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SENTENCIA C-1265/05 Referencia: Expediente D-5845 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal
c) y el parágrafo 2° del artículo 12 de la Ley 909 de 2004, "Por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones", y
los artículos 25, 26 y 27 del Decreto Ley 760 de 2005, "Por la cual se establece el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones". Actora:
MARÍA FERNANDA QUINTANA BELTRÁN. Magistrada Ponente: Dra. CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil
cinco (2005) LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES María Fernanda Quintana Beltrán, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241
y 242-1 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación que declare la
inexequibilidad del literal c) y del parágrafo 2° del
artículo 12 de la Ley 909 de 2004, "Por la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones", y los artículos 25, 26 y 27 del Decreto
Ley 760 de 2005, "Por la
cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones". La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 24
de junio de 2005, admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, dispuso correr traslado al Jefe del Ministerio
Público para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo que ordenó
comunicar la iniciación del asunto al Señor Presidente de la República, al
Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho. De igual
forma, invitó a intervenir en el proceso de la referencia a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, al Departamento Administrativo de la Función
Pública, a la Escuela Superior de Administración Pública, a las facultades de
derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, del
Valle, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del
Rosario y de los Andes, y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicio, y previo el concepto rendido por el Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo sobre la demanda de
la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS. Se transcribe a continuación el texto de las
normas acusadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales No. 45.680
de septiembre 23 de 2004 y N° 45.855 de marzo 19 de 2005. "LEY 909 DE 2004 (Septiembre
23) Por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones EL
CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) ARTÍCULO 12. FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL RELACIONADAS CON LA VIGILANCIA DE LA APLICACIÓN DE LAS
NORMAS SOBRE CARRERA ADMINISTRATIVA. La Comisión Nacional del Servicio Civil en
ejercicio de las funciones de vigilancia cumplirá las siguientes atribuciones: (¿) c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones
escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, en
virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de
las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los
principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad. Toda resolución de
la Comisión será motivada y contra las mismas procederá el recurso de
reposición; (¿) PARÁGRAFO 2o. La Comisión Nacional del Servicio
Civil podrá imponer a los servidores públicos de las entidades nacionales y
territoriales sanciones de multa, previo el debido proceso, cuando se compruebe
la violación a las normas de carrera administrativa o la inobservancia de las
órdenes e instrucciones impartidas por ella. La multa deberá observar el
principio de gradualidad conforme el reglamento que expida la Comisión Nacional
del Servicio Civil, cuyos mínimos serán cinco (5) salarios mínimos legales
vigentes y máximos veinticinco (25) salarios mínimos legales vigentes". "DECRETO 760 DE 2005 (Marzo
17) Por el
cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones El
Presidente de la República de Colombia, En
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 1 del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004, DECRETA: (¿) TITULO V. PROCEDIMIENTO
PARA LA IMPOSICION DE MULTAS. ARTÍCULO 25. La Comisión Nacional del Servicio Civil
de oficio o a solicitud de cualquier persona podrá imponer a los servidores
públicos de las entidades y organismos nacionales y territoriales responsables
de aplicar la normatividad que regula la carrera administrativa, multa en los
términos dispuestos en el parágrafo 2o del artículo 12 de la Ley
909 de 2004. ARTÍCULO 26. La Comisión Nacional del Servicio
Civil, una vez enterada de la presunta violación o inobservancia de las normas
que regulan la carrera administrativa o de alguna de sus órdenes e instrucciones,
dentro de los diez (10) días siguientes, mediante providencia motivada,
iniciará la actuación administrativa tendiente a esclarecer los hechos, en
dicha actuación se ordenará dar traslado de los cargos al presunto trasgresor.
Para tales efectos, en esta se indicará: 26.1 La descripción de los hechos que originan la
actuación. 26.2 Las normas presuntamente violadas o las
órdenes e instrucciones inobservadas. 26.3 El término para contestar el requerimiento,
que no podrá ser superior a diez (10) días contados a partir de la
notificación. 26.4 Dispondrá notificar personalmente al
servidor público presuntamente infractor. Si ello no fuere posible, dentro de
los (10) días siguientes a su expedición y sin necesidad de orden especial, se
publicará en un lugar visible de la Comisión Nacional del Servicio Civil
durante diez (10) días y copia del mismo se remitirá al lugar en donde labora
el empleado. De lo anterior deberá dejarse constancia escrita, con indicación
de las fechas en las que se efectuaron la publicación y el envío. ARTÍCULO 27. La Comisión Nacional del Servicio
Civil dentro de un término no superior a veinte (20) días, contados a partir de
la respuesta al requerimiento, mediante acto administrativo motivado, adoptará
la decisión que corresponda, la cual se notificará en los términos del Código
Contencioso Administrativo. Contra esta decisión procede el recurso de
reposición conforme con el citado código". III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. La demandante considera que las normas acusadas
contrarían lo dispuesto en los artículos 29, 130 y 277, numeral 6° de la
Constitución Política y en el artículo 8°. De la Convención Americana de
Derechos Humanos. En su criterio, las disposiciones demandadas al establecer
facultades investigativas y sancionatorias a favor de la Comisión Nacional del
Servicio Civil en materia de violación de normas de carrera administrativa, han
sobrepasado las finalidades que la Constitución Política asignó a esta entidad
(C.Po. art. 130), más aún cuando la misma Carta
radicó en cabeza del Procurador General de la Nación o en sus delegados o
agentes, la competencia para adelantar este tipo de actuaciones (C.Po. art. 277, numeral 6°). En ese sentido considera que "es violatorio de un debido
proceso que dentro del ordenamiento jurídico existan dos entidades con
competencia para adelantar
investigaciones por violación de las normas de carrera, las cuales pueden a su
vez emitir las sanciones correspondientes, por cuanto en dicho evento se
estaría permitiendo que una persona, esto es un servidor público sea
investigado administrativamente dos veces por un mismo hecho y por tanto se le
impongan dos sanciones, lo que constituye violación del principio fundamental
del debido proceso". (Subrayas
originales) Para la actora, las normas impugnadas se apartan
de la "observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio", por cuanto en materia
disciplinaria la función fue asignada por la Constitución al Procurador General
de la Nación, y para el desarrollo de esta potestad se expidió el Código Único
Disciplinario, que establece las formalidades propias del proceso sancionador,
sin que pueda la ley otorgar competencias en esta materia a una entidad que
constitucionalmente no las tiene. La demandante agrega que en términos de la
Convención Americana de Derechos Humanos ratificada por Colombia, la cual hace
parte del bloque de constitucionalidad, se considera tribunal competente a
aquél que de acuerdo con determinadas reglas previamente establecidas es llamado
a conocer y resolver una controversia. Esto implica "por un lado la imposibilidad
de ser sometido a un proceso ante la autoridad de quien no se tiene competencia
para resolver la controversia y por otro que la competencia de los jueces y
tribunales se encuentre previamente establecida por la ley". Entonces, le resulta claro que las
normas demandadas desconocen dicha Convención, en la medida que la competencia
disciplinaria y sancionatoria fue otorgada previamente, por mandato
constitucional, a la Procuraduría General de la Nación y no a la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Para la actora, como la Comisión Nacional del
Servicio Civil emite recomendaciones e instrucciones por ser la responsable de
la carrera administrativa, las normas acusadas no garantizan imparcialidad, por
cuanto facultaron al mismo organismo para investigar disciplinariamente a
quienes eventualmente desconozcan las normas de carrera o sus propias
instrucciones. Finalmente, destaca que de acuerdo con los
preceptos demandados, contra las resoluciones que profiera la Comisión Nacional
del Servicio Civil en materia disciplinaria, sólo procede el recurso de
reposición, con lo cual se desconoce el principio de la doble instancia que
debe regir esta clase de procesos, el que, a manera de comparación, sí está
garantizado en los procesos adelantados por la Procuraduría General de la
Nación. IV. INTERVENCIONES. Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función
Pública, mediante apoderada constituida para este proceso, intervino en defensa
de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Su actuación estuvo
basada en la doctrina y en la jurisprudencia, como también en los fundamentos
dogmáticos del poder sancionador del Estado, mostrando los orígenes de dicha
potestad en materia penal como administrativa, haciendo especial énfasis en
ésta última, para señalar que "en
un Estado social que requiere de una Administración interventora, la potestad
sancionadora en manos de la administración le permite, en muchos casos, un
ejercicio más eficaz de sus potestades de gestión". Para el interviniente, las potestades
sancionadoras de la administración han sido reconocidas por el legislador
dentro del sistema jurídico colombiano y si bien la Constitución Política no
hace expresa referencia a la misma, si aparece de forma implícita cuando el
artículo 29 superior dispone que "el debido proceso se aplicará a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas". A su juicio, "cuando la Carta habla del
debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe
a la Administración de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de
la Administración". Esta facultad administrativa tiende a garantizar la
adecuada marcha de la administración y la efectividad de los derechos de los
asociados, "tal es el
caso de entidades como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
General de la República, el Consejo Superior de la Judicatura, la Comisión Nacional
de Servicio Civil, entre otras". Agrega la apoderada del Departamento
Administrativo de la Función Pública, que la imposición de multas por el
incumplimiento de normas de carrera administrativa contemplada en las
disposiciones demandadas es una función administrativa y un mecanismo para
lograr la efectividad de los derechos y garantías del Estado social de derecho,
en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En su concepto, las
sanciones que impone la Comisión respetan el principio de legalidad, por cuanto
son señaladas previamente por el legislador ordinario y extraordinario para
conductas igualmente tipificadas, como se aprecia de las normas censuradas. La interviniente explica la naturaleza jurídica
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, señalando que ésta es un órgano de
carácter permanente, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, encargado constitucionalmente del manejo y control del
sistema de carrera de los servidores públicos. De tal suerte que como órgano de
vigilancia y control en esta materia, "necesita
de medios coercitivos e impositivos propios de la manifestación del poder
estatal, para lograr la efectividad de los fines que se le han encomendado por
el constituyente, volcado en la potestad sancionadora como parte de las
competencias de gestión que se le atribuyen, con el fin de lograr la garantía
del orden mediante la imposición de los castigos correspondientes, en este caso
la imposición de una multa al comprobar la violación de normas de carrera
administrativa o la inobservancia de las ordenes e instrucciones impartidas por
ella en los términos del parágrafo 2° de la Ley 909 de 2004 y los artículos 25,
26 y 27 del Decreto 760 de 2005". En su criterio, las normas acusadas no pretenden
suplantar las funciones de la Procuraduría General de la Nación, pues la misma
Ley 909 de 2004 señala como función de la Comisión (art. 12, literal g), poner
en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de
violación de normas de carrera, para efectos de establecer las
responsabilidades a que haya lugar, sin que las multas que imponga la Comisión
den lugar a que desaparezcan las demás responsabilidades, como la penal, fiscal
y disciplinaria, que por lo demás, no son excluyentes entre sí como lo ha
explicado la jurisprudencia y, por tanto, no se quebranta el principio del non bis in ídem. Considera que la Comisión Nacional del Servicio
Civil y la Procuraduría General de la Nación son entes independientes y
autónomos, que buscan tutelar bienes jurídicos diferentes, la primera el
interés público y la segunda en materia disciplinaria, la moralidad
administrativa. Dice además que no puede considerarse a la Procuraduría como el
único organismo competente para conocer de las conductas efectuadas por los
servidores en materia de violación de normas de carrera, o en el orden fiscal o
penal, pues esto haría inoperante a los demás entes de control y vigilancia, e
incluso los jurisdiccionales. En cuanto a la imposibilidad de apelar las
decisiones de la Comisión, la interviniente no encuentra que esta situación
contraríe el debido proceso, en la medida de que las partes tiene asegurado su
derecho de contradicción y defensa que permite el esclarecimiento de los
hechos, más aún cuando el principio de doble instancia no tiene un carácter
absoluto. Finalmente explica que no existe razón para
señalar las normas demandadas como violatorias del debido proceso, pues
conforme al artículo 29 de la Constitución Política, definen un procedimiento
previo donde el investigado puede ejercer su derecho de defensa y
contradicción, en aras de aclarar los hechos ante eventuales desconocimientos
de las normas de carrera administrativa. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, mediante el
concepto No. 3905, recibido en esta Corporación el 19 de agosto de 2005,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
normas demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos: La función otorgada por las normas demandadas a
la Comisión Nacional del Servicio Civil en materia de investigación e
imposición de multas en contra de los servidores públicos que contravengan las
normas de carrera y las instrucciones por ella impartidas, son establecidas por
la ley con fundamento en la finalidad que la Constitución Política encomendó a
tal organismo, de responder por la administración y vigilancia de las carreras
de dichos servidores. Haciendo referencia a la facultad de la Comisión,
señala que "se trata de
la asignación de una potestad sancionadora administrativa, encaminada a cumplir con un fin
más preventivo que represivo de apremio al debido cumplimiento de las normas de
carrera por parte de los servidores públicos competentes, carácter que se
deduce por el procedimiento administrativo expedito aplicado, la sanción de
multa y su cuantía, el recurso de reposición, el control jurisdiccional
procedente, y porque no constituye antecedente que inhabilite al multado para
cumplir con las funciones públicas o las actividades particulares o para
contratar con el Estado". (Negrilla
original). Señala que esta potestad sancionadora difiere del
control sobre la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. En
los eventos de incumplimiento a las normas de carrera, además de aplicarse el
derecho sancionador, se aplica el disciplinario, este último "con un fin represivo directo
sobre la conducta del servidor que incumple las normas de carrera, pero que no
tiene incidencia inmediata en el cumplimiento concreto de las normas de
carrera". La Vista Fiscal advierte que el sancionado por la
Comisión cuenta con el recurso de reposición en vía gubernativa, las acciones
contencioso administrativas correspondientes, e incluso la acción de tutela en
caso de vulneración de los derechos fundamentales, con lo que se garantiza el
debido proceso de forma imparcial. A su juicio, la Comisión Nacional del Servicio
Civil de acuerdo a su propósito constitucional, posee facultades de
investigación y sanción propias del derecho administrativo sancionatorio, con
el fin de que los servidores públicos den verdadero cumplimiento a las normas
de carrera, independientemente de las responsabilidades disciplinarias,
penales, fiscales, civiles o políticas a que haya lugar. Por último, indica que "a la demandante le asiste
razón cuando afirma que el tema en análisis hace parte del derecho sancionador,
pero a diferencia de lo que ella opina éste se encuadra en la órbita del campo
administrativo y no disciplinario, con la finalidad específica de apremio al
cumplimiento de las normas de carrera por los funcionarios competentes, lo que
es consecuente con la misión constitucional de la Comisión Nacional de Servicio
Civil". En consecuencia, solicita que se declare la constitucionalidad
de la potestad mencionada y de su procedimiento, pero únicamente por los cargos
expuestos en la demanda, dado su carácter puntual. VI. CONSIDERACIONES. 1. Competencia Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241,
numerales 4º. Y 5º. De la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer
de la presente demanda, por dirigirse contra disposiciones que forman parte de
una ley y de un decreto con fuerza de ley, dictado por el Gobierno con
fundamento en el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política. 2. Cargos de inconstitucionalidad y problemas
jurídicos que debe resolver la Corte. Los argumentos presentados por la demandante
pueden ser resumidos de la siguiente manera: 2.1. Violación
del principio non bis in ídem. La demandante considera que
las disposiciones acusadas confieren a la Comisión Nacional del Servicio Civil
una potestad investigativa y sancionatoria sobre los servidores públicos que
desconozcan las normas de carrera administrativa, cuando constitucionalmente la
competencia en materia disciplinaria fue dada al Procurador General de la
Nación, permitiéndose así que dichos servidores puedan ser sancionados dos
veces por un mismo hecho. 2.2. Violación del principio de doble instancia. Para la actora, el principio
de la doble instancia se infringe al sólo proceder el recurso de reposición
contra las sanciones que imponga la Comisión Nacional del Servicio Civil,
sosteniendo, además, que tal Comisión al ser quien administra la carrera
administrativa, no resulta imparcial para decidir sobre los conflictos
generados por desconocimiento de las normas de carrera y de sus propias ordenes
e instrucciones. 2.3. Violación del debido proceso por ausencia de
imparcialidad. En
concepto de la demandante, las normas atacadas no garantizan un juicio
imparcial, por cuanto la Comisión Nacional del Servicio Civil decidirá sobre
conflictos generados en desarrollo de la carrera administrativa, con fundamento
en normas expedidas por la misma Comisión. Corresponde a la Corte analizar si el literal c)
y el parágrafo 2° del artículo 12 de la Ley 909 de 2004, y los artículos 25, 26
y 27 del Decreto Ley 760 de 2005, referentes a las potestades investigativas y
sancionatorias de la Comisión Nacional del Servicio Civil, vulneran la
Constitución Política por desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 29,
130 y 277-6 superiores. Teniendo en cuenta que los cargos formulados
contra las normas que se impugnan en el presente caso se caracterizan por su
naturaleza puntual y específica, la decisión que adoptará la Corte
Constitucional estará referida únicamente a los argumentos presentados por la
demandante. Para este propósito, la Sala recordará la naturaleza jurídica de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, examinará las potestades que le confieren
las normas atacadas, cotejará las atribuciones allí establecidas en relación
con el debido proceso, en especial con los principios non bis in ídem y el de doble instancia, para
analizar, finalmente, el argumento de la actora en relación con la imparcialidad
del juicio regulado mediante las disposiciones demandadas. 3. Naturaleza jurídica de la Comisión Nacional
del Servicio Civil El constituyente creó este organismo y lo
describió en los siguientes términos: "Artículo 130. Habrá una Comisión Nacional
del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter
especial". 3.1. Esta Comisión es una entidad pública de origen
constitucional, del nivel nacional, con carácter autónomo y permanente,
independiente frente a las ramas del poder público y a los demás órganos del
Estado, encargada de administrar y vigilar las carreras administrativas de los
servidores públicos, con la excepción prevista en el artículo 130 superior;
dotada de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio. Se
trata de un órgano colegiado, encargado de velar por el funcionamiento adecuado
del sistema que permite a las personas el ingreso, la permanencia o el retiro
de la función pública, atendiendo a los méritos y calidades de los aspirantes o
de los servidores públicos, según el caso. La Comisión Nacional del Servicio Civil ejerce
funciones administrativas y de vigilancia, por lo tanto, su actividad está
regida por lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política. Esta
disposición define la función administrativa, establece sus principios
teleológicos y también los organizacionales; en esta medida, los actos de la
Comisión deben ser ejercidos con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, a los
cuales se agregan los de objetividad e independencia establecidos en el
artículo 7º. De la ley 909 de 2004. El control político sobre los actos de la
Comisión Nacional del Servicio Civil lo ejerce el Congreso de la República,
mientras el control judicial de los mismos está a cargo de la jurisdicción
contencioso administrativa. Además, las conductas de los miembros de la Comisión
pueden dar lugar a investigaciones penales, disciplinarias y fiscales, según el
caso. 3.2. Esta Corporación al pronunciarse sobre la
constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 443 de 1999, se refirió a la
naturaleza de la Comisión, explicando: "La Comisión del Servicio Civil es,
entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo
asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de composición
paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los
trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades. Se trata en realidad de un ente autónomo, de
carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo
referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores
públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser
determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u
órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los
cometidos constitucionales que le corresponden. (¿) La Corte considera que no es ese el criterio
constitucional con el cual fue instituida la Comisión Nacional del Servicio
Civil, que, se repite, tiene la jerarquía de un órgano autónomo y permanente
encargado de modo específico de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema
de carrera contemplado por el artículo 125 de la Constitución Política, sin
sujeción al Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma Carta y la ley
señalen, y con la estructura y fuerza institucional necesarias para lograr que
el engranaje de la carrera opere con seguridad y efectividad, y exclusivamente
dentro de los criterios constitucionales. (¿) A juicio de la Corte, la Comisión Nacional del
Servicio Civil no está llamada simplemente a sesionar cuando su Presidente -en
la norma acusada, el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública- la convoque, sino que debe actuar permanentemente y establecer con
independencia -aunque en los términos de la ley- sus propias modalidades de
acción y sus objetivos y programas de gestión, con miras al fortalecimiento y
la eficiencia del sistema de carrera. No se trata, por supuesto, de un ente
burocrático, sino de un órgano técnico de dirección y administración de la
carrera, cuyas decisiones no pueden estar condicionadas al voto, siempre
variable, de los voceros de turno de los distintos sectores interesados. (¿) Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter
permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al
manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya
integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por
la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder
público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos
constitucionales que le corresponden"1. Teniendo en cuenta lo expuesto en esta sentencia,
el Congreso de la República, mediante la ley 909 de 2004, definió la naturaleza
de la Comisión de la siguiente manera: "ARTÍCULO 7o. NATURALEZA DE LA COMISIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. La
Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la
Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las
carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y
protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos
establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional,
independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Con el fin de garantizar la plena vigencia del
principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión
Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de
objetividad, independencia e imparcialidad". Con fundamento en lo dispuesto por el artículo
130 de la Carta Política, el legislador separó las funciones que la Comisión
ejerce para administrar la carrera administrativa (Ley 909 de 2004, art. 11),
de aquellas que le corresponden como órgano encargado de vigilar la aplicación
de las normas relacionadas con el ingreso, ascenso y retiro de la función
pública (Art. 12 de la misma ley). Precisamente, las disposiciones atacadas
hacen parte del artículo 12, es decir, están referidas a las atribuciones
otorgadas a la Comisión para ejercer su poder de vigilancia, función esta que
implica una modalidad de control, es decir, indica el poder de hacer cumplir
sus normas a efectos de permitírsele poder cumplir con sus funciones, para lo
cual requiere de cierta autoridad coercitiva, pues de otra manera, la función
de vigilancia asignada mediante el artículo 130 superior, podría quedar en el
simple enunciado. 3.3. El propósito de las normas que se examinan,
es complementar la facultad de impartir órdenes e instrucciones, dotando a la
Comisión de instrumentos jurídicos aptos para ejercer la función de vigilancia
que el constituyente le asignó, teniendo en cuenta que el control sobre la
aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa legítima el
otorgamiento de un cierto poder sancionatorio, a fin de que las órdenes e
instrucciones impartidas no sean desatendidas, en desmedro de la eficacia
propia de la competencia atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil. La vigilancia, entendida como el control sobre el
cuidado, atención y cumplimiento exacto de las cosas que están a cargo de cada
uno,2 debe
estar acompañada de la autoridad suficiente, proporcional y necesaria para el
cumplimiento de la función propia de un órgano como la Comisión Nacional del
Servicio civil. Por lo tanto, la Sala considera que la facultad
conferida a la Comisión para imponer multas a los servidores públicos que
desatiendan las normas, las órdenes o las instrucciones impartidas previamente
para el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa, se aviene a la
naturaleza propia de las funciones de este órgano, en particular de la
relacionada con el deber de ejercer vigilancia sobre la aplicación de los
preceptos que regulan la carrera administrativa a fin de poder controlar su
cumplimiento. 4. El principio non
bis in ídem en las normas
demandadas Los preceptos impugnados otorgan facultades a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, para imponer multas a los servidores
públicos que incumplan las normas y las órdenes e instrucciones relacionadas
con la carrera administrativa. Corresponde a la Sala examinar si esta
atribución desconoce la garantía consagrada en el artículo 29 superior, según
el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, pues, como lo
expresa la demandante, podría ocurrir que el servidor público objeto de esta
medida resulte también sancionado por el Ministerio Público en virtud de los
mismos hechos. De manera reiterada la jurisprudencia ha
explicado el significado y alcance del principio consagrado en el inciso cuarto
del artículo 29 de la Carta Política. Non
bis in ídem es una expresión
latina que significa "no dos veces sobre lo mismo", ha sido empleada
para evitar que una pretensión, resuelta mediante una decisión judicial contra
la cual no procede ningún recurso, sea presentada nuevamente ante otro juez, es
decir, no debe resolverse dos veces el mismo asunto.3 Este principio corresponde a la
aplicación de aquél más general de seguridad y certeza en las decisiones
judiciales, el cual, a su vez, encuentra desarrollo en el de cosa juzgada4.
En efecto, este postulado implica que una persona no pueda ser objeto de dos o
más sanciones por la comisión de un mismo hecho, siempre y cuando con él no se
vulneren diferentes bienes jurídicos. Ahora bien, este postulado por el contrario no
implica que una persona no pueda ser objeto de dos o más sanciones de
naturaleza diferente por la comisión de un mismo hecho, siempre y cuando la
conducta vulnere diversos bienes jurídicos. Al respecto de esta posibilidad, la
Corporación ha explicado: "(¿) una misma
conducta puede tener la virtualidad de acantonarse simultáneamente en
diferentes ámbitos del derecho, esto es, producir efectos materiales lesivos de
distintos derechos de una pluralidad de titulares, o de dos o más derechos de
un mismo titular; claro es que el Estado debe proveer a la defensa y protección
de tales derechos tipificando las conductas dañinas de los correspondientes
bienes jurídicos. Y este es justamente el punto: el Estado Social de Derecho
debe reivindicar a través de los respectivos estatutos la protección de los bienes jurídicos predicables de la sociedad y del
Estado mismo, bienes que por múltiples motivos pueden ser amenazados o
vulnerados merced a una o varias conductas. Por donde, si una persona con una
sola conducta quebranta varios bienes jurídicos, mal podría aducir a su favor
el non bis in ídem como medio para obtener un juzgamiento circunscrito a los
linderos de uno solo de tales bienes, toda vez que el examen de dicha conducta
frente a los demás bienes jurídicos afectados quedaría en el más completo
abandono, allanándose así el camino para la eventual impunidad de los
respectivos infractores, con la subsiguiente alarma social que con frecuencia
da cabal noticia sobre las políticas y acciones de la justicia administrativa y
judicial. Por lo tanto, siendo claro que bienes jurídicos tales como el derecho
a la vida, la administración pública, el orden económico social, el tesoro
público, y todos los demás, merecen la más satisfactoria protección por parte
del Estado y sus agentes, en modo alguno podría convalidarse una visión unidimensionalista de la función punitiva que le compete a
las autoridades administrativas y judiciales"5. De otro lado cabe recordar, que esta Corporación
ha declarado la inexequibilidad de normas que violan
el principio del nom bis in idem, como en el caso de la sentencia
C-870 de 20026, en la que se declaró contraria a la Constitución la
expresión "disciplinarias" contenida en el artículo 28 de la Ley
393 de 1997, que consagraba doble sanción por hechos que hacen parte del régimen
disciplinario del abogado y tienen la misma naturaleza jurídica. En efecto, la garantía consagrada en el artículo
29 de la Carta Política fue inicialmente concebida para proteger al sindicado
dentro de un proceso penal. Sin embargo, ella ha sido extendida a ámbitos
distintos del penal, en cuanto se trate del ejercicio del poder punitivo del
Estado. La Corte ha explicado esta materia de la siguiente manera: "(¿) la
jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in ídem a un ámbito diferente al penal,
puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De
tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en
que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta contraria
a derecho, este principio es aplicable. En
efecto, la palabra sindicado puede ser interpretada de diferentes maneras, es
decir, en sentido restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso
primero del artículo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha
escogido la segunda de las opciones, pues establece que los principios
constitutivos del debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el
grado que corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las ¿actuaciones
judiciales y administrativas¿ sancionatorias. Por esto, la Corte Constitucional
ha manifestado de manera reiterada que los principios que regulan el derecho
penal son aplicables, con algunas variaciones, al derecho disciplinario en
todas sus manifestaciones, por cuanto éste constituye una modalidad del derecho
sancionatorio.7 En concordancia con lo anterior, la aplicación
del principio non bis in ídem no está restringida al derecho penal,
sino, como lo ha dicho esta Corporación, ¿se hace extensivo a todo el universo
del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho
penal delictivo, el derecho contravencional, el
derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por
indignidad política (impeachment) y el régimen
jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos
(pérdida de investidura de los Congresistas)¿8. En resumen, el
principio analizado hace parte de las garantías a las que tiene derecho el
sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios. Así, una persona no
puede ser juzgada disciplinariamente dos veces por los mismos hechos contrarios
al régimen disciplinario ¿"9. 4.1. Como se ha explicado, la Comisión Nacional
del Servicio Civil ejerce funciones administrativas y, por lo tanto, sus
decisiones están sometidas a las reglas propias del debido proceso, el cual ha
sido definido por la Corporación como: " (¿) (i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa
(ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está
previamente determinado de manera constitucional y legal10. El
objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de
la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (ii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados11. (¿) Es entonces, la garantía consustancial e
infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer
legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones12. Si bien
la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los
fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los
procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse
a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados13"14. El trámite y la sanción a imponer deben estar
previamente establecidos en la ley, según lo establece el artículo 29 superior,
pues de otra manera la autoridad pública estaría impedida para actuar. Tal es
el sentido del artículo 121 de la Carta Política, según el cual las autoridades
no pueden ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y
la ley. 4.2. Las normas que se examinan facultan a la
Comisión para imponer multa a
los servidores públicos responsables
de aplicar la normatividad que regula la carrera administrativa. El Congreso de
la República, en ejercicio de la facultad de configuración legislativa,
atribuyó esta potestad a la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el legítimo
y razonable propósito de dotarla de herramientas jurídicas que le permitan
realizar la función de vigilar la aplicación de determinadas reglas jurídicas. La función administrativa de vigilancia asignada
a la Comisión pretende la verificación de los actos de los servidores públicos
encargados de aplicar las normas que regulan la carrera administrativa, para
establecer si su comportamiento se aviene al principio de legalidad (C.Po. art. 6º.). De esta manera la administración pública
ejerce control sobre sus agentes y, al mismo tiempo, vela por el respeto de los
derechos de los administrados. La multa, entendida como una medida
disciplinaria, podrá ser impuesta una vez cumplidos los trámites propios del
debido proceso establecido en las normas que han sido demandadas; esta facultad
sancionatoria procura la defensa del orden jurídico y, al mismo tiempo,
representa un medio para la gestión administrativa asignada a la Comisión. Con
la adopción de esta clase de medida no se desconoce el principio non bis in ídem, pues, como lo ha expresado esta
Corporación: "(¿) la potestad administrativa sancionadora
de la Administración, constituye un instrumento con el que cuenta el Estado
para preservar el orden jurídico institucional, mediante la cual puede la
Administración imponer, bien a los servidores públicos a ella vinculados, ya a
los particulares, el acatamiento y observancia de una disciplina que contribuya
a la realización de los cometidos estatales, incluso a través de medios
punitivos, garantizando en todo caso el debido proceso, el cual se debe aplicar
a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas (art. 29 C.P.). Puede suceder que una conducta sea a la vez
reprochable desde el punto de vista penal y administrativo, posibilidad ésta
que ha sido avalada por la doctrina constitucional ¿"15. 4.3. La multa que podrá ser impuesta en virtud de
las normas que se examinan, dista bastante en su naturaleza jurídica de aquella
que es propia de las sanciones que el Ministerio Público puede imponer merced a
un juicio disciplinario. Mientras la medida prevista en las normas atacadas
pretende hacer eficaz el poder de vigilancia asignado a la Comisión, el proceso
disciplinario procura el buen funcionamiento de la administración pública, como
también la defensa de su imagen y prestigio, de allí que el artículo 22 de la
ley 734 de 2002 establezca: "GARANTÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. El
sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia,
objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad,
publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en
el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los
deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
establecidos en la Constitución Política y en las leyes". En el mismo sentido, para explicar el alcance de
las medidas que pueden ser adoptadas por el Ministerio Público, la Corte ha
manifestado: "La ley disciplinaria tiene como finalidad
específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la
garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con
las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. Cabe recordar en ese sentido que constituye
elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los
fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de
desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial
sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la
atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus
deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público
y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que
caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función
pública. En el cumplimiento de esos cometidos estatales y
durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los
servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual
fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma
establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden
verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando
en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por
la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones".16 Para la Sala, la sanción prevista en las normas
impugnadas representa un medio para la vigilancia que corresponde ejercer a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, mientras el proceso disciplinario
regulado por la ley 734 de 2002, es de distinta finalidad en cuanto con él se
busca proteger en forma genérica la buena marcha de la administración pública.
Por esta razón, atendiendo a la naturaleza de la respectiva conducta y al bien
jurídico protegido por el legislador, por un mismo hecho el servidor público
podrá ser sancionado con la multa establecida en las normas que se examinan y
también procesado disciplinariamente por el Ministerio Público, pues, como se
ha dicho, se trata de procesos administrativos disciplinarios diferentes. La prohibición del doble enjuiciamiento y de la
doble sanción por un mismo hecho no impide que la conducta objeto del reproche
pueda dar lugar a diversas investigaciones, siempre y cuando cada una de estas
atiendan a los siguientes criterios: (i) que la conducta imputada ofenda
distintos bienes jurídicamente protegidos; (ii) que las investigaciones y las
sanciones tengan distintos fundamentos normativos; (iii) que los procesos y las
sanciones atiendan a distintas finalidades; (iv) que el proceso y la sanción no
presenten identidad de causa, objeto, sujetos, acciones, fundamento normativo,
alcance y finalidad.17 4.4. Las facultades para administrar pueden ir
acompañadas de las atribuciones necesarias para que el administrador realice
sus funciones. Por esta razón, determinadas autoridades encargadas de la
gestión pública pueden adoptar medidas administrativas tales como el llamado de
atención verbal o escrito, la orden de suspensión o supresión de un servicio,
la cancelación de una licencia, la orden de cerrar un establecimiento público o
privado y la imposición de una multa, sin que estas medidas impliquen el
ejercicio del poder disciplinario en el sentido que trata la ley 734 de 2002. La facultad de administrar y los poderes que le
son inherentes no puede ser confundida con la potestad disciplinaria asignada
al Ministerio Público, pues esta última procura la defensa de la función
pública a través del ejercicio del poder punitivo del Estado, mientras aquella
constituye el medio para realizar los fines administrativos señalados a una
determinada entidad. 4.5. Cuando un servidor público desatiende las
normas relacionadas con la carrera administrativa, como también las ordenes e
instrucciones impartidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, respecto
de él puede tener comienzo el proceso regulado en los preceptos que se
examinan, como también el previsto en la ley 734 de 2002 ¿código
disciplinario único-, pues se trata de dos procesos distintos, cada uno de
ellos con diferente finalidad. El principio non
bis in ídem se mantiene incólume
cuando el propio constituyente permite que por un mismo hecho puedan iniciarse
diversos procesos, como ocurre frente a algunas conductas delictivas que bien
pueden dar lugar a juicios que buscan determinar la responsabilidad política,
policiva, correccional, disciplinaria, fiscal, civil y ética de una misma
persona. Acerca de esta materia la jurisprudencia ha explicado: "(¿) el derecho
sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al
menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho
correccional y el derecho de punición por indignidad política o ¿impeachment¿18. También ha señalado la jurisprudencia que si bien
hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo cierto que
las características específicas de cada uno de ellos exigen tratamientos
diferenciales19. En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que ¿entre el derecho penal y los otros derechos
sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino
que además sus mandatos se
dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se
apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya
que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los
servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los
principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una
cierta flexibilidad en relación con el derecho penal."20.
-subrayas fuera de texto-. En la doctrina21se postula, así mismo,
sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones
administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto
manifestación del ius puniendi
del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la
mayoría de los casos proclamados de manera explícita en los textos
constitucionales. Así, a los
principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción
debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso ¿
régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-
(juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor
de un delito o falta22), de proporcionalidad o el denominado non bis
in ídem. Así mismo dentro del ámbito sancionador
administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones
privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica
y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido"23.24 4.6. Como conclusión, la Sala encuentra que
carece de fundamento la afirmación hecha por la demandante en el sentido que
las normas impugnadas vulneran el principio non
bis in ídem consagrado en el
artículo 29 de la Carta Política, pues, como se ha explicado, la facultad para
imponer multas atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil, constituye
un instrumento para la adecuada gestión de los asuntos que corresponden a esta
entidad, mientras el poder disciplinario asignado al Ministerio Público procura
la defensa del bien jurídico representado por el buen funcionamiento de la
administración pública. Así, mientras la autoridad de la Comisión se
ejerce dentro de los límites establecidos por la ley 909 de 2004 y el proceso
previo a la imposición de la multa está sometido a las reglas de la vía
gubernativa (Libro primero del código contencioso administrativo), quedando
abierta la posibilidad de acudir posteriormente a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo; las potestades del Ministerio Público se ejercen
según lo dispuesto en el código disciplinario único (ley 734 de 2002),
atendiendo a la finalidad de esta clase de juicio. 5. Carácter relativo del principio de la doble
instancia Como se explicó al mencionar los cargos
formulados por la actora, en su concepto es inconstitucional impedir que la resolución
mediante la cual la Comisión impone una multa sea impugnada ante un órgano de
superior jerarquía. El literal c) del artículo 12 de la ley 909 de 2004,
refiriéndose a esta materia establece: "(¿) Toda
resolución de la Comisión será motivada y contra las mismas procede recurso de
reposición ¿". En el mismo sentido, el artículo 27 del Decreto Ley 760 de
2005, respecto de la impugnación contra la respectiva resolución prevé:
"Contra esta decisión procede el recurso de reposición conforme con el
citado código". La disposición envía al código contencioso administrativo. 5.1. La garantía presuntamente ignorada por el
legislador se encuentra en el artículo 31 de la Carta Política, según el cual: "Toda sentencia judicial podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta
cuando el condenado sea apelante único". Como se observa, el constituyente estableció el
principio de la doble instancia para el caso de sentencias proferidas por
autoridades judiciales, dejando al legislador la facultad de establecer las
respectivas excepciones. Es decir, la posibilidad de impugnar la sentencia para
que esta sea reconsiderada por una instancia superior, no opera ipso jure por mandato del constituyente, sino
que está condicionada al querer del legislador, quien atendiendo a la
naturaleza del proceso y de la decisión judicial que pueda ser adoptada,
establecerá los términos para que las partes legitimadas puedan interponer el
correspondiente recurso. De manera excepcional este principio opera por
ministerio de la Carta Política, como ocurre con los fallos condenatorios
proferidos en materia penal, los cuales, según el inciso cuarto del artículo 29
superior, podrán ser impugnados; circunstancia similar se presenta respecto de
los fallos proferidos en primera instancia con ocasión de las acciones de
tutela, los cuales podrán ser impugnados (C.Po art.
86). En suma, el principio de la doble instancia no es absoluto, en cuanto no
hace parte del núcleo esencial del debido proceso, quedando el legislador
facultado para establecer los casos en los cuales las sentencias judiciales
pueden ser apeladas. 5.2. La jurisprudencia ha establecido que la ley
puede prever excepciones al principio de la doble instancia en cualquier tipo
de proceso. Sobre esta materia la Corporación ha expresado: "Del contenido normativo del artículo 31
Constitucional, se desprende que no es forzosa y obligatoria la garantía de la
doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial,
puesto que la ley está habilitada para introducir excepciones, siempre y cuando
se respeten las garantías del debido proceso, el derecho de defensa, la
justicia, la equidad y no se niegue el acceso a la administración de justicia. (¿) Cuando el canon 31 de la Ley Fundamental
prescribe que toda sentencia podrá ser apelada o consultada "salvo las
excepciones que consagre la ley", no está instituyendo una cláusula de
reserva legal en el sentido de considerar que solamente mediante ley expedida
por el órgano legislativo se pueden establecer excepciones al principio de la apelabilidad de las sentencia judiciales, rechazando, en
consecuencia, las determinaciones que sobre este particular sean adoptadas a
través de normas dictadas en ejercicio de facultades extraordinarias, que
también constituyen leyes, pero en sentido material".25 5.3. Es evidente que los cargos formulados en el
presente caso no están llamados a prosperar, pues la decisión que puede adoptar
la Comisión Nacional del Servicio Civil en virtud de las normas impugnadas, no
tiene carácter judicial, toda vez que ella se inscribe dentro de la órbita de
las funciones administrativas y de vigilancia que le fueron asignadas por el
constituyente. Al resolver sobre un asunto similar al que ahora se examina, la
Corporación expresó: "Insistentemente la Corte ha puesto de
presente que el principio de la doble instancia se refiere a las decisiones
judiciales definitivas y no a las actuaciones administrativas, y que no reviste
una connotación absoluta, ya que el mismo constituyente permite que el
legislador le introduzca excepciones, como se desprende del propio tenor de la
norma superior referida que expresa: "Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la ley" (Resalta la Corte). Salvo casos expresamente
señalados, como las sentencias penales condenatorias y las de tutela, la
Constitución no establece de manera general que las decisiones judiciales o
administrativas tengan que ser objeto de una segunda instancia"26. Además, resulta pertinente recordar que las
decisiones adoptadas por la Comisión pueden ser impugnadas ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, atendiendo a las reglas previstas en el
código de esta especialidad. Precisamente, en esta clase de proceso el
legislador ha desarrollado el principio de la doble instancia, estableciendo
los términos dentro de los cuales pueden ser impugnadas determinadas
sentencias. 6. Presunta violación del debido proceso por
ausencia de imparcialidad Para la demandante, las normas atacadas deben ser
declaradas inexequibles, por cuanto permiten a la Comisión adelantar un trámite
disciplinario de conformidad con preceptos expedidos por la misma entidad, en
desmedro de la imparcialidad requerida para esta clase de asuntos. En su
concepto: "(¿) la garantía de un tribunal imparcial permite contar con
órganos jurisdiccionales que aseguren a las personas que sus controversias serán
decididas por un ente que no tiene ningún interés o relación personal con el
problema y que mantendrán una
posición objetiva al momento de resolverlo. (¿) Teniendo en cuenta que la
Comisión de (sic.) Servicio Civil es el ente responsable de la carrera
administrativa y por tanto en recomendaciones e instrucciones con relación a
las normas de carrera, no
existiría imparcialidad si ella misma realiza la investigación disciplinaria
por desconocimiento o violación de normas de carrera o de sus instrucciones y
sin garantizar la doble instancia, por cuanto no existe un órgano superior para
revisar sus decisiones". -Subraya
la actora-. 6.1. La demandante parte de una premisa errada al
considerar que la Comisión Nacional del Servicio Civil es un órgano o un
tribunal jurisdiccional, pues, como se ha explicado, el constituyente la creó y
la hizo responsable de la administración de la carrera administrativa. Por esta
razón, sus funciones son netamente administrativas y, por lo tanto, a ella le
son aplicables los principios teleológicos y organizacionales previstos en el
artículo 209 de la Carta Política. El artículo 209 superior establece que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad. Además, el artículo 7º.
De la ley 909 de 2004, refiriéndose a los postulados que rigen la actividad de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, prevé que ella actuará con fundamento
en los principios de objetividad, independencia e imparcialidad. El deber de las autoridades públicas de atender
los asuntos de su competencia sin otorgar ventajas a alguna de las partes
comprometidas con la decisión y la obligación de actuar sin abusar de la
posición dominante que el ordenamiento jurídico eventualmente concede a los
órganos estatales, constituyen mandatos imperativos establecidos desde la Carta
Política, según la cual el Estado social de derecho cuenta entre sus principios
fundamentales el de la prevalencia del interés general (C.Po.
art. 1º.). En esta medida, la administración pública debe actuar en forma
transparente, responsable, de cara a la comunidad y de manera imparcial. 6.2. Cuando la administración pública desatiende
los principios que se mencionan, las instituciones se desacreditan con las
consecuencias que este hecho acarrea para la legitimidad del Estado. Para
evitar que esto ocurra, el ordenamiento jurídico cuenta con mecanismos de
control que permiten a los ciudadanos presentar denuncias penales ante la
Fiscalía General de la Nación, quejas disciplinarias ante la Procuraduría
General de la Nación, quejas ante las oficinas de control interno, demandas de
nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en general,
emplear aquellos mecanismos ideados por el constituyente y el legislador para
que el Estado y la sociedad se protejan ante las conductas de quienes pretendan
subvertir el orden jurídico. Las normas que se examinan permiten a la Comisión
Nacional del Servicio Civil imponer multas atendiendo al principio de
gradualidad, cuando los servidores públicos no observen las normas aplicables a
la carrera administrativa y las órdenes e instrucciones impartidas por la
Comisión. La buena fe (C.Po. art 83) en el
comportamiento de entidad pública ha de presumirse, mientras la mala fe debe
ser demostrada y, en el presente caso, la demandante supone que la Comisión
estará parcializada al momento de adelantar la investigación previa a la
imposición de la multa. La lectura de las normas aplicables al proceso
que puede concluir con la adopción de la medida disciplinaria, permite a la
Sala considerar que la persona investigada cuenta con las garantías suficientes
para ejercer el derecho de defensa, pues la providencia que da inicio al
trámite debe ser motivada, los cargos que se formulan serán conocidos por el
procesado, quien desde el comienzo se presume inocente, puede aportar pruebas y
controvertir las que obren en su contra, también está facultado para interponer
el recurso de reposición en la vía gubernativa, ejercer acciones como la de
tutela si considera que sus derechos fundamentales están siendo conculcados y,
según el caso, ejercer las acciones contencioso administrativas contra la
decisión que pueda adoptar la Comisión. 6.3. Por estas razones, considera la Sala que los
argumentos expuestos por la demandante obedecen a su particular manera de
interpretar las normas impugnadas, es decir, la actora presume que la Comisión
actuará de manera parcializada. Las consideraciones subjetivas del actor
respecto de la manera como una norma puede ser aplicada, no son argumento
suficiente para solicitar que se declare la inexequibilidad
del respectivo precepto. La Corte así lo ha entendido al expresar: "(¿) La
conveniencia o inconveniencia de que existan varias interpretaciones judiciales
no puede considerarse como un cargo de inconstitucionalidad respecto de la
disposición acusada. Como se indicó anteriormente, al demandante le corresponde
el señalamiento de razones ciertas, específicas y pertinentes y no de
apreciaciones subjetivas que tenga en relación con los problemas que pueda
generar la aplicación práctica de una disposición legal".27 El juez de constitucionalidad tiene a su cargo el
cotejo de las normas de rango superior con aquellas de inferior jerarquía, a
partir de argumento ciertos presentados por el demandante. En el presente caso,
la actora no controvierte la constitucionalidad de las normas, sino la manera
como la Comisión Nacional del Servicio Civil las aplicaría, a partir de
supuestos basados en la presunción de mala fe y parcialidad de un ente del
Estado que, según se ha explicado, se encuentra sometido a principios y reglas
jurídicas que le imponen un comportamiento objetivo, público e imparcial,
acorde con su naturaleza y con los intereses que representa, que son los mismos
de la comunidad y del Estado. Por lo expuesto, los cargos relacionados con la
presunta violación del derecho al debido proceso por la parcialidad de la
Comisión al aplicar las normas impugnadas, tampoco están llamados a prosperar. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: Primero:
Declarar EXEQUIBLE el literal c) y el parágrafo 2º. Del artículo 12 de la ley 909 de 2004,
únicamente respecto de los cargos formulados en el presente caso. Segundo:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 25, 26 y 27 del Decreto Ley 760 de 2005,
únicamente respecto de los cargos formulados en el presente caso. Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional y
archívese el expediente. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Presidente JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INES VARGAS HERNANDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Sentencia C-372 de 1999.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 2 Diccionario de la lengua
española, Real Academia Española, vigésima segunda edición, tomo 10. 3 Cffr.
Sentencia ST 652 de 1996. 4 Cfr. Sentencia T-162 de
1998. 5 Sentencia C-620 de 2001.
M.P. Jaime Araújo Rentería. 6 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa 7 Ver al respecto, entre otras,
las sentencias T-438 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-438 de 1994 (MP
Carlos Gaviria Díaz), C-280 de 1996 (Alejandro Martínez Caballero), y SU-637 de
1996 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Para la jurisprudencia constitucional es
diferente el alcance de los principios que componen el debido proceso en el
derecho penal, en comparación con el de los regímenes sancionatorios
administrativo o disciplinario, en los cuales el grado de protección es menos
intenso. 8 Ver entre otras, las
sentencias C-088 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett)
C-554 de 2001. (MP Clara Inés Vargas Hernández) y C-310 de 1997 (MP Carlos
Gaviria Díaz) 9 Sentencia C-870 de 2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 10 Ver sentencia T-552 de
1992.En esta providencia se indicó también que "El proceso
administrativo, denominado antes procedimiento administrativo, para
diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por finalidad
la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades anteriores,
concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el cumplimiento
de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que debe cumplir
la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones en
general." 11 Ver sentencia T-522 de
1992. 12 Ver sentencia T-1263 de
2001. 13 Ver sentencia T-772 de
2003. 14 Sentencia T-214 de 2004. 15 Sentencia C-1081 de 2002.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 16 Sentencia C-948 de 2002. 17 Cfr. entre otras las
sentencias C-244 de 1996, C-060 de 1994, C-139 de 1994, C-427 de 1994 y C-526
de 2003. 18 Sentencia 51 de la Corte
Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera
Carbonell. 19 Ver Sentencia C-827/01
M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo
escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 20 Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero
Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente
aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que en materia
penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras
que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado
de "cobertura legal" que "sólo exige cubrir con ley formal una
descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de
las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria
la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad.
Obra citada en la nota 17. 21 Juan Alfonso Santamaría
Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen II. Ed. Centro de
Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000. 22 Ver Ramón Parada Vásquez.
Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II
"La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo
y jurisdiccional". Arandazi. Madrid. 1996. 23 Ver Sentencia C-827/01
M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 24 Sentencia C-948 de 2002. 25 Sentencia C-650 de 2001. 26 Sentencia C-727 de 2000. 27 Auto 113 del 3 de agosto
de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. |