constitución Política asigna al Presidente de la Republica en materia de
nómina, salvo la fijación del régimen salarial, tiene su exclusivo marco de
acción en los organismos y entidades del orden nacional que integran la Rama
Ejecutiva del poder público, y por tanto sólo respecto de tales entidades es
constitucionalmente válido exigir la obediencia a las directivas presidenciales
sobre congelación de la nómina oficial y sancionar su incumplimiento como falta
disciplinaria, de allí que la norma censurada especifique en su parte final que
la falta disciplinaria se configura cuando se incumplen las directivas
presidenciales emitidas dentro de la órbita de su competencia, entendida ésta
como la del Presidente de la República." 12 "[En
efecto,] el legislador únicamente consagra como falta disciplinaria el
desconocimiento de las directivas emitidas por el Presidente de la
Republica dentro del ámbito de su competencia, más no el
incumplimiento de órdenes que por carecer de la atribución para proferirlas no
tienen carácter vinculante y, por tanto, sólo pueden constituir recomendaciones
a las autoridades nominadoras, con fines macroeconómicos o para garantizar la
preservación de la imparcialidad en los procesos electorales."13 Estima la vista fiscal
que la órbita de competencia del Presidente no alcanza la de las entidades
territoriales, y que la conclusión de la actora desconoce la existencia de
atribuciones y facultades propias de gobernadores y alcaldes como jefes de la
administración seccional (artículo 303 CP) y de la administración local
(artículo 314 CP), respectivamente. Así mismo, estima que "tampoco
hace parte del ámbito de competencia del Presidente de la República la
administración de personal y el manejo de la nómina de las otras ramas del
poder público y entes autónomos e independientes como los de control
disciplinario y fiscal, la Comisión Nacional de Servicio Civil, entre otras,
por cuanto ello es irreconciliable con la estructura del Estado adoptada en el
artículo 113 Superior."15 Finalmente, concluye
que "entendiendo que la falta disciplinaria se estructura frente
al desconocimiento de las órdenes impartidas por el Presidente de la República
dentro del ámbito de su competencia en materia de congelación de nómina, es
claro que el artículo 48 numeral 53 de la Ley 734 de 2002 no contraría ninguna
de las disposiciones señaladas en la demanda como violadas."16 V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241¿4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. 2. Problema Jurídico La demanda contra la
expresión "o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la
órbita de su competencia. (¿) " del numeral 53 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte el siguiente problema jurídico: ¿La
norma que tipifica como falta gravísima el desacato de una Directiva
Presidencial contentiva de una orden e instrucción de congelación de nóminas
oficiales, desconoce la autonomía de las entidades territoriales? Para abordar esta
cuestión la Corte, primero, precisará los alcances de la expresión demandada y,
luego, analizará los cargos específicos elevados por el actor. 3. Los alcances de la
expresión acusada En la Ley 734 de 2002,
nuevo Código Disciplinario Único, el legislador se ocupa en el Título Único del
Libro II, de "la descripción de las faltas disciplinarias en
particular", las cuales ha clasificado en leves, graves y gravísimas.
Las faltas gravísimas, a diferencia de las leves y graves, han sido
específicamente tipificadas en el artículo 48 de la ley en cuestión. En cuanto al
cumplimiento de órdenes e instrucciones, observa la Corte que, en virtud de los
numerales 1º y 7º del artículo 3414, es deber de todo servidor
público cumplir "las órdenes superiores emitidas por funcionario
competente", así como "las disposiciones que los
superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones", y que,
en virtud de lo dispuesto por el artículo 5017 de la misma ley,
el "incumplimiento de los deberes" puede constituir una falta
leve o grave, según los criterios que para ello establece la propia ley. Por su parte, y de
acuerdo al numeral 53 del artículo 48 ¿ la norma
acusada- constituye una falta gravísima el desacato de una Directiva
Presidencial que ordene e instruya sobre: (i) la promoción de los derechos
humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario; (ii) el manejo
del orden público o (iii) la congelación de nóminas oficiales, dentro de la
órbita de su competencia. El legislador busca
con esta norma imprimir una disciplina más estricta al cumplimiento de ciertas
órdenes e instrucciones que el Presidente imparta por medio de Directivas,
habida cuenta de la importancia material, del ámbito dentro del cual el
Presidente de la República ejerce esta competencia. En cuanto a la
expresión demandada, la decisión de congelación de nóminas oficiales, es una
determinación encaminada a impedir que se realicen movimientos dentro de la
planta de personal de una entidad pública. Así, al congelar la nómina, quien
detente la potestad nominadora en la entidad no podrá realizar nombramientos ni
efectuar remociones del personal a su cargo18. Con ello se busca
tanto impedir que en tiempo de elecciones, a través de la oferta y remoción de
personal en cargos públicos se manipule a los ciudadanos como controlar el
gasto público dentro de políticas de austeridad, entre otros fines. Ahora bien, la
expresión acusada finaliza mediante la expresión, "dentro de la
órbita de su competencia". Siendo así, cabe preguntarse a quién
está referida la expresión órbita de "su competencia". La actora considera
que ésta alude a la órbita de competencia del destinatario de la Directiva
Presidencial y, a partir de esta premisa, funda su cargo. La Corte no comparte
ésta hermenéutica por varias razones. Primero, porque una interpretación
gramatical indica que la expresión "su competencia" refiere
al sujeto que, según la norma acusada, imparte la directiva, es decir, el
Presidente de la República. Segundo, porque una interpretación sistemática y
teleológica conduce a la misma conclusión: el Presidente puede impartir
directivas en ejercicio de sus competencias, no de las atribuidas a otros
órganos. Para la Corte, entonces, la norma acusada se refiere a la Directiva
Presidencial expedida dentro de la órbita de competencia del propio Presidente
de la República. Sobre la órbita de
competencia del Presidente de la República, la Corte Constitucional señaló
recientemente que: "Según lo dispone
el artículo 188 de la Constitución Política, el Presidente de la República
simboliza la unidad nacional y, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa (art. 115 C.P.), le corresponde el ejercicio de
diversas funciones en cada una de sus calidades. Así, como Jefe de Estado le
concierne la dirección de las relaciones internacionales, la seguridad exterior
de la República, la declaratoria de guerra con permiso del Senado de la
República o, sin su autorización para repeler una agresión extranjera, defiende
la independencia y honra de la Nación, la inviolabilidad del territorio, entre
muchas otras. Igualmente dentro de sus funciones como Jefe de Gobierno, que
conforma con los ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso,
le corresponde dirigir la fuerza pública y, como comandante supremo de las
fuerzas armadas de la República disponer de ella; conserva en todo el territorio
el orden público y lo reestablece cuando fuere turbado, declara el estado de
conmoción y de emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del orden
económico social. Así mismo, como Suprema Autoridad Administrativa
cuenta con la facultad constitucional de nombrar y separar libremente a sus
ministros y jefes de departamento administrativo, así como a los presidentes,
directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y, en general
tiene la facultad de nombrar y remover libremente a sus agentes; funciones
todas éstas que se encuentran consagradas en el artículo 189 del Estatuto
Fundamental.19" En este orden de
ideas, la expresión de la norma acusada está supeditando la falta gravísima a
que el desacato ocurra respecto de una orden e instrucción dada por el
Presidente de la República, actuando como Suprema Autoridad Administrativa. Es
decir que, la órbita de competencia de una Directiva Presidencial, no comprende
a todos los servidores públicos, sino sólo a aquellos servidores públicos para
quienes el Presidente de la República constituye, dentro de la administración,
la autoridad superior.20 Tanto los diputados de
las asambleas departamentales y el gobernador en el orden departamental, así
como los concejales y los alcaldes en los órdenes municipal y distrital, son
elegidos por los ciudadanos y no son nombrados ni separados libremente por el
Presidente de la República21. En razón a su investidura de origen
popular, respecto de tales servidores públicos, el Presidente no actúa como
superior administrativo. En consecuencia, diputados, concejales, gobernadores y
alcaldes están excluidos de la órbita de competencia administrativa del
Presidente de la República22, a pesar de que gobernadores y alcaldes
puedan, en ciertos ámbitos de gobierno ¿cómo la
conservación del orden público- actuar como agentes suyos (artículos 303 y 315,
numeral 2, de la Constitución Política).23 4. La norma acusada no
viola la autonomía de las entidades territoriales En su cargo, la actora
manifiesta que, en virtud de los artículos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13,
313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constitución Política, las asambleas
departamentales, los concejos municipales, así como los gobernadores y los
alcaldes tienen funciones relativas a la administración de personal que les son
propias, y que la expresión acusada al obligarlos a acatar las órdenes e
instrucciones de congelación de nómina oficial en una Directiva Presidencial,
les invade tales facultades constitucionales. El cargo en cuestión trata entonces
sobre un eventual desconocimiento de la autonomía de las entidades
territoriales que se expresa a través de las atribuciones de la asamblea
departamental y el gobernador, al igual que del concejo y el alcalde. Sobre la autonomía
territorial, la Constitución Política señala en su artículo 287 que: "Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias.2. Ejercer las
competencias que les correspondan.3. Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las
rentas nacionales." Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado
que: "La Constitución
de 1991 define al Estado colombiano como una "república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales" (C.P., art.
1º). En este sentido, la unidad de la república no puede confundirse con el
predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial. La
definición constitucional requiere una interpretación de la "unidad como
el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un
bloque". De acuerdo con ello,
la autonomía de las diferentes entidades territoriales no consiste en la simple
transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial
sino que se manifiesta como un poder de autogobierno y autoadministración. La autonomía
territorial emana del principio democrático, entre otras razones, porque las
autoridades territoriales se constituyen a partir del voto directo y universal
de las comunidades. En este sentido la descentralización y la autonomía guardan
estrecha relación con el principio de eficiencia de la administración pública.
(¿)" La autonomía, al ser
gubernamental y administrativa, se refiere no sólo a la facultad de dirección
política sino también a la potestad de gestión de sus propios recursos. Sin
embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como
lo define el artículo 287. (¿) El núcleo esencial de
la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios
intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de
gobierno, de administración local." 24 Así, en virtud de lo
dispuesto por la Carta Política, y tal y como lo defiende la actora, las
entidades territoriales gozan de una autonomía que comprende el derecho de
gestionar sus propios intereses y, por lo tanto a disponer sobre su nómina
oficial dentro del marco de la Ley y la Constitución. 4.1 Inexistencia de
violación de las competencias de las asambleas departamentales y los concejos
municipales y distritales. Observa la Corte que
el legislador, al establecer como falta gravísima el desacato a órdenes e
instrucciones dadas a través de directivas expedidas por el Presidente de la
República, dentro de la órbita de su competencia, no está impidiendo que, las
asambleas departamentales, a través de ordenanzas, determinen, la estructura de
la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas
de remuneración, la creación de establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales del departamento, ni la autorización de la formación
de sociedades de economía mixta. La materia a la que se refiere la norma
acusada es la congelación de nóminas, y ésta es una decisión que recae
exclusivamente sobre el nombramiento y la remoción de servidores públicos, es
decir, que en nada toca la estructura misma de la administración departamental,
las funciones de sus dependencias ni las escalas de remuneración. Por tanto, la
expresión acusada no desconoce el numeral 7º del artículo 300, como lo señala
la actora en su escrito. Lo mismo se predica de los concejos municipales y
distritales y, por consiguiente, la expresión acusada por la actora tampoco
desconoce lo dispuesto por los numerales 6º y 8º del artículo 313 de la Carta
Política. 4.2 Inexistencia de
violación de las competencias conferidas por la Constitución a los gobernadores
y alcaldes como jefes de la administración del departamento, el municipio o el
distrito. La Constitución
establece que el gobernador y el alcalde son los jefes de la administración del
departamento, del municipio o distrito. Ahora, si bien es
cierto que el gobernador tiene también la calidad de agente del Presidente de
la República, como ya se anotó, la Constitución precisó las áreas específicas
dentro de las cuales cumple esta función y dentro de éstas no se encuentra el
nombramiento de los servidores de la administración departamental puesto que
tal facultad pertenece al ámbito de competencia de la autonomía departamental
(artículo 303, CP). Igual ocurre con el alcalde, quien sólo en ámbitos precisos
actúa como agente del gobernador o del Presidente (artículo 315, numeral 2, de
la CP). Considerando,
entonces, que la directiva presidencial cuyo objeto sea ordenar e instruir
sobre el congelamiento de nóminas oficiales, es una decisión que sólo afecta
los movimientos en la planta de personal, con ello en nada se restringen las
atribuciones del gobernador relativas a la creación, supresión y fusión de los
empleos de sus dependencias, el señalamiento de sus funciones especiales, ni la
fijación de sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas
respectivas. En ese mismo orden de ideas, dicha directiva tampoco desconoce las
atribuciones del alcalde relativas a estas materias. De ahí que la expresión
acusada no viole lo dispuesto por el numeral 7º del artículo 305 ni los
numerales 7º y 9º del artículo 315 de la Constitución. Ahora bien, la
Constitución también atribuye al gobernador las facultades de (i) "nombrar
y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos
públicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los
representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y
los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador" y
(ii) de "escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional
respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos
del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley" (numerales
5º y 13º del artículo 305, CP). Así, en estos dos casos el gobernador decide
autónomamente sobre la selección de servidores públicos del departamento o que
deban desempeñar sus funciones al interior del mismo. No obstante, existe
una diferencia entre las dos facultades citadas porque la segunda, establecida
en el numeral 13 del artículo 305, refiere a gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos públicos del orden nacional, no del orden departamental.
La autonomía territorial garantiza el ejercicio de la facultad del gobernador
consistente en escoger un nombre de la terna, pero no comprende la conformación
misma de ésta, puesto que ello es atribución del "jefe nacional
respectivo" del cual el Presidente de la República es su superior
administrativo.25 Dicho "jefe nacional" puede
legítimamente ser destinatario de la directiva presidencial de congelación de
nómina y debe acatar las órdenes e instrucciones que al respecto imparta el
Presidente de la República. De tal manera que éste no podrá enviar la terna
correspondiente si el Presidente le ha ordenado no hacerlo, y, en caso de que
la envíe, podría incurrir en la falta gravísima descrita en la norma
parcialmente acusada. Lo dicho anteriormente
respecto de la autonomía del gobernador es aplicable al alcalde cuando hace
ejercicio de su atribución de "nombrar y remover a los funcionarios
bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de
acuerdo con las disposiciones pertinentes" que establece el numeral 3º
del artículo 315 superior. La autonomía propia al jefe de la administración
local excluye al alcalde de la órbita de competencia del Presidente, en cuanto
a sus decisiones de congelación de nóminas oficiales. Así, la Corte encuentra
que tampoco hay violación a lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 315 de
la Carta Política. En conclusión, como la
expresión de la norma acusada exige expresamente que el Presidente, al ordenar
e instruir sobre congelación de nóminas oficiales por medio de Directivas
Presidenciales, se limite a la órbita de su competencia, y ésta no comprende la
nómina oficial exclusiva de las entidades territoriales, la disposición legal
no viola la autonomía territorial protegida por la Constitución y el cargo
formulado por la actora no prospera. Por último, la Corte
advierte que lo resuelto en este fallo sólo hará tránsito a cosa juzgada
relativa al cargo de autonomía territorial analizado. VII. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión "o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la órbita de su competencia. “del
numeral 53 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. MARCO GERARDO MONROY
CABRA PRESIDENTE
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ SECRETARIA GENERAL LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado doctor Eduardo
Montealegre Lynett no firma la presente sentencia por
cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ SECRETARIA GENERAL Notas de pie de
página: 1
"ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (¿) 5. Conferir
atribuciones especiales a las asambleas departamentales. (¿)" 2
"ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de
ordenanzas: (¿) 7º. Determinar la estructura de la
Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
(¿)" 3
Cfr. folio 19. 4
Cfr. folio 19. 5
"ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (¿)
5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los
establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del
Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de
tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del
gobernador. (¿) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias,
señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley
y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá
crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo
servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. (¿)
13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los
gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden
nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. (¿)" 6
Cfr. folio 21. 7
"ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (¿) 6.
Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos
públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta. (¿) 8. Elegir Personero para el período que fije
la ley y los demás funcionarios que ésta determine. (¿)" 8
"ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (¿)
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de
las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo
judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su
dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y
las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las
disposiciones pertinentes. (¿) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus
dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que
excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado. (¿) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el
plan de inversión y el presupuesto. (¿)" 9
Cfr. folio 23. 10
Cfr. folio 23. 11
Cfr. folio 71 y 72. 12
Cfr. folio 72. 13
Cfr. folio 74. 14
Cfr. folio 75. 15
Cfr. folio 75. 16 17 Corte
Constitucional. Sentencia C-154-97. 18
Corte Constitucional. Sentencia C-056-93. "Artículo
34. Deberes. Son deberes de todo servidor público: 1.
Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los
tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el
Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y
municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de
funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones
colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por
funcionario competente. Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se
integrarán a este código. (¿) 7.
Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio
de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional
y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las
autoridades competentes." 19
"Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave
o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley. La
gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios
señalados en el artículo 43 de este código. Los
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima." 20
La decisión de congelación de nómina oficial es diferente de la decisión de
suspender la provisión de empleos públicos, la cual sí permite la remoción de
servidores públicos. 21
C-1172 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra (A.V. Manuel José Cepeda Espinosa). 22 De esta relación de subordinación limitada, en cuanto al
universo de los servidores públicos, dan cuenta los encabezados remisorios de
las Directivas Presidenciales que como la reciente Directiva Presidencial 13,
del 15 de octubre de 2002, señalan, por ejemplo: "PARA: Ministros,
Directores de Departamento Administrativo, Superintendentes, Directores de
Unidades Administrativas Especiales y Directores, Gerentes o Presidentes de
Entidades Descentralizadas de la Rama Ejecutivo SENTENCIA C-1029/02 REFERENCIA: EXPEDIENTE
D-4001 Demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 53 (parcial) ACTOR:
MARCELA PATRICIA JIMÉNEZ ARANGO MAGISTRADO PONENTE: DR. MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA BOGOTÁ, D.C.,
VEINTISIETE (27) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DOS (2002) LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Marcela
Jiménez Arango, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
contemplada en el artículo 241 de la Constitución, demandó el numeral 53 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, " por la cual se expide el
Código Disciplinario Único", por considerar que viola los artículos
150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la
Constitución Política. La Corte
Constitucional mediante auto del veintidós (22) de mayo de 2002 admitió la
demanda en contra del numeral 53 del artículo 48 del Código Disciplinario
Único. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de
inconstitucionalidad de la expresión "o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la órbita de su competencia" consagrada en
el numeral 53 del artículo 48 del Código Disciplinario Único. II. NORMA DEMANDADA El aparte de la
disposición demandada es el subrayado: "LEY
734 DE 2002 Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único. El Congreso de
Colombia DECRETA: Artículo 48. Faltas
gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (¿)
53. Desacatar las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas
Presidenciales cuyo objeto sea la promoción de los derechos humanos y la
aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el manejo del orden
público o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de
su competencia. (¿) " III. LA DEMANDA La demandante solicita
a la Corte Constitucional que se declare inconstitucional la expresión "o
la congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su
competencia" que tipifica como falta gravísima el desacato a
las órdenes e instrucciones contenidas en las Directivas Presidenciales
tendientes a congelar la nómina oficial, ya que con ello se contraviene lo dispuesto
por los artículos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13, 313-6, 313-8, 315-3,
315-7, 315-9 de la Constitución Política. Manifiesta que la
norma acusada infringe el numeral 5º del artículo 1501 de la
Carta Política porque es al legislador a quien le compete conferir atribuciones
especiales a las Asambleas Departamentales, entre las cuales se incluye lo
relacionado con la nómina oficial, y que éstas, por su parte, tienen la
atribución de "determinar la estructura de la Administración
Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración
correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta"2.
Puntualiza diciendo que "una Directiva Presidencial no puede
reformar la Constitución Política"3 y concluye que,
tal y como está la norma, ésta puede "suspender el compromiso del
legislador y de las Asambleas Departamentales en el cumplimiento de sus
funciones, entre otras, la de dictar normas que posibiliten el cumplimiento de
sus cometidos."4 La actora señala que
también se infringen los ordinales 5, 7 y 13, del artículo 3055 de
la Constitución Política, pues la norma "recorta la facultad constitucional
del Gobernador para administrar el respectivo departamento". Explica
que, en virtud de la norma acusada, el Gobernador, al nombrar gerentes o
directores de los establecimientos públicos, y de las empresas industriales o
comerciales del departamento, puede, por decisión presidencial, incurrir en una
falta disciplinaria gravísima, al cumplir su mandato como jefe de la
administración seccional. En cuanto a la atribución de crear, suprimir y
fusionar los empleos de sus dependencias y fijar sus emolumentos, dice que ésta
sólo puede limitarse" por la ley y las ordenanzas de las Asambleas
Departamentales y en modo alguno se puede limitar tal facultad a través de una
Directiva Presidencial."6 Dice también que, "en
modo alguno una Directiva Presidencial puede limitar la facultad del
Gobernador de escoger a los gerentes o jefes seccionales de los
establecimientos públicos del orden nacional que operen en el
departamento". Señala la actora, que
la norma acusada también infringe los numerales 6º y 8º del artículo 3137 de
la Constitución, puesto que "(¿) es función de los concejos
municipales el nombramiento de algunos funcionarios así como establecer su
escala de remuneración, luego mal puede una Directiva Presidencial coartar o
limitar una facultad que deviene directamente de la Carta Magna (¿)" Respecto de la
competencia de los alcaldes, estima que también se infringen los numerales 3º,
7º y 10º del artículo 3158 pues "el alcalde
municipal tiene funciones de nombramiento y remoción de funcionarios de la
administración local para el correcto desempeño de sus funciones entre las
cuales se encuentra la de nombramiento y remoción de algunos servidores
públicos, luego mal puede una Directiva Presidencial limitarle tal facultad de
nombramiento y remoción. Es decir, la Constitución otorga una facultad plena,
absoluta y sin límite en el tiempo, esto es permanente, por tanto, tal función
no se puede limitar por el Presidente de la República así su motivación sea muy
loable."9 Finalmente concluye
que "no es razonable ni lógico que se establezca como falta
gravísima el cumplimiento de la Constitución Política y de la ley."10 IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General
de la Nación, en concepto de fecha dieciocho (18) de julio de 2002, solicitó a la
Corte Constitucional declarar constitucional la expresión o la
congelación de nóminas oficiales, dentro de la órbita de su competencia del
artículo 48, numeral 53 del Código Disciplinario Único. Estima la Vista Fiscal
que el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, puede,
mediante sus Directivas Presidenciales, congelar la nómina oficial de las
entidades de la administración central pero no de las entidades territoriales.
Precisa que el Presidente, como Suprema Autoridad Administrativa, tiene en
materia nominadora, y respecto de las plantas de personal, la atribución de
nombrar y separar libremente a determinados funcionarios "y a las
personas que deban desempeñarempleos
nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda
a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución y la Ley; [puede] crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central; suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales, de conformidad con la ley y modificar
la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás
entidades u organismos administrativos nacionales, conforme a los
principios y reglas que defina la ley"11 En concepto del
Procurador, "indica lo anterior que las funciones que la
Constitución Política asigna al Presidente de la Republica en materia de
nómina, salvo la fijación del régimen salarial, tiene su exclusivo marco de
acción en los organismos y entidades del orden nacional que integran la Rama
Ejecutiva del poder público, y por tanto sólo respecto de tales entidades es
constitucionalmente válido exigir la obediencia a las directivas presidenciales
sobre congelación de la nómina oficial y sancionar su incumplimiento como falta
disciplinaria, de allí que la norma censurada especifique en su parte final que
la falta disciplinaria se configura cuando se incumplen las directivas
presidenciales emitidas dentro de la órbita de su competencia, entendida ésta
como la del Presidente de la República." 12 "[En
efecto,] el legislador únicamente consagra como falta disciplinaria el
desconocimiento de las directivas emitidas por el Presidente de la
Republica dentro del ámbito de su competencia, más no el
incumplimiento de órdenes que por carecer de la atribución para proferirlas no
tienen carácter vinculante y, por tanto, sólo pueden constituir recomendaciones
a las autoridades nominadoras, con fines macroeconómicos o para garantizar la
preservación de la imparcialidad en los procesos electorales."13 Estima la vista fiscal
que la órbita de competencia del Presidente no alcanza la de las entidades
territoriales, y que la conclusión de la actora desconoce la existencia de
atribuciones y facultades propias de gobernadores y alcaldes como jefes de la
administración seccional (artículo 303 CP) y de la administración local
(artículo 314 CP), respectivamente. Así mismo, estima que "tampoco
hace parte del ámbito de competencia del Presidente de la República la
administración de personal y el manejo de la nómina de las otras ramas del
poder público y entes autónomos e independientes como los de control
disciplinario y fiscal, la Comisión Nacional de Servicio Civil, entre otras,
por cuanto ello es irreconciliable con la estructura del Estado adoptada en el
artículo 113 Superior."15 Finalmente, concluye
que "entendiendo que la falta disciplinaria se estructura frente
al desconocimiento de las órdenes impartidas por el Presidente de la República
dentro del ámbito de su competencia en materia de congelación de nómina, es claro
que el artículo 48 numeral 53 de la Ley 734 de 2002 no contraría ninguna de las
disposiciones señaladas en la demanda como violadas."16 V. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241¿4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. 2. Problema Jurídico La demanda contra la
expresión "o la congelación de nóminas oficiales, dentro de la
órbita de su competencia. (¿) " del numeral 53 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte el siguiente problema jurídico: ¿La
norma que tipifica como falta gravísima el desacato de una Directiva
Presidencial contentiva de una orden e instrucción de congelación de nóminas oficiales,
desconoce la autonomía de las entidades territoriales? Para abordar esta
cuestión la Corte, primero, precisará los alcances de la expresión demandada y,
luego, analizará los cargos específicos elevados por el actor. 3. Los alcances de la
expresión acusada En la Ley 734 de 2002,
nuevo Código Disciplinario Único, el legislador se ocupa en el Título Único del
Libro II, de "la descripción de las faltas disciplinarias en
particular", las cuales ha clasificado en leves, graves y gravísimas.
Las faltas gravísimas, a diferencia de las leves y graves, han sido
específicamente tipificadas en el artículo 48 de la ley en cuestión. En cuanto al
cumplimiento de órdenes e instrucciones, observa la Corte que, en virtud de los
numerales 1º y 7º del artículo 3414, es deber de todo servidor
público cumplir "las órdenes superiores emitidas por funcionario
competente", así como "las disposiciones que los
superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones", y
que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 5017 de la misma
ley, el "incumplimiento de los deberes" puede constituir una
falta leve o grave, según los criterios que para ello establece la propia ley. Por su parte, y de
acuerdo al numeral 53 del artículo 48 ¿la norma
acusada- constituye una falta gravísima el desacato de una Directiva
Presidencial que ordene e instruya sobre: (i) la promoción de los derechos
humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario; (ii) el manejo
del orden público o (iii) la congelación de nóminas oficiales, dentro de la
órbita de su competencia. El legislador busca
con esta norma imprimir una disciplina más estricta al cumplimiento de ciertas
órdenes e instrucciones que el Presidente imparta por medio de Directivas,
habida cuenta de la importancia material, del ámbito dentro del cual el
Presidente de la República ejerce esta competencia. En cuanto a la
expresión demandada, la decisión de congelación de nóminas oficiales, es una
determinación encaminada a impedir que se realicen movimientos dentro de la
planta de personal de una entidad pública. Así, al congelar la nómina, quien
detente la potestad nominadora en la entidad no podrá realizar nombramientos ni
efectuar remociones del personal a su cargo18. Con ello se busca
tanto impedir que en tiempo de elecciones, a través de la oferta y remoción de
personal en cargos públicos se manipule a los ciudadanos como controlar el
gasto público dentro de políticas de austeridad, entre otros fines. Ahora bien, la
expresión acusada finaliza mediante la expresión, "dentro de la órbita
de su competencia". Siendo así, cabe preguntarse a quién está
referida la expresión órbita de "su competencia". La actora considera
que ésta alude a la órbita de competencia del destinatario de la Directiva
Presidencial y, a partir de esta premisa, funda su cargo. La Corte no comparte
ésta hermenéutica por varias razones. Primero, porque una interpretación
gramatical indica que la expresión "su competencia" refiere
al sujeto que, según la norma acusada, imparte la directiva, es decir, el
Presidente de la República. Segundo, porque una interpretación sistemática y
teleológica conduce a la misma conclusión: el Presidente puede impartir
directivas en ejercicio de sus competencias, no de las atribuidas a otros
órganos. Para la Corte, entonces, la norma acusada se refiere a la Directiva
Presidencial expedida dentro de la órbita de competencia del propio Presidente
de la República. Sobre la órbita de
competencia del Presidente de la República, la Corte Constitucional señaló
recientemente que: "Según lo dispone
el artículo 188 de la Constitución Política, el Presidente de la República
simboliza la unidad nacional y, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa (art. 115 C.P.), le corresponde el ejercicio de
diversas funciones en cada una de sus calidades. Así, como Jefe de Estado le
concierne la dirección de las relaciones internacionales, la seguridad exterior
de la República, la declaratoria de guerra con permiso del Senado de la
República o, sin su autorización para repeler una agresión extranjera, defiende
la independencia y honra de la Nación, la inviolabilidad del territorio, entre
muchas otras. Igualmente dentro de sus funciones como Jefe de Gobierno, que
conforma con los ministros y jefes de departamento administrativo en cada caso,
le corresponde dirigir la fuerza pública y, como comandante supremo de las
fuerzas armadas de la República disponer de ella; conserva en todo el
territorio el orden público y lo reestablece cuando fuere turbado, declara el
estado de conmoción y de emergencia cuando proviene de hechos perturbadores del
orden económico social. Así mismo, como Suprema Autoridad
Administrativa cuenta con la facultad constitucional de nombrar y separar
libremente a sus ministros y jefes de departamento administrativo, así como a
los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos
nacionales y, en general tiene la facultad de nombrar y remover libremente a
sus agentes; funciones todas éstas que se encuentran consagradas en el artículo
189 del Estatuto Fundamental.19" En este orden de
ideas, la expresión de la norma acusada está supeditando la falta gravísima a
que el desacato ocurra respecto de una orden e instrucción dada por el
Presidente de la República, actuando como Suprema Autoridad Administrativa. Es
decir que, la órbita de competencia de una Directiva Presidencial, no comprende
a todos los servidores públicos, sino sólo a aquellos servidores públicos para
quienes el Presidente de la República constituye, dentro de la administración,
la autoridad superior.20 Tanto los diputados de
las asambleas departamentales y el gobernador en el orden departamental, así
como los concejales y los alcaldes en los órdenes municipal y distrital, son
elegidos por los ciudadanos y no son nombrados ni separados libremente por el
Presidente de la República21. En razón a su investidura de origen
popular, respecto de tales servidores públicos, el Presidente no actúa como
superior administrativo. En consecuencia, diputados, concejales, gobernadores y
alcaldes están excluidos de la órbita de competencia administrativa del
Presidente de la República22, a pesar de que gobernadores y alcaldes
puedan, en ciertos ámbitos de gobierno ¿cómo la
conservación del orden público- actuar como agentes suyos (artículos 303 y 315,
numeral 2, de la Constitución Política).23 4. La norma acusada no
viola la autonomía de las entidades territoriales En su cargo, la actora
manifiesta que, en virtud de los artículos 150-5, 300-7, 305-5, 305-7, 305-13,
313-6, 313-8, 315-3, 315-7, 315-9 de la Constitución Política, las asambleas
departamentales, los concejos municipales, así como los gobernadores y los
alcaldes tienen funciones relativas a la administración de personal que les son
propias, y que la expresión acusada al obligarlos a acatar las órdenes e instrucciones
de congelación de nómina oficial en una Directiva Presidencial, les invade
tales facultades constitucionales. El cargo en cuestión trata entonces sobre un
eventual desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales que se
expresa a través de las atribuciones de la asamblea departamental y el
gobernador, al igual que del concejo y el alcalde. Sobre la autonomía
territorial, la Constitución Política señala en su artículo 287 que: "Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias.2. Ejercer las
competencias que les correspondan.3. Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las
rentas nacionales." Al respecto, la Corte Constitucional ha
manifestado que: "La Constitución
de 1991 define al Estado colombiano como una "república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales" (C.P., art.
1º). En este sentido, la unidad de la república no puede confundirse con el
predominio absoluto del poder central sobre la autonomía territorial. La
definición constitucional requiere una interpretación de la "unidad como
el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como un
bloque". De acuerdo con ello,
la autonomía de las diferentes entidades territoriales no consiste en la simple
transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial
sino que se manifiesta como un poder de autogobierno y autoadministración. La autonomía
territorial emana del principio democrático, entre otras razones, porque las
autoridades territoriales se constituyen a partir del voto directo y universal
de las comunidades. En este sentido la descentralización y la autonomía guardan
estrecha relación con el principio de eficiencia de la administración pública.
(¿)" La autonomía, al ser
gubernamental y administrativa, se refiere no sólo a la facultad de dirección
política sino también a la potestad de gestión de sus propios recursos. Sin
embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constitución y la ley, como
lo define el artículo 287. (¿) El núcleo esencial de
la autonomía territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios
intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de
gobierno, de administración local." 24 Así, en virtud de lo
dispuesto por la Carta Política, y tal y como lo defiende la actora, las
entidades territoriales gozan de una autonomía que comprende el derecho de
gestionar sus propios intereses y, por lo tanto a disponer sobre su nómina
oficial dentro del marco de la Ley y la Constitución. 4.1 Inexistencia de
violación de las competencias de las asambleas departamentales y los concejos
municipales y distritales. Observa la Corte que
el legislador, al establecer como falta gravísima el desacato a órdenes e
instrucciones dadas a través de directivas expedidas por el Presidente de la
República, dentro de la órbita de su competencia, no está impidiendo que, las
asambleas departamentales, a través de ordenanzas, determinen, la estructura de
la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas
de remuneración, la creación de establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales del departamento, ni la autorización de la formación
de sociedades de economía mixta. La materia a la que se refiere la norma
acusada es la congelación de nóminas, y ésta es una decisión que recae
exclusivamente sobre el nombramiento y la remoción de servidores públicos, es
decir, que en nada toca la estructura misma de la administración departamental,
las funciones de sus dependencias ni las escalas de remuneración. Por tanto, la
expresión acusada no desconoce el numeral 7º del artículo 300, como lo señala
la actora en su escrito. Lo mismo se predica de los concejos municipales y
distritales y, por consiguiente, la expresión acusada por la actora tampoco
desconoce lo dispuesto por los numerales 6º y 8º del artículo 313 de la Carta
Política. 4.2 Inexistencia de
violación de las competencias conferidas por la Constitución a los gobernadores
y alcaldes como jefes de la administración del departamento, el municipio o el
distrito. La Constitución
establece que el gobernador y el alcalde son los jefes de la administración del
departamento, del municipio o distrito. Ahora, si bien es
cierto que el gobernador tiene también la calidad de agente del Presidente de
la República, como ya se anotó, la Constitución precisó las áreas específicas
dentro de las cuales cumple esta función y dentro de éstas no se encuentra el
nombramiento de los servidores de la administración departamental puesto que
tal facultad pertenece al ámbito de competencia de la autonomía departamental
(artículo 303, CP). Igual ocurre con el alcalde, quien sólo en ámbitos precisos
actúa como agente del gobernador o del Presidente (artículo 315, numeral 2, de
la CP). Considerando,
entonces, que la directiva presidencial cuyo objeto sea ordenar e instruir
sobre el congelamiento de nóminas oficiales, es una decisión que sólo afecta
los movimientos en la planta de personal, con ello en nada se restringen las
atribuciones del gobernador relativas a la creación, supresión y fusión de los
empleos de sus dependencias, el señalamiento de sus funciones especiales, ni la
fijación de sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas
respectivas. En ese mismo orden de ideas, dicha directiva tampoco desconoce las
atribuciones del alcalde relativas a estas materias. De ahí que la expresión
acusada no viole lo dispuesto por el numeral 7º del artículo 305 ni los
numerales 7º y 9º del artículo 315 de la Constitución. Ahora bien, la
Constitución también atribuye al gobernador las facultades de (i) "nombrar
y remover libremente a los gerentes o directores de los establecimientos
públicos y de las empresas industriales o comerciales del Departamento. Los
representantes del departamento en las juntas directivas de tales organismos y
los directores o gerentes de los mismos son agentes del gobernador" y
(ii) de "escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional
respectivo, los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos
del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley" (numerales
5º y 13º del artículo 305, CP). Así, en estos dos casos el gobernador decide
autónomamente sobre la selección de servidores públicos del departamento o que
deban desempeñar sus funciones al interior del mismo. No obstante, existe
una diferencia entre las dos facultades citadas porque la segunda, establecida
en el numeral 13 del artículo 305, refiere a gerentes o jefes seccionales de
los establecimientos públicos del orden nacional, no del orden departamental.
La autonomía territorial garantiza el ejercicio de la facultad del gobernador
consistente en escoger un nombre de la terna, pero no comprende la conformación
misma de ésta, puesto que ello es atribución del "jefe nacional
respectivo" del cual el Presidente de la República es su superior
administrativo.25 Dicho "jefe nacional" puede
legítimamente ser destinatario de la directiva presidencial de congelación de
nómina y debe acatar las órdenes e instrucciones que al respecto imparta el
Presidente de la República. De tal manera que éste no podrá enviar la terna
correspondiente si el Presidente le ha ordenado no hacerlo, y, en caso de que
la envíe, podría incurrir en la falta gravísima descrita en la norma
parcialmente acusada. Lo dicho anteriormente
respecto de la autonomía del gobernador es aplicable al alcalde cuando hace
ejercicio de su atribución de "nombrar y remover a los funcionarios
bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos
públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de
acuerdo con las disposiciones pertinentes" que establece el numeral 3º
del artículo 315 superior. La autonomía propia al jefe de la administración
local excluye al alcalde de la órbita de competencia del Presidente, en cuanto
a sus decisiones de congelación de nóminas oficiales. Así, la Corte encuentra
que tampoco hay violación a lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 315 de
la Carta Política. En conclusión, como la
expresión de la norma acusada exige expresamente que el Presidente, al ordenar
e instruir sobre congelación de nóminas oficiales por medio de Directivas
Presidenciales, se limite a la órbita de su competencia, y ésta no comprende la
nómina oficial exclusiva de las entidades territoriales, la disposición legal
no viola la autonomía territorial protegida por la Constitución y el cargo
formulado por la actora no prospera. Por último, la Corte
advierte que lo resuelto en este fallo sólo hará tránsito a cosa juzgada
relativa al cargo de autonomía territorial analizado. VII. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados, la expresión "o la congelación de nóminas
oficiales, dentro de la órbita de su competencia. “Del numeral 53 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002. NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. MARCO GERARDO MONROY
CABRA PRESIDENTE
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ SECRETARIA GENERAL LA SUSCRITA SECRETARIA
GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado doctor Eduardo
Montealegre Lynett no firma la presente sentencia por
cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ SECRETARIA GENERAL Notas de pie de
página: 1
"ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (¿) 5. Conferir
atribuciones especiales a las asambleas departamentales. (¿)" 2
"ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de
ordenanzas: (¿) 7º. Determinar la estructura de la
Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
(¿)" 3
Cfr. folio 19. 4
Cfr. folio 19. 5
"ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (¿)
5. Nombrar y remover libremente a los gerentes o directores de los
establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del
Departamento. Los representantes del departamento en las juntas directivas de
tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del
gobernador. (¿) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias,
señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley
y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá
crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo
servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. (¿)
13. Escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo, los
gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos del orden
nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la ley. (¿)" 6
Cfr. folio 21. 7
"ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (¿) 6.
Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos
públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de
sociedades de economía mixta. (¿) 8. Elegir Personero para el período que fije
la ley y los demás funcionarios que ésta determine. (¿)" 8
"ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (¿)
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de
las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo
judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su
dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y
las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las
disposiciones pertinentes. (¿) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus
dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que
excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado. (¿) 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el
plan de inversión y el presupuesto. (¿)" 9
Cfr. folio 23. 10
Cfr. folio 23. 11
Cfr. folio 71 y 72. 12
Cfr. folio 72. 13
Cfr. folio 74. 14
Cfr. folio 75. 15
Cfr. folio 75. 16 17 Corte
Constitucional. Sentencia C-154-97. 18
Corte Constitucional. Sentencia C-056-93. "Artículo
34. Deberes. Son deberes de todo servidor público: 1.
Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los
tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el
Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y
municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de
funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones
colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por
funcionario competente. Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se
integrarán a este código. (¿) 7.
Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio
de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional
y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las
autoridades competentes." 19
"Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave
o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley. La
gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios
señalados en el artículo 43 de este código. Los
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima." 20
La decisión de congelación de nómina oficial es diferente de la decisión de
suspender la provisión de empleos públicos, la cual sí permite la remoción de
servidores públicos. 21
C-1172 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra (A.V. Manuel José Cepeda Espinosa). 22
De esta relación de subordinación limitada, en cuanto al universo de los
servidores públicos, dan cuenta los encabezados remisorios de las Directivas
Presidenciales que como la reciente Directiva Presidencial 13, del 15 de
octubre de 2002, señalan, por ejemplo: "PARA: Ministros, Directores de
Departamento Administrativo, Superintendentes, Directores de Unidades
Administrativas Especiales y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades
Descentralizadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. DE: Presidente de la
República (¿)." 23
Artículo 260 de la Constitución, salvo las excepciones que, en los siguientes
términos consagran el artículo 304: "El Presidente de la República, en los
casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los
gobernadores (¿)" y el inciso segundo del
artículo 314: "El Presidente y los Gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
(¿)" 24
En este sentido, la Sección segunda del Consejo de Estado, expediente 620 de
diciembre de 1986, manifestó: "El presidente de la República es el Jefe de
la administración, es cierto, pero sus actos se encuentran circunscritos al
marco legal y constitucional, de suerte que las directivas y órdenes que emita
serán obedecidas por sus subalternos y agentes, si con ellas no se cercenan las
facultades que a estos les otorga la ley." 25
Ver las Sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, C-295 de 1996 y
T-1631 de 2000. En esta última se manifestó que, en los casos en los que el
alcalde actúa como un agente del Presidente o del gobernador, como ocurre con
relación al orden público: "(¿) en este ámbito,
se mantiene una relación jerárquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente.
Ahora bien, la jerarquía es una relación de supremacía de los funcionarios
superiores, respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos con
aquellos.(¿)" 26
Corte Constitucional, Sentencia C-540/01 MP Jaime Córdoba Triviño. 27
La Corte Constitucional ya subrayó el carácter especial de los jefes de estas
seccional puesto que si bien su nombramiento no corresponde libremente a la
autoridad nacional ésta sí puede removerle sin restricción procedimental
alguna. La sentencia C-295 de 1995, MP Antonio Barrera Carbonell, al respecto
dijo: "No es exagerado reconocer que la Constitución afianzó y
consolidó la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, pues
éstas no sólo tienen el derecho de gobernarse por sus propias autoridades y designarlas,
sino la de escoger a los agentes regionales de los establecimientos públicos
nacionales en el departamento (art. 305-13), lo cual revela la forma de
participar en la designación de quien va a cumplir programas o tareas
complementarias a las que se adelanten por el Departamento. Con ello se
armonizan las acciones regionales con las que en el orden nacional llevan a
cabo los referidos establecimientos. Llama la atención la circunstancia de que
el art. 305-13 de la Constitución no guarda armonía con la disposición antes
citada, en el sentido de que crea una categoría especial de funcionarios, pues
no son de carrera ni de libre nombramiento por el nominador, porque su
designación obedece a una operación compleja, como se explica más adelante, en
la cual su escogencia la hace el gobernador, pero el nombramiento lo realiza el
director, gerente o presidente del establecimiento público respectivo. Pese a
la perplejidad que produce en el intérprete la referida disposición, dada la
circunstancia anotada, hay que entender que en su sabiduría el Constituyente
quiso, al emplear la fórmula que ella contiene, establecer una norma de
excepción en la cual convergiera el principio unitario con el de la
descentralización administrativa. (¿) El nombramiento de un director
regional de establecimiento público no es libre, por parte del director,
gerente o presidente del establecimiento, aun cuando si le compete su
postulación, a través de las ternas que se le presentan al gobernador, y su
nombramiento. Pero se advierte que la remoción de los directores regionales por
el Director General si es libre. a del
Orden Nacional. DE: Presidente de la República (¿)." 23
Artículo 260 de la Constitución, salvo las excepciones que, en los siguientes
términos consagran el artículo 304: "El Presidente de la República, en los
casos taxativamente señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los
gobernadores (¿)" y el inciso segundo del
artículo 314: "El Presidente y los Gobernadores, en los casos
taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.
(¿)" 24
En este sentido, la Sección segunda del Consejo de Estado, expediente 620 de
diciembre de 1986, manifestó: "El presidente de la República es el Jefe de
la administración, es cierto, pero sus actos se encuentran circunscritos al
marco legal y constitucional, de suerte que las directivas y órdenes que emita
serán obedecidas por sus subalternos y agentes, si con ellas no se cercenan las
facultades que a estos les otorga la ley." 25
Ver las Sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994, C-295 de 1996 y
T-1631 de 2000. En esta última se manifestó que, en los casos en los que el
alcalde actúa como un agente del Presidente o del gobernador, como ocurre con
relación al orden público: "(¿) en este ámbito,
se mantiene una relación jerárquica entre alcaldes, gobernadores y Presidente.
Ahora bien, la jerarquía es una relación de supremacía de los funcionarios
superiores, respecto de los inferiores, y de subordinación de éstos con
aquellos.(¿)" 26
Corte Constitucional, Sentencia C-540/01 MP Jaime Córdoba Triviño. 27
La Corte Constitucional ya subrayó el carácter especial de
los jefes de estas seccionales puesto que si bien su nombramiento no
corresponde libremente a la autoridad nacional ésta sí puede removerle sin restricción
procedimental alguna. La sentencia C-295 de 1995, MP Antonio Barrera Carbonell,
al respecto dijo: "No es exagerado reconocer que la Constitución
afianzó y consolidó la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales, pues éstas no sólo tienen el derecho de gobernarse por sus
propias autoridades y designarlas, sino la de escoger a los agentes regionales
de los establecimientos públicos nacionales en el departamento (art. 305-13),
lo cual revela la forma de participar en la designación de quien va a cumplir
programas o tareas complementarias a las que se adelanten por el Departamento.
Con ello se armonizan las acciones regionales con las que en el orden nacional
llevan a cabo los referidos establecimientos. Llama la atención la circunstancia
de que el art. 305-13 de la Constitución no guarda armonía con la disposición
antes citada, en el sentido de que crea una categoría especial de funcionarios,
pues no son de carrera ni de libre nombramiento por el nominador, porque su
designación obedece a una operación compleja, como se explica mas adelante, en la cual su escogencia la hace el
gobernador, pero el nombramiento lo realiza el director, gerente o presidente
del establecimiento público respectivo. Pese a la perplejidad que produce en el
interprete la referida
disposición, dada la circunstancia anotada, hay que entender que en su
sabiduría el Constituyente quiso, al emplear la formula
que ella contiene, establecer una norma de excepción en la cual convergiera el
principio unitario con el de la descentralización administrativa. (¿) El
nombramiento de un director regional de establecimiento público no es libre,
por parte del director, gerente o presidente del establecimiento, aun cuando si
le compete su postulación, a través de las ternas que se le presentan al
gobernador, y su nombramiento. Pero se advierte que la remoción de los
directores regionales por el Director General si es libre. |