RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

PROYECTO DE ACUERDO Nº. 197 DE 2009

I. ANTECEDENTES

En atención al plan de inversiones contemplado en el Plan de Desarrollo económico, social y de obras públicas para Bogotá D.C. 2008-2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor", establece en su artículo 45º lo relacionado con la Estrategia Financiera "la eficiencia en el recaudo, en la asignación de recursos, en el manejo responsable del financiamiento y en la ejecución del gastos"……¹; así mismo, la financiación del Plan de Desarrollo a través de los ingresos corrientes, con la consolidación de los ingresos tributarios y no tributarios, cuya estrategia permite articular en cinco ejes: (i) consolidación del modelo de cultura tributaria y de servicio, (ii) simplificación del sistema tributario, (iii) control a la evasión y la morosidad, (iv) nuevos esquemas de financiación y (v) fortalecimiento de los ingresos tributarios.

Respecto a las propuestas consideradas en lo relacionado con el Control a la evasión y la morosidad, el Plan de Desarrollo: Bogotá Positiva plantea que en términos de eficiencia institucional, "se deberán implementar planes de depuración y saneamiento de cartera de cualquier índole a cargo de las entidades distritales, mediante la provisión y castigo de la misma, en los casos que se determina su difícil cobro o cuando se compruebe que la relación costo-beneficio sea desfavorable para las finanzas distritales"² (Negrilla fuera de texto).

En tal sentido, al señalar la financiación con recursos adicionales, su consecución se efectuará a través del "fortalecimiento de los ingresos no tributarios y de los recursos propios de las entidades descentralizadas, de la participación y convenios entre el sector público y el privado, convenios con las Localidades, con la Nación y la definición de estrategias de cooperación internacional, con lo cual se complementará la financiación requerida para la ejecución de proyectos de desarrollo económico, social y ambiental, en concordancia con la definición de políticas, metas y prioridades del Plan de Desarrollo"³. (Negrilla fuera de texto)

En consideración al programa y los proyectos relacionados con los deudores por concepto de multas y comparendos establecidos en el Plan de Desarrollo, se encuentra que las metas a realizar de gestión persuasiva permitirán que el 80% de los deudores de multas y comparendos le respondan a la ciudad, igualmente en lo pertinente a los mandamientos se pretenden proferir el 60% de los mismo, a continuación se detalla:

Siendo así, el fortalecimiento de ingresos no tributarios, permitirá que la Administración Distrital fortalezca la gestión y el seguimiento al recaudo de los ingresos no tributarios, mediante el mejoramiento de los procesos de gestión, monitoreo y fiscalización para generar mayores recursos de carácter permanente, detallado en las acciones estratégicas que proveerá la financiación de los recursos adicionales para ejecutar el Plan de Desarrollo.

Con base en lo señalado, y en atención a la estrategia y las metas propuestas por la Administración Distrital, la presente iniciativa puesta a consideración del Cabildo Distrital, permitirá a la ciudad a través de una herramienta normativa coadyuvar con nuevos mecanismos de recaudo de cartera por multas y comparendos, aliviando la cartera en mora por infracciones de tránsito al permitir nuevos mecanismos de pago con un procedimiento acorde a las capacidades económicas de los vinculados, perdiendo mejorar los indicadores de recaudo, el saneamiento fiscal, la valoración del costo-beneficio para la ciudad, y finalmente el fortaleciendo a los recursos dispuestos para la ciudad.

En el año 2007, la Contraloría de Bogotá profirió control de advertencia a la Administración Distrital denominado "El recaudo de cartera por comparendos no ha mejorado y tiende a empeorar" en el cual se realizó una comparación sobre el comportamiento de la cartera de multas y comparendos entre el año 2006 con corte 26 de junio de 2007 y encontró que se había aumentado en un 7.5% en solo seis meses.

El órgano de control señaló "Es evidente el impacto que para las finanzas de Bogotá, representa el no cobro de los $648 mil millones que a junio 26 de 2006 deben cerca de 875.000 infractores de normas de tránsito. De continuar la falta de oportunidad efectiva de cobro, es posible que gran parte de los $648 mil millones de cartera no se puedan cobrar debido a que se produciría la prescripción en unos eventos y la caducidad en otros, tal como sucedió con los comparendos impuestos y registrados en la cartera generada en el año 2003, de los cuales el 97% prescribieron en el 2006"

Es así como la Contraloría de Bogotá señaló en el 2007 que se había dado inicio a las autoridades administrativas correspondientes, un juicio de responsabilidad fiscal por valor de $68.495 millones por la prescripción de comparendos por cuanto la Administración no profirió el correspondiente mandamiento de pago.

Igualmente advierte un detrimento patrimonial por valor de $5.054 millones respecto de los comparendos impuestos por los años de 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002, en razón a que si bien la Administración había proferido mandamiento de pago, para el 2007 habían transcurrido más de cinco (5) años sin que la Administración Distrital hubiera materializado la acción de cobro coactivo.

Por lo anterior, por razones de conveniencia se hace necesario dotar a la Administración Distrital de herramientas que le permitan optimizar el recaudo de la cartera en aras de evitar posibles detrimentos patrimoniales por la ocurrencia de la prescripción y caducidad de estas obligaciones. Es así como, antes de producirse este vencimiento es importante procurar por el recaudo de esta cartera antes que su recaudo jurídicamente se inviable.

Como es conocido, el tema de la cartera por comparendos no ha sido ajeno al interés que despierta desde el cabildo Distrital para la propuesta de soluciones. En tal sentido, se tramitó en el Concejo de Bogotá la Proposición 575 de 2008, evidenciando cifras preocupantes en torno a la situación de la cartera por concepto de comparendos con corte al 31 de diciembre de 2006.

En la respuesta a la citada proposición la Secretaría de Movilidad el 27 de octubre de 2008, informó a esta Corporación el estado de la cartera del FONDATT con corte al año 2006, cuyas cifras arrojan para el período 1997 a 2006, un total de comparendos de 3.074.761 por valor de $525.745.115.823. Discriminados así: a) 246.987 comparendos sin mandamiento de pago por valor de $59.071.718.330 y b) 2.827.774 comparendos con mandamiento de pago por valor de $525.745.115.823.

Esta información prende aún más las alarmas para la Administración Distrital y nos permite afirmar en cifras aproximadas lo siguiente:

1. Existe una omisión en los deberes de los funcionarios públicos encargados del recaudo de la cartera de comparendos respecto de los cuales nunca se libró mandamiento de pago. El detrimento patrimonial por ésta conducta omisiva asciende a la suma de $59.071 millones.

2. Se advierte un posible detrimento patrimonial por concepto de comparendos impuestos desde 1997 a 2004, que aún habiéndose expedido el acto de mandamiento de pago, han transcurrido más de cinco años sin que se hubiese realizado la acción de cobro coactivo. El detrimento patrimonial asciende a la suma de $338.932. millones.

3. Al sumar los comparendos que prescribieron por ausencia de mandamiento de pago y los comparendos que aunque cuentan con mandamiento de pago han transcurrido más de cinco años sin materializarse el cobro, el Distrito está próximo a perder cerca de $400.000. millones.

4. De conformidad con las cifras reportadas por la Secretaría de Movilidad, considera que aún es posible recuperar cerca de $200.000. millones por concepto de los comparendos con mandamiento de pago, que correspondiente a 412.831 del año 2005 y 221.317 del año 2006.

Con el contexto referido y la situación actual no puede ser más alarmante y se requiere con urgencia dotar a la Administración Distrital de una herramienta normativa para la normalización de cartera por concepto de comparendos en Bogotá, facultar a la Administración Distrital el iniciar una estrategia agresiva en medios de comunicación para proporcionar en los ciudadanos un importante incentivo para el pago de sus comparendos y al mismo tiempo desarrollar una estrategia para el recaudo de esta cartera que constituye importantes recursos para la ciudad, permitiendo los compromisos adquiridos en el Plan de Desarrollo.

*ARTÍCULO 1: Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de republica unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

*ARTÍCULO 287: Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.

*ARTÍCULO 313: "Corresponde a los concejos:

(…)

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio."

*Ley 769 de 2002 "Por el cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones"

-Título IV – Sanciones y Procedimientos.

*Decreto 111 de 1996. Estatuto Orgánico de Presupuesto. Artículo 27

*Decreto 066 de 2007 "Por el cual se establece el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones".

*DECRETO LEY 1421 DE 1993.

Artículo 8: FUNCIONES GENERALES. El Concejo es la suprema autoridad del Distrito Capital. En materia administrativa sus atribuciones son de carácter normativo. También le corresponde vigilar y controlar la gestión que cumpla lasa autoridades distritales.

Articulo 12: ATRIBUCIONES. Corresponde al concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la Ley:

Numeral 1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

Esta iniciativa propone mecanismos de cobro facilitando a los infractores de tránsito el pago de los comparendos y multas a través de una política de recaudo de cartera que permita el cumplimiento de los indicadores de gestión de recuperación de cartera y materialice los principios de la función administrativa del artículo 209 de la Constitución Política.

En el marco de la Ley 769 de 2002, en relación con las sanciones que se impongan por violación con las normas de tránsito, establece en su artículo 160º la destinación de las mismas así: "De conformidad con las normas presupuestales respectivas, el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se destinará a planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios y los particulares en quienes se delegue y participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución de las multas" , en este sentido, la Administración Distrital destina estos recursos en proyectos de inversión relacionados con programas de seguridad y prevención de la accidentalidad, expansión y mantenimiento del sistema de control de tránsito y apoyo institucional en convenio con la Policía Nacional.

El proyecto de acuerdo, contempla un incentivo para la normalización de cartera mediante la modificación de la liquidación de la tasa de interés si el deudor cancela la totalidad del valor de la sanción y la mora. En tal sentido es de la mayor importancia incentivar a los infractores que tengan voluntad de acogerse las facilidades de pago.

De esta manera se permitirá al ente recaudador implementar un sistema programado de abonos ó pagos, que facilitará a los infractores realizar el pago, para que no persistan en la mora de estas obligaciones, que a futuro seguirán siendo deudas impagables. En este sentido, brindar a los conductores infractores la oportunidad de Pago, la presente iniciativa pretende el recaudo de altos valores adeudados al erario público por multas y comparendos, que no han sido saneadas en su totalidad.

Con el contexto descrito, se pretende establecer facilidades de pago con el fin de reducir el número de obligaciones adeudadas a la ciudad, minimizando en parte el desequilibrio económico, e impacto negativo a nivel presupuestal disminuyendo los saldos morosos por cartera.

En el Estado Colombiano, el estudio jurídico de las multas se enmarca en el derecho fiscal que se ocupa de la administración, organización y gastos de los recursos constitutivos de la hacienda pública.

Los recursos obtenidos por la imposición de las multas, si bien producen ingresos para el Estado, no tiene como finalidad financiar presupuestos públicos. Estas normas tienen por finalidad proteger la circulación de los ciudadanos, en condiciones de seguridad, y bajo el cumplimiento de principios contenidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre Ley 769 de 2002.

De conformidad con el artículo 27 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico de presupuesto, las multas hacen parte de los ingresos corrientes, en la modalidad de no tributarios. "Art. 27.- Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas (L. 38 de 1989, art. 20; L. 179/94. art. 55, inc. 10, y arts. 67 y 71)."

Así las cosas, la Administración Distrital proyecta en el presupuesto 2009 el recaudo por concepto de comparendos.

La Corte Constitucional respecto a la autonomía de las entidades territoriales en sentencia C- 219 de 1997, señala:

"Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto – gestión, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. No obstante, la facultad que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y gastos, se encuentra constitucionalmente limitada"

Los ingresos provenientes de las multas pertenecen al Distrito Capital, no por su naturaleza jurídica, sino porque el legislador en el parágrafo 2 del artículo 159 de la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito Terrestre así lo dispuso: "las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción"

Por consiguiente, las multas de tránsito son verdaderas rentas que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, independiente de que la ley les haya asignado una destinación específica.

En cuanto al análisis de constitucionalidad de dicha norma en cuanto atribuía una finalidad específica a un ingreso territorial la Corte Constitucional, además de precisar que ésa indicación no desconocía la autonomía de las entidades recaudadoras, resaltó el carácter presupuestal de las multas:

"Ya la Corte ha tenido oportunidad de examinar desde la perspectiva constitucional, la naturaleza presupuestal de las multas y la conducencia de su destinación, que es necesario reiterar como doctrina aplicable igualmente al presente caso. Se dijo entonces, al resolver sobre la inconstitucionalidad de las multas establecidas por el Código Único Disciplinario, lo siguiente⁵:

"En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohíbe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria⁶".

En consecuencia, el Concejo de Bogotá goza de plena autonomía para establecer normas para la normalización de cartera por concepto de sanciones y comparendos de tránsito en el Distrito Capital.

Por lo anteriormente expuesto se presenta a consideración de los Honorables Concejales de esta Corporación el presente Proyecto de Acuerdo, esperando contar con sus aportes y apoyo para que se convierta en Acuerdo de la ciudad.

En el Congreso de la República transitó el Proyecto de Ley 012 de 2006 Cámara – 087 de 2007 Senado "por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito), y se dictan otras disposiciones", el cual surtió los debates de ley, pero fue objetado en diez (10) artículos por la Presidencia de la República.

Para el caso que nos ocupa, el parágrafo 2 que adicionaba el artículo 136 de la Ley 769 de 2002 y que corresponde al artículo 24 del proyecto de ley, señala "a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un periodo de doce (12) meses, todos los conductores que tengan pendiente el pago de infracciones de tránsito podrán acogerse al descuento previsto en el presente artículo", el cual fue objetado por el gobierno nacional, al considerarlo inconstitucional.

Señala la Presidencia de la República que "(…) tal disposición resulta contraria a la Constitución Política, toda vez que su artículo 287 establece que "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley" y que, en tal virtud, tienen el derecho de "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones".

A juicio de los despachos del Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda, el parágrafo 2 del artículo 159 de la Ley 769 de 2002 es claro en establecer que la propiedad de las multas corresponde a las autoridades de tránsito donde se cometió la infracción, y es consecuencia del principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales.

Señala el gobierno nacional: "Establecer, como lo hace el parágrafo acusado, que quienes tengan pendiente el pago de infracciones pueden someterse a descuentos, viola el numeral 3º del artículo 287 de la Constitución Política, pues la administración y disposición de los recursos provenientes de dichas infracciones, así como su recaudo, es competencia exclusiva de las entidades territoriales y mal puede el Legislador entrar a otorgar beneficios sobre los mismos, en contravía de la autonomía que se predica sobre los recursos de tales entidades." El subrayado es nuestro.

En atención a la Ley 819 de 2003, sobre el impacto fiscal a mediano plazo, la presente iniciativa no compromete apropiaciones presupuéstales adicionales para su aplicación, dado que la Administración Distrital contempla en su estrategia financiera los recursos necesarios para atender el recaudo de cartera en mora a través del procedimiento enmarcado en el Sistema de Gestión de Calidad.

No obstante, la propuesta se presenta a consideración de la Administración dado su alcance y aplicación.

En ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en especial de las Conferidas en los numerales 1 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1.993:

ARTÍCULO PRIMERO: Establézcase la normalización de cartera por concepto de comparendos de tránsito en el Distrito Capital a los responsables de las obligaciones pecuniarias a favor del Distrito Capital.

ARTÍCULO SEGUNDO: Facúltese a la Administración Distrital para que dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia del presente acuerdo, y a través de la entidad que corresponda, otorgar a los deudores por concepto de multas y comparendos con corte a 31 de diciembre de 2006 la siguiente facilidad de pago:

1. Los deudores que cancelen el ciento por ciento (100%) del valor del comparendo, tendrán derecho a que la tasa de interés que deberá liquidar y pagar, corresponda al setenta y cinco (75%) de la tasa de interés moratorio vigente al momento del pago.

2. El deudor deberá solicitar por escrito a la Administración Distrital la obtención del beneficio y se acogerá a una propuesta de pago según su capacidad de pago.

ARTÍCULO TERCERO: La Secretaría de Movilidad informará al Concejo de Bogotá, sobre la implantación del presente acuerdo al finalizar los diez (10) meses de vigencia de la facilidad de pago dispuesta en el presente acuerdo.

ARTÍCULO CUARTO: El presente acuerdo rige a partir de su publicación.

Dado en Bogota D.C. a los días del mes de de 2009