RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Los curadores cumplen una función pública que se rige por los principios de la función administrativa de que trata el artículo 209 Superior, y que sus actos, relacionados con el otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción, son actos administrativos sometidos a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en lo no previsto en normas especiales. Cuando la ley 388 de 1997 y su decreto reglamentario concibieron la posibilidad de revocatoria directa de los actos de los curadores, sometiendo esta figura a las normas del Código Contencioso Administrativo, la interpretación de contexto o lo que llaman los autores españoles, el metalenguaje de la norma, indica que el curador es competente para revocar sus propios actos, y que las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes son los "inmediatos superiores" funcionales ante quienes también se puede solicitar la revocación directa de los actos de los curadores, habida consideración de la facultad que les otorga la ley para vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de éstos. No puede afirmarse que esta superioridad funcional la tenga el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto su función no es de control y vigilancia, sino de orientación, apoyo y coordinación. Las comisiones de veeduría están legitimadas para solicitar la revocación directa de las licencias otorgadas por los curadores urbanos, cuando sean contrarias a la Constitución o la ley, o cuando atenten contra el interés público o social, sobre la base de que, como lo ha dicho la doctrina, la revocación directa a solicitud de parte ha de entenderse como una especie de "recurso extraordinario", en el sentido de excepcional.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Cita concepto 1624 de 3 de febrero de 2005. 2) Autorizada la publicación con oficio 1000251313 de 16 de junio de 2005.

La señora Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, doctora Sandra Suárez Pérez, solicita a la Sala emitir concepto en relación con la competencia de las oficinas de planeación municipal o en su defecto del respectivo alcalde, para conocer de las solicitudes de revocatoria directa de los actos administrativos expedidos por los curadores urbanos, mediante los cuales resuelven solicitudes de licencias urbanísticas, y sobre la legitimación de las comisiones de veeduría para solicitar dicha revocatoria. Al efecto pregunta:

Expresa la señora Ministra, que en razón de consulta elevada a ese Ministerio, con el fin de analizar y definir si las oficinas de planeación o en su defecto el alcalde municipal o distrital son superiores jerárquicos de los curadores urbanos para efecto del conocimiento de la revocatoria directa, se plantearon dos teorías, cuyos principales argumentos se resumen a continuación:

La primera plantea que al no existir superior jerárquico respecto de los curadores urbanos, la revocatoria directa sólo procede, de oficio o a petición de parte, ante quien emitió el acto administrativo. Además, porque de acuerdo con el artículo 35 del decreto 1052 de 1998, los curadores son autónomos en el ejercicio de sus funciones. El hecho de que el articulo 59 del decreto ley 2150 de 1.995, ordene que el recurso de apelación contra el acto que resuelve la solicitud de licencia urbanística, sea interpuesto ante la oficina de planeación o, en su defecto, ante el alcalde municipal o distrital, no implica que estas dependencias posean el carácter de superior jerárquico de los curadores urbanos.

La segunda tesis, expuesta por la Subdirección de Conceptos de la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., afirma que al ser la Oficina de Planeación el inmediato superior administrativo de los curadores urbanos para conocer del recurso de apelación, también lo es para resolver la solicitud de revocatoria directa, por lo que no es necesario que la ley de manera expresa defina tal competencia. En apoyo de este planteamiento se señala que, conforme al artículo 23 del decreto 1052 de 1.998, contra los actos que resuelven las solicitudes de licencias proceden los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo. A su vez, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, establece que el recurso de apelación procede "ante el inmediato superior administrativo", que en el presente caso es el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, entidad a la que corresponde decidir en segunda instancia, según los términos del artículo 59 del decreto 2150 de 1.995.

Para abordar este tema, se reseñan a continuación, las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de las curadurías urbanas así como los actos que éstas expiden en cumplimiento de la función pública a ellas asignadas.

El decreto ley 2150 de 1.995, por el cual se suprimieron y reformaron regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, en el capítulo IV definió la Curaduría Urbana como "el ejercicio de una función pública, para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción" -art. 50-¹, y las Licencias de urbanismo y construcción como "el acto por el cual se autoriza a solicitud del interesado, la adecuación de terrenos o la realización de obras" -art. 55-.²

Posteriormente, la ley 388 de 1.997, por la cual se introdujeron algunas modificaciones y adiciones al decreto ley 2150 de 1.995, se refirió al curador urbano como "un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción". Reiteró, el carácter de función pública que cumplen los curadores urbanos, consistente en "la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción". -art. 101, modificado por el art. 9o. de la ley 810/03-. Este concepto es reafirmado por el artículo 36 del decreto 1052 de 1998 ¿reglamentario de la ley 388 de 1997-, que al identificar la naturaleza de la función del curador urbano dispone que ella es pública.

La ley 810 de 2.003, al adicionar las atribuciones de los curadores, ratifica que éstos ejercen una función pública de verificación del cumplimiento de las normas urbanas y de edificación vigentes, mediante el otorgamiento de las respectivas licencias. ¿art. 9o.-

De lo expuesto, se infiere que los curadores cumplen una función pública que se rige por los principios de la función administrativa de que trata el artículo 209 Superior, y que sus actos, relacionados con el otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción, son actos administrativos sometidos a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en lo no previsto en normas especiales. Esta especial naturaleza de los curadores urbanos, fue claramente explicada por la Sala en Consulta radicada bajo el No. 1.624 del 3 de febrero de 2.005.

El tema de la revocación directa de los actos de los curadores y su nexo con la institución genérica contenida en el Código Contencioso Administrativo, plantea dos interrogantes que es necesario dilucidar, para dar respuesta adecuada a la consulta formulada. El primero, relacionado con la competencia para decretar la revocación directa. El segundo, atinente a la titularidad de la petición de revocación.

Para resolver el primer interrogante es indispensable partir del siguiente supuesto. Dice el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo:

El texto de la norma corresponde literalmente a la disposición contenida inicialmente en el artículo 21 del decreto 2733 de 1.959³; es decir que su lectura debe efectuarse dentro del contexto estructural y orgánico propio de la Constitución de 1.886, que contrasta con el sentido funcional que informa la Carta Superior de 1.991.

Ello significa que cuando la norma del decreto 2733 ¿literalmente transcrito por el decreto 01 de 1984- señala que la revocación directa puede provenir del mismo funcionario que expidió el acto o de su inmediato superior, ha de entenderse que por inmediato superior la disposición considera al servidor público (funcionario público en la terminología de la época) que dentro de la estructura jerárquica interna de la administración detenta un nivel superior directo a aquél cuyo acto es susceptible de revocación.

El asunto se manejaba al interior de la administración, dentro de los límites estructurales de ésta.

Empero la evolución y el dinamismo del derecho administrativo, así como la concepción funcionalista de lo público, hacen que se opere en la actualidad el fenómeno denominado por algunos como "publicización" del derecho, una de cuyas manifestaciones es la penetración del ámbito particular en la esfera de lo público. En el campo de la administración pública ello se traduce en la posibilidad de los particulares para ejercer funciones administrativas. Es la manifestación de lo material sobre lo orgánico y en ciertos casos, sobre lo formal.

En el caso sub exámine la Sala encuentra que atendiendo esta nueva tendencia el gobierno nacional a través del decreto No. 2150 de 1.995 y posteriormente el legislador por medio de la ley 388 de 1.997, conciben la figura del curador urbano como "un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción". Y más adelante agregan las mismas normas: "La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción".

Es decir que no sólo por el contenido material de la función en relación con los cometidos del Estado, sino por expresa definición legal, el curador urbano es un particular que asume el ejercicio de una función pública, razón por la cual las normas en mención disponen, por una parte, que corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) ejercer las funciones de coordinación y seguimiento de los curadores con el fin de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales; y por otra parte, que se trata de personas nombradas por el alcalde municipal o distrital, quien indelegablemente será la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento, por parte de los curadores, de las respectivas normas.

Ahora bien, para responder el interrogante formulado acerca de las instancias competentes para la revocación directa de los actos de los curadores urbanos, es menester retomar las disposiciones especiales que con respecto a estos particulares en ejercicio de función pública, regulan los procedimientos susceptibles de seguir cuando se trata de controvertir las decisiones adoptadas por ellos.

Inicialmente el artículo 59 del decreto ley 2150 de 1.995 estipula que "contra los actos que resuelvan las solicitudes de licencias de urbanismo o construcción procederán los recursos de reposición y apelación. Este último se interpondrá para ante la oficina de planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal y deberá resolverse de plano".

Posteriormente de manera más genérica el articulo 99 ordinal sexto de la ley 388 de 1.997 dispuso que "Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo".

Este enunciado se repite en forma más universal en el decreto reglamentario 1052 de 1998 cuyo articulo 23 prevé: "Contra los actos que resuelvan las solicitudes de licencias procederán los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo"

Lo expuesto significa que finalmente el legislador ha querido someter los actos de los curadores ¿aprobando o negando licencias- a los procedimientos, recursos y acciones consagrados para los actos administrativos por el Código Contencioso Administrativo, lo que hace que la interpretación del alcance de tales procedimientos, recursos y acciones deba efectuarse de acuerdo con las disposiciones de dicho Código.

Ahora bien, como el artículo 69 de Código Contencioso Administrativo señala que los "actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores...", el punto de discusión consiste en definir si las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes municipales o distritales, puede ser considerados como "esos inmediatos superiores" con competencia para revocar los actos administrativos mediante los cuales los curadores urbanos aprueban o niegan las licencias urbanísticas.

Inicialmente habría que definir si cuando la ley dispone que el recurso de apelación contra los actos de los curadores procede para ante la oficina de planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal, esa asignación de competencia en segundo grado supone un reconocimiento tácito a estos servidores públicos como superiores jerárquicos de los curadores, o si por el contrario se trata de una disposición especial de carácter funcional que en nada afecta el sistema jerárquico interno de las administraciones distritales o municipales.

Como antes se anotó, en el derecho administrativo moderno es posible diferenciar niveles estructurales u orgánicos y niveles funcionales o materiales, sin que necesariamente los primeros impliquen los segundos. Así por ejemplo, el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa es superior jerárquico estructural de los ministros de despacho, quienes se identifican como jefes superiores de su administración, pero el Presidente no es superior funcional-jurídico del ministro y desde este punto de vista los actos de estos últimos no son susceptibles de recurso de apelación para ante el Presidente, ni pueden ser objeto de revocación por parte de éste.

Bajo el mismo concepto pero en sentido diverso, la Superintendencia de Industria y Comercio no es superior jerárquica estructural u orgánica de las cámaras de comercio, pero sí lo es desde el punto de vista funcional, pues los actos de éstas relacionados con el registro mercantil son susceptibles de impugnación para ante la respectiva superintendencia⁴.

Lo anterior significa que en tratándose de la denominada administración directa, el concepto de superior inmediato tiene una connotación estructural y orgánica; mientras que en la denominada administración por colaboración, el concepto de superior inmediato posee una clara connotación funcional.

El hecho que los curadores sean designados por el Alcalde distrital o municipal, quien además debe "vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los curadores urbanos", o que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cumpla con respecto a ellos la función de "coordinación y seguimiento de los curadores urbanos, con el objeto de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales", (Ley 810 de 2.003 artículo 9o., numerales 5o. y 6o.) no significa que los curadores urbanos pierdan su identificación legal como particulares encargados del ejercicio autónomo de una función pública, ni que sean inferiores jerárquicos de los organismos y funcionarios mencionados, sino que la ley ha querido amparar el bienestar colectivo y proteger a la comunidad contra el riesgo social que significa el ejercicio de dicha función, asignándole a éstos, la competencia para operar como una especie de "segunda instancia" o "superior inmediato" funcional de aquellos.

Esta especial competencia de grado, la asigna expresamente el artículo 59 del decreto ley 2150 de 1.995 para el caso de los recursos de la vía gubernativa al disponer que el recurso de apelación contra los actos de los curadores urbanos se interpondrá para ante la oficina de planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal. No ocurre lo mismo frente a la revocación directa de dichos actos, a la que, por expresa disposición de los artículos 99 de la ley 388 de 1.997 y 23 del decreto reglamentario 1052 de 1.998 "le son aplicables en su totalidad las disposiciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo" cuyo articulo 69 establece que "la revocación directa de los actos administrativos corresponde al funcionario que lo expidió o a su inmediato superior".

Como el curador urbano no es funcionario y por tanto no tiene inmediato superior en términos orgánicos, en relación con sus actos el artículo 69 de C.C.A. debe leerse con sentido funcional, que no estructural, teniendo en cuenta la defensa de los intereses de los administrados y la realización del principio universal de la seguridad jurídica.

Lo anterior significa que cuando la ley 388 de 1.997 y su decreto reglamentario concibieron la posibilidad de revocatoria directa de los actos de los curadores, sometiendo esta figura a las normas del Código Contencioso Administrativo, la interpretación de contexto o lo que llaman los autores españoles, el metalenguaje de la norma, indica que el curador es competente para revocar sus propios actos, y que las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes son los "inmediatos superiores" funcionales ante quienes también se puede solicitar la revocación directa de los actos de los curadores, habida consideración de la facultad que les otorga la ley para vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de éstos. No puede afirmarse que esta superioridad funcional la tenga el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto su función no es de control y vigilancia, sino de orientación, apoyo y coordinación.

Conforme al artículo 69 del C.C.A., los actos administrativos deben ser revocados de oficio o a solicitud de parte, cuando se presente alguna de las causas señaladas por la disposición.

Cuando se afirma que los actos administrativos pueden ser revocados a solicitud de parte, habría que concluir que en principio el interés para formular la solicitud de revocación se predica sólo de la persona perjudicada con la providencia o decisión administrativa, de manera que si se acogen las peticiones del administrado, no existiría ese interés, ya que conforme las reglas procedimentales, en este caso como en el de los recursos, sería parte interesada sólo aquella a quien le haya sido desfavorable la providencia, siguiendo el "principio indiscutido del derecho procesal que sin interés no procede ningún recurso". ⁵

Tratándose de normas de orden público, como son las contenidas en los actos administrativos que otorgan o niegan licencias urbanísticas, el concepto "interés de parte" debe interpretarse con un alcance mayor, en concordancia con la finalidad socio política intrínseca a toda expresión de voluntad del Estado, incluso distinguiendo si el acto es general (dirigido a la comunidad con efectos erga omnes⁶), particular (dirigido a una sujeto individual o colectivo identificado con efectos particulares), condición (dirigido a un sujeto individual o colectivo identificado para situarlo en una situación jurídica general preexistente) o mixto (dirigido a un sujeto individual o colectivo identificado con efectos para una pluralidad identificable); y diferenciando también si la revocación es por ilegitimidad (causas contrarias a derecho) o por mérito (conveniencia u oportunidad).

En efecto, en la revocación por razones de oportunidad o conveniencia, la valoración del interés público corresponde inicial y fundamentalmente a la autoridad estatal, lo que hace que normalmente ésta opere de oficio. Cuando la revocación es por motivos de ilegitimidad y se trata de un acto general, la solicitud la puede formular cualquier persona, no así en tratándose de actos particulares, en cuyo caso la petición de revocación debe provenir del administrado afectado con la decisión, sin perjuicio de que la administración pueda hacerlo de oficio.

Sin embargo, tratándose de actos de carácter particular pero con efectos inmediatos de carácter general, (clasificación mixta), como son las regulaciones urbanísticas, el interés no sólo lo tienen los titulares de la licencia, sino los vecinos del predio objeto de la solicitud, y claro es, las autoridades administrativas encargadas de vigilar y controlar el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y de las normas urbanísticas.

Dentro de este orden de ideas, la ley 810 de 2003, ratifica en cabeza del Ministerio de Desarrollo Económico ¿hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- la función de "coordinación y seguimiento de los curadores urbanos, con el objeto de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales"⁷, que le había sido atribuida por el artículo 101.6 de la ley 388 de 1997.

En virtud de los dispuesto por el artículo antes mencionado, el Ministerio cumple las funciones de coordinación y seguimiento de las curadurías a través de las Comisiones de Veeduría, cuyo principal objetivo es el de "velar por el buen desempeño de las curadurías urbanas en aspectos técnicos, profesionales y éticos de la función que ejercen y la correcta articulación de las curadurías con las administraciones municipales y distritales". (arts. 75 y 76, decreto reglamentario 1052/98).

En desarrollo de dicho objeto, a las comisiones de veeduría compete, entre otras, la siguiente función:

Para los fines que interesan a la consulta, resulta de especial importancia la función asignada en el numeral tercero, que faculta a los miembros de las comisiones de veeduría para interponer los recursos y acciones contra las actuaciones de los curadores que no se ajusten a la normatividad urbanística y, si es del caso, formular las correspondientes denuncias penales.

Por lo tanto, dicha atribución legitima a las comisiones de veeduría para solicitar la revocación directa de las licencias otorgadas por los curadores urbanos, cuando sean contrarias a la Constitución o la ley, o cuando atenten contra el interés público o social, sobre la base de que, como lo ha dicho la doctrina, la revocación directa a solicitud de parte ha de entenderse como una especie de "recurso extraordinario", en el sentido de excepcional⁸.

1. Las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes, municipales o distritales, son competentes para resolver las peticiones de revocatoria directa de los actos administrativos mediante los cuales los curadores urbanos otorguen o nieguen licencias urbanísticas.

2. Las comisiones de veeduría están facultadas para solicitar la revocatoria directa de las licencias urbanísticas otorgadas por los curadores urbanos.

Transcríbase a la señora Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.