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Bogotá, D.C., pad Doctor LUIS CARLOS DULCE VALLEJO Procurador provincial Edificio
el estudiante. Piso 6 Ipiales Ref.: su oficio d.p.p.i. no.
0868 del 16 de diciembre de 2003, radicado en esta oficina el 16 de enero de
2004. En el oficio de la referencia, pregunta usted: "Es factible que cualquier operador
disciplinario y/o ciudadano, pueda acudir ante la justicia contenciosa, a fin
de adelantar una acción judicial de nulidad del acto por medio del cual se
absuelve a una determinada persona, en el entendido de que el acto está en
firme; de ser viable esta acción, que efecto produciría el fallo del Tribunal
Administrativo e incluso del Consejo de Estado, cuando se acogiera las
pretensiones del Demandante, en el entendido de que la causa de la nulidad,
está dentro de las causales que señala la Ley (art. 84 del C.C.A.), en especial
por violación de normas superiores en que se basa el mentado fallo." Sobre el tema que ocupa su consulta, cabe
señalar: La potestad disciplinaria es de naturaleza
eminentemente administrativa y se constituye en un instrumento para preservar
el orden jurídico institucional mediante la asignación a la administración de
competencias para imponer correctivos a sus propios funcionarios y a los
particulares que ejercen funciones públicas, dentro de una disciplina orientada
necesariamente a la realización de los cometidos públicos. Siendo de naturaleza
administrativa el control disciplinario que se cumple por la administración,
tanto a nivel interno como externo por la Procuraduría, consecuencialmente los
actos que se emiten dentro de los procedimientos adelantados para tales fines,
tienen igualmente la categoría de administrativos. En ese orden de ideas, como actos
administrativos, las decisiones que imponen sanciones disciplinarias quedarán
en firme y producirán efectos de acuerdo con los parámetros establecidos en el
Código Contencioso Administrativo, así: Ante todo, debe recordarse que los actos
definitivos, que son, entre otros, los que ponen fin a una actuación o los que
deciden directa o indirectamente un asunto, están supeditados a la vía
gubernativa entendida como un mecanismo de control al interior de la
administración, que se estructura mediante los recursos ordinarios de
reposición, apelación y queja, cuya oportunidad, definición y trámite se prevén
en los artículos 50 y ss del C.C.A. y, para los
disciplinarios en el Capítulo Tercero del Título IV del Libro IV del estatuto
respectivo (Ley 734 de 2002- artículos 110 y ss) Sobre las condiciones de existencia y validez de
los actos administrativos, el Código Contencioso, también establece: "ART. 62. Los actos administrativos quedarán
en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan
decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se
renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se
acepten desistimientos.".... ART 64. Salvo norma expresa en contrario, los
actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán
suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de
inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos
es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados". Conforme a lo señalado en las normas transcritas,
sólo el agotamiento de la vía gubernativa, que se produce en los casos de los
tres primeros numerales del artículo 62 citado, le imprime al acto la
ejecutividad y ejecutoriedad indispensables para su cumplimiento. Lo anterior
implica que el acto, una vez producido, obliga por sí mismo y la administración
puede llevarlo a la práctica, sin intervención de ninguna otra autoridad; así
las cosas, la decisión emitida al término de una actuación administrativa debe
cumplirse. La Corte Constitucional, en relación con tales
conceptos, ha expresado: "La ejecutoriedad hace referencia a que
determinado acto administrativo, cuya finalidad es producir determinados
efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para
su producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la
administración, razón por la cual puede ser ejecutado directamente por la
administración, sin necesidad de la intervención de otra autoridad del
Estado... Este carácter de exigibilidad proviene del
cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la existencia del acto. Es
distinto a la ejecutoriedad del acto, la cual determina que la administración,
aplique el orden jurídico y ejecute por si misma el acto, con posibilidad de
acudir a diversas medidas de coerción para asegurar el cumplimiento... La obligatoriedad se constituye en elemento
intermedio entre la ejecutoriedad y la ejecutividad del acto administrativo... Por obligatoriedad se entiende la necesidad de
acatamiento de los efectos jurídicos que se generan a consecuencia del mismo.
Abarca tanto a los terceros como al propio ente público y a los demás..."
(Sentencia T.382 de 1995. Expediente 68030). Cumplido lo anterior, es obvio que se agota el
procedimiento administrativo, que en el caso del proceso disciplinario se
cumple con la ejecutoria de las decisiones, la que, conforme a lo dispuesto en
el artículo 119 del estatuto en la materia, opera así: para las decisiones
contra las que proceden recursos tres días después de la última notificación y
para las que resuelven recursos de apelación o queja, como contra las cuales no
procede recurso alguno, el día en que son suscritas por el funcionario que las
profiere (sobre este último aparte la Corte Constitucional ha señalado que ello
debe entenderse sin perjuicio de la notificación de la providencia respectiva y
por lo tanto, los efectos de la misma sólo se surten a partir de esa
diligencia, sentencia C-1076 de 2002) En relación con tales actuaciones (definitivas), adicionalmente
existe un control de legalidad que ejerce la jurisdicción contenciosa;
constituye éste una vía establecida para que los administrados a través de un
juez administrativo impidan la continuación de la validez y eficacia de los
actos considerados ilegales, se ha consagrado como un medio de protección de
derechos individuales y colectivos, mediante mecanismos de acceso a la
jurisdicción, en orden al mantenimiento y preservación del orden jurídico; son
estos medios las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, las
cuales pueden intentarse contra decisiones en firme y una vez agotada la vía
gubernativa. La primera es de carácter objetivo en cuanto
persigue la simple nulidad del acto por violación de normas superiores,
mientras que la segunda es subjetiva, al perseguir además de la nulidad, la
reparación de los daños sufridos por el particular; se encuentran consagradas y
desarrolladas en los artículos 82 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo. Esta oficina se detendrá a examinar lo relativo a
la acción de nulidad, teniendo en cuenta que en ella se centran las dudas
planteadas en la consulta. Sobre el particular, el artículo 84 del estatuto
en cita, establece: "Toda persona podrá solicitar por sí, o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos
administrativos infrinjan las normas en que deberán fundarse, sino también
cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en
forma irregular, o con desconocimiento del derechos de audiencias y defensa, o
mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del
funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad
de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro". De acuerdo con la dispuesto en la norma en
referencia, se tiene que la citada acción, como ya se anotó, es de naturaleza
objetiva, en cuanto lo que se pretende únicamente es atacar la legalidad del
acto, en busca de salvaguardar el orden jurídico, razón por la cual es
procedente contra todos los actos administrativos, sean generales o
particulares y siempre y cuando la nulidad no restablezca el derecho de la
persona afectada con el mismo; es publica y general, la puede intentar
cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho
público, privado o internacional; es intemporal, ya que no está previsto un
término especifico para su caducidad, es así como, de acuerdo con el artículo
136 del Código Contencioso, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, puede
interponerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto y mientras
éste se encuentre produciendo efectos; por último, es indesistenble. De lo anterior, se infiere entonces que la acción
al ser procedente contra todo acto administrativo y una vez agotada la vía
gubernativa, en el caso disciplinario resulta viable contra los fallos
definitivos, en cuanto estos demarcan la terminación del proceso y su firmeza
dada precisamente por la interposición y resolución de los recursos cuando
ellos proceden; asimismo, al otorgarse la titularidad de la acción a "toda persona",
independientemente de la condición que ostenten, es lógico concluir que en ello
se entienden incluidos los servidores públicos, obviamente mientras actúen a
título personal y no involucren a la entidad para la que laboran, porque, como
se sabe, la intervención ante las autoridades judiciales de cualquier organismo
del Estado, siempre debe cumplirse por intermedio de quien tenga la
representación pertinente. - En torno a los efectos de la determinación de
nulidad, se advierte que jurisprudencial y doctrinariamente éstos se han
equiparado a los de una declaratoria de inexequibilidad,
estimándose que los efectos de la segunda son aplicables a la primera, lo que
significa que se producen hacía el futuro, dejando a salvo los actos y
situaciones jurídicas creadas por el acto invalido y permanecen mientras no
exista el pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional; criterio orientado a
garantizar la estabilidad jurídica y la seguridad de los administrados (Consejo
de Estado-Sala de Contencioso Administrativo: Sentencia de abril 26 de 1973,
auto de noviembre 1888, sentencias de marzo 9 y de noviembre 28 de 1989). En concordancia con lo anotado, no debe olvidarse
que salvo norma legal en contrario, el acto administrativo es válido y obliga
mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, tal como lo impone el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo; en consecuencia, es claro que mientras se encuentre vigente, el
acto tiene plena operancia. De otra parte, aunque la declaratoria de nulidad
implica el retiro del acto de la vida jurídica, de manera alguna, en relación
con actuaciones disciplinarias, podría pensarse que esa circunstancia genera el
resurgimiento de términos o la posibilidad de encausar el trámite respectivo,
pues, al involucrar la decisión de la Jurisdicción Contenciosa actos
definitivos, que implican el agotamiento de los procesos correspondientes y
tener la declaratoria de nulidad únicamente efectos hacía el futuro, cualquier
determinación que ignorara esas pautas, como rehacer la actuación, implicaría
un nuevo juzgamiento por los mismos hechos y, por ende, violación del principio non bis in ídem, reconocido en
la actuación disciplinaria por el artículo 11 del estatuto en la materia. Finalmente, le informo que la presente respuesta
únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5º de la Ley 153 de
1887 y 25 del Decreto 01 de 1984. CON TODA
ATENCIÓN, ESIQUIO MANUEL SÁNCHEZ HERRERA Procurador auxiliar para asuntos disciplinarios C-016/2004.EMSH-JB-MPCM |