RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Si el artículo 338 dice que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales y que, "la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos" y además "permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen", en los dos restantes artículos se dispone, claramente, que la facultad, tanto de las Asambleas como de los concejos, para decretar o votar, por medio de ordenanzas y acuerdos, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus respectivas funciones seccionales y locales, se debe ejercer "de conformidad con la Constitución y la ley". El artículo 287 ibídem, del régimen de entidades territoriales, también invocado por la apelante, tiene la misma restricción, de la sujeción a la Constitución y la ley en el ejercicio de cualquiera de los derechos que el precepto otorga, como el de, "establecer los tributos necesarios por el cumplimiento de sus funciones".

En el acápite 12 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 se lee nítidamente que la atribución de funciones de que ahí se habla, debe desempeñarse "de conformidad con la Constitución y la ley". Esto significa que los alegados poderes constitucionales impositivos de asambleas y concejos, no son originarios, sino derivados o residuales y que, por consiguiente, los mismos no facultan, "per se", la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones, ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria, pues solo restrictivamente, con arreglo a la Constitución y a la ley, se podría tener acceso, no precisamente a la creación, reforma o supresión de tributos, sino a los indicados elementos de la obligación tributaria, regulándolos, o permitiendo a las autoridades su reglamentación en el caso específico del sistema tarifario.

Lo dispuesto por los parágrafos acusados, de tenerse por "no edificado", el predio con menos del 30 de su área total construida, desvirtúa los presupuestos del impuesto predial, no solamente por su aspecto meramente semántico y de interpretación sistemática, sino por sus evidentes implicaciones en la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa. En efecto, cuando, en particular, en los artículos 4, inciso último, de la citada ley 44 de 1990 y 155 numeral 2º, parte final del decreto 1421 de 1993, se habla de terrenos "urbanizados no edificados", la locución, dada la claridad de su tenor literal, rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación, entendiéndose dicha expresión según su sentido natural y obvio, con absoluta prescindencia de distingos que no hizo el legislador. Asimismo, es un hecho que la discriminación porcentual de los parágrafos censurados, varía la materia imponible, la base gravable y el tipo impositivo, haciendo más gravoso este último, pues, confrontados los parágrafos con los dos artículos en mención, se crea una subespecie o híbrido de los predios urbanizados: la de los "parcialmente" edificados, pero no con las tarifas de los edificados, sino con la de los edificados, que es ya un contrasentido, y con una base gravable difícilmente determinable, toda vez que, estableciéndose ordinariamente ésta por el importe del auto avalúo, a su vez liquidado el mismo, según el artículo 14 de la Ley 44 de 1990, por el valor del metro cuadrado de área y / o construcción, las edificaciones de cobertura inferior al 30 de la extensión superficiaria del correspondiente predio, harían dudoso cualquier cálculo referente al valor real del metro cuadrado de éste, pues no es claro en lo dispuesto por el Concejo , si dichas construcciones de área inferior al 30 se desestiman, o no, en los cálculos respectivos. Adicionalmente aparte de que la tarifa para predios considerados como no edificados, de acuerdo con lo previsto por el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, podría alcanzar la franja del 33 por mil, extraordinariamente gravosa, en comparación con las tasas comunes variables, del 1 por mil y el 16 por mil, de los predios edificados, el contribuyente, como también lo denuncia el actor, perdería el beneficio de la limitación del incremento del tributo, contemplado por el numeral 2º parte final del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993. Concluye la Sala, que los parágrafos demandados no se contrajeron a la "aplicación equitativa" del mencionado artículo 155 del decreto 1421 de 1993, al "manejo técnico" del aludido beneficio de la limitación del incremento del tributo y a "desarrollar" los artículos 2 y 4 de la Ley 44 de 1990, sino que, contrariamente tales normas excedieron los términos y presupuestos de los preceptos de orden superior que precisamente invoca aquella en la sustentación de su recurso.

Los alegados poderes constitucionales impositivos de asambleas y concejos, no son originarios, sino derivados o residuales y que, por consiguiente, los mismos no facultan, "per se", la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones, ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria, pues solo restrictivamente, con arreglo a la constitución y a la ley, se podría tener acceso, no precisamente a la creación, reforma o supresión de tributos, sino a los indicados elementos de la obligación tributaria, regulándolos o permitiendo a las autoridades su reglamentación en el caso específico del sistema tarifario. Incluso los arts. 2 y 4 de la ley 44 de 1990, en que la apelante basa sus planteamientos sobre el origen de las tarifas más gravosas para los predios urbanizables no urbanizados no edificados y su conclusión de que dichos predios fueron siempre objeto de regulación especial, reafirman el criterio de que la administración y control del tributo y la graduación de sus tarifas diferenciales y progresivas, deben ocupar con sujeción a los presupuestos de esta misma ley y normas concordantes. Los parágrafos demandados no se contrajeron, según lo sostuvo la parte demandada, a la "aplicación equitativa" del mencionado artículo 155 del decreto 1421 de 1993, al "manejo técnico" del aludido beneficio de la limitación del incremento del tributo y a "desarrollar" los arts. 2 y 4 de la ley 44 de 1990, sino que, contrariamente, tales normas locales excedieron los términos y presupuestos de los preceptos de orden superior que precisamente invoca aquella en la sustentación de su recurso, el cual, en consecuencia, no está llamado a prosperar.

Ver la Sentencia de la Corte Constitucional 1043 de 2003

El Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C., por la parte demandada, mediante apoderado, apela de la sentencia de primer grado, de 30 de agosto de 1996, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el contencioso de nulidad promovido por PABLO TORO PINZÓN, por conducto de apoderado, contra los parágrafos 1o. del artículo 4o. del acuerdo 039 de 1993 del Concejo de Santa Fe de Bogotá, D.C., y 1o. del artículo 5o. del mismo acuerdo.

Sobre el recurso cumplido el término propio de la instancia, procede a resolver la Sala.

El acuerdo al que pertenecen las normas jurídicas acusadas, regula los impuestos predial, de industria y comercio y avisos y tableros y de vehículos, y se expidió en uso, especialmente, de atribuciones conferidas por el decreto 1421 de 1993 y la ley 44 de 1990.

Dicen las normas censuradas:

"Artículo 4o. TARIFA. A partir del año gravable de 1994, las tarifas del impuesto predial unificado serán las siguientes:

"...

"Parágrafo 1o. Se entiende por predio edificado cuando no menos del 30% del Área total del lote se encuentra construido. En caso contrario el predio se considerará urbanizado no edificado. Si el predio tiene uso institucional se considerará como tal para efectos de la aplicación de la tarifa respectiva".

"...

"Artículo 5o. A partir del año gravable de 1995, las tarifas del impuesto predial serán las siguientes:

"...

"Parágrafo 1o. Se entiende por predio edificado cuando no menos del 30% del Área total del lote se encuentra construido. En caso contrario el predio se considerará urbanizado no edificado. Si el predio tiene uso institucional se considerará como tal para efectos de la aplicación de la tarifa".

Indica el actor, violados los artículos 155, numeral 2o., del decreto legislativo 1421 de 1993; 41, transitorio, 58 y 313, numeral 4o., de la Constitución; 52 del Código de Régimen Político Municipal; y 62, 63 y 76 de la resolución 2555 de 1988, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

De la sustentación de cargos, se extracta:

1. Aunque los artículos 155, numeral 2o., del decreto ley 1421 de 1993 y 4, inciso 3o., de la ley 44 de 1990, hablan de terrenos, "urbanizables no urbanizados" y "urbanizados no edificados", no los definen; pero lo hace el artículo 15 de la resolución #2555 de 1988, del Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que entiende por urbanización, "el fraccionamiento material de inmuebles o conjunto de inmuebles urbanos, pertenecientes a una o varias personas jurídicas o naturales, destinado a la venta por lotes en zonas industriales, residenciales, comerciales o mixtas, con servicios públicos y autorizada según las normas y reglamentos urbanos".

De donde, "terrenos urbanizables no urbanizados", tendrían que ser los susceptibles de ser urbanizados, por tanto, divisibles en lotes, situados en zonas industriales, residenciales, comerciales o mixtas, con posibilidades de servicios públicos, una vez construida la infraestructura requerida por las autoridades; y "terrenos urbanizados no edificados", los beneficiados por obras de infraestructura y servicios públicos, ubicados en las zonas antes relacionadas, pero sin ningún tipo de construcción.

Cuando los parágrafos acusados consideran predio "urbanizado no edificado", al que tenga menos del 30% de su área construida, limitan, sin competencia y contra la equidad, el alcance de la norma legal, con factores no contemplados en ésta, que además carecen de razón técnica o jurídica (p.e., tener por no edificado el predio con un edificio de tres o cuatro pisos, pero que solo ocupa el 25% de su área total; o el predio del pequeño artesano que, con su modesta vivienda, ocupe menos del área señalada, y que pagaría impuesto predial como terrateniente o inversionista en lotes de engorde).

Por lo demás, ninguno de los 25 numerales del artículo 12 del decreto 1421 de 1993, sobre atribuciones del Concejo, lo faculta para modificar el alcance de la norma legal con el fin de recaudar más impuesto; ni la ley 44 de 1990, impone limitación alguna a la noción de predio urbanizado no edificado; fuera de que la exigencia de su artículo 14, de que el auto avalúo contenga especificación, en metros cuadrados, de área total y construida, se haría imposible por la aplicación de la ficción de los parágrafos acusados.

2. Con la expedición de los parágrafos, el Concejo se arrogó la facultad de establecer el régimen fiscal de los lotes edificados, asignada privativamente, por el artículo 41, transitorio, de la Constitución, al Gobierno nacional, que ejerció tal facultad con la expedición del decreto 1421 de 1993, pero con base en el cual el Concejo añadió nuevas normas al régimen tributario, que son los parágrafos en cuestión.

3. El principio universal de irretroactividad de la ley, mantenido por el artículo 52 del Código de Régimen Político Municipal, que impide que una disposición desconozca derechos y situaciones creadas al amparo del régimen legal imperante en el momento de su consolidación, se infringió por los parágrafos acusados, pues éstos producen el efecto de hacer desaparecer administrativamente las edificaciones y construcciones del predio, existentes antes de la vigencia del acuerdo 039 de 1993, violándose los derechos de sus respectivos propietarios.

4. Con el pretexto de reglamentar normas del decreto 1421 de 1993, ley orgánica del Distrito, no podía el Concejo, sin violar el numeral 4o. del artículo 313 de la Constitución, crear situaciones tributarias no previstas por dicho decreto, situaciones que equivalen a adicionar el impuesto predial ilegalmente, pese a estar restringido el mismo, conforme al numeral 2o. del artículo 155 del citado decreto 1421 de 1993, aspecto en el que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido permanente y unánime (se transcriben apartes de dos autos de esta Corporación).

5. Los parágrafos acusados infringieron, finalmente, normas de la resolución 2555 de 1988, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, estatuto reglamentario de carácter nacional, que desarrolló, en materia de catastro, preceptos de la ley 14 de 1983 y leyes concordantes, al pretender la modificación de las disposiciones sobre el registro catastral de las edificaciones, por sus valores unitarios, haciendo desaparecer éstas cuando no comprendan más del 30% del respectivo lote.

El a quo encuentra probado el primer cargo e, implícitamente, se releva de estudiar otros.

En efecto, advierte que, conforme al numeral 2o. del artículo 155 del decreto 1421 de 1993, si el impuesto del período, liquidado con base en el auto avalúo, excede del doble del determinado por el período anterior, solo se incrementa aquél en el 100% "del predio (sic) del año anterior" ("predial", en el texto oficial), excepto que existan mutaciones en el predio, o que se trate de, "terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados", de suerte que cuando los parágrafos acusados entienden, "como terrenos urbanizados no edificados, solamente aquellos construidos en más del 30% de su área, (están) excediendo el texto de la norma que solamente habla de terrenos no edificados..." (sic), siendo dicha norma de interpretación restringida, por consagrar una excepción y debiendo entenderse la misma en su sentido natural y obvio.

Así, añade el Tribunal, "los (terrenos) que están edificados, pero en un área menor, no tendrán derecho a la limitación del incremento del tope de su impuesto en el 100%, lo cual para la Sala constituye evidentemente una ostensible modificación de la norma que establece dicho beneficio, modificación que no podía efectuar el Concejo Municipal mediante acuerdo, a menos (que) hubiese estado autorizado por la ley para hacerlo conforme al artículo 313 de la Constitución Nacional, que también invoca como infringido el actor..."

Niega la apelante la violación, por las normas acusadas, del numeral 2o. del artículo 155 del decreto 1421 de 1993 y demás preceptos invocados por el actor en la demanda, porque:

(1) La diferenciación de predios, existía "en el artículo 4o. de la ley 14 (sic) de 1990" (probable referencia a la ley 44 de 1990), con tarifas más gravosas para los terrenos urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados, como igualmente se preveían por el acuerdo 26 de 1991, significando esto que los predios en cuestión fueron siempre objeto de regulación especial.

(2) Los parágrafos censurados, persiguen fijar parámetros mínimos para aplicar más equitativamente el artículo 155 del decreto 1421 de 1993 (cuyo propósito, a su vez, sería el castigo a la proliferación de "lotes de engorde") y darle un manejo técnico al beneficio de la limitación del tributo, para que la construcción de una "pequeña habitación" en cualquier lote, impida alegar éste como "construido".

(3) Con los parágrafos, el Concejo no legisló ni creó impuestos, pues éstos y sus tarifas ya existían, sino que aclaró lo que debía entenderse por predio construido para efectos de tales impuestos, con apoyo en facultades impositivas propias dadas por los numerales 1o., 3o., 5o., 12, 23 y 25 del artículo 12 del decreto 1421 de 1993, y los artículos 287, 313 - 4 y 338 de la Constitución, en consonancia con el 317 ib., sobre gravamen a la propiedad inmueble, facultades que el Tribunal no analizó, pero con las que, asimismo, se expidió el acuerdo 6 de 1990, que contiene normas parecidas a que remite al parágrafo 2o. del artículo 5o. del propio acuerdo 39 de 1993 (en el punto, apartes de la sentencia de la Corte Constitucional #C - 537, noviembre 23 de 1995, reiterativa de jurisprudencia sentada por su sentencia #C - 253, junio 7 de 1994).

(4) Identificándose con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, una vez creado o autorizado el tributo por la ley, la fijación de sus elementos (sujetos activo y pasivo, hecho generador, base gravables y tarifa y demás particularidades), podría hacerse también directamente por la ley y, en defecto de ésta, por las ordenanzas departamentales o los concejos municipales y distritales, habiéndose, pues, limitado el Concejo, en el caso, en virtud de su facultad impositiva constitucional y en desarrollo especialmente de los artículos 2 y 4 de la ley 44 de 1990, a regular el impuesto, fijando sus tarifas y los parámetros para establecer éstas.

El actor se reafirma en postulados esenciales de la demanda, enfatizando en los referentes al primer cargo, declarado probado por la sentencia, y de los que se sintetiza:

1. La norma superior (Art. 155, núm. 2o., D.L. 1421 / 93), no restringió la noción de predio "urbanizado no edificado", ni hizo distinciones sobre la misma, ni autorizó la fijación de porcentajes de construcción de los predios urbanizados, como tampoco lo hizo la ley 44 de 1990, por lo que el límite del 30% establecido por los parágrafos acusados, desconoce, sin competencia, dicha noción, con el fin de aumentar la tarifa del impuesto y eliminar las excepciones a los topes señalados por la ley; además, el artículo 14 de la citada ley 44, exige que en el auto avalúo se haga el cálculo, en metros cuadrados, del lote y de la construcción, lo que no es posible por la ficción que establecen las normas acusadas.

2. El apoderado del Distrito, al sustentar su recurso, olvida que el porcentaje cuestionado implica modificación del precepto superior, no autorizada al Concejo; aparte de que tal porcentaje no consulta ninguna norma técnica o urbanística responsable, que respete la realidad fiscal de los inmuebles, sino que se inspira en criterio arbitrario que bien podría expresarse en cualquier porcentaje.

Ignora el apoderado, del mismo modo, la innumerable cantidad de casas - lotes de los barrios periféricos, cuya construcción es muy inferior al 30% del área del lote, por la precaria situación de sus propietarios y que resultarían ser los más castigados por la arbitraria limitación; pretende que el impuesto no se modifica ni afecta las propiedades, cuando es todo lo contrario, pues la modificación cuestionada aumenta el impuesto y elimina el beneficio del tope del 100% de éste, en relación con el liquidado y pagado en el año anterior; y afirma que, por virtud del artículo 12, numeral 3o., del decreto 1421 de 1993, se faculta al Concejo para, "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas"; sin embargo, tal facultad no se puede confundir con la de modificar los conceptos consagrados por la ley, pues dicho artículo 12 la subordina a su conformidad con la Constitución y la ley.

3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional se inspira en una sana interpretación del artículo 338 de la Constitución, pero claramente dice que las facultades de los concejos y la reglamentación y administración de sus impuestos se sujetan a la ley, por lo que si ésta consagra una noción sin distingos ni limitaciones, ninguna autoridad puede darle alcance diferente a la misma.

A su vez, la demandada, reproduce los argumentos fundamentales de su recurso.

Por último, el Ministerio Público, por conducto de la señora Procuradora Séptima Delegada en lo contencioso, doctora Ana Margarita Olaya de Obando, se pronuncia por la confirmación del fallo recurrido.

Sostiene, al respecto, que si bien la ley 44 de 1990, el acuerdo 26 de 1991 y el artículo 155 del decreto 1421 de 1993, invocados por el apoderado de la apelante como primer argumento, hablan de terrenos "urbanizados no edificados", no determinan ni limitan tales ordenamientos jurídicos los alcances de la expresión, como para suponer que los terrenos citados tuvieran ya alguna construcción o edificación, debiendo concluirse, al contrario, que un acto administrativo como el acuerdo 039 de 1993, no podía disminuir o limitar dichos alcances.

Igualmente, respecto del criterio jurisprudencial de la autonomía de la gestión, segundo y ultimo argumento del apoderado de la apelante, afirma que el tema no corresponde a lo que se debate en el proceso, pues si los concejos municipales, en relación con las contribuciones autorizadas por la ley, pueden reglamentar el recaudo y control de los tributos, "no pueden limitar los alcances de una noción que en forma clara exime del régimen general determinados predios, para hacer más gravosa su situación tributaria, contrariando, por medio de una interpretación arbitraria, la calidad de lo que debe entenderse por 'terrenos urbanizados no edificados', creando así una ficción contraria a la realidad, para calificar como tales, predios que sí contienen construcciones o edificaciones dentro de su área..."

Agrega, que "lo que la ley no distingue, no puede distinguirlo el intérprete. Y si la ley habla de terrenos urbanizados no edificados, sin ninguna limitación, mal puede el Concejo hacer distinciones que la misma Ley no ha hecho..."

Y también, que el punto no toca propiamente con tarifas, sujetos activos y pasivos o bases gravables, sino con la limitación de la noción legal de terrenos "urbanizados no edificados", que implica un tratamiento excepcional que hace más gravosa la situación fiscal de los predios afectados, fuera de que el porcentaje del 30% de construcción en un predio urbanizado, para su calificación de no edificado, "no corresponde a ningún análisis técnico y la única razón es la arbitrariedad para definir como no edificado lo que de alguna manera tiene edificación, deformando de esa forma la noción clara y simple que de ese concepto hizo la ley".

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se contrae la litis, en lo fundamental, a si las normas jurídicas acusadas excedieron, o no, las atribuciones impositivas del Concejo.

La facultad impositiva plena, proveniente del poder de imposición del Estado, es, por regla, privativa del Congreso nacional, según lo tiene establecido la Sala en numerosas providencias, no solamente en cuanto hace a la creación, modificación o extinción de los tributos, sino en lo que toca a la fijación de los elementos esenciales de la obligación tributaria, a saber, sujetos activo y pasivo, materia imponible, hecho imponible y generador, base gravable y tipo impositivo o tarifa.

Sin embargo, es previsible que, por excepción, la propia Constitución o la ley, defieran a las corporaciones representativas seccionales y locales, la reglamentación o regulación de determinadas especies de la cuestión impositiva, entre éstas, particularmente, la fijación de los aludidos elementos de la obligación tributaria.

No cabe interpretar aisladamente el artículo 338 de la Constitución, como al parecer lo pretende la apelante, sino en su necesaria y sistemática conexión con los artículos 300 - 4 y 313 - 4 ib., principalmente.

Si el primero dice que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales y que, "la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos" y, además, "permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen", en los dos restantes artículos se dispone, claramente, que la facultad, tanto de las asambleas como de los concejos, para decretar o votar, por medio de ordenanzas y acuerdos, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus respectivas funciones seccionales y locales, se debe ejercer, "de conformidad con la Constitución y la ley".

El artículo 287 ib., del régimen de entidades territoriales, también invocado por la apelante, tiene la misma restricción, de la sujeción a la Constitución y la ley en el ejercicio de cualquiera de los derechos que el precepto otorga, como el de, "establecer los tributos necesarios par el cumplimiento de sus funciones".

En el caso particular del Distrito Capital, ordena el artículo 322 ib., que su régimen político, fiscal y administrativo sea, "el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios".

Asimismo, de los numerales del artículo 12 del decreto 1421 de 1993, que igualmente cita la apelante, únicamente el 3o. tiene que ver específicamente con la cuestión impositiva, cuando relaciona, como atribuciones del Concejo Distrital, las de, "establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos, con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos".

No obstante, en el acápite del mencionado artículo 12, se lee nítidamente, que la atribución de funciones de que ahí se habla, debe desempeñarse, "de conformidad con la Constitución y la ley".

Esto significa, que los alegados poderes constitucionales impositivos de asambleas y concejos, no son originarios, sino derivados o residuales y que, por consiguiente, los mismos no facultan, "per se", la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones, ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria, pues solo restrictivamente, con arreglo a la Constitución y a la ley, se podría tener acceso, no precisamente a la creación, reforma o supresión de tributos, sino a los indicados elementos de la obligación tributaria, regulándolos, o permitiendo a las autoridades su reglamentación en el caso específico del sistema tarifario.

Incluso los artículos 2 y 4 de la ley 44 de 1990, en que la apelante basa sus planteamientos sobre el origen de tarifas más gravosas para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados y su conclusión de que dichos predios fueron siempre objeto de regulación especial, reafirman el criterio de que la administración y control del tributo y la graduación de sus tarifas diferenciales y progresivas, deben operar con sujeción a los presupuestos de esta misma ley y normas concordantes.

Ahora bien, lo dispuesto por los parágrafos acusados, de tenerse por "no edificado", el predio con menos del 30% de su área total construida, desvirtúa los aludidos presupuestos, no solamente por su aspecto meramente semántico y de interpretación sistemática, sino por sus evidentes implicaciones en la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa.

En efecto, cuando, en particular, en los artículos 4, inciso último, de la citada ley 44 de 1990, y 155, numeral 2o., parte final, del decreto 1421 de 1993, se habla de terrenos "urbanizados no edificados", la locución, dada la claridad de su tenor literal, rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación, entendiéndose dicha expresión, como oportunamente lo advierte la señora Procuradora Delegada, según su sentido natural y obvio, con absoluta prescindencia de distingos que no hizo el legislador.

Asimismo, es un hecho que la discriminación porcentual de los parágrafos censurados, varía la materia imponible, la base gravable y el tipo impositivo, haciendo más gravoso este último, pues, confrontados los parágrafos con los dos artículos en mención, se crea una subespecie o híbrido de los predios urbanizados: la de los "parcialmente" edificados, pero no con las tarifas de los edificados, sino con las de los no edificados, que es ya un contrasentido, y con una base gravable difícilmente determinable, toda vez que, como bien lo resaltó el actor, estableciéndose ordinariamente ésta por el importe del auto avalúo, a su vez liquidado el mismo, según el artículo 14 de la ley 44 de 1990, por el valor del metro cuadrado de área y / o construcción, las edificaciones de cobertura inferior al 30% de la extensión superficiaria del correspondiente predio, harían dudoso cualquier cálculo referente al valor real del metro cuadrado de éste, pues no es claro en lo dispuesto por el Concejo, si dichas construcciones de área inferior al 30% se desestiman, o no, en los cálculos respectivos.

Adicionalmente, aparte de que la tarifa para predios considerados como no edificados, de acuerdo con lo previsto por el artículo 4 de la ley 44 de 1990, podría alcanzar la franja del 33 por mil, extraordinariamente gravosa, en comparación con las tasas comunes variables, del 1 por mil y el 16 por mil, de los predios edificados, el contribuyente, como también lo denuncia el actor, perdería el beneficio de la limitación del incremento del tributo, contemplado por el numeral 2o., parte final, del artículo 155 del decreto 1421 de 1993.

Concluye la Sala, que los parágrafos demandados no se contrajeron, según lo sostuvo la parte demandada, a la "aplicación equitativa" del mencionado artículo 155 del decreto 1421 de 1993, al "manejo técnico" del aludido beneficio de la limitación del incremento del tributo y a "desarrollar" los artículos 2 y 4 de la ley 44 de 1990, sino que, contrariamente, tales normas locales excedieron los términos y presupuestos de los preceptos de orden superior que precisamente invoca aquélla en la sustentación de su recurso, el cual, en consecuencia, no está llamado a prosperar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Confírmase la sentencia apelada.

El Dr. BERNARDO ORTIZ AMAYA tiene personería para obrar en nombre de la parte actora.

Cópiese, publíquese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.