RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA OBLIGATORIEDAD DEL USO DE ELEMENTOS DE PRIMEROS AUXILIOS EN ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO Y CENTROS COMERCIALES.

1. Ciudades, riesgo y normas.

Los habitantes de grandes ciudades están expuestos diariamente a un sinnúmero de riesgos en todos los lugares que frecuentan en sus actividades cotidianas. Por esto ha sido necesario crear medidas preventivas¹, tanto legales como administrativas, para el ejercicio de ciertas actividades que por sus especiales condiciones, acrecientan de manera significativa el nivel de riesgo de la población.

El artículo 218 de la ley 9ª de 1979 determina que todo establecimiento para espectáculos públicos debe tener un botiquín de primeros auxilios y, cuando se requiera, estar provisto de un espacio adecuado con los implementos necesarios para el funcionamiento de una enfermería. La misma ley en su artículo 236, desarrollado posteriormente por el Acuerdo Distrital 20 de 1995, establece que todo establecimiento comercial debe tener un número suficiente de puertas o salidas de emergencia, de acuerdo con su capacidad, las cuales deberán permitir una fácil y rápida evacuación y deberán estar debidamente señalizadas.

La finalidad del legislador al incluir el artículo 218 de la ley 9ª, fue proteger a las personas que asisten a espectáculos públicos, asumiendo acertadamente que cuando hay concentraciones de público, el nivel de riesgo de accidentalidad aumenta, lo que hace necesario incrementar las medidas de prevención.

Una interpretación finalista de la ley² permite comprender la conveniencia de esta propuesta de Acuerdo, respecto de la ley 9ª de 1979, en la medida en que se trata de establecer mayores medidas de prevención.

2. Las nuevas obligaciones.

Para todos los establecimientos de comercio se crea la obligación de tener a disposición del público un botiquín de primeros auxilios y se dispone cual ha de ser su contenido mínimo.

Los Centros Comerciales en el mundo actual y en ciudades como Bogotá son significativos puntos de encuentro y reunión. Han dejado de ser simples sitios para ir a buscar algo que se necesita comprar. Ahora se visitan para ir a ver presentaciones, espectáculos y cine, para comer en familia, y hasta para pasear. Por ello congregan una cantidad de público importante que ahora se concentra más en esos sitios que en algunos espacios públicos abiertos.

En este marco es necesario establecer para los Centros Comerciales, regulados por el Decreto Distrital 452 de 1985³ - que cada día concentran más público, las obligaciones de: a) mantener a disposición del público elementos de primeros auxilios, b) poner en funcionamiento una enfermería con un profesional en atención de emergencias, y c) la de establecer un sistema de comunicación con la red hospitalaria, o subsidiariamente contratar el servicio de una ambulancia privada para el rápido y oportuno traslado de enfermos graves o accidentados a los centros hospitalarios mas próximos.

Es necesario aclarar que las obligaciones que se imponen en el presente Acuerdo, están dirigidas solo a los grandes Centros Comerciales de la ciudad; es decir de conformidad con lo estipulado en el Cuadro Anexo No 2 del Plan de Ordenamiento Territorial solo los Centros Comerciales de Escala Metropolitana y de Escala Urbana, es decir, los de más de 2.000 metros cuadrados de àrea de ventas deben cumplir con las obligaciones del presente Acuerdo, excluyendo de esta forma los Centros Comerciales de Escala Zonal, toda vez que por tener estos pequeñas dimensiones de área de ventas no concentran grandes cantidades de público.

3. Corresponsabilidad.

Un fenómeno urbano de esa índole conlleva riesgos que deben ser tratados por las autoridades de Bogotá y por el sector privado, para brindar un manejo responsable, serio y solidario a situaciones previsibles que, en últimas, pueden significar la posibilidad de vivir o no.

El Estado, en general, y el Distrito Capital, en particular, tienen la obligación de proteger a todas las personas que habitan su territorio. Por ello deben adoptarse todas las medidas que sean necesarias para disminuir los riesgos y para atenderlos adecuadamente.

Las medidas propuestas además de constituir una elemental previsión para evitar el agravamiento de situaciones de emergencia, reducen las posibilidades en las que el Distrito deba responder patrimonialmente frente a las demandas de ciudadanos cuya situación de salud se vea agravada por la carencia de elementos para brindarle atención en una situación de emergencia⁴. Así mismo, evita pleitos para el sector privado, disminuye los costos de transacción, aumenta la confianza y califica a la ciudad con una característica atractiva en un entorno de competitividad.

4. Obligación es distinto a trámite.

Vale la pena resaltar que el contenido de este proyecto de Acuerdo se ajusta a lo dispuesto por la reciente "ley antitrámites", ley 962 de 2005⁵, que prohíbe a las autoridades públicas establecer: a) trámites (cada uno de los actos necesarios para la resolución de un asunto), b) requisitos (circunstancia necesaria para una cosa), ó c) permisos (consentimiento o autorización para hacer una cosa) para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, salvo que se encuentren expresamente autorizados por la ley.

Este proyecto de Acuerdo no establece trámites, requisitos o permisos para habilitar el ejercicio del comercio, sino que crea unas obligaciones para quienes ya ejercen dicha actividad. Medidas propuestas con el propósito de generar condiciones preventivas a favor de la ciudadanía, en general, y de quienes eventualmente estarían llamados a responder por daños mayores.

1. El poder de policía del Concejo de Bogotá D.C.

a) ¿Qué es el poder de policía, la función de policía y la actividad de policía?

En este acápite nos atenemos a las definiciones dadas por la Corte Constitucional a través de sentencias en las que ha estudiado a fondo el tema y proferido sentencias en las que la parte motiva, a la cual acudimos para transcribir algunos de sus contenidos sustanciales, tienen conexión directa y son el soporte de la parte resolutiva de las mismas. Es decir, son ratio decidendi y, por tanto, cosa juzgada constitucional.

a 1. Poder de policía. "¿El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen.

Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual⁶, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley. ¿" (Subrayas fuera de texto) Sentencia C 825 de 2004.

Es apenas de sentido común que el Congreso no puede prever todas las circunstancias de todos los territorios para determinar normas de policía en todas las entidades territoriales, que suman más de mil cien entre municipios y departamentos, y por ello la Constitución deja un espacio para el poder de policía en cabeza de las corporaciones de representación popular, en el marco de un Estado que reconoce autonomía para su régimen territorial.

a 2. Función de policía. "¿ La función de Policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por éste, ya que la función de policía se encuentra supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. ¿" Sentencia C 825 de 2004.

Esta función de policía en cabeza del Presidente, de los Gobernadores y de los Alcaldes debe ejercerse, según la Corte Constitucional, de conformidad con la ley y también según el marco reglamentario, es decir, según las normas expedidas por las Asambleas y los Concejos.

a 3. Actividad de policía. "La actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. Es una actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad". Sentencia C 825 de 2004.

EL CASO DEL CONCEJO DE BOGOTÁ. El Concejo de Bogotá tiene poder de policía especial, equivalente al de las Asambleas Departamentales.

De conformidad con sentencias de constitucionalidad las corporaciones de las entidades territoriales tienen poder de policía. Las Asambleas en mayor grado que los Concejos. Para el caso del Concejo de Bogotá las atribuciones son iguales a las de las dumas departamentales por expresa disposición legal del Estatuto de Bogotá y con soporte constitucional, tal y como lo señalan las disposiciones relacionadas anteriormente.

Es de trascendental importancia el poder de policía que tiene el Concejo Distrital, toda vez, que siendo este el máximo órgano de representación popular a nivel Distrital, debe encargarse, mediante la expedición de normas de policía, de aprobar disposiciones encaminadas a regular la problemática social de seguridad, salubridad y tranquilidad públicas.

El Concejo de Bogotá no puede crear sanciones, sino aplicar las creadas por la ley.

En diferentes pronunciamientos jurisprudenciales⁷, la Corte Constitucional ha estudiado el ejercicio del poder de policía para concluir que ni las Asambleas, ni los Concejos pueden crear nuevas sanciones, porque en esta materia existe una reserva o "monopolio" en cabeza del legislador, como garantía constitucional. En consecuencia, las corporaciones en materia de sanciones de policía sólo pueden adoptar las creadas mediante ley.

En dicha sentencia la Corte declaró inexequible una expresión del Código Nacional de Policía mediante la cual se habilitaba a los reglamentos para crear sanciones. A partir de la sentencia los reglamentos no pueden crear sanciones, sino aplicar las creadas por la ley.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el presente Acuerdo acata lo dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C 593 de 2005, razón por la cual no crea sanciones sino que adopta las sanciones establecidas por el legislador en el artículo 577 de la ley 9 de 1979, sin violar así, la reserva legal que existe en esta materia.

Principios constitucionales mínimos que deben tener las sanciones de policía.

De acuerdo con lo dispuesto por la Corte Constitucional, en sentencia C 593 de 2005, las sanciones que se imponen en el presente proyecto de Acuerdo, cumplen con los principios constitucionales mínimos que gobiernan el poder de policía en un Estado democrático, de la siguiente manera:

Deben estar sometidas al principio de legalidad: Las sanciones del presente proyecto de Acuerdo, fueron creadas por el Congreso de la Republica, mediante la ley 9ª de 1979 artículo 577.

Su actividad debe tender a asegurar el orden público: Es evidente que el hecho de poner en marcha medidas de prevención, es un mecanismo para asegurar el orden público, entendiendo este como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que facilitan la prosperidad general y el desarrollo de los derechos humanos⁸.

Las medidas deben ser proporcionales y razonables, por lo cual no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades o una limitación desproporcionada: el presente proyecto de acuerdo no limita libertades, solo desarrolla una obligación para el ejercicio del comercio.

No pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores.

Que tengan garantías de control judicial.

2. Las Alcaldías Locales estarán encargadas de velar por el cumplimiento del presente Acuerdo.

Con el fin de identificar cuál es el órgano competente para ejercer funciones de control en el cumplimiento de las disposiciones del presente Acuerdo, es necesario establecer que estas son de naturaleza policiva mas no sanitarias, razón por la cual, y de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 86 del Decreto 1421 de 1993, son las Alcaldías Locales por intermedio de las autoridades de policía.

3. Normas de sustento.

a. Constitución Política de 1991.

Artículo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las relaciones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un orden justo.

Artículo 90: El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

Artículo. 313.- Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

b. Decreto Ley 1421 de 1993.

Artículo 12: Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

c. Numeral 8 del Artículo 300 de la Constitución Política.

Cordialmente,

CONCEJAL

En uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confieren los artículos 7, 8 y numerales 1, 7, 12 y 23 del Decreto Ley 1421 de 1993, el numeral 8 del artículo 300 de la Constitución Política, y el artículo 577 de la ley 9 de 1979.

Artículo primero.- Obligatoriedad del uso de elementos de primeros auxilios. Todo establecimiento comercial, deberá tener un botiquín de primeros auxilios para atender las emergencias que se presenten en su interior.

Artículo segundo.- Contenido del Botiquín de Primeros Auxilios. El botiquín de primeros auxilios debe contener por lo menos: materiales de cura, antisépticos, medicamentos para el dolor e implementos adicionales, como tijeras, jeringas desechables, termómetro y guantes estériles. En todo caso para determinar el contenido del respectivo botiquín de primeros auxilios, según la dimensión variable de los establecimientos, se acatarán las recomendaciones de la Cruz Roja Colombiana, entidad a la que se consultará para la reglamentación de esta norma.

Artículo tercero: Ubicación del Botiquín de Primeros Auxilios. El botiquín de primeros auxilios debe ubicarse fuera del alcance de los niños, en un lugar visible y accesible, que debe estar debidamente señalizado y demarcado para el conocimiento de empleados y usuarios

Artículo cuarto. Mantenimiento del Botiquín de Primeros Auxilios. El dueño del establecimiento de comercio, o quien este a cargo de éste debe vigilar que los implementos estén en buen estado, revisar regularmente las fechas de expiración de los artículos y, reemplazarlos cuando sea necesario.

Artículo quinto: Centros Comerciales. Los Centros Comerciales además del botiquín de primeros auxilios, deben tener en funcionamiento un espacio dotado con implementos básicos de enfermería, que debe ser atendido por una persona profesionalmente capacitada en atención de emergencias y primeros auxilios en el nivel técnico auxiliar debidamente certificado por una entidad reconocida por el estado. Igualmente, estos Centros deben mantener un sistema de comunicación con la red hospitalaria, o subsidiariamente, contratar el servicio de ambulancias privadas para el rápido y oportuno traslado de accidentados o enfermos graves a los establecimientos hospitalarios más próximos. Los teléfonos para solicitar este servicio deben estar a la vista del público, debidamente señalizados, en la enfermería y en los sitios de información. El Centro Comercial debe asignar a un miembro de su planta de personal la labor de realizar dicha comunicación.

Parágrafo: El presente Acuerdo aplica, de acuerdo con lo establecido en el Cuadro Anexo # 2 del Plan de Ordenamiento Territorial a los Centros Comerciales de Escala Metropolitana y Escala Urbana, es decir Centros Comerciales con más de 2.000 M2 de áreas de venta.

Artículo sexto. Sanciones: De conformidad con las sanciones establecidas en el artículo 577 de la Ley 9 de 1979, los establecimientos de comercio, o centros comerciales que infrinjan las disposiciones del presente Acuerdo incurrirán en las siguientes sanciones, que se aplicarán gradualmente en atención a la reiteración del incumplimiento.

1ª. Amonestación.

2ª.Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios diarios mínimos legales al máximo valor vigente en el momento de dictarse la respectiva resolución.

3ª Cierre temporal o definitivo del establecimiento.

Artículo séptimo. Cumplimiento - Las Alcaldías Locales estarán encargadas de velar por el cumplimiento del presente acuerdo de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 del Decreto 1421 de 1993.

Artículo octavo- Vigencia y derogatorias: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

El Código Distrital de Policía, por su parte, establece medidas preventivas para ciertos casos específicos. Por ejemplo en el numeral 7 de su artículo 22, impone la obligación de tomar las precauciones necesarias y tener los equipos indicados en sitio visible y en óptimas condiciones de funcionamiento para prevenir incendios en las zonas comunes de las edificaciones y en establecimientos de comercio, establecimientos abiertos al público o en vehículos públicos o particulares. De igual manera, en el numeral 9 de su artículo 132, obliga a tener presencia de personal médico y de equipos de primeros auxilios en los espectáculos públicos.