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Fallo 1397 de 2005 Procuraduría General de la Nación

Fecha de Expedición:
22/02/2005
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Dependencia:

Procuraduría Primera Delegada Para La Vigilancia Administrativa

Radicación:

70-1397-03

Disciplinado:

Rafael Fernando parra Cardona

Cargo y entidad:

Rector de la universidad del Quindío

Quejoso:

Pablo Hernán Cardona

Fecha queja:

Mayo 27 de 2003

Fecha hechos:

Marzo 20 de 2003

Asunto:

Omitir dar respuesta a derecho de petición

Bogotá D.C., 22 de febrero de 2005.

El Despacho, en virtud de la competencia que le otorga el artículo 25 numeral 4 del Decreto Ley 262/00 y el recurso de apelación interpuesto por el defensor de RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA, procede a revisar el fallo de primera instancia proferido el 5 de octubre de 2004 por el Procurador Regional del Quindío, mediante el cual lo declaró disciplinariamente responsable en calidad de Rector de la Universidad y le impuso sanción principal de suspensión del cargo por el término de seis meses y accesoria de inhabilidad especial por igual término.

ANTECEDENTES:

Por escrito de 27 de mayo de 2003, el sindicato de Trabajadores Universitarios de Colombia a través de apoderado, puso en conocimiento de la Procuraduría Regional del Quindío que RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA en calidad de Rector de la Universidad había violado el derecho fundamental de petición porque no contestó dentro de los términos legales la solicitud formulada ante el Jefe de Recursos Humanos el 24 de enero de 2003 y reiterada al Rector el 20 de marzo de 2003.

Indica que la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores Universitarios de Colombia, Seccional Universidad del Quindío, se dirigió a través de la acción de petición ante GUSTAVO ADOLFO RINCÓN, Jefe de Recursos Humanos de la Universidad del Quindío con el fin de solicitarle una secretaria para esa agremiación.

Que dicha solicitud la trasladó oportunamente al Rector como conducto regular para decidir sobre la misma, sin que el Sindicato obtuviera respuesta alguna, razón que tuvieron para que el 20 de marzo de 2003 reiteraran la citada petición directamente a RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA, quien permaneció en silencio absoluto, violando así el derecho de que habla el artículo 23 de la Constitución Política.

La Procuraduría Regional del Quindío por auto de 14 de enero de 2004 decretó la apertura de investigación disciplinaria en contra de RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA, Rector de la Universidad del Quindío por la presunta violación al derecho de Petición (fls. 29 y 30).

Mediante auto del 23 de abril de 2004 (fls. 69 a 74), la Procuraduría Regional del Quindío formuló pliego de cargos en contra de RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA porque en calidad de Rector de la Universidad del Quindío "....omitió un acto propio de sus funciones al no dar respuesta dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de recibo al derecho de petición formulado a su Despacho, con fundamento en el artículo 23 de la Constitución Política, por el Sindicato de Trabajadores Universitarios de Colombia SINTRAUNICOL el día 19 de marzo de 2003 y presentado al día siguientes tal como aparece en el mismo memorial..."

Tramitadas las etapas de descargos y alegaciones de conclusión, el 5 de octubre de 2004 (fls. 87 a 100), la Procuraduría Regional del Quindío, emitió fallo de primera instancia declarando responsable al citado Rector por violación al derecho de petición a quien le impuso sanción disciplinaria de suspensión en ejercicio del cargo por el término de seis (6) meses e inhabilidad.

CARGOS FORMULADOS:

El Procurador Regional del Quindío, una vez identificó al investigado formuló el auto de cargos que se contrae a lo siguiente (fls. 70 a 74):

"...El implicado RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA en su condición de Rector de la Universidad del Quindío omitió un acto propio de sus funciones al no dar respuesta dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de recibo al derecho de petición formulado a su Despacho, con fundamento en el artículo 23 de la Constitución Política, por el Sindicato de Trabajadores Universitarios de Colombia SINTRAUNICOL el día 19 de marzo de 2003 y presentado al día siguiente tal como aparece en el mismo memorial..."

Se mencionó como elementos probatorios, el memorial queja, el oficio contentivo del derecho de petición invocado, versión libre rendida por el investigado y el auto de apertura de la investigación disciplinaria (fl. 70).

Como normas infringidas se señalaron los artículos 6 y 209 de la Constitución Política, el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, y los artículos 34 numerales 1-3-38 y 35 numeral 8 de la Ley 734 de 2002 (fls. 71 y 72).

El aquo calificó la falta como grave cometida a título de culpa (fl. 77).

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA:

La Procuraduría Regional del Quindío en providencia de 5 de octubre de 2004 sancionó al investigado RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA argumentando que la responsabilidad disciplinaria deviene del principio de legalidad consagrado en el artículo 4 de la Ley 734 de 20202 en cuanto el comportamiento al momento de su comisión debe estar descrito como falta sancionable por el ordenamiento legal.

Señala que el investigado con la contestación de los cargos y la presentación de los alegatos de conclusión no logra desvirtuar la acusación elevada relativa a la omisión de contestar al Presidente del Sindicato la petición del 19 de marzo de 2003 que le exigía exponer los fundamentos para no nombrar secretaria para la Oficina de SINTRAUNICOL, en los términos de los acuerdos firmados con la OIT, Constitución Política, convenciones colectivas y acuerdo del Consejo Superior 029 de junio 7 de 1983.

Considera infundadas las excusas rendidas por el investigado en la versión libre, en los descargos y en los alegatos de conclusión, según lo cual era imposible para el Rector y la Universidad, nombrar la secretaria en los términos solicitados por el Sindicato en razón a las limitaciones de carácter legal, presupuestal y del recurso humano del conocimiento oficial por los miembros de la asociación sindical que fueron notificados de manera verbal en la mesa de trabajo adelantada con ocasión de la reforma del Estatuto General de la Universidad.

Objeta como disculpa la respuesta que dio la Universidad a través del oficio 3488 de 30 de mayo de 2003 de la Jefatura de la División de Recursos Humanos en cuanto rebasó el término de los quince (15) días que confiere el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo para resolver los derechos de petición y que se cuentan a partir del siguiente a la fecha de su recibo, plazo dentro del cual igualmente se deberá informar al interesado los motivos de la demora (sic), señalando la fecha posible de la resolución.

Se reitera en el fallo sancionatorio que el Rector no informó al interesado por medio escrito los motivos de su demora ni fijó la fecha de para resolver la petición y que si bien pudo ser cierto que hizo saber de las limitaciones presupuestales y de personal a las directivas de SINTRAUNICOL dentro de las reuniones oficiales, ese no era el medio legal para responder máxime cuando el destinatario de la respuesta era el Presidente del Sindicato CARLOS ARTURO MOLINA por los mismo medios utilizados en la presentación personal de la solicitud.

Agrega además que la petición no solo debía resolverse dentro del plazo legal requerido sino que por ser el destinatario del requerimiento, a él le competía responder personalmente y no como a destiempo lo hizo a través del Jefe de Recursos Humanos.

El fallo sancionatorio de primera instancia trae a colaciones apartes de la Jurisprudencia Constitucional alusivas al derecho de petición como determinante garantía de los derechos constitucionales alcanzables a través de la pronta y oportuna respuesta que resuelva de fondo la inquietud planteada a la administración.

Sobre los criterios de graduación de la sanción, se remite tangencialmente a los artículos 43 y 44 de la Ley 734 de 2002, concluyendo calificar la conducta como grave cometida a título culposo para finalmente sancionarlo con suspensión del cargo por el término de seis (6) meses e inhabilidad especial por igual período.

SUSTENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN:

Notificado personalmente del fallo sancionatorio (fl. 105) el implicado a través de defensor y dentro del término legal, impugnó la decisión de instancia, solicitando la revocatoria del acto administrativo apelado y en su lugar exonerarlo de toda responsabilidad disciplinaria por los hechos imputados.

Parte del hecho endilgado de no haber suministrado respuesta oportuna dentro de los quince días siguientes, al derecho de petición formulado, que violatorio resulta como se citó, entre otras normas, al artículo 35 numeral 8 de la Ley 734 de 2002.

Señala que el aquo desconoció el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 sobre los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, porque no tuvo en cuenta las especiales características del ente administrativo Universidad del Quindío y su propio Sindicato, especialmente en su interactuar permanente que les permitía convivir en armonía y el dialogar en la mesa de trabajo existente y dentro de la cual, se discuten los diversos conflictos e interrogantes, en procura de los fines y funciones de la Comunidad Universitaria.

Indica que la amplia armonía generada por las magníficas relaciones existentes entre los diferentes organismos que conforman la Universidad del Quindío, hacen innecesarias las excesivas formalidades en el diálogo espontáneo e informal para atender las inquietudes que allí se expresan, tanto así que al interior del Claustro y cerca de la Rectoría mantiene su sede la organización sindical que siempre a contado con el apoyo constante de la Administración.

Señala que el ejerció del Sindicato no fue el derecho fundamental de petición, sino la correspondiente acción tendiente a satisfacer una pretensión sujeta a la modificación del presupuesto y de la estructura orgánica de la Universidad en virtud del supuesto tratado Internacional de la OIT, supuesto éste que sería exigible a través de la acción de cumplimiento de que habla el artículo 87 de la Constitución Política.

Por otra parte manifiesta que en razón a la calidad de las partes-Sindicato vs. Universidad-no es apropiada decir que se vulneró el derecho de petición en interés particular en donde se atropelló su dignidad humana, sino que se trató de los derechos de un colectivo que participa activa y significativamente dentro de la organización universitaria.

En escrito separado de 12 de enero de 2005, la defensa reitera los fundamentos de la apelación, agregando que de acuerdo con la Sentencia de la Corte Constitucional T-377 de 2002 la respuesta puede realizarse verbalmente siempre que se personal y oportuna, y resuelva de fondo, con claridad y precisión la pretensión deseada. Para el efecto resalta apartes de lo que dice ser de decisión jurisprudencial en cita y que al tenor literal transcribe: ".....d) por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita..."

CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA

El 20 de marzo de 2003 (fl. 18), se radicó en la Universidad del Quindío el derecho de petición suscrito por CARLOS ARTURO MOLINA GARCÍA y MARÍA EUGENIA ORDÓÑEZ CASTAÑO, Presidente y Secretaria de la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores Universitarios de Colombia - Subdirectora Seccional Quindío, dirigido al Rector RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA, por medio del cual le recuerdan que el 24 de enero de 2003 solicitaron al Jefe de Recursos Humanos, el nombramiento de una Secretaria de medio tiempo para esa agremiación, petición que fue remitida a su Despacho sin haber obtenido respuesta alguna.

Seguidamente solicitan se les informe los motivos por los cuales no se ha nombrado la Secretaria para la Oficina de SINTRAUNICOL, invocando que se han violado Acuerdos de la OIT, Constitución Política, convenciones colectivas y el Acuerdo del Consejo Superior 29 de 1983.

En memorando de 21 de marzo de 2003 (fl. 19), aparece el memorando interno enviado por la Rectoría de la Universidad del Quindío, encargando del asunto al Jefe de Recursos Humanos. Dice el documento: ".....universidad del Quindío. Memorando de tramitación. Para: jefe recursos humanos. De: rectoría. Fecha: 21 mar 2003........xx para su tramitación.....detalle. Le anexo dos documentos. Atentamente, hay firma de Zulma C y registro de timbre de marzo 21.

Aparece copia del escrito de 24 de enero de 2003 (fl 20) por el cual Presidente y Secretaria de la Junta Directiva de SINTRAUNICOL solicitan al Jefe de Recursos Humanos de la Universidad del Quindío, se nombre en propiedad una secretaria de medio tiempo para la agremiación, preferiblemente con conocimientos contables, todo en cumplimiento de los artículos 39 y 103 de la Constitución Política, la convención colectiva y el Acuerdo 029 firmados el 1 y 7 de junio de 1983 (tiene fecha de recibo y firmas ilegibles. Seguidamente se localiza el memorando de tramitación de 13 de marzo de 2003) (fl. 21), dirigido al Rector por el Jefe de Recursos Humanos, para que exprese sus comentarios y con nota marginal de ".hace falta Secretaria MT para Sintraunicol..." rubricado con firma ilegible.

Mediante oficio 3488 de 30 de mayo de 2003 (fl. 22), el Jefe de la División de Recursos Humanos de la Universidad del Quindío, GUSTAVO ADOLFO RINCÓN BOTERO, da respuesta al derecho de petición presentado por CARLOS ARTURO MOLINA GARCÍA ante la Rectoría, informándole en relación con la asignación de una secretaria para las oficinas de SINTRAUNICOL que, "...me permito comunicarle que el Señor Rector está enterado del asunto y se encuentra legalizando los ajustes administrativos y presupuestales necesarios para atender tal petición..".

El artículo 23 de la Constitución Política establece que "...Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y obtener pronta resolución...."

Por su parte el artículo 6 del CCA señala que: "...Las peticiones se resolverán o se contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora señalando a la vez la fecha en que se resolverá o se dará respuesta. Cuando la petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma forma al interesado. En los demás casos será escrita.

El artículo 7 del CCA indica: "...la falta de atención a las peticiones de que trata este capítulo, la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3, y la de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes.

Es apenas lógico entender que en virtud de las normas citadas la petición debió resolverse o por lo menos responder de manera clara, concreta y por escrito describiendo los motivos de su nugatoria, antes del día 11 de abril de 2003 inclusive, teniendo en cuenta que el registro de su recibo data de 20 de marzo de 2003.

De acuerdo con la Constitución Política (art. 122), la responsabilidad de RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA, deviene de la relación especial de sujeción porque al posesionarse el 1 de mayo de 2002 (fl. 38), como Rector de la Universidad del Quindío, juró cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que el cargo le imponen.

En materia disciplinaria el artículo 50 de la Ley 734 de 2002 consagra que constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones consagradas en la Constitución o en la ley. Igualmente contempla que la gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 ibídem y que los comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta se consideran graves o leves si se cometen a título diferente de dolo o culpa gravísima.

El artículo 43 de la Ley 734 de 2002 determina que las faltas son graves o leves de acuerdo con el grado de culpabilidad, la naturaleza esencial del servicio, el grado de perturbación del servicio, la jerarquía y mando del servidor público que tenga en la respectiva institución, la trascendencia social o el perjuicio causado, las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, los motivos determinantes de la conducta, la calidad de las partes, y la comisión de la falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave.

Como se observa, no existe un punto de referencia que distinga hito fronterizo entre las conductas que puedan resultar graves o leves, sino que su medición queda al criterio del juez disciplinario previa la valoración objetiva de las circunstancias modales que rodearon del hecho que se investiga. De ahí, la necesidad de evaluar el comportamiento disciplinario de manera provisional al formular los cargos y definitivamente al decidir de fondo.

En el fallo de examen, se omitieron algunos de los postulados que exige el artículo 170 de la Ley 734, en cuanto falto fundamentar la calificación de la falta y la culpabilidad del sujeto pasivo de la acción disciplinaria. No obstante, las falencias descritas no es óbice para resolver el recurso impetrado.

Como está demostrado, la conducta omisiva que compromete al Rector de la Universidad del Quindío es una realidad, simplemente porque no dio respuesta al Sindicato dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de la petición, comportamiento que a la luz del artículo, 35 numeral 8 de la Ley 734 de 2002 en concordancia con el artículo 7 del CCA se erigió como causal de mala conducta sancionable disciplinariamente.

Para desvirtuar la irregularidad el investigado directamente y a través de su defensor ha sostenido que no omitió contestar la solicitud elevada por la asociación sindical, primero porque ordenó al Jefe de Recursos Humanos de la Universidad su tramitación y en segundo lugar porque la respuesta se cristalizó a través de la Mesa de Trabajo de la Comunidad Universitaria en donde tiene asiento permanente el Sindicato de Trabajadores, quienes conocieron oportunamente de las limitaciones presupuestales y de personal que tenía la Universidad para nombrar la Secretaria que exigían.

Sobre el traslado de la petición de la Rectoría a la Jefatura de Recursos Humanos para su tramitación, existe memorando de 21 de marzo de 2003 (fl. 19), hecho que motivó el oficio 3488 de 30 de mayo de 2003 (fl. 22), por el cual el delegado GUSTAVO ADOLFO RINCÓN BOTERO informó al Presidente de SINTRAUNICOL que el Rector estaba realizando los ajustes administrativos y presupuestales necesarios para atender el nombramiento de la Secretaria objeto de la solicitud. Quiere decir el Rector de manera inmediata tramitó internamente las pretensión del Sindicato, con tan mala fortuna que su inmediato colaborador incumplió el encargo confiado pues solo hasta el 30 de mayo de 2003 respondió al requerimiento.

La falla de la administración en semejantes términos se constituyó entonces en el olvido involuntario de formalizar la comunicación por la cual se esbozaron las razones para desatender el nombramiento exigido por el sindicato, hecho que compromete al Rector, como se ha sostenido, porque omitió trasmitir al peticionario, por escrito y dentro de los quince días, las limitaciones presupuestales y de recursos humanos que afectaban a la Universidad que impedía satisfacer las necesidades sindicales.

Descartada la existencia de una falta objetivamente gravísima por no estar incluida dentro de las taxativamente descritas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, no puede enmarcarse como falta grave, la omisión imputable al Rector de la Universidad del Quindío por los hechos examinados (art. 43-9 Ley 734/02).

En cuanto al grado de culpabilidad (dolo o culpa) de que habla el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002, se ha concluido que no hubo vocación para mantener en silencio el requerimiento del Sindicato. Por el contrario, encomendó nada menos que al Jefe de la División de Recursos Humanos, del trámite correspondiente, por ser esa Dependencia la encargada del manejo de novedades de personal y de la disponibilidad de la nómina oficial, circunstancias que igualmente resulta incuestionable por obrar con el elemento subjetivo del dolo.

Tampoco puede predicarse que la falta se cometió por alguno de los elementos de la culpa como son la negligencia, la imprudencia o la impericia, como quiera que el investigado para la época de los hechos tenía plena conciencia de las implicaciones del silencio, tanto que al día siguiente del recibo de la petición ordenó tramitarla, ora porque transmitió al Sindicato, en la mesa de trabajo de la Universidad, las circunstancias las dificultades para el nombramiento de la secretaria.

Con la omisión en los términos conocidos no se alteró el servicio ni afectó la naturaleza esencial del mismo. Tampoco puso en riesgo la actividad del Sindicato, pues se colige que desde su reconocimiento que data de 1983 y/o 1996, funcionó sin los recursos secretariales que abogó a través del oficio objeto de la investigación. La conducta se considera leve porque tuvo origen en aquella falta de esmerada atención de seguimiento a la orden que le impartió al Jefe de la División de Recursos Humanos para atender la petición, razón para imponer la sanción correspondiente distinta y menor a la que se tasó por falta grave que lacónicamente se calificó en el auto de cargos y en el fallo motivo de la revisión.

Si bien es cierto el investigado ocupa uno de las más altas dignidades dentro de la Universidad del Quindío, esta condición por si sola no se constituye en factor determinante para calificar por encima la gravedad de la falta. A esta circunstancia se oponen los demás factores contenidos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 como quedo descrito precedentemente.

Con relación a la graduación de la sanción, esta Delegada parte del supuesto de que las faltas leves son sancionables a título de dolo o de culpa correspondiéndole a aquellas la multa de carácter pecuniario equivalente a salarios mínimos legales mensuales vigentes para la época de los hechos y oscilante entre diez (10) y ciento ochenta (180) días, y de amonestación para las segundas, medición que se hace teniendo en cuenta los criterios de que habla el artículo 47 de la Ley 734 de 2002.

Conviene señalar que el investigado no reporta antecedentes disciplinarios ni fiscales, no le atribuyó la responsabilidad a nadie (en el caso concreto al Jefe de Recursos Humanos), el hecho no da lugar da lugar a resarcimiento alguno o de compensación del perjuicios, etc. Su responsabilidad devino como se acota, a la simple falta de un esmerado seguimiento al trámite del derecho de petición que radicó en cabeza de su inmediato colaborador.

Quiere decir que la sanción a imponer por carecer de dolo su comportamiento, es equivalente la amonestación escrita contenida en el artículo 44, numeral 5 de la Ley 734 de 2002.

Así las cosas, se revocará el ordinal primero resolutivo del fallo apelado para que en su lugar se modifique la sanción de suspensión de los cargos y se fije la amonestación escrita autorizadas para los casos en que incurren los servidores públicos por la comisión de faltas leves culposas.

En mérito de lo expuesto, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, en uso de sus facultades jurídicas,

RESUELVE:

Primero: Revocar parcialmente el ordinal primero del fallo proferido el 5 de octubre de 2004 por la Procuraduría Regional del Quindío por el cual sancionó a RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA con suspensión en el ejercicio de sus funciones de Rector de la Universidad del Quindío por el término de seis (6) meses e inhabilidad de funciones por el mismo tiempo.

Segundo: Sancionar con Amonestación Escrita a RAFAEL FERNANDO PARRA CARDONA identificado con cédula de ciudadanía 7.512.696 en calidad de Rector de la Universidad del Quindío de conformidad con lo expuesto.

Tercero: Notificar la decisión a las partes, con la advertencia de que contra la misma no procede recurso gubernativo alguno.

Cuarto: Hacer los reportes y dejar las constancias de rigor, especialmente para dar cumplimiento del artículo 172-5 y 174 de la Ley 734 de 2002.

Notifíquese y cúmplase.

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Delegado Primero

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