De acuerdo con el artículo 30 del Decreto Distrital 545 del 29 de diciembre de 2006, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.
CONSULTA
Solicita la consultante "… dar alcance al concepto 1157, especialmente en lo atinente a sí la administración debe tener el acuse de recibo físico del acto administrativo, para que se entienda debidamente notificado y de esta manera pueda iniciar sus procesos de cobro"
RESPUESTA
Es procedente informarle, que los conceptos emitidos por este Despacho no responden a la solución de casos particulares y concretos, pues éstos son discutidos en los procesos de determinación que se adelantan a los contribuyentes en donde se determina de manera particular la situación fiscal real del sujeto pasivo; por consiguiente, bajo estos parámetros se absolverá la consulta formulada.
Vale la pena en primer lugar hacer un breve estudio a cerca del sistema legal de notificaciones, en materia tributaria, imperante en el Distrito Capital de Bogotá, para establecer sus formas, características, efectos, etc., para finalmente detenerrnos en la forma de notificación principal establecida en el ordenamiento jurídico tributario cual es la de correo.
En primera instancia es preciso señalar, que de conformidad con el Código Contencioso Administrativo, la voluntad de la administración se manifiesta mediante actos que producen efectos jurídicos como consecuencia del ejercicio de las competencias constitucional y legalmente establecidas, previo el cumplimiento de los procedimientos y las formalidades específicamente exigidos para su expedición, momento a partir del cual el acto administrativo nace a la vida jurídica, pero su aplicación queda suspendida hasta que sea dado a conocer a sus destinatarios a través de la notificación de los mismos.
Recordemos entonces que la notificación es la actuación mediante la cual la Administración Tributaria Distrital da aplicación al principio de publicidad que consagra el artículo 209 de la Carta Política, en desarrollo del cual las actuaciones administrativas deben ser dadas a conocer por parte de las entidades que las expidan, a través de las comunicaciones, notificaciones o publicaciones establecidas en la ley o en el acto administrativo de que se trate, siendo entonces el instrumento que garantiza a los administrados el ejercicio del derecho fundamental de defensa y del derecho de contradicción cuando resultan afectados con la decisión así como el cumplimiento de dos de los fines esenciales del Estado, como es el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, para efecto de formar un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico (art. 2 ibíd), con lo cual se garantiza no sólo el control social de la actividad estatal sino también el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Superior, en virtud del cual "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
De otra parte, en relación con la vigencia de los actos administrativos, el Consejo de Estado considera que la decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); esto es, con la expedición del acto y la firma del funcionario competente el acto es válido, sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación, comunicación o notificación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; sino una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad. En este evento, se está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo.
Adicionalmente, la jurisprudencia contencioso administrativa sostiene que, si el acto administrativo concede un derecho al particular, éste puede reclamarlo de la administración aunque el acto no haya sido publicado. Si por el contrario, el acto impone una obligación, ésta no puede exigirse hasta tanto dicho acto sea publicado, aunque haya una instrucción en el mismo, en sentido contrario. En efecto, el H. Consejo de Estado al respecto anotó que "si bien éste (el decreto) debía ser publicado, por corresponder a una normativa interna de la administración y no contener afectación alguna de la libertad de los administrados, podía aplicarse aún antes de efectuarse su promulgación sin que ello afecte la validez de los actos de ejecución." ( Sentencia del 20 de septiembre de 1996, C.P. Dr. Carlos Arturo Orjuela, rad. 8335)
Finalmente, se concluye que, tratándose de actos administrativos de carácter general, la falta de publicidad impide la obligatoriedad y la oponibilidad del acto a los particulares (C.C.A., arts. 43 y 48), más no se constituye en causal de nulidad del mismo (C.C.A., art. 84), por cuanto la publicación del acto no es requisito para su validez. (C.E, sentencia del 30 de enero de 1997, sección primera, C.P., Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, rad. 4114 y sentencia de la sección segunda, C.P. Dr. Alvaro Lecompte Luna, exp. 6121).
Dentro de una misma línea jurisprudencial a la anteriormente reseñada, la Corte Constitucional manifestó en la sentencia T-335 de 1993, C. P. Dr. Jorge Arango Mejía, que el acto administrativo se entiende debidamente perfeccionado, y en consecuencia produce efectos jurídicos, cuando ha cumplido con todos los requisitos procedimentales y formales que la ley exige para su expedición. Sin embargo, según la doctrina "la ley suele exigir la publicación o notificación del acto administrativo, para que éste adquiera eficacia, o sea, para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir el acto perfecto del acto eficaz, la perfección de la eficacia. Aquella se refiere al cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o la producción del acto; ésta a sus efectos. En tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y, al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto".
En relación con dicho principio la H. Corte Constitucional al examinar el artículo 5 de la Ley 788 de 2002, que modificó el artículo 566 del Estatuto Tributario Nacional, expresó lo siguiente:
"El principio de publicidad plantea el conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas, tanto por los directamente interesados en ellas como por la comunidad en general.
En el primer caso, el principio de publicidad se realiza a través de las notificaciones como actos de comunicación procesal; es decir, del derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que conduzcan la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción. (…)
Y en el segundo caso, el principio de publicidad se realiza mediante el reconocimiento del derecho que tiene la comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con total sometimiento a la ley. Es decir, aparte de las notificaciones como actos de comunicación procesal, el principio de publicidad comporta también el reconocimiento del derecho ciudadano a enterarse de las decisiones tomadas por la administración y la jurisdicción, aunque, desde luego, con las limitaciones impuestas por el ordenamiento jurídico. En este último evento, el principio de publicidad constituye una garantía de transparencia en la actuación de los poderes públicos y un recurso que permite las condiciones necesarias para el reconocimiento del derecho a controlar el ejercicio del poder"1.
La publicidad se opone a los procedimientos ocultos, cerrados y secretos. El conocimiento de los actos administrativos permite a los contribuyentes e interesados a impugnarlos cuando están en desacuerdo con ellos y busca recordarles a los funcionarios el deber de actuar acatando la Constitución Política y las leyes.
La inobservancia del debido proceso administrativo y de los principios de publicidad y contradicción, constituye una causal de nulidad del acto administrativo que puede alegarse en el escrito de interposición del recurso o de la formulación de la demanda (arts. 730 E.T.N y 84 y 165 C.C.A).
En relación con la notificación de los actos administrativos, éstos existen desde su expedición pero su eficacia se encuentra condicionada a la publicación o notificación de los mismos, y quedan en firme, como lo dispone el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, cuando: i) no proceda ningún recurso; ii) una vez interpuestos hayan sido decididos; iii) no se interpongan o se renuncie expresamente a ellos, y, iv) haya lugar a la perención o sean aceptados los desistimientos.
En ese sentido, en materia tributaria existe una regulación especial para las notificaciones de los actos que profiere la Dirección Distrital de Impuestos, plasmada en el artículo 6 del Decreto Distrital 352 del 15 de agosto de 2002, el cual, una vez armonizado con el procedimiento tributario contemplado en el Estatuto Tributario Nacional, en sus artículos 565, 566, 569 y 570, dispone que los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o personalmente, advirtiendo que las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación.
A su turno el artículo 826 del E.T.N al cual acudimos por expresa disposición del artículo 140 del Decreto 807 de 1993, señala:
"Artículo 826.- Mandamiento de pago. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días. Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores solidarios.
Cuando la notificación del mandamiento ejecutivo se haga por correo, deberá informarse de ello por cualquier medio de comunicación del lugar. La omisión de esta formalidad, no invalida la notificación efectuada.
PAR..- El mandamiento de pago podrá referirse a más de un título ejecutivo del mismo deudor".
Cabe anotar que el aviso de citación mencionado, tiene por finalidad enterar al destinatario que el recurso interpuesto ya fue resuelto a fin de que comparezca para ser notificado personalmente, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso, y sólo en defecto de su no comparecencia se procede a la notificación por edicto y en el caso del mandamiento de pago la no comparecencia habilita la notificación por correo.
Además, autoriza la legislación tributaria distrital, las notificaciones por publicación y por aviso, las cuales proceden, en su orden: "Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados en el inciso anterior, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un diario de amplia circulación" y cuando "Las actuaciones de la administración notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación" ( arts. 7 inciso 4° D. D 807/93 y 568 del E.T.N).
Obsérvese que el precepto normativo contenido en el artículo 568 citado, consagra el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria Distrital son notificadas por correo y por cualquier razón son devueltas por causas no imputables a la Administración. En este evento, dispone la norma que las mismas serán publicadas en un periódico de amplia circulación nacional y se entenderá surtida "para efectos de los términos de la Administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación"; garantizando así la oportunidad de la actuación para la Administración y el término para accionar o contestar a favor del contribuyente.
En relación con el tema in examine, la Corporación Judicial mencionada, en otro de sus proveídos puntualizó:
La forma de notificación de los actos proferidos por la administración de impuestos tiene una regulación especial en el Estatuto Tributario, consagrada en los artículos 563 y siguientes. En la mencionada norma se dispone lo relativo a las direcciones que han de ser tenidas en cuenta para realizar las notificaciones. El artículo 564 establece la dirección procesal, y, por su parte el artículo 565 cuestionado señala las formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos, el cual dispone en el segundo inciso que las providencias que decidan los recursos han de ser notificados personalmente o por edicto si el contribuyente no comparece dentro de los diez días siguientes a la fecha de introducción del aviso de citación al correo. Ello significa, que el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, cuenta con el término establecido en la norma (diez días), para acudir ante la administración a fin de ser notificado de manera personal o, en su defecto, si no comparece se procederá a la notificación por edicto. Es decir, los términos para la interposición de las acciones correspondientes, comienzan a contarse a partir de la realización de la notificación, y no como lo interpreta el actor, desde el día de la introducción al correo del aviso de citación, el cual tiene precisamente ese efecto, citar al interesado para que se notifique del acto particular que ha resuelto su recurso.
Se observa pues, que el legislador dentro de su amplia libertad configurativa, estableció un término (diez días), para que el contribuyente comparezca a notificarse personalmente de los actos administrativos que resuelven los recursos personalmente, y sólo en defecto de esta, por no presentarse el recurrente citado, procede la notificación por edicto. Quiere ello decir, que la notificación personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal para los efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado".
Es esa la interpretación que en relación con la notificación de los actos administrativos que resuelven recursos consagrada en el artículo cuestionado, ha realizado el Consejo de Estado, quien al efecto sostuvo:
"Del texto anterior [se refiere al contenido del artículo 565 del Estatuto Tributario], se deduce que la notificación de los actos administrativos referidos a las etapas de investigación y fiscalización de los impuestos que administra la DIAN debe ser realizada por correo o personalmente, mientras que las resoluciones que deciden los recursos gubernativos se deben notificar personalmente previa citación enviada por correo, previendo en este último caso, que al no presentarse el contribuyente dentro de los diez (10) días siguientes a la citación, se procederá a notificar por edicto mediante fijación del mismo por el término de diez (10) días (art. 45 C.C.A) (C.E, rad. 13.096. C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié)2.
Ya vimos como en el ámbito tributario existe una regulación propia para la notificación de las actuaciones de la Administración Distrital de Impuestos, regulada en los artículos 565 y siguientes del Estatuto Tributario; sin embargo, la notificación por conducta concluyente es plenamente admisible, si se dan los presupuestos contenidos en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, doctrina esta acogida por el H. Consejo de Estado, entre otras, en la sentencia del 10 de julio de 2002, proferida dentro de la radicación 12143.
Sentadas estas exposiciones preliminares, el Despacho efectuará el análisis que le servirá de soporte para edificar la determinación que corresponda.
Pues bien, al adentrarnos en el tipo de notificación por correo, tenemos que ella es la más común de las notificaciones que realiza la Administración Tributaria Distrital y se practica"… mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la dirección informada por el contribuyente a la Administración" y que la administración "… podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso primero del artículo 565 de este estatuto, a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico, en los términos que señale el reglamento. (art. 566 E.T.N, modificado por el art. 5º, L. 788/2002).
Nótese de la disposición pretranscrita y de lo expuesto hasta ahora, que la notificación por correo presenta las siguientes características y/o notas distintivas: a).- es una figura principal no subsidiaria, b).- procede en forma electiva con la notificación personal -ésta última se torna obligatoria frente a las providencias que resuelven los recursos tributarios-c).- en forma subsidiaria a ella se acude a la notificación por aviso cuando el acto administrativo no obstante enviarse a la dirección correcta es devuelto por el correo y, d).- se materializa con la entrega efectiva de la providencia en la dirección informada por el contribuyente o establecida por la Administración como dirección de notificación, entrega ésta que se comprueba con el respectivo acuse de recibo y no con la simple base de datos puesta a disposición de la Administración Tributaria Distrital por la empresa de correos contratada, pues atendiendo a que es la Administración la que produce el acto y lo pone en conocimiento a través de la empresa de correo, debe existir certeza de que el acto efectivamente fue recibido en la dirección del destinatario, carga que se le impone a la Administración Tributaria a través del acuse de recibo que a su vez brinda la certeza para la Administración de que está frente a un acto administrativo valido y eficaz.
Como antecedentes jurisprudenciales aplicables al examen del contenido normativo del artículo 565 del Estatuto Tributario Nacional, antes de ser modificado por el artículo 5° de la Ley 788 de 2002, tenemos que el máximo Tribunal Constitucional, con sentencia C-096 de 31 de enero de 2001, mediante la cual se declaró inexequible la expresión "y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo", contenida en dicha norma, por considerar que vulneraba el derecho al debido proceso y el principio de publicidad de los actos administrativos, por cuanto la norma tenía por surtida la notificación con la sola introducción al correo del acto administrativo objeto de notificación, sin tener en cuenta si había sido recibido o no por el destinatario. Dijo la Corte entonces:
"El conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una formalidad que puede ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la función pública administrativa -artículo 209 C.P.- y una condición para la existencia de la democracia participativa -Preámbulo, artículos 1° y 2° C.P.-.
De ahí que el Código Contencioso Administrativo regule, en forma prolija, el deber y la forma de publicación de las decisiones de la administración, deteniéndose en la notificación personal -artículo 44-, en el contenido de ésta- artículo 47-, en las consecuencias de su omisión, o irregularidad, -artículo 48- y en sus efectos -artículo 51-. Porque los actos de la administración solo le son oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final -artículo 45 C.C.A.-, o en razón de que el administrado demostró su conocimiento -artículo 48 ibídem-.
Ahora bien, de la expresión "y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo", que hace parte del artículo 566 del Decreto 0624 de 1989 se deduce que la ley asume que el afectado conoce el contenido del acto, proferido por la Administración de Impuestos, por el solo hecho y desde el mismo momento de la introducción de su copia al correo.
Así las cosas, el Estatuto Tributario, en cuanto al momento en el cual se entiende surtida la notificación de un acto administrativo, establece una régimen específico restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo, porque el artículo 51 de éste ordenamiento, señala que para que el acto se entienda conocido por el afectado, éste debe ser enterado, personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación personal no se puede hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se entiende surtida solo cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del pregón -artículos 45 y 51 C.C.A.
De otra parte, el Código en mención no regula el momento en que se supone el particular se enteró de una comunicación que le fue enviada por la administración, no obstante, cuando la misiva la remite el administrado, dispone que los términos para contestarla se cuentan a partir de su recibo-artículo 6 C.C.
No sobra señalar que también el Código de Comercio dispone que la oferta pierde su carácter unilateral cuando la conoce el destinatario -artículo 846 C. de Co, que para entender que una oferta fue recibida, se debe sumar, según el medio de comunicación elegido, el término de la distancia -artículo 852 C. de Co, que lo enviado se conserva en el patrimonio del remitente, hasta que no se produzca su entrega real al destinatario -artículos 915 y 929 C. de Co. Y, la Ley 527 de 1999 dispone que la recepción de un mensaje de datos tiene lugar, no en el momento del envío por el iniciador, sino cuando ingrese en el sistema designado por el destinatario para su recepción -Artículo 24 literal a.
Entonces la expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidad -artículo 209- y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 superior.
Ahora bien, para la Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo extraordinarias (…)".
De otra parte e íntimamente relacionado con la temática objeto de estudio tenemos que la falta de notificación o la notificación indebida de los actos de liquidación de impuestos y resolución de recursos, proferidos por la Administración Tributaria Distrital, constituye por disposición de los numerales 3 y 6 del artículo 730 del Estatuto Tributario Nacional, armonizado por el artículo 104 del D.D 807 de 1993, causales de nulidad, las cuales deberán alegarse dentro del término señalado para interponer el recurso, en el escrito de interposición del recurso o mediante adición del mismo (art. 731 ejusdem).
En efecto, dispone dicho artículo:
"ART. 730.- Causales de nulidad. Los actos de liquidación de impuestos y resolución de recursos, proferidos por la Administración Tributaria, son nulos:
1. Cuando se practiquen por funcionario incompetente.
2. Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión o se pretermita el término señalado para la respuesta, conforme a lo previsto en la ley, en tributos que se determinan con base en declaraciones periódicas.
3. Cuando no se notifiquen dentro del término legal.
4. Cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración, o de los fundamentos del aforo.
5. Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos.
6. Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad" (negritas y cursivas extrañas al texto).
Así mismo, en el supuesto que el administrado no haya dejado precluir el término para ejercitar su derecho de defensa, a través de la interposición del recurso ordinario de reconsideración, los especiales de reposición, apelación y queja y el extraordinario de revocatoria directa, según el tipo de acto administrativo a impugnar y por tanto perdida la oportunidad para discutir dichas providencias, aún le queda la posibilidad de realizar el principio de contradicción a través de la formulación de excepciones, en particular la de "Falta de ejecutoria del título" (numeral 3 del art. 831 del E..T.N) contra el mandamiento de pago que da inicio al proceso administrativo de cobro coactivo.
Debe recordarse que para que la Administración pueda ejercitar la acción de cobro debe contar con un título que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible, característica esta última que unida a la condición de ejecutoria que exigen los numerales 2 al 5 del artículo 828 del E..T.N, impone como premisa previa que se tenga certeza de la notificación, pues sin ella no es posible establecer la ejecutoria del acto y en consecuencia no se cuenta con un verdadero título ejecutivo.
El Concejo de Estado, en sentencia del 6 de abril de 2006, exp. 15078, se pronunció acerca de la excepción de falta de ejecutoria del título, en los siguientes términos:
" … para que tal acto administrativo pueda servir de fundamento para el cobro coactivo debe estar debidamente ejecutoriado, vale decir que respecto de él se cuma alguno de los presupuestos previstos en el artículo 829 ibídem.
En el sub examine la Sala advierte que mediante la Resolución 206 de 8 de julio de 1992, la administración impuso sanción por devolución improcedente al contribuyente Compañía Exportaciones Zucuks Ltda., que según los antecedentes y el anotado mandamiento de pago es la sociedad afianzada por la hoy actora.
La anterior resolución junto con la póliza ofrecida por la Compañía Exportaciones Zucuks Ltda. a favor de la Nación sirvieron de base al mandamiento de pago 10446 librado en contra de la aseguradora (demandante). No obstante no aparece en el expediente constancia de que aquélla se le hubiese notificado a la garante, hecho que admite la apoderada de la administración. Esta sola circunstancia se traduce en que el acto que integra el titulo ejecutivo —resolución sanción—, no pudo adquirir firmeza respecto de quien no lo conoció a pesar de tener interés, pues es claro que sus efectos se extienden a la aseguradora como quiera que ahora se procura el cobro coactivo en cabeza suya y mal puede admitirse que con el aviso previsto en el parágrafo único del articulo 6° del Decreto 2314 de 1989 se supla la diligencia de notificación ya que aquél se refiere a la eventualidad de la responsabilidad mientras que para recuperar lo indebidamente devuelto a través del procedimiento administrativo de cobro, la ley exige la ejecutoria del acto administrativo que, como se indicó, en el presente caso se trata de la Resolución Sanción 206 cuya firmeza ha de entenderse respecto de quien se cobra la obligación.
De lo anterior y acorde con lo expresado por la representante del Ministerio Público en su alegato, la Sala concluye que la administración vulneró las disposiciones invocadas en el libelo respecto de la excepción de falta de ejecutoria del título por lo que se confirmará la sentencia apelada, relevándose de pronunciarse sobre los demás argumentos de la demanda. "
Concordante con lo anterior, ha sido claro para la Sala y así lo ha expresado en diversas oportunidades, que el procedimiento de cobro coactivo, no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes. Entonces, la ejecución parte y requiere de la existencia de un acto previo denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento del proceso de cobro, que se inicia con el mandamiento de pago.
De esta forma no comparte la Sala el proceder de la Administración cuando con fundamento en el parágrafo del artículo 6° del Decreto 2314 de 1989, consideró como suficiente el aviso de notificación a la contribuyente del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución que respaldaba la garantía de la actora, para entender debidamente constituido el título ejecutivo, así como la consideración de que no era obligatoria la notificación a la Aseguradora del acto administrativo que declaró improcedente la devolución, pues como se expuso anteriormente, para conformar correctamente el titulo ejecutivo frente a la actora, correspondía a la Administración notificarle la Resolución Sanción No 00113 del 10 de junio de 1992, lo que no ocurrió en el presente caso". ( cursivas y negritas nuestras).
En concordancia con la anterior normativa del Estatuto Tributario Nacional, el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, denominado "FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES" dispone que:
