RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El endeudamiento público constituye un medio poco menos que ineludible de financiación de los planes de desarrollo de los entes territoriales. Bogotá no ha sido corta ni perezosa en la utilización de ese expediente de financiación. En los últimos siete años el Concejo de la ciudad ha aprobado los siguientes cupos de endeudamiento:

La última de las ampliaciones mencionadas servirá para financiar un porcentaje no desdeñable del plan de desarrollo distrital vigente, "Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión" (Acuerdo 119 de 2004).

Una deuda pública desbordada conduce a la crisis fiscal y a la inviabilidad financiera del respectivo ente territorial. Por fortuna, el legislador ha adoptado medidas para evitar ese desbordamiento. Como bien se sabe, la Ley 358 de 1997 definió unos indicadores de capacidad de pago y sostenibilidad de la deuda de departamentos, distritos y municipios. De acuerdo con éstos, los intereses no podrán superar el 40% del ahorro operacional² ni el saldo de la deuda podrá ser mayor al 80% de los ingresos corrientes³ de la entidad territorial respectiva.

Pero conviene ir más allá de esa ley para no concentrarse exclusivamente en el asunto de la magnitud de la deuda. En efecto, antes de preguntarse en cuánto se puede endeudar un país, una región o un municipio, habría que plantearse ciertas cuestiones previas: ¿se justifica endeudarse? ¿Por qué y para qué hacerlo?

Cuando el enfoque del tema se reduce a determinar cuál es el límite por encima del cual no puede un ente público territorial adquirir créditos sin infringir la ley, las respectivas autoridades se ven inclinadas a llevar el endeudamiento hasta ese tope. Son tan vastas las necesidades sociales que deben ser atendidas y tan exigentes los derechos cuya efectividad debe ser garantizada mediante el gasto público, y son tan restringidos, en proporción a esas necesidades y derechos, los ingresos corrientes de los entes públicos, que la presión por asumir altos niveles de endeudamiento resultan casi irresistibles. Por eso no resulta extraño que el saldo de la deuda de Bogotá equivaliera en 2002 al 75.84% de los ingresos corrientes del Distrito, es decir, que se situara a 4.16 puntos porcentuales del límite legal (el 80%) y que según proyecciones de la actual administración vaya a corresponder en 2008 al 69.83% de dichos ingresos (con lo que se colocará a 10.07 puntos porcentuales del límite legal). Esto no desdice de la responsabilidad con que los sucesivos gobiernos capitalinos han manejado los niveles de endeudamiento, pero es revelador sobre la fuerza de los factores que presionan por llevar esos niveles al tope trazado por la ley.

Hay un elemento que complica las cosas: por disposición de la ley, las ordenanzas o los acuerdos distritales y municipales, la mayor parte de los ingresos del estado central y de los entes territoriales está atada a determinadas destinaciones. En el caso de Bogotá, entre un 60% y un 70% de dichos ingresos están preasignados a usos específicos. Esa circunstancia reduce el margen de que disponen los sucesivos alcaldes para orientar el gasto público en función del programa con que ganaron el apoyo del electorado. El expediente más a la mano para superar esas talanqueras es, precisamente, el del endeudamiento público, lo cual conduce, para hablar en buen romance, a que la autonomía programática de los gobiernos termine siendo financiada a debe en una proporción no desdeñable. Los efectos de ello son, cuando menos, los tres siguientes:

− el ente público se ve obligado a asumir unos costos que no generarían otras fuentes de ingresos, como las tributarias (devolver el principal y pagar intereses y otros cargos);

− por el hecho de que el servicio de la deuda se difiere en el tiempo, se produce una falta de coincidencia o correspondencia entre el conglomerado conformado por quienes se benefician de los respectivos recursos y el constituido por quienes asumen el cargo de devolverlos y de cubrir los costos financieros y no financieros del crédito;

− se introduce un nuevo factor de rigidez fiscal, porque los futuros gobiernos quedan sometidos a la carga de servir la deuda, con lo que se angosta en mayor medida su margen de acción (la deuda, en otros términos, suministra autonomía en lo inmediato, a costa de pérdida de autonomía en el inmediato porvenir).

Merece pues, la pena, plantearse las preguntas arriba aludidas sobre la justificación del endeudamiento y el por qué y el para qué de endeudarse.

Sería ideal contar con criterios inequívocos, que pudieran plasmarse en normas claras y expresas, para esclarecer cuándo y para qué es del caso acudir al endeudamiento. Ese ideal es, sin embargo, elusivo.

Existe, por supuesto, un criterio general que se cae de su peso, según el cual el endeudamiento se justifica cuando sus beneficios, valorados en función de los intereses públicos generales, son superiores a sus costos. Sin embargo, no siempre es viable determinar los alcances de esa pauta, porque tanto los costos como los beneficios de las operaciones de endeudamiento público a gran escala presentan múltiples facetas y dimensiones, de difícil medición.

El balance de costos y beneficios de una gestión de crédito y endeudamiento parte, obviamente, del tipo de uso que se dará a los correspondientes recursos. El abc de la ciencia económica enseña que los recursos de esa naturaleza deben ser destinados a la inversión, deben ser invertidos, porque solo así contribuirán a aumentar la productividad futura del agente económico que se endeuda y a generar un excedente de ingresos sobre egresos. En otras palabras, porque solo invirtiéndolos, no gastándolos, se obtendrá un balance positivo de ventajas frente a costos. Con todo, las cosas no se agotan allí, porque el de inversión es un concepto complejo, cuyo perfil no es fácil de acotar, y porque pueden presentarse circunstancias de excepción que hagan aconsejable financiar gastos no ajustados a dicho concepto (como los de consumo o de funcionamiento) por la vía del endeudamiento.

Por otra parte, no basta formular un balance de costos y beneficios desde la perspectiva del interés general. También hay que someter la operación a un test de equidad, con el propósito de impedir que se configuren asimetrías de cargas y beneficios entre los sectores y las generaciones a quienes aprovechará el uso de los recursos y los sectores y generaciones que deberán reembolsar el importe de la deuda y cubrir sus costos financieros y de otros tipos −debe entenderse, en todo caso, que las asimetrías que favorezcan a los sectores más pobres y vulnerables de la sociedad no van en contravía de la equidad sino que la refuerzan−.

De manera que la cuestión se plantea de la siguiente manera: es necesario dar a la pregunta de si se justifica o no endeudar a un determinado ente territorial, como el Distrito Capital, el tratamiento serio y ponderado que se merece; al mismo tiempo, empero, es impertinente responder a esa pregunta aplicando pautas rígidas y, peor aún, plasmar esas pautas en las normas fiscales. En otras palabras, hay que evitar dos peligros: el de convertir el endeudamiento público en un asunto de mera discrecionalidad de las autoridades de turno y, en el otro extremo, el de encorsetarlo de tal manera bajo reglas rígidas, que deje de ser un eficaz y versátil instrumento fiscal.

Así las cosas, lo aconsejable parece ser lo que sigue. En primer término, abstenerse de establecer, por vía general, cuáles son los usos admisibles de los recursos provenientes del crédito, y cuales son los inadmisibles. Cualificar, por otra parte, el debate de los organismos de representación popular a los que corresponde aprobar los cupos de endeudamiento, mediante el suministro de información solvente acerca de la destinación que las administraciones han previsto darle a los respectivos recursos y del balance estimado de costos y beneficios. Y garantizar que esa información permita encarar las cuestiones y preguntas referentes a la justificación del endeudamiento que van emergiendo del siempre evolutivo estado del arte de la materia.

A continuación, y para justificar lo que el proyecto de acuerdo de que se trata propone al respecto, se presenta una breve visión de lo que el aludido estado del arte permite colegir.

Como ya se insinuó, no parece haber controversia sobre el hecho de que la utilización más inobjetable que pueden recibir los recursos procedentes del crédito es la inversión. Es decir, la asignación a usos (instalaciones, equipos¿) que incrementan la capacidad productiva del agente económico de que se trata. Vistas las cosas no ya en términos reales (los referentes al tipo de bienes que se adquieren mediante la inversión) sino financieros (el de los flujos invertidos y los flujos esperados en retorno) la inversión resulta conveniente cuando los rendimientos brutos de la operación son superiores a la tasa de interés que se paga por los respectivos recursos. La idea subyacente es aquí la siguiente: endeudarse cuesta (hay que devolver el capital al prestamista, gravado con intereses y otros costos) y en ese sentido reduce la disponibilidad futura de recursos, pero si esa pérdida de disponibilidad termina siendo compensada o más que compensada por el incremento de los ingresos derivado de un aumento de la productividad, el resultado neto será favorable y justificará el conjunto de la operación.

En la actualidad también se consideran como invertidos, que no gastados, los recursos que no se destinan a la adquisición o construcción de bienes materiales, como maquinaria y equipo y obras de infraestructura física, sino a la transformación de procesos y procedimientos que incide en la eficiencia y la productividad de las empresas. En la así llamada sociedad de la información y del conocimiento, el buen desempeño empresarial no depende solo de la cantidad y las características de los activos fijos o corrientes sino también, y en creciente medida, de ciertos activos intangibles, no registrados por la contabilidad clásica, como la capacidad de aprendizaje y de innovación del personal, la organización del trabajo, la percepción pública sobre la calidad del producto, la satisfacción y la fidelidad del cliente. Es obvio que la aplicación de sumas de dinero a reunir esa clase de intangibles, debe considerarse inversión.

Respecto de todas estas inversiones en activos productivos, tangibles e intangibles, no basta mostrar que el activo tiene la capacidad o la vocación de incrementar la productividad sino que es menester comprobar, además, que quedará de tal manera colocado en los circuitos de generación de valor, que va a producirse el impacto que se espera de él. De lo contrario, el bien o proceso de que se trata se constituirá en una suerte de elefante blanco y representará un gasto a fondo perdido, no una inversión.

Se estima, asimismo, como inversión, la asignación de fondos a la conformación o ampliación del capital corriente o capital de trabajo de la empresa, el conformado por los activos corrientes ya aludidos de pasada (cuyo rubro más destacado son las materias primas) y por los fondos necesarios para adquirir otros insumos (como los servicios públicos), pagar alquileres y, sobre todo, remunerar la mano de obra. Los elementos que constituyen el capital corriente concurren, como los que conforman el capital fijo, a generar valor y se recuperan en el precio del producto vendido. Endeudarse para contar con capital de trabajo, mientras esa recuperación esté garantizada, y la generación de valor permita cubrir los costos del crédito y dejar un excedente, es completamente razonable.

No ocurre, sin embargo, lo propio, cuando los fondos y bienes en cuestión dejan de funcionar como un acervo de capital que se reproduce y se amplía, y se convierten en un flujo irrecuperable. Para financiar esto último es completamente inadecuado acudir al endeudamiento −ello es lo que ocurre, casi por definición, con los recursos destinados al funcionamiento de las entidades públicas, los cuales cubren el costo de la operación pero no pueden rescatarse vía precio del servicio o del bien que se suministra a la ciudadanía−.

Con todo, la justificación del endeudamiento no se agota en la financiación de bienes o valores productivos. Existen muchas otras hipótesis en que resulta razonable acudir a recursos de crédito. Una de ellas se refiere a la adquisición de activos que siendo improductivos pueden, no obstante, obrar como reserva de valor −en este caso habría que establecer si la valorización del activo basta y sobra para cubrir los intereses de la deuda; en caso negativo la operación no sería rentable−. Ahora bien, ¿es razonable endeudarse para adquirir bienes de consumo? En principio parecería que no, puesto que son bienes que se utilizan y eliminan en un lapso mucho más breve que aquél durante el cual habrá de servirse la deuda. Por obtener un aprovechamiento pasajero, fugaz quizá, el deudor se obliga a atender durante un lapso prolongado una carga financiera. Sin embargo, hay eventos en que la adquisición de bienes de consumo a crédito se justifica plenamente. Véanse, al respecto, dos posibilidades. La primera se refiere a los bienes que son indispensables para vivir, cuando no se dispone de una fuente alternativa de financiación del respectivo gasto −en este caso la apelación al crédito puede ser, en términos literales, una cuestión de vida o muerte−. La segunda se relaciona con los llamados bienes de consumo durables (casas, vehículos¿) los cuales, aunque a largo plazo están destinados a ser consumidos, se comportan como activos patrimoniales durante un período prolongado.

En ausencia de crédito, la adquisición de esta clase de bienes durables exige, normalmente, un gran esfuerzo económico por parte de los consumidores, porque tienen que aplicarse durante un lapso prolongado a formar con sus ahorros el fondo necesario para costear esa adquisición. En esas condiciones, tienen que aplazar mucho el momento de entrar a disfrutar el bien, con las privaciones que ello implica. Y, por lo común, se ven obligados a asumir un exigente flujo de gastos para proveerse de un medio alternativo de satisfacer las correspondientes necesidades. Piénsese, por ejemplo, en el caso del arrendatario de vivienda: mensualmente tiene que incurrir en el gasto que representa el canon de arrendamiento. Y compárese su situación con la de quien toma un crédito para comprar un inmueble dónde vivir y dedica al servicio de la deuda las sumas equivalentes al importe del canon. Este último sujeto está, como el primero, satisfaciendo su necesidad de vivienda, pero simultáneamente está comprando un activo (o más exactamente, liberándose del pasivo que asumió al comprarlo).

Cuando se trata de bienes de consumo durables no suele, pues, justificarse esperar a formar el fondo necesario para adquirirlos. Con la ayuda del crédito, se puede anticipar el goce del mismo, eliminar una fuente de gasto y adquirir un activo patrimonial. La clave está en que se trata de bienes que se pueden usar y disfrutar durante un período tanto o más largo que el del servicio de la obligación financiera, y en que el conjunto de la operación suele arrojar, como saldo, la formación de un activo patrimonial, frecuentemente valorizable. Si los costos del crédito no son tan altos como para neutralizar estas ventajas, el endeudamiento vale la pena.

Las consideraciones anteriores no pretenden agotar el tema sino mostrar la complejidad del concepto de inversión. Y hacer evidente lo inadecuado que resulta limitar el análisis a la pregunta de si los recursos obtenidos por vía del crédito contribuyen o no a aumentar la productividad futura de los agentes económicos. Quizá pueda decirse que el endeudamiento merece la pena no solamente cuando produce ese efecto positivo en la productividad sino también cuando conduce a la adquisición o mantenimiento de activos que, aun siendo improductivos, fortalecen el acervo de bienes que se encontrará a disposición del agente de que se trata durante un lapso significativo (con lo que se constituyen en una reserva de valor) y que elevan, con proyección de mediano o largo plazo, la calidad de vida de sus poseedores o usuarios (o cuya ausencia o pérdida conlleva un decremento de esa calidad de vida).

Por último, desde una perspectiva puramente financiera es posible identificar algunas hipótesis en que parece razonable acudir al crédito para fines distintos de la inversión. Una de ellas se relaciona con la posibilidad de sortear coyunturas de iliquidez que preceden a fases de disposición de excedentes de efectivo (cuando se trata de unidades productivas, no de hogares, esta situación coincide en muchos casos con la estrechez de capital de trabajo y la necesidad de superarla, aludida indirectamente más arriba). Otra hipótesis por examinar se refiere a la reestructuración o refinanciación de pasivos preexistentes. Cancelar una deuda adquiriendo otra cuyas condiciones de plazo, tasa de interés, garantías, etc. son más favorables al deudor, es de todo punto de vista conveniente −sería inoficioso introducir aquí la discusión de si el concepto de inversión puede estirarse hasta abarcar la sustitución de un pasivo por otro menos gravoso−.

La situación de los entes públicos frente al crédito no difiere, en términos estructurales, de la de los demás agentes económicos. Sin embargo, los activos y las dotaciones públicas pueden asumir modalidades mucho más variadas que los de los particulares, y la adquisición y utilización de esos activos tienen un impacto económico y social mucho más vasto. Algunas de las características de la situación de aquellos entes, para los efectos que aquí interesan son, en principio, las siguientes:

− las instalaciones y dotaciones que se construyen con recursos públicos, y los procesos de incremento de la eficiencia de la operación de las instituciones públicas que se financian con esos recursos, no solo aumentan la productividad de dichas entidades sino también la del conjunto del aparato productivo y de los agentes económicos;

− las obras de infraestructura pública física y social, a la par que se constituyen en activos públicos de mediana o larga duración, tienen un amplio impacto en la calidad de vida de la población;

− la asignación de recursos a la educación y a la salud transforma positivamente las condiciones de vida de la población, eleva su capacidad productiva y multiplica las opciones y libertades de las personas para orientar y organizar su vida, a causa de lo cual se la considera hoy por hoy como una expresión, no del gasto, sino de la inversión pública;

− existe una amplia gama de servicios públicos que conviene prestar a través de empresas públicas o de economía mixta, a las que suele resultarles imprescindible recurrir al crédito para costear su capital de trabajo (y también, por supuesto, la creación o ampliación de su infraestructura física y técnica);

− desde la perspectiva de la rentabilidad, las inversiones públicas se justifican por cuanto, al incrementar el desarrollo productivo general y, por ende, el recaudo tributario, hacen que a mediano y largo plazo los flujos de fondos arrojen resultados netos positivos para los entes públicos.

Se ha insinuado que ese panorama positivo se presenta solo en principio, por la siguiente razón: porque con frecuencia el endeudamiento público da lugar a que sean unos son los sectores y generaciones que se benefician de la inversión de los recursos y otros los que terminen sirviendo la deuda −cuando esta asimetría se configura en provecho de los sectores más pobres y vulnerables, la equidad, como se dijo más arriba, en vez de sufrir desmedro se incrementa; desafortunadamente la asimetría es, con frecuencia, de signo contrario−.

La anterior enunciación de características de la situación de los entes públicos omite toda referencia al impacto macroeconómico de la inversión pública. Como ese impacto está vinculado al comportamiento de los agregados macroeconómicos que controla, en una significativa medida, el gobierno nacional, y como el presente proyecto de acuerdo se refiere a los desempeños de un ente territorial específico, el Distrito Capital de Bogotá, aquella cuestión no viene directamente al caso.

Por difuso que parezca ser el concepto de inversión, presenta un marcado contraste, en el caso de los entes públicos, con el de gastos de funcionamiento.

Si la afirmación de que los recursos provenientes del crédito deben invertirse es válida, merece complementarse con aquella según la cual no deben utilizarse para gastos de funcionamiento. Sin embargo, las dinámicas y vicisitudes de la vida social son tan variadas e imprevisibles, las responsabilidades del Estado frente a ellas son tan amplias e ineludibles, y es tan compleja la estructura y la operación de las instituciones públicas, que no debe darse un alcance absoluto a esas afirmaciones sobre la destinación de las sumas de dinero proporcionadas por el crédito.

Al rompe y con base en lo que muestra la experiencia, se pueden identificar al menos tres líneas de asignación de recursos de crédito que no corresponden al concepto de inversión pero a las cuales parece razonable acudir. La primera es la de aplicarlos a la atención o prevención de catástrofes y calamidades públicas de envergadura, entre las cuales, tal y como están evolucionando las responsabilidades públicas, puede llegar a contarse el hambre −un elemento implícito al respecto en el caso de Bogotá, es que el hambre (a diferencia de la desnutrición) es un flagelo cuya superación está al alcance de la ciudad, es decir, que puede ser eliminado sin que el Distrito Capital tenga que desatender otras necesidades públicas, o hundirse en el endeudamiento incontrolado−⁴. Otro uso de los aludidos recursos distinto a la inversión que parece admisible es el que consiste en paliar con ellos déficits transitorios y breves de tesorería (con este expediente podrían llegarse a financiar vía crédito, gastos de funcionamiento). La tercera forma de razonable de emplearlos corresponde a la reestructuración y refinanciación de pasivos, a tasas de interés y en condiciones de plazo, garantías, etc., más favorables que los preexistentes. Las dos últimas modalidades de uso del crédito mencionadas son bastante corrientes en la práctica fiscal de los Estados.

El proyecto de acuerdo al que se refiere esta exposición de motivos tiende a reforzar y cualificar la tendencia, ya presente en la vida institucional del Distrito Capital, de dar a la cuestión de si se justifica o no endeudar a la ciudad el tratamiento técnico y responsable que corresponde y, más concretamente, a enriquecer los elementos de información y análisis con que contará el Concejo Distrital para adoptar decisiones al respecto, a la luz del estado del arte de la cuestión. Por razones ya expuestas, el proyecto omite tanto ordenar que se dé a los recursos de crédito determinadas aplicaciones como prohibir usos específicos de los mismos. Se limita a perseguir el objetivo enunciado de una manera menos exigente, la de disponer que la administración proporcione al Concejo Distrital, con ocasión de la presentación y trámite del proyecto de aprobación del endeudamiento, información que permita establecer con claridad los siguientes extremos:

1. Cuál será el uso de los recursos provenientes del endeudamiento, con indicación de si,

1.1 Están dirigidos a la inversión y, en tal caso,

1.1.1 si están orientados a alguno o algunos de los siguientes fines específicos:

1.1.1.1 incrementar la productividad o eficiencia de las entidades públicas distritales o, en general, la productividad o competitividad de la ciudad;

1.1.1.2 construir obras de infraestructura física o social que tengan un impacto positivo sobre la calidad de vida de los habitantes de la ciudad (evento en el cual deberá presentarse una comparación entre la duración de la vida útil de las obras y la del servicio de la deuda);

1.1.1.3 costear la prestación de servicios de salud o educación;

1.1.1.4 generar fondos de capital de trabajo de las empresas industriales y comerciales del Estado o de las empresas de economía mixta, que sean recuperables vía tarifas o precios.

1.1.2 si están orientados a propósitos de inversión distintos de los cuatro enunciados, evento en el cual deberá indicarse de cuáles fines se trata.

1.2. si están dirigidos a usos diferentes de la inversión y, en tal caso,

1.2.1 si están dirigidos a alguno o algunos de los siguientes fines específicos:

1.2.1.1 prevenir o atender catástrofes o calamidades públicas de envergadura (bajo el entendimiento de que el hambre masiva podrá considerarse como tal);

1.2.1.2 paliar déficits de tesorería (con indicación de si son breves y transitorios o crónicos y recurrentes);

1.2.1.3 reestructurar o refinanciar pasivos (caso en el cual deberá presentarse una comparación entre las tasas de interés, plazos, garantías y demás condiciones relevantes de los pasivos preexistentes y las de las obligaciones que los reemplazarán).

1.2.2 si los propósitos diferentes a la inversión no corresponden a los tres recién enunciados, evento en el cual deberá señalarse de qué fines se trata.

2. Cuál es el balance estimado de costos y beneficios para la ciudad y las entidades distritales, de la respectiva operación de endeudamiento.

3. Cuáles son los sectores sociales y las generaciones que se beneficiarán de la utilización del crédito, y cuáles los que deberán aportar los recursos necesarios para servir la deuda. En caso de que se presente una asimetría entre aquéllos y éstos, deberá precisarse si es o no favorable a los sectores más pobres y vulnerables de la sociedad.

Una consecuencia relevante del proyecto de acuerdo propuesto es que se le saldría al paso a las autorizaciones de endeudamiento generales o en paquete, que procuran obtener los gobiernos, frecuentemente con loables propósitos, como cubrir los baches de financiación de los planes de desarrollo. Para las administraciones resulta cómodo llevar los recursos provenientes del endeudamiento a un fondo general, al que confluyen también los ingresos corrientes y los recursos de capital diferentes al crédito, y sustraer de ese fondo las sumas necesarias para cubrir todos los rubros de inversión y gasto contemplados en el plan. Pero este esquema impide establecer hacia dónde van los recursos de crédito, y determinar si están siendo objeto de los usos que corresponden a su particular naturaleza.

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Según lo dispone el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 (expedido por el presidente de la república en función de lo previsto por el artículo 322 de la Constitución Política) corresponde al Concejo Distrital, entre otras funciones y atribuciones:

"1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

(¿)

17. Autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas.

(¿)

23. Ejercer, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del presente estatuto, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a las asambleas departamentales.

(¿)

25. Cumplir las demás funciones que le asignen las disposiciones vigentes".

Entre las atribuciones otorgadas por la Constitución Política a las Asambleas Departamentales se cuenta la de "autorizar al gobernador del departamento para (¿) negociar empréstitos" (artículo 300, numeral 9).

El Decreto 111 de 1996 (que compila las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, orgánicas del presupuesto y emitidas en desarrollo del artículo 352 de la Constitución Política) establece, en su artículo 109, que "las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial".

Del artículo 31 del mencionado Decreto 111 de 1996 se desprende que compete al Congreso de la República autorizar los cupos de endeudamiento interno y externo de la nación con vencimiento mayor a un año. En los distritos y municipios, el órgano equivalente al Congreso es el Concejo porque, si bien es un ente administrativo que no forma parte de la rama legislativa del poder, sí es una corporación de elección popular, que sirve de contrapeso institucional al gobierno distrital o municipal.

Según reza el artículo 72 del Decreto Distrital 714 de 1996 (compilatorio de los Acuerdos 24 de 1995 y 20 de 1996, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital) "el Concejo de acuerdo con las disposiciones legales y constitucionales vigentes, autorizará el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas, mediante la fijación para aquél y cada una de éstas de un monto global que constituye su capacidad máxima de endeudamiento. Dentro de dicho cupo, el Distrito y sus entidades descentralizadas podrán celebrar los respectivos contratos de empréstito o emitir los bonos de deuda pública a que hubiere lugar. Cuando se agote el cupo autorizado el alcalde mayor, mediante la presentación de respectivo proyecto de acuerdo, solicitará la fijación de uno nuevo para el Distrito o las diferentes entidades descentralizadas, según el caso. Parágrafo.- Las operaciones de crédito público son aquellos actos o contratos que ejecuta la Administración Distrital para proveerse de recursos, bienes o servicios con plazo determinado y condiciones para su pago".

De las normas transcritas se desprende con plena claridad que corresponde al Concejo de Bogotá aprobar o improbar los cupos de endeudamiento del Distrito Capital. Como es apenas obvio, el Concejo no puede ejercer esa atribución de infundada o arbitrariamente, sino basando su decisión en informaciones y otros elementos de juicio suficientes y con arreglo a argumentos solventes. De lo contrario el tránsito de la cuestión por el Concejo sería meramente formal, y no se correspondería con los fines que persiguen la Constitución y la ley al prever que sea la corporación de elección popular que encabeza la administración del respectivo ente territorial quien diga la última palabra sobre las operaciones de crédito. Las cosas se presentarían de una manera especialmente grave tratándose del Distrito Capital, cuyas operaciones crediticias suelen asumir unas dimensiones que solo muy excepcionalmente guardan paralelo con las de los demás entes territoriales. De manera que resulta a todas luces procedente que el Concejo de Bogotá adopte disposiciones para garantizar que las solicitudes de apertura de cupos de endeudamiento vengan acompañadas de información suficiente y, en particular, de referencias precisas al destino que se le pretende dar a los correspondientes recursos y de una estimación del balance de costos y beneficios que arrojará la operación.

Con ocasión del examen de proyectos semejantes al presente se ha formulado el planteamiento de que el Concejo Distrital no puede disponer que la administración acompañe determinada información a la solicitud de aprobación del cupo. A tal efecto se ha sostenido que de hacerlo así el Concejo entraría a ejercer una atribución propia del Congreso de la República, por cuanto de acuerdo con el literal a) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde a éste último "organizar el crédito público".

El mencionado argumento comete el error de extender a tal punto el alcance de esta última disposición, que cierra todo espacio a la intervención de las asambleas departamentales y de los concejos distritales y municipales en la regulación del crédito público. Son de suyo la propia Constitución y la propia ley quienes le asignan un papel a las asambleas y concejos en la tramitación de las operaciones de endeudamiento, de tal suerte que lo que se configura no es un esquema de competencias privativas o excluyentes en cabeza del Congreso, sino un modelo de competencias concurrentes. Es obvio que las correspondientes a los órganos de los entes territoriales deben ejercerse con sujeción a lo que disponga la ley, pero ello no implica que dichos órganos queden impedidos para despacharse respecto de los asuntos no expresamente regulados por el legislador, en particular cuando de lo que se trata es de establecer mecanismos de realización de los propósitos que inspiran a las normas legales de que se trata.

El artículo 287 de la Carta señala que "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales".

En armonía con esa disposición, el artículo 7º. del Decreto Ley 1421 de 1993 dispone lo siguiente: "Las atribuciones administrativas que la Constitución y las leyes confieren a los departamentos se entienden otorgadas al Distrito Capital, en lo que fuere compatible con el régimen especial de este último (¿)".

Hace más de diez años, en su Sentencia C-517 de 1992, la Corte Constitucional dejó aclarado el significado de estas previsiones en términos que merecen ser traídos a colación:

"La Carta de 1991 en varias instancias emplea la noción de autonomía como sinónimo de poder de regulación normativa que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas".

El derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias "se ejerce mediante el voto directo de los habitantes del respectivo territorio y de él se deriva la facultad de que gozan las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonomía territorial y dentro de los límites del principio de unidad nacional, los destinos de la respectiva entidad. Con este fin se han creado mecanismos de participación ciudadana, como los contemplados en los artículos 40 y 103 de la Constitución Nacional. De lo anterior es claro que el Constituyente buscó mucho más que una mera descentralización administrativa. En efecto, la elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de la descentralización política que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernen a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente territorial".

"Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial. En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según sean las características de las necesidades locales. Tal competencia concurrente constituye nítida expresión de la articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. En efecto, de una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional".

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Hipotéticamente hablando podría afirmarse que el imponerle a la administración que indique cuál será el uso que se le dará a los cupos de endeudamiento y describa el correspondiente balance de costos y beneficios, puede entrabar el trámite de la aprobación de aquéllos. Frente a esto caben, entre otras, las consideraciones que siguen.

Para comenzar, hay que decir que si es indispensable que la administración proporcione determinada información de soporte al Concejo para que éste pueda ejercer adecuada y responsablemente la atribución de aprobar o improbar las operaciones de crédito, dicha información debe exigirse, y la respectiva exigencia debe consagrarse normativamente, así se introduzcan con ello elementos de complejidad en el trámite del acuerdo en cuestión y se prolongue su duración. Lo opuesto sería dar pábulo a la ligereza y a la irresponsabilidad, en materias de suma importancia para la ciudad, so pretexto de hacer más fluidos los procedimientos.

No cabe duda de que la exigencia de determinados requisitos para la aprobación de los cupos de deuda puede servir de instrumento a quienes se oponen a toda costa a esa aprobación, porque les permitirá parapetarse en la afirmación de que la administración no cumple los aludidos requisitos. Pero quienes albergan ese temor deberían también hacerse cargo de que los términos demasiado abiertos en que está actualmente consagrada la atribución de aprobar o improbar los cupos, le permite a los opositores de la iniciativa de endeudamiento denegarla discrecionalmente, sin apoyarse en patrón o referente normativo alguno. Y esto último, en vez de debilitar su capacidad de acción, la multiplica.

El proyecto de acuerdo al que se refiere esta exposición de motivos es razonablemente pragmático. Como ya se ha señalado, no establece que los balances de costos y beneficios de las operaciones de crédito deben presentar determinadas proporciones y configuraciones, ni ordena dar determinado empleo a los recursos en cuestión. En el fondo se limita plantear implícitamente ciertas preguntas, que guardan concordancia con el estado del arte del tema del endeudamiento público, y a ordenar explícitamente que se suministre al Concejo la información necesaria para responderlas, aunque sin imponer cosa alguna respecto al impacto que habrán de tener las respuestas a esas preguntas sobre la decisión que finalmente se adopte. Con ello reconoce que la cuestión de cuándo se justifica o no el endeudamiento permanece siendo, tanto para la corporación como para el gobierno, esencialmente abierta. Nada de esto significa, sin embargo, que el proyecto sea fútil o inane. De ser convertido en acuerdo contribuirá, en primer lugar, a cualificar las deliberaciones del Concejo sobre los cupos de endeudamiento. Le permitirá a la administración fortalecer y agilizar el impulso de sus iniciativas sobre operaciones de crédito apelando al hecho de que corresponden a hipótesis ya validadas o, −punto de la mayor importancia− a situaciones con similar capacidad para justificar el endeudamiento, con arreglo al principio de extrapolación del alcance de las normas y de las políticas según el cual donde obra la misma razón cabe idéntica disposición. Finalmente, el acuerdo que se propone le impondrá a los opositores de las operaciones de crédito un alto estándar de exigencia argumentativa, puesto que tendrán que demostrar que la solicitud que están impugnando se aparta no solo de las hipótesis ya validadas sino también de otras que, por su particular relevancia para la ciudad, merezcan idéntico tratamiento.

En las páginas que siguen se transcribe el articulado del proyecto en cuestión.

CARLOS VICENTE DE ROUX RENGIFO

CONCEJAL DE BOGOTA D.C.

El Concejo de Bogotá Distrito Capital,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y, en especial, de las conferidas por el numeral 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993,

ACUERDA:

ARTICULO PRIMERO. JUSTIFICACION DE LOS CUPOS DE ENDEUDAMIENTO Y BALANCE DE COSTOS Y BENEFICIOS. La exposición de motivos de todo proyecto de acuerdo por medio del cual se autorice la apertura o la ampliación de un cupo de endeudamiento del sector central o descentralizado del Distrito Capital, que presente la administración al Concejo Distrital, deberá contener, sin perjuicio de las demás informaciones y elementos de juicio que aquélla estime del caso suministrar a éste, los siguientes elementos:

1. La explicación de las razones de orden general que justifican, a la luz del interés público, esa apertura o ampliación;

2. La indicación del uso específico que se le dará a los recursos del crédito y la justificación precisa de su asignación a tales fines. Esta última deberá incluir la precisión de la naturaleza de los efectos perseguidos y de los previstos, y una estimación de la intensidad de unos y otros.

3. El balance estimado de costos y beneficios de la respectiva operación; y

4. La identificación de los sectores sociales y las generaciones que se beneficiarán de la utilización del cupo, así como de los que deberán aportar los recursos necesarios para servir la deuda. En caso de presentarse una falta de correspondencia entre aquéllos y éstos deberá precisarse si es o no favorable a los sectores más pobres y vulnerables de la sociedad.

ARTICULO SEGUNDO. DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL ENDEUDAMIENTO. Para los efectos de lo previsto en el numeral 2 del artículo anterior, la administración deberá indicar expresamente al Concejo, en la exposición de motivos del respectivo proyecto de acuerdo, a cuál de las hipótesis que se relacionan a continuación corresponde la utilización que se pretende darle a los recursos provenientes del endeudamiento:

1. Estar dirigidos a la inversión y, en tal caso,

1.1 si están orientados a alguno o algunos de los siguientes fines específicos:

1.1.1 incrementar la productividad o eficiencia de las entidades públicas distritales o, en general, la productividad o competitividad de la ciudad;

1.1.2 construir obras de infraestructura física o social que tengan un impacto positivo sobre la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, evento en el cual deberá proporcionarse información que permita comparar la duración de la vida útil de las obras con la del servicio de la deuda;

1.1.3 costear la prestación de servicios de salud o educación;

1.1.4 generar fondos de capital de trabajo de las empresas industriales y comerciales del Estado o de las empresas de economía mixta, con indicación de si su recuperación vía tarifas o precios se estima o no sostenible.

1.2 si están orientados a propósitos de inversión distintos de los cuatro recién enunciados.

2. Estar dirigidos a usos diferentes de la inversión y, en tal caso,

2.1 si están destinados a alguno o algunos de los siguientes fines específicos:

2.1.1 prevenir o atender catástrofes o calamidades públicas de envergadura, en el entendimiento de que el hambre masiva podrá considerarse como tal, ya sea crónica o coyuntural.

2.1.2 paliar déficits de tesorería, evento en el cual deberá precisarse si éstos son breves y transitorios o crónicos y recurrentes.

2.1.3 reestructurar o refinanciar pasivos, caso en el cual deberá presentarse una comparación entre las tasas de interés, plazos, garantías y demás condiciones relevantes de los pasivos preexistentes y las de las obligaciones que los reemplazarán.

2.2 si están orientados a propósitos diferentes a la inversión que no corresponden a ninguno de los tres recién enunciados.

ARTICULO TERCERO. VIGENCIA.