RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de abril de 2003, que negó las súplicas de la demanda formulada por Eduardo Méndez Gaitán contra el Distrito Capital de Bogotá.

Se pretende con la demanda incoada la nulidad de las resoluciones 263 del 29 de abril y 380 del 4 de junio de 1999, proferidas por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, que negaron las peticiones de la actora referidas a que se le reconocieran y pagaran los honorarios causados por los años 1995 S2.564.105.oo, 1996 $ 3.929.654.oo, y 1997 $ 6.2 50.603.90, durante los cuales se desempeñó como Edil de la Localidad de Barrios Unidos.

En su criterio, dichas resoluciones omitieron considerar como factor salarial para efectos de liquidación de los honorarios, la prima técnica asignada al Alcalde de la localidad de Barrios Unidos.

A título de restablecimiento, solícita se condene al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá al pago de las sumas de dinero omitidas y de las costas y se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 178 del C.C.A.

Como fundamento de sus pretensiones adujo los siguientes hechos:

Eduardo Méndez Gaitán, resultó electo Edil de la Localidad de Barrios Unidos de Santa Fe de Bogotá, D.C., y se desempeñó como tal en el año posterior a 1993, cuando entró en vigencia el Decreto Extraordinario 1421 de 1993 que, en su artículo 72, ordenó el reconocimiento de honorarios por la asistencia a las comisiones plenarias y permanentes.

Asistió a las sesiones ordinarias y a la de las comisiones permanentes en períodos comprendidos entre 1993 y la presentación de la demanda, así como a las prórrogas de las mismas.

Posteriormente, en su calidad de edil, concurrió a las sesiones ordinarias de la Junta Administradora de la Localidad de Barrios Unidos, conforme a lo previsto en el artículo 72 del Decreto No. 1421 de 1993.

Por considerar que la prima técnica constituye factor o elemento de la remuneración, que no le fue reconocido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, presentó, mediante apoderado, petición formal para que se le reconocieran y pagaran los honorarios causados y debidos a que tenía derecho en su calidad de Edil de la Localidad Barrios Unidos del Distrito Capital, por los años ya citados, por su asistencia a las sesiones ordinarias y permanentes.

Por las resoluciones 263 de abril 29 y 380 de junio de 1999, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá le negó el pago de la diferencia de la prima técnica asignada a los Alcaldes Locales, que sirve de base para calcular los honorarios de los Ediles de las localidades, con el argumento de que existe un vacío normativo y dicha prima técnica, como factor constitutivo de la remuneración del Alcalde Mayor, deberá tenerse en cuenta, a partir de la vigencia, del Decreto 1187 de 24 de junio de 1998, para los concejales de la ciudad capital pero no para los Ediles por cuanto la norma no se refiere expresamente a ellos.

El demandante solicitó conciliación prejudicial en la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pero la Administración se negó a conciliar el pago de la diferencia de prima técnica impetrada aduciendo que esta se debe pagar a partir de la expedición del Decreto 1187 del 24 de julio de 1998 y no desde el 21 de julio de 1993, fecha en que entró a regir el Decreto 1421 de 1993, que reconoce el derecho al pago de honorarios iguales a la remuneración del Alcalde Local.

Normas violadas: invocó las siguientes:

C. N. Arts. 2, 3, 4, 6, 25, 29. 53. inciso 2. 123, 312, último inciso, y 322, incisos 1 y 2. Decreto Extraordinario 1421 de 1993, art. 72. Acuerdo del Concejo Distrital No 37 de 1993.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, negó las pretensiones de la demanda por considerar que el Decreto 1187 de 1998, que incluyó la prima técnica de los Alcaldes Locales en el reconocimiento y pago de los honorarios de los Ediles, no tiene aplicación retroactiva, a menos que la ley así lo hubiere dispuesto.

Por lo tanto, al no encontrarse vigente el referido Decreto en 1993, no es posible realizar el pretendido reconocimiento que ahora solicita el demandante.

Antes de expedirse el Decreto 1187 de 1998 no existía norma que autorizara la inclusión de la prima técnica en la liquidación de los honorarios de los Ediles, las primas técnicas no hacían parte de la remuneración de los Alcaldes Locales en forma general y automática, por consiguiente tampoco estaban comprendidas en la liquidación de honorarios.

En memorial visible a folio 143 y siguientes del expediente, la parte demandante, sustenta el recurso de apelación, de cuyas razones se destacan las siguientes:

Según lo establecido en el Acuerdo 26 del 20 de diciembre de 1995 la prima técnica se convierte en automática, es decir, atiende al empleo y no a las capacidades excepcionales del funcionario.

El artículo 34 del Decreto Extraordinario 1421 de 1993 prescribió que a los Concejales de Bogotá se les reconocerá como honorarios la remuneración mensual del Alcalde Mayor dividida por veinte (20), donde el parámetro de liquidación es la remuneración del Alcalde Mayor y no el salario de los Alcaldes que establece la Ley 136 de 1994.

El Estatuto Orgánico de Bogotá consagra, en su artículo 72, que a los Ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes, y que los honorarios serán iguales a las remuneraciones mensuales del Alcalde Local, entendiendo que este término es diferente al de asignación básica.

Para resolver se,

Controvierte el actor la legalidad de las resoluciones números 263 del 29 de abril de 1999 y 380 del 4 de junio del mismo año, expedidas por el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá y su Secretario de Gobierno, mediante las cuales se reconoció, a partir de la vigencia del Decreto 1187 del 24 de junio de 1998, el pago de la prima técnica dentro de la liquidación de los honorarios del demandante, Edil de Santa fe de Bogotá EDUARDO MÉNDEZ GAITÁN, y se negó el pago retroactivo de dicha prima con anterioridad a la expedición del Decreto 1187 de 1998.

El demandante reclama el pago de la prima técnica devengada por el alcalde local respectivo como factor para la liquidación de sus honorarios como Edil de la ciudad de Santa fe de Bogotá.

Se apoya para ello en que el Consejo de Estado¹ ordenó incluir en la liquidación de los honorarios de los Concejales del Distrito Capital la prima técnica devengada por el Alcalde Mayor de Bogotá.

La controversia fue resuelta por el Consejo de Estado de la siguiente manera:

El artículo 34 del Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá", prescribe en su inciso 1:

"Artículo 34°. Honorarios y seguros. A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarías y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquéllas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20)." (Destacado fuera de texto)

La controversia consistió, entonces, en dilucidar qué elementos integraban el concepto "remuneración mensual del alcalde mayor", para así determinar cómo deberían liquidarse los honorarios de los concejales.

' Cír. Fallos del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B" de 21 de mayo y 9 de julio de 1998, expedientes 16.733 y 17.883, respectivamente. Consejero Ponente Javier Diaz Bueno.

Se plantearon dos tesis, por una parte la de quienes consideraban que debía darse aplicación, por analogía, al artículo 88 de la Ley 136 de 1994. "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", con lo cual la remuneración del Alcalde Mayor quedaría integrada por el sueldo básico y los gastos de representación y, en consecuencia, la prima técnica no podría ser tenida en cuenta como factor de liquidación de los honorarios de los concejales.

"Ley 136 de 1994, artículo 88 : "APROBACIÓN DEL SALARIO DEL ALCALDE: El Concejo de acuerdo a la tabla señalada en el artículo anterior, determinará la asignación mensual que devengará su respectivo alcalde a partir del 1 de enero de cada año, entendiendo que los valores señalados corresponden tanto a sueldo básico como a gastos de representación, sí hubiere lugar a ellos" (Destacado fuera de texto)

La otra tesis, por la que se inclinó el Consejo de Estado, sostiene que deben contabilizarse dentro de la liquidación de los honorarios de los concejales la prima técnica del Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá, por las siguientes razones:

Conforme al artículo 53 de la Constitución Política, en caso de duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho, esta debe resolverse en favor del trabajador.

- El artículo 34 del Decreto 1421 de 1993 es una disposición completa, que por tanto debe aplicarse en su integridad, según lo dispone el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo.

- No repugna al derecho ni a las costumbres administrativas, que en la remuneración de un servidor público se tenga en cuenta el valor de la prima técnica.

Por su parte, el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá ha sostenido en la presente causa que la prima técnica, como factor de liquidación de los honorarios de los ediles, sólo puede aplicarse, por analogía, a partir de la vigencia del Decreto 1187 del 24 de junio de 1998, que, para efectos de la liquidación de los honorarios de los concejales del Distrito Capital, estableció que la remuneración del Alcalde Mayor de Santa fe de Bogotá estaría integrada por la asignación básica, los gastos de representación y la prima técnica.

"Artículo 1 del Decreto 1187 del 24 de junio de 1998. La remuneración mensual del Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, para efectos de la liquidación de los honorarios de los Concejales del Distrito Capital a que alude el artículo 34 del Decreto 1421 de 1993, está conformada por la asignación básica, los gastos de representación y la prima técnica, que el Alcalde Mayor disfrute." (Destacado fuera de texto)

La Sala confirmará la decisión del Tribunal de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones.

El demandante, en su condición de Edil del Distrito Capital, no puede aspirar a que se le reconozca como factor para liquidar los honorarios correspondientes la prima técnica devengada por el respectivo alcalde local por cuanto la misma constituye un beneficio ín tuítu personae; así las cosas, mal podría quien no goza de los conocimientos y experiencia requeridos por las normas que regulan la prima técnica aspirar a que su remuneración se integre por dicho factor.

En contra de lo afirmado en el párrafo precedente, el demandante aduce en el recurso de alzada que la prima técnica establecida por el Acuerdo No. 37 de 1993 del Concejo de Santa fe de Bogotá constituye una prima "por el cargo" y no "ín tuitu personae".

La Sala discrepa de ello por cuanto el artículo 6 del Acuerdo No. 37 de 1993, que la regula, señala :

"ARTICULO 6°. PRIMA TÉCNICA.

Se reconocerá prima técnica del 80% para el cargo de Alcalde Mayor. Tomando como base para su cálculo el tope máximo devengado según la Lev v los Decretos reglamentarios.

Para los niveles Directivos y Ejecutivos podrá reconocerse una prima técnica hasta el 50% y hasta el 40% para el nivel profesional, tomando como base para su cálculo la asignación básica mensual.

(...)" (Destacado por la Sala)

La alusión a "la Ley y los Decretos reglamentarios", contenida en la disposición transcrita, permite advertir que la prima técnica a la que se refiere el Acuerdo No. 37 de 1993 es la establecida en disposiciones del nivel nacional, v.gr. el Decreto 1661 de 1991, debida a formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional, esto es, se trata de un beneficio cuyo fundamento reside en condiciones personales que no pueden ser transmitidas a terceros.

En concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 14 de agosto de 1995² al absolver una consulta del Ministro de Gobierno acerca de los factores que debía