RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Conforme a los términos de la demanda que en esta ocasión decide la Corte, el asunto se contrae el argumento según el cual los artículos 2 de las leyes 4 de 1976 y 71 de 1988, respectivamente consagran un tratamiento discriminatorio, dentro del grupo de pensionados, que contraviene los criterios de justicia que gobiernan la materia, con lo cual se vulnera el derecho a la igualdad pues no vislumbra una justificación para que existan regímenes diferentes, máxime si se tiene en cuenta que la pensión no constituye una concesión graciosa a su beneficiario, si no que se define como un verdadero derecho laboral. Al establecer los caprichosos límites de 15 salarios mínimos legales mensuales en un caso y 22 salarios mínimos en otro, se contraría la previsión legal que establece el derecho a recibir el "equivalente al 75% del salario promedio devengado durante el último año de labores", lo que a juicio del demandante es frecuente en el sector público.

Por la anterior razón, opina el demandante, no existe una justificación abierta y razonable que permita entender el tratamiento diferencial entre los pensionados, así como los diversos regímenes que se han creado con el tiempo por el legislador colombiano.

Antes de ejercer el control constitucional estima la Corte que los preceptos legales a los cuales pertenecen los mandatos cuestionados no se encuentran vigentes en tratándose de topes máximos en materia de pensiones, como acertadamente lo expone el Ministerio Público y el apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público. En efecto, el artículo 2 de la Ley 4 de 1976 fue derogado por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, el cual fue modificado por los artículos 18 y 35 de la Ley 100 de 1993.

A esta conclusión se llega si se tiene en cuenta que el artículo 2 de la Ley 4 de 1976 en virtud del cual se dispuso que las pensiones no pueden ser inferiores al salario mínimo legal más alto ni superior a 22 veces este mismo salario, fue derogado por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988; ello en razón a que no obstante haber conservado el límite mínimo pensional establecido en dicha norma, determinó que a partir de su vigencia las pensiones tendrían como mínimo un equivalente a quince (15) salarios mínimos legales, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales, pero de otra parte, estima la Corte, que el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 fue derogado por el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en cuanto al monto máximo de las pensiones para el caso de los trabajadores que se acojan o se mantengan en el régimen solidario de prima media con prestación definida.

Para la Corte, con la consagración del artículo 18 referido se produce una derogación tácita, como quiera que si se aplica en todo su rigor la regla de interpretación según la cual norma especial y posterior deroga norma general, anterior, se debe concluir forzosamente que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 derogó el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 que a su vez modificó el artículo 2 de la Ley 4 de 1976, tal como se deduce del artículo 3 de la Ley 153 de 1887, que a su tenor dice:

De otro lado, el Gobierno Nacional mediante Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 reglamentó el artículo anterior y dispuso en su artículo 2 que, en lo relativo al monto máximo de la pensión de vejez, invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al régimen solidario de prima media con prestación definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, salvo el derecho de los servidores públicos que conforme a leyes preexistentes tengan derecho a una pensión superior, a los cuales por este motivo no se les aplica la mencionada limitación, según lo preceptúa el artículo 3 del referido Decreto.

Por otra parte el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, en cuanto al monto de la pensión de vejez, prescribe en su parágrafo único que: "las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionales consagrados en el artículo 279 de esta Ley".

De lo anterior se desprende, estima la Corte, que las regulaciones impugnadas de los artículos 2 de la Ley 4 de 1976 y 2 de la Ley 71 de 1988, modificados por el 35 de la Ley 100 de 1993, específicamente en lo relativo a los topes máximos pensionales, en tratándose de la pensión de vejez, continúan produciendo efectos jurídicos frente a las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de su vigencia, valga decir, las Leyes 4 de 1976 y 71 de 1988 continúan irradiando sus efectos en estas materias.

En este orden de ideas, al continuar produciendo efectos, los artículos 2 de la Ley 4 de 1976 y 2 de la Ley 71 de 1988, en el ordenamiento jurídico, en cuanto a la existencia de derechos adquiridos en relación con la Ley 100 de 1993, básicamente en tratándose de la posibilidad de gozar de los montos pensionales allí establecidos, por haber, sus beneficiarios, adquirido el estatus pensional durante su vigencia, o ante la existencia de otras hipótesis legales como el actual régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre otros aspectos estima la Corte conveniente advertir que, como quiera que las normas demandas continúan produciendo efecto en el tiempo, la Corporación se pronunciará de fondo ejerciendo su control constitucional material. Según el actor, las expresiones acusadas vulneran el principio de igualdad pues restringen el alcance de los límites máximos de la mesada pensional entre diversos grupos de pensionados, con lo cual se genera una discriminación.

Esta Corporación, en múltiples sentencias (C-530 de 1993, T-230/94, C-445/95 y C-017/96), ha señalado en su doctrina jurisprudencial sobre el derecho a la igualdad, que un trato diferente se ajusta a la Carta si tiene un fundamento objetivo y razonable, de acuerdo a al finalidad perseguida por la norma; en consecuencia, el trato diferencial de dos o más situaciones no constituye una discriminación por si misma, siempre y cuando se cumplan algunas condiciones: primero, que se persiga un fin aceptado constitucionalmente; segundo que los hechos sean diferentes conforme a un criterio que sea relevante de acuerdo a la finalidad perseguida; tercero, que las consecuencias de dicho fin por los medios previstos sea posible y adecuado, y, finalmente, que la medida no resulte desproporcionada, vale decir, que el examen de constitucionalidad de la igualdad no siempre es la misma, como quiera que le corresponde a los órganos públicos, al establecer regulaciones diversas, evaluar con mayor o menor libertad los criterios de diferenciación, o los fundamentos de la igualdad. La Corte cree que es relevante para el caso subexamine aplicar esta doctrina al caso concreto objeto de control.

De otra parte, es menester dentro del análisis del control constitucional, entender el proceso económico sobre el tema pensional.

Desde mediados del Siglo XX, el legislador colombiano se ocupó del fenómeno económico del envilecimiento de las monedas y de la pérdida de la capacidad adquisitiva de las pensiones en Colombia; ello obligó a crear mecanismos como el aumento económico automático de los salarios y sueldos, en relación con el aumento del costo de vida. El pensionado tiene el derecho al reconocimiento periódico de sus ingresos en un monto análogo al que venía devengando antes de ser reconocidos sus estatutos jurídicos. Este aserto del legislador es la base de los sistemas de justicia en cualquier sistema de seguridad social. El ahorro común que realiza la población trabajadora para asegurar su vida futura, así como la solidaridad y la equidad son los elementos que aseguran que hacia el futuro, a la cambiar el ciclo vital del trabajador por merma en las fuerzas físicas y mentales, genera que se haga efectiva la prestación pensional, por lo menos que la pensión sea igual a un salario mínimo legal mensual con el objeto de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda. En consecuencia de lo anterior, en 1976 el legislador determinó una serie de tablas para la fijación de los incrementos salariales con la idea de establecer un mínimo al pensionado y la necesidad de que tanto dicho mínimo como las pensiones superiores al mismo estuviesen atadas a la evolución económica del salario para la población activa, y los reajustes inflacionarios que en una economía como la colombiana, afectan hondamente la capacidad adquisitiva; con la expedición de la Ley 4 de 1976 se logró crear un sistema de reajustes automáticos y periódicos unificando al sector público y privado en el tratamiento de los pensionados. Posteriormente con la expedición de la Ley 100 de 1993 se produjo un profundo cambio en el sistema general e integral de la seguridad social, ya que con este nuevo marco normativo, se creó la coexistencia de dos regímenes jurídicos diferentes, con efectos diversos, esto es, el régimen de prima media con prestación definida, es decir similar al que venía rigiendo desde épocas anteriores, el cual se caracteriza por la generación de un fondo común a cargo del cual se reconocen las prestaciones de los afiliados, y el otro, el régimen de capitalización individual con solidaridad.

En este orden de ideas, la Corte considera que, en virtud de la Ley 100 de 1993 se han creado unas situaciones de hecho y de derecho complejas en sí mismas, que crean diversos tratos configurativos de hechos relevantes y diversos, que varían según la vigencia de las normas en el tiempo y las situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos según las normas aplicables. En efecto, la transitoriedad relativa a la seguridad social, permite identificar diversas hipótesis legales en cuestión, a partir de 1976, en virtud de los cambios ocurridos, es decir, no es lo mismo la situación de los pensionados antes de expedición y vigencia de la Ley 71/88, los pensionados que adquirieron su status de pensionado en el interregno de la Ley 71 de 1988 y la entrada en vigencia del régimen previsto en la Ley 100 de 1993, así como la situación jurídica de los trabajadores a quienes se les debe aplicar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y de aquellos que son los beneficiarios de la Ley 100 en su integridad.

De otra parte, la Corporación considera que le corresponde al legislador regular todos los aspectos relativos a las pensiones (artículo 53, inc,. 2 de la C.P.); por ello, el Estado debe garantizar el reajuste periódico de las pensiones y de los recursos en este campo, los cuales deben mantener su poder adquisitivo razón por la cual es menester que el legislador tenga en cuenta una realidad de trascendencia en este examen, los recursos económicos para satisfacer el pago de las mesadas pensionales, los cuales no son infinitos, sino que ellos son limitados; el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que debe implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. artículos 48 y 53). La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad `para determinar el monto y los alcance de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados; en este orden de ideas, el monto de la pensión es un criterio relevante de diferenciación, por lo cual la Corte considera que la ley puede perfectamente, distinguir entre grupos de pensionados, pues no todos reciben la misma mesada, porque sus situaciones jurídicas son diferentes, como quiera que no son los mismos topes de pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1976, a las de la Ley 71 de 1998 y las de la Ley 100 de 1993. En efecto, como bien lo señalan la vista fiscal y la autoridad pública interviniente, la situación económica y material de quienes perciben una pensión en esta materia no es la misma en virtud de la diversidad de regímenes jurídicos superpuestos.

En este orden de ideas estima la Corporación que las expresiones de las normas acusadas buscan un fin legítimo y utilizan unos criterios relevantes de diferenciación entre los pensionados, de acuerdo al objetivo perseguido. Además, el medio empleado es adecuado, pues al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes o para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. Ahora bien, la Corte considera, que al limitar el monto máximo de la mesada pensionado a quince (15) o a veintidós (22) salarios mínimos, según el caso, el legislador emplea una justificación objetiva, clara y razonable: dar especial protección a aquellos pensionados que devengan una pensión inferior a 15 salarios mínimos; ello en virtud a que el derecho a la seguridad social se ve desarrollado a través del principio de solidaridad, para proteger la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones y mantener el uso racional de los recursos económicos esencialmente limitados.

Para la Corte resulta relevante, dentro de este juicio de constitucionalidad, entender que el cambio de los máximos pensionales entre un límite de 22 salarios mínimos en 1976 y el previsto en 1988, es decir, de 15 salarios mínimos hasta llegar al artículo 18 de la Ley 100 de 1993, obedece a un proceso gradual, en el cual el legislador tomó en cuenta diversos factores esencialmente variables de orden económico y social como son las curvas generacionales, el sistema económico productivo, el número de aportantes y el de beneficiarios, las reservas pensionales para efectos del pago de las obligaciones laborales, el comportamiento de los aportes, etc., lo cual explica la existencia de regímenes legales diversos, complejos y dispersos, en el sector público y el privado. En efecto, observa la Corte que el actor esgrime un argumento sobre el derecho a la igualdad, el cual ignora los diversos tratamientos jurídicos ante diversas circunstancias socio-económicas que en su momento consideró el legislador, para fijar topes máximos y mínimos en las pensiones, que son propias de la labor legislativa de interpretar, modificar, derogar y sustituir las leyes par lo cual está habilitado el Congreso de la República.

No encuentra la Corte que exista un tratamiento discriminatorio dentro del grupo de pensionados que contravenga los criterios de justicia que deban gobernar el tema pensional, por el hecho de existir regímenes jurídicos diferentes al establecer para un grupo de pensionados un límite de 15 salarios mínimos (art. 2 Ley 76 de 1988) o de 22 (art.2 Ley 4 de 1976). Ahora con la Ley 100 art. 18, un tope máximo de 20 salarios mínimos para quienes se encuentren en el sistema de Prima Media con prestación definida.

Estima la Corte que los topes máximos que ha consagrado el legislador en las disposiciones legales (art. 2 de la Ley 4 de 1976, art. 2 de la Ley 71 de 1988 y art. 18 de la Ley 100 de 1993), a lo largo de los últimos años, son medidas que, precisamente, toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes. Los artículos 18 y 35 de la Ley 100 de 1993, obedecen a un proceso económico gradual para adaptar el sistema de seguridad social a circunstancias nuevas de expansión del modelo integral en Colombia. En efecto, en un sistema de seguridad social pueden coexistir una amplia diversidad de montos de pensiones que obedecen a regímenes legales parciales, sin que por ello se pueda afirmar válidamente una eventual discriminación entre quienes acceden a dichos derechos pensionales.

Existen factores destacables como la garantía de las pensiones mínimas, que nacen de análisis económicos, financieros y matemáticos, que se traducen en diferentes métodos como el de reparto, el de prima media con prestación definida y otros, considerados por el legislador para garantizar equilibrios sustanciales en el sistema, fundamentados en principios como la solidaridad y universalidad del mismo, propios de la naturaleza reglamentada, que obedece a lineamientos que rebasan el simple elemento individual para procurar la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los factores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más débil; por ello, es deber del poder público garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante su participación, control y dirección.

Por estas razones estima la Corte que no se generan diferencias entre grupos de pensionados, pues existe una justificación objetiva y razonable que permite entender el tratamiento diferencial basado en diversos regímenes creados en el tiempo, pues existe una conexión entre aportes y montos pensionales graduales desde 1976, pasando por 1988 hasta llegar a la Ley 100 de 1993, por medio de los cuales se acomoda la pensión con la cotización.

De otra parte el Congreso de la República podía establecer, en función de múltiples variables macroeconómicas la evolución del sistema de seguridad social integral, los límites dentro de los cuales se compensa la prestación pensional a la cotización, reconociendo elementos como la solidaridad y la estabilidad financiera del sistema de seguridad social.

De otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Carta Política, corresponde al legislador definir y desarrollar el derecho irrenunciable a la seguridad social como servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en consecuencia, corresponde a la Ley: a) establecer los términos en que el Estado prestará el servicio público de la seguridad social; b) determinar la forma de prestación de los servicios de la seguridad social por parte del Estado, con la participación de los particulares; c) definir la forma de prestación de la seguridad social por entidades públicas o privadas y d) definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.

En tal virtud, el constituyente atribuyó al legislador emplear facultades encaminadas al desarrollo del derecho a la seguridad social, dentro de las cuales están las de señalar la forma y condiciones en que las personas tengan acceso al goce y disfrute de la pensión legal, como por ejemplo el de establecer los topes máximos en cuanto al valor de la mesada pensional de jubilación o vejez.

En relación con el cargo referente a los topes pensionales previstos en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la Ley 4 de 1976 demandados, encuentra la Corte que el señalamiento del valor mensual de la pensión mínima de vejez-jubilación establecida en el inciso primero del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, modifica, pero no desconoció retroactivamente los límites máximos y mínimos establecidos en los artículos mencionados, como quiera, que el parágrafo del artículo 35 es claro al determinar que: "las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, que por esta Ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionales en el artículo 279 de esta Ley", con lo cual el señalamiento de un determinado tope mínimo o máximo constituye un factor normativo que se adecua claramente a las facultades constitucionales que corresponden al legislador en su función de hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas.

Nada se opone entonces, dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o modifique hacia el futuro los requisitos que deben tener en cuenta los operadores jurídicos para reconocer el monto pensional de la mesada de vejez o jubilación, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Carta le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le permite introducir las reformas que, de acuerdo a las necesidades económicas y conveniencias sociales, así como la evolución de los tiempos, juzgue indispensables para la efectividad y garantía del derecho. Por ello, la revisión de la normatividad acusada permite a la Corte sostener que los límites establecidos en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la Ley 4 de 1976, según el caso, no se revela caprichosa o irrazonable, ni contraría el derecho a la igualdad, como lo pretende entender el demandante, toda vez que encuentra fundamento en las circunstancias económicas y sociales que el legislador de su tiempo tuvo en cuenta para nivelar y establecer igualdad de circunstancias y de tratamientos jurídicos entre los trabajadores del sector público y privado del país; en consecuencia de lo anterior, estima la Corte conveniente, precisar que la cuestión debatida no involucra un desconocimiento de los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no tienen por qué ser alteradas en el futuro por el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100, es claro entonces que la Ley 71 de 1988 y la Ley 4 de 1976, no introducen discriminación alguna ya que una es la posición de quienes han adquirido el derecho en vigencia de cada una de estas leyes y otra distinta la de quienes bajo los efectos de la Ley 100 de 1993 en el futuro puedan consolidarla.

Ahora bien, advierte la Corte que los topes máximos establecidos en virtud de las normas cuestionadas en este proceso, eran exequibles desde la fecha de su expedición, esto es, en vigencia de la Carta de 1886 y como tal produjeron sus efectos jurídicos en casos concretos; empero hacia el futuro, estima la Corporación, hay que examinar, por parte de los operadores jurídicos, las situaciones de hecho y de derecho de cada caso concreto, puesto que en virtud del fenómeno económico de los reajustes periódicos del valor de las pensiones legales, previsto en el artículo 53 de la Carta, así como la existencia del principio de favorabilidad laboral, ante la modificación que produjo la puesta en vigencia de los artículos 18 y 35 parágrafo único de la Ley 100 de 1993, el tope máximo pensional de 15 salarios mínimos fijado por el legislador, puede sufrir aumento hasta el tope máximo de 20 salarios mínimos, desde la entrada en vigencia del estatuto de la seguridad social, cuando el reajuste automático de las mesadas pensionales excedan o sobrepasen el tope máximo por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 cuestionado.

Cabe recordar que en reciente jurisprudencia sobre el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, la Corte expresó:

En el caso en estudio, la pensión ya reconocida es un derecho del pensionado, y toda norma posterior que se dicte no puede modificar esa situación, salvo si la nueva ley implica un beneficio para él, tal como acontece con el precepto que se analiza, pues mejora la situación económica de ciertos pensionados". (Sentencia C-089/97 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).

Es decir, estima la Corte, que el parágrafo debe entenderse en el sentido según el cual el límite que estableció la Ley 100 de 1993, será el tope máximo al que pueden aspirar los pensionados que se beneficien con las prerrogativas que señala el artículo 35, es decir los veinte (20) salarios mínimos.

Así las cosas no se advierte contradicción entre los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 4 de 1976 y la Carta fundamental, en cuanto al cargo relacionado con la existencia de topes máximos, porque el derecho a la seguridad social no resulta desconocido ni conculcado y además, porque el legislador puede, tomando en cuenta las circunstancias y necesidades económicas y sociales de la población que son esencialmente variables, introducir reformas al sistema de seguridad social, en cuanto a los elementos normativos de las pensiones. Las garantías que la Constitución contempla a favor de los pensionados no puede interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que la propia constitución le ha confiado, pues ello sería petrificar el ejercicio dinámico de legislar sobre grupos determinados de individuos.

De otra parte, en sentencia C-613/96, con ponencia del Magistrado Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte afirmó:

El Congreso entonces puede, como en efecto lo hizo, en los artículos 2 de la Ley 71 de 1988 y 2 de la Ley 4 de 1976, reformar las leyes existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios a nivel político, social y económico, y en el caso particular, fijar y establecer topes máximos y mínimos en el valor de las mesadas pensionales de vejez y jubilación, los cuales, se repite, fueron modificados en virtud de la entrada en vigencia de los artículos 18 y 35, parágrafo único de la Ley 100 de 1993, hacia el futuro para el caso, claro está, de los trabajadores que se mantengan bajo el régimen deprima media con prestación definida.

En tal virtud, por estar en perfecta armonía y constituir desarrollo de los artículos 13, 48 y 53 inc. 2 de la Carta las normas que se examina, se declarará su exequibilidad en los términos señalados, pues no existe vulneración alguna de aquellas.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.

DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones acusadas del artículo 2 de la Ley 4 de 1976: "ni superior a 22 veces este mismo salario" y el artículo 2 de la Ley 71 de 1988: "ni exceder quince veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectiva, pactos colectivos y laudos ambientales", así como el "Parágrafo. El límite máximo de las pensiones sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia de esta ley".