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Consulta 16 de 2004 Procuraduría General de la Nación

Fecha de Expedición:
16/01/2004
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá, D.C.,

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Doctor

LUIS CARLOS DULCE VALLEJO

Procurador provincial

Edificio el estudiante. Piso 6

Ipiales

Ref.: su oficio d.p.p.i. no. 0868 del 16 de diciembre de 2003, radicado en esta oficina el 16 de enero de 2004.

En el oficio de la referencia, pregunta usted:

"Es factible que cualquier operador disciplinario y/o ciudadano, pueda acudir ante la justicia contenciosa, a fin de adelantar una acción judicial de nulidad del acto por medio del cual se absuelve a una determinada persona, en el entendido de que el acto está en firme; de ser viable esta acción, que efecto produciría el fallo del Tribunal Administrativo e incluso del Consejo de Estado, cuando se acogiera las pretensiones del Demandante, en el entendido de que la causa de la nulidad, está dentro de las causales que señala la Ley (art. 84 del C.C.A.), en especial por violación de normas superiores en que se basa el mentado fallo."

Sobre el tema que ocupa su consulta, cabe señalar:

La potestad disciplinaria es de naturaleza eminentemente administrativa y se constituye en un instrumento para preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación a la administración de competencias para imponer correctivos a sus propios funcionarios y a los particulares que ejercen funciones públicas, dentro de una disciplina orientada necesariamente a la realización de los cometidos públicos. Siendo de naturaleza administrativa el control disciplinario que se cumple por la administración, tanto a nivel interno como externo por la Procuraduría, consecuencialmente los actos que se emiten dentro de los procedimientos adelantados para tales fines, tienen igualmente la categoría de administrativos.

En ese orden de ideas, como actos administrativos, las decisiones que imponen sanciones disciplinarias quedarán en firme y producirán efectos de acuerdo con los parámetros establecidos en el Código Contencioso Administrativo, así:

Ante todo, debe recordarse que los actos definitivos, que son, entre otros, los que ponen fin a una actuación o los que deciden directa o indirectamente un asunto, están supeditados a la vía gubernativa entendida como un mecanismo de control al interior de la administración, que se estructura mediante los recursos ordinarios de reposición, apelación y queja, cuya oportunidad, definición y trámite se prevén en los artículos 50 y ss del C.C.A. y, para los disciplinarios en el Capítulo Tercero del Título IV del Libro IV del estatuto respectivo (Ley 734 de 2002- artículos 110 y ss)

Sobre las condiciones de existencia y validez de los actos administrativos, el Código Contencioso, también establece:

"ART. 62. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten desistimientos."....

ART 64. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados".

Conforme a lo señalado en las normas transcritas, sólo el agotamiento de la vía gubernativa, que se produce en los casos de los tres primeros numerales del artículo 62 citado, le imprime al acto la ejecutividad y ejecutoriedad indispensables para su cumplimiento. Lo anterior implica que el acto, una vez producido, obliga por sí mismo y la administración puede llevarlo a la práctica, sin intervención de ninguna otra autoridad; así las cosas, la decisión emitida al término de una actuación administrativa debe cumplirse.

La Corte Constitucional, en relación con tales conceptos, ha expresado:

"La ejecutoriedad hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la administración, razón por la cual puede ser ejecutado directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de otra autoridad del Estado...

Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la existencia del acto. Es distinto a la ejecutoriedad del acto, la cual determina que la administración, aplique el orden jurídico y ejecute por si misma el acto, con posibilidad de acudir a diversas medidas de coerción para asegurar el cumplimiento...

La obligatoriedad se constituye en elemento intermedio entre la ejecutoriedad y la ejecutividad del acto administrativo...

Por obligatoriedad se entiende la necesidad de acatamiento de los efectos jurídicos que se generan a consecuencia del mismo. Abarca tanto a los terceros como al propio ente público y a los demás..." (Sentencia T.382 de 1995. Expediente 68030).

Cumplido lo anterior, es obvio que se agota el procedimiento administrativo, que en el caso del proceso disciplinario se cumple con la ejecutoria de las decisiones, la que, conforme a lo dispuesto en el artículo 119 del estatuto en la materia, opera así: para las decisiones contra las que proceden recursos tres días después de la última notificación y para las que resuelven recursos de apelación o queja, como contra las cuales no procede recurso alguno, el día en que son suscritas por el funcionario que las profiere (sobre este último aparte la Corte Constitucional ha señalado que ello debe entenderse sin perjuicio de la notificación de la providencia respectiva y por lo tanto, los efectos de la misma sólo se surten a partir de esa diligencia, sentencia C-1076 de 2002)

En relación con tales actuaciones (definitivas), adicionalmente existe un control de legalidad que ejerce la jurisdicción contenciosa; constituye éste una vía establecida para que los administrados a través de un juez administrativo impidan la continuación de la validez y eficacia de los actos considerados ilegales, se ha consagrado como un medio de protección de derechos individuales y colectivos, mediante mecanismos de acceso a la jurisdicción, en orden al mantenimiento y preservación del orden jurídico; son estos medios las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, las cuales pueden intentarse contra decisiones en firme y una vez agotada la vía gubernativa.

La primera es de carácter objetivo en cuanto persigue la simple nulidad del acto por violación de normas superiores, mientras que la segunda es subjetiva, al perseguir además de la nulidad, la reparación de los daños sufridos por el particular; se encuentran consagradas y desarrolladas en los artículos 82 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Esta oficina se detendrá a examinar lo relativo a la acción de nulidad, teniendo en cuenta que en ella se centran las dudas planteadas en la consulta.

Sobre el particular, el artículo 84 del estatuto en cita, establece:

"Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberán fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derechos de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro".

De acuerdo con la dispuesto en la norma en referencia, se tiene que la citada acción, como ya se anotó, es de naturaleza objetiva, en cuanto lo que se pretende únicamente es atacar la legalidad del acto, en busca de salvaguardar el orden jurídico, razón por la cual es procedente contra todos los actos administrativos, sean generales o particulares y siempre y cuando la nulidad no restablezca el derecho de la persona afectada con el mismo; es publica y general, la puede intentar cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho público, privado o internacional; es intemporal, ya que no está previsto un término especifico para su caducidad, es así como, de acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, puede interponerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto y mientras éste se encuentre produciendo efectos; por último, es indesistenble.

De lo anterior, se infiere entonces que la acción al ser procedente contra todo acto administrativo y una vez agotada la vía gubernativa, en el caso disciplinario resulta viable contra los fallos definitivos, en cuanto estos demarcan la terminación del proceso y su firmeza dada precisamente por la interposición y resolución de los recursos cuando ellos proceden; asimismo, al otorgarse la titularidad de la acción a "toda persona", independientemente de la condición que ostenten, es lógico concluir que en ello se entienden incluidos los servidores públicos, obviamente mientras actúen a título personal y no involucren a la entidad para la que laboran, porque, como se sabe, la intervención ante las autoridades judiciales de cualquier organismo del Estado, siempre debe cumplirse por intermedio de quien tenga la representación pertinente.

- En torno a los efectos de la determinación de nulidad, se advierte que jurisprudencial y doctrinariamente éstos se han equiparado a los de una declaratoria de inexequibilidad, estimándose que los efectos de la segunda son aplicables a la primera, lo que significa que se producen hacía el futuro, dejando a salvo los actos y situaciones jurídicas creadas por el acto invalido y permanecen mientras no exista el pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional; criterio orientado a garantizar la estabilidad jurídica y la seguridad de los administrados (Consejo de Estado-Sala de Contencioso Administrativo: Sentencia de abril 26 de 1973, auto de noviembre 1888, sentencias de marzo 9 y de noviembre 28 de 1989).

En concordancia con lo anotado, no debe olvidarse que salvo norma legal en contrario, el acto administrativo es válido y obliga mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como lo impone el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; en consecuencia, es claro que mientras se encuentre vigente, el acto tiene plena operancia.

De otra parte, aunque la declaratoria de nulidad implica el retiro del acto de la vida jurídica, de manera alguna, en relación con actuaciones disciplinarias, podría pensarse que esa circunstancia genera el resurgimiento de términos o la posibilidad de encausar el trámite respectivo, pues, al involucrar la decisión de la Jurisdicción Contenciosa actos definitivos, que implican el agotamiento de los procesos correspondientes y tener la declaratoria de nulidad únicamente efectos hacía el futuro, cualquier determinación que ignorara esas pautas, como rehacer la actuación, implicaría un nuevo juzgamiento por los mismos hechos y, por ende, violación del principio non bis in ídem, reconocido en la actuación disciplinaria por el artículo 11 del estatuto en la materia.

Finalmente, le informo que la presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5º de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984.

CON TODA ATENCIÓN,

ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA

Procurador auxiliar para asuntos disciplinarios

C-016/2004.EMSH-JB-MPCM