Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
Determinación de la competencia del Consejo de Estado. Conflicto de
competencias entre autoridades administrativas y particulares en ejercicio de
función administrativa / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Competencia
para resolver c / SALA PLENA - Determinación de la competencia. Acción
de definición de competencias administrativas ; y Plena
de lo Contencioso Administrativo la competencia para definir los conflictos de
competencias administrativas "entre organismos del orden nacional o entre
tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre
cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción
territorial de un solo Tribunal Administrativo". Luego, es claro que esta
Sala solamente puede definir las controversias que se suscitan con ocasión del
ejercicio de competencias administrativas. La interpretación literal del
artículo 97.9 del Código Contencioso Administrativo muestra que el conocimiento
de esta acción se atribuye a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
cuando se presenta un conflicto entre cualquiera de las competencias
administrativas cuyo ejercicio no esté comprendido en la jurisdicción
territorial de un solo Tribunal Administrativo. De ahí que, bajo esta
hermenéutica, el criterio funcional resulta determinante para asumir la
competencia de esta acción especial. A esa misma conclusión se llega al
analizar el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, el cual regula
genéricamente la acción de definición de "competencias
administrativas". Entonces, se tiene que por medio de esta acción se busca
resolver el conflicto que se suscita con ocasión del ejercicio de funciones
administrativas y no precisamente controversias entre personas o entes
determinados. En tal virtud, por medio de la acción de definición de
competencias administrativas puede resolverse una colisión de competencias
suscitada entre autoridades administrativas y particulares que ejercen
funciones administrativas. ACCIÓN DE
DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Incompetencia del
Consejo de Estado. Función disciplinaria del Tribunal Deportivo de la
Federación Colombiana de Fútbol no es de carácter administrativo / FACULTAD
DISCIPLINARIA - Naturaleza de la que ejerce el Tribunal Deportivo de la
Federación Colombiana de Fútbol / FEDERACIÓN DEPORTIVA - Naturaleza de
la facultad disciplinaria del tribunal deportivo. Incompetencia del Consejo de
Estado para resolver conflicto de competencia / TRIBUNAL DEPORTIVO DE LA
FEDERACIÓN COLOMBIANA DE FÚTBOL - Facultad disciplinaria. Naturaleza de la
función disciplinaria / CONFLICTO DE COMPETENCIA - Incompetencia de la
Sala Plena para resolver el suscitado entre Instituto Colombiano del Deporte y
Tribunal Deportivo La facultad disciplinaria de las federaciones
deportivas nacionales es una función de sus tribunales deportivos, pues la ley
reconoce la autonomía de esas agremiaciones para investigar y juzgar
disciplinariamente a sus asociados. De hecho, el artículo 4º de la Ley 49 de
1993 aclara que la responsabilidad disciplinaria "emanada de la acción
disciplinaria contra los sometidos al régimen disciplinario en el deporte, es
independiente de la responsabilidad penal, civil o administrativa que dicha
acción pueda originar". En este contexto, se tiene que la expresa regulación
estatal del régimen disciplinario del deporte evidencia que el Estado tiene
interés directo en el adecuado desarrollo de la actividad, porque es de interés
público y social. Sin embargo, el hecho de que el legislador hubiese regulado
normativamente ese tema no significa que la función disciplinaria que
desempeñan los Tribunales Disciplinarios del deporte sea de carácter
administrativo. En síntesis, la Sala concluye que la facultad disciplinaria del
Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol es una potestad de
autoprotección de la agremiación privada y, por ende, implica la censura de
hechos que afectan en primer lugar a los particulares, por lo que no puede
calificarse como una función administrativa. En tal virtud, como el Tribunal
Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol no ejerce función
administrativa cuando investiga disciplinariamente a un dirigente de la
agremiación, esta Sala no es competente para resolver el conflicto de
competencias formulado, puesto que, como se dijo en precedencia, este proceso
especial solamente procede para definir colisiones suscitadas en el ejercicio
de funciones administrativas. Por esta razón, la Sala se declarará inhibida
para conocer de fondo el asunto sometido a su consideración, por falta de competencia. CONSEJO DE
ESTADO SALA PLENA DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJERO
PONENTE: DARÍO QUIÑONES PINILLA Bogotá, D.C.,
dieciocho (18) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1281-01(c-060) Actor: el tribunal
deportivo de la federación colombiana de fútbol Demandado: presidente de la
federación colombiana de fútbol - coldeportes Decide la Sala el conflicto positivo de
competencias surgido entre el Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana de
Fútbol y el Instituto Colombiano del Deporte –COLDEPORTES- ANTECEDENTES En ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control de las organizaciones deportivas, el Instituto Colombiano
del Deporte –COLDEPORTES- adelanta investigación disciplinaria contra el señor
Álvaro Fina Domínguez, por cuanto en su calidad de Presidente de la Federación
Colombiana de Fútbol adelantó algunas actuaciones que se reprochan. No
obstante, cabe precisar que en el expediente no aparecen pruebas tendientes a
esclarecer cuáles son los cargos específicos que lapor los
cuales esa autoridad administrativa adelanta investigación contra dicho
directivo. Por su parte, mediante Resolución número 719
del 27 de noviembre de 2001, el Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana
de Fútbol resolvió ordenar la apertura de investigación disciplinaria contra el
señor Álvaro Fina Domínguez, en su calidad de Presidente de la Federación
Colombiana de Fútbol. Los cargos que se le imputan son, entre otros, haber
violado el artículo 33, numeral 2º, de los Estatutos de la Federación
Colombiana de Fútbol, haber celebrado contratos sin tener capacidad legal para
ello, haber celebrado doble contrato sobre un mismo objeto jurídico pero con
diferente valor, haber omitido el abono o intervención del cónsul respectivo en
la existencia de la Sociedad Copa LLC, no haber exigido a esa sociedad la
constitución de las garantías bancarias o de compañías de seguros para avalar
el pago de los derechos objeto del contrato y haber acordado una cláusula penal
lesiva para los intereses de la Federación. La actuación disciplinaria se adelantó con la
intervención, mediante apoderado, del señor Fina Domínguez. Así, agotada la
etapa de alegatos de conclusión y con el expediente a disposición del Tribunal
Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol, el 1º de febrero de 2002, sus
integrantes resolvieron suspender el trámite disciplinario contra el señor Fina
Domínguez y proponer conflicto de competencias positivo al Instituto Colombiano
del Deporte. II. EL
CONFLICTO DE COMPETENCIAS 2.1. El Tribunal Deportivo de la Federación
Colombiana de Fútbol, mediante apoderado, remitió la actuación a esta
Corporación para que se dirima el conflicto de competencias administrativas
surgido entre esa entidad y el Instituto Colombiano del Deporte -COLDEPORTES-.
Los argumentos esgrimidos por esa asociación para sustentar su competencia para
investigar disciplinariamente al señor Álvaro Fina Domínguez, en su calidad de
Presidente de esa federación son, en resumen, los siguientes: 1º Es de público conocimiento que coexisten
dos diligencias de tipo administrativo tendientes a investigar la conducta del
señor Álvaro Fina Domínguez, en su calidad de Presidente de la Federación
Colombiana de Fútbol. Las investigaciones disciplinarias son las adelantadas,
de un lado, por COLDEPORTES y, de otro, por el Tribunal Deportivo de la
Federación Colombiana de Fútbol. 2º El artículo 29 de la Constitución consagra
como límite funcional a los órganos disciplinarios, en ejercicio del ius puniendi del
Estado, el de no juzgar a una misma persona dos veces por el mismo hecho, por
lo que está prohibido que se impongan varias consecuencias jurídicas a una
misma infracción. De hecho, el principio del non bis in ídem corresponde
a una institución jurídica de arraigo en las normas supranacionales, tales como
el artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966. Luego, antes
de tomar una decisión en el asunto objeto de investigación, es necesario que se
defina la competencia para adoptarla. 3º De acuerdo con lo dispuesto en la
sentencia C-554 de 2001 de la Corte Constitucional, para analizar una eventual
violación del principio del non bis in ídem es necesario
evaluar si existe identidad subjetiva, fáctica y causal. Y, al hacer la
confrontación de las dos investigaciones que corren de manera simultánea contra
el señor Álvaro Fino Domínguez, se concluye que presentan identidad subjetiva
del disciplinado, pues se dirigen a investigar la conducta asumida por la misma
persona; identidad fáctica de los cargos, en tanto que se cuestionan los mismos
hechos; e identidad causal, comoquiera que ambas persiguen la tutela de iguales
bienes o intereses jurídicos. Luego, las dos investigaciones no pueden
continuar simultáneamente. 4º El Tribunal Deportivo de la Federación
Colombiana de Fútbol es competente para adelantar la investigación y
juzgamiento de las conductas que se le reprochan al señor Fina Domínguez en su
calidad de Presidente de esa Federación, por dos motivos. De un lado, porque el
artículo 8º, literal AC, de la Ley 49 de 1993, asigna competencia a los
tribunales deportivos para conocer y resolver sobre las faltas de sus miembros.
De otro lado, porque el artículo 61, numeral 8º, de la Ley 181 de 1995, señala
que el Instituto Colombiano del Deporte tiene competencia para ejercer las
funciones de inspección, vigilancia y control sobre los organismos deportivos y
demás entidades que conforman el Sistema Nacional del Deporte. 2.2. A su turno, el Director General del
Instituto Colombiano del Deporte manifestó que no hay lugar al conflicto de
competencias planteado por el Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana de
Fútbol, pues deben mantenerse las investigaciones adelantadas por los dos
entes. Los argumentos centrales para apoyar esa conclusión son, en resumen, los
siguientes: 1º La competencia del Instituto Colombiano
del Deporte está señalada en los artículos 52 de la Constitución, 61, numeral
8º, y 84 de la Ley 181 de 1995, 2º del Decreto 1227 de 1995, 34, 36, parágrafo,
38 y 39 del Decreto 1228 de 1995. En efecto, esas normas señalan con claridad
que, por delegación del Presidente de la República, el Director General del
Instituto Colombiano del Deporte tiene a su cargo las funciones de inspección,
vigilancia y control sobre los organismos del deporte y demás entidades que integran
el Sistema Nacional del Deporte y, en desarrollo, de esas funciones puede
imponer sanciones disciplinarias. 2º De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
33 del Código Contencioso Administrativo, el funcionario que se considere incompetente
para conocer un asunto debe expresarlo antes de iniciar la actuación
administrativa. Por lo tanto si el Tribunal Deportivo de la Federación
Colombiana de Fútbol considera que tiene el carácter de órgano administrativo
debió pronunciarse sobre su competencia cuando inició la investigación
disciplinaria. 3º El Consejo de Estado no puede conocer de
la acción de definición de competencias que solicita el Tribunal Deportivo de
la Federación Colombiana de Fútbol, en tanto que el artículo 88 del Código
Contencioso Administrativo no se refiere al conflicto de competencias entre
autoridades y particulares. De hecho, debe recordarse que la Federación
Colombiana de Fútbol es una persona jurídica de derecho privado, por lo que los
integrantes de su Tribunal Deportivo son particulares y no autoridades
administrativas. 4º En la sentencia C-554 de 2001 de la Corte
Constitucional, que también fue objeto de cita por el Tribunal Deportivo, se
observa con claridad que el principio delnon
bis in idem no impide que un mismo
hecho sea castigado por autoridades de distinto orden. Así las cosas, se tiene
que, de un lado, COLDEPORTES adelanta la investigación contra el señor Fina
Domínguez en ejercicio de la potestad sancionadora correccional y, por ello, protege
el interés público y, de otro, el Tribunal Deportivo de la Federación
Colombiana de Fútbol tiene a su cargo la preservación de la ética, el decoro y
la disciplina de la actividad deportiva. Se concluye que las dos acciones que
se iniciaron son diferentes, en tanto que tutelan bienes jurídicos distintos.
Luego, no hay lugar a plantear conflicto de competencias. III. ALEGATOS
DE CONCLUSIÓN En aplicación de lo dispuesto en el artículo
88 del Código Contencioso Administrativo, se dispuso correr traslado a las
partes para que presentaran alegatos. Dentro de la oportunidad señalada, la
Directora General (e) del Instituto Colombiano del Deporte, COLDEPORTES,
presentó escrito para reiterar los argumentos señalados anteriormente y para
exponer los planteamientos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º Las funciones que desarrolla el Tribunal
Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol no son públicas, por tres
razones. De un lado, porque sus miembros son particulares y cumplen funciones
privadas, toda vez que sus acciones no trascienden a la comunidad sino que
tienen injerencia exclusivamente en su interior. De otro lado, porque el
artículo 29 de la Ley 49 de 1993, que le daba competencias disciplinarias de
ámbito estatal al Tribunal Nacional del Deporte, fue declarado inexequible.
Finalmente, porque de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 49 de 1993, la
composición, integración y función de los Tribunales de las Federaciones de
Deportes corresponden a la órbita privada de las corporaciones civiles, reguladas
por el título XXXVI del Código Civil. 2º El ejercicio de funciones administrativas
por los particulares debe ceñirse a lo dispuesto en los artículos 110 a 112 de
la Ley 489 de 1998 y "en el caso de estos organismos no se cumplen ni por
asomo". Luego, no procede la acción de definición de competencias
administrativas señalada en el artículo 88 del Código Contencioso
Administrativo. 3º En sentencia C-226 de 1997, la Corte
Constitucional diferenció, de un lado, el control disciplinario de las federaciones
deportivas privadas, cuya autonomía les permite señalar y sancionar las faltas
deportivas y, de otro, el control del Estado en ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia sobre las conductas de las personas pertenecientes a
organismos deportivos que con su conducta afectan el orden social. Por ello, es
necesario averiguar si la conducta del investigado es de trascendencia interna
para el organismo deportivo o si afecta un bien jurídico estatal, pues en el
primero de los casos la competencia disciplinaria está radicada en los
Tribunales Deportivos, quienes gozan de autonomía para adelantar esa función.
Pero, en aquellas ocasiones, como la que origina el conflicto de competencias
en donde se viola el ordenamiento interno, no puede desconocerse la competencia
estatal para adelantar acciones correccionales y ejemplarizantes CONSIDERACIONES Acción de
definición de competencias administrativas Tal y como lo ha advertido esta Sala, la
acción contencioso administrativa de definición de competencias administrativas
origina un proceso especial con el único objeto de definir la autoridad que
tiene la capacidad y la potestad jurídica para ejercer determinada función
administrativa asignada normativamente. En otras palabras, esta acción hace
efectivo el principio de legalidad de la función administrativa y de la
responsabilidad de los servidores públicos, quienes solamente pueden adelantar
las funciones expresamente señaladas en la Constitución, la ley y el
reglamento. El artículo 88 del Código Contencioso Administrativo
se refiere a la acción de definición de competencias cuando existe conflicto
entre dos autoridades que consideran que no tienen la facultad jurídica de
resolver un asunto determinado –conflicto negativo de competencias- o cuando
ellas sostienen que son competentes para adelantar la misma actuación
administrativa –colisión positiva de competencias-. En este último caso las
entidades que se consideran competentes "remitirán la actuación al
correspondiente tribunal o al Consejo de Estado...". Así las cosas, es claro que esta acción
especial parte de la existencia de dos supuestos indispensables, a saber: de un
lado, que exista conflicto entre dos organismos, esto es, que se hubiese
trabado una controversia jurídica respecto de la competencia y, de otro, que
existan actuación o actuaciones administrativas en curso. De hecho, no existe
conflicto de competencias cuando no existe como mínimo una actuación, pues no
es posible referirse a competencias in generi, ni
tampoco existe conflicto de competencias cuando se han proferido actos
administrativos definitivos y estos se encuentran ejecutoriados, puesto que en
aquella hipótesis la actuación ha concluido y lo procedente, entonces, es
discutir la legalidad de los mismos, lo cual debe hacerse por medio de la
acción contencioso administrativa idónea. Ahora bien, en el presente asunto, ocurre que
el Instituto Colombiano del Deporte le manifestó al Tribunal Deportivo de la
Federación Colombiana de Fútbol que "no hay lugar a conflicto de
competencias... y por ello tratándose de investigaciones en diferentes órbitas
jurídicas deberá continuar el tribunal de la federación con la investigación
que adelanta respecto de los miembros del órgano de administración de la
federación so pena de incurrir en violaciones a la ley y a los estatutos"
(folio 32 del cuaderno número 2). En tal virtud, el Instituto Colombiano del
Deporte no aceptó el conflicto y reafirmó su competencia. Sin embargo, no
remitió la actuación administrativa al Consejo de Estado, por lo que en el
expediente no aparece el estado en que se encuentra dicha actuación. En este orden de ideas, podría pensarse que
aún no se ha trabado el conflicto de competencias, pues el Instituto Colombiano
del Deporte no sólo no lo promovió sino que no aceptó la existencia de una
colisión positiva de competencias. Sin embargo, esa autoridad administrativa
reafirmó su competencia para conocer de investigaciones que adelanta en contra
del directivo de la Federación Colombiana de Fútbol. De hecho, la competencia
de la autoridad administrativa la sostiene ante el Tribunal Deportivo y ante el
propio Consejo de Estado en el escrito de alegatos, por lo que es evidente que
existe una controversia jurídica en relación con la competencia de dos entes
para adelantar investigaciones disciplinarias. En este sentido, a pesar de que el Instituto
Colombiano del Deporte manifestó expresamente que no aceptaba el conflicto de
competencias, implícitamente lo hizo al reafirmar la capacidad jurídica para
adelantar las investigaciones contra el señor Álvaro Fina Domínguez. Por ello,
se puede deducir que existe conflicto positivo de competencias, lo cual
autorizaba al Consejo de Estado a dar curso a la solicitud del Tribunal
Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol. Conflictos de
competencias entre autoridades administrativas y particulares en ejercicio de
funciones administrativas El Instituto Colombiano del Deporte considera
que la Sala de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer el
conflicto de competencias propuesto por el Tribunal Deportivo de la Federación
Colombiana de Fútbol, por cuanto esa asociación no ejerce funciones
administrativas. Así las cosas, le corresponde a la Sala
resolver si es competente para definir el asunto sometido a su consideración. El artículo 88 del Código Contencioso
Administrativo consagra la acción de definición de competencias
administrativas. Y, el numeral 9º del artículo 97 de esa misma normativa,
modificado por los artículos 36 y 37 de Ley 270 de 1996 y 33 de la Ley 446 de
1998 mantuvo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la competencia
para definir los conflictos de competencias administrativas "entre
organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad
territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén
comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo Tribunal
Administrativo". Luego, es claro que esta Sala solamente puede
definir las controversias que se suscitan con ocasión del ejercicio de
competencias administrativas. Una primera lectura del artículo 97, numeral
9º, del Código Contencioso Administrativo permitiría inferir que la competencia
de esta Sala para definir conflictos de competencias administrativas está
regida por el criterio orgánico, comoquiera que se refiere a la colisión que se
suscita entre "organismos" o entre éstos y una "entidad
territorial o descentralizada". En este sentido, podría pensarse que no es
posible definir la competencia entre autoridades administrativas y los
particulares que ejerzan funciones administrativas. Sin embargo, la
interpretación literal más detenida de esa norma muestra que el conocimiento de
esta acción se atribuye a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando
se presenta un conflicto entre cualquiera de las competencias administrativas
cuyo ejercicio no esté comprendido en la jurisdicción territorial de un solo
Tribunal Administrativo. De ahí que, bajo esta hermenéutica, el criterio
funcional resulta determinante para asumir la competencia de esta acción
especial. A esa misma conclusión se llega al analizar
el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, el cual regula
genéricamente la acción de definición de "competencias
administrativas". Entonces, se tiene que por medio de esta acción se busca
resolver el conflicto que se suscita con ocasión del ejercicio de funciones
administrativas y no precisamente controversias entre personas o entes
determinados. En tal virtud, por medio de la acción de definición de
competencias administrativas puede resolverse una colisión de competencias
suscitada entre autoridades administrativas y particulares que ejercen
funciones administrativas. Aclarado el punto, corresponde a la Sala
analizar cuál es la naturaleza jurídica del Tribunal Deportivo de la Federación
Colombiana de Fútbol, pues solo si es autoridad administrativa o particular que
ejerce funciones administrativas podría acudir a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo para que ésta defina la colisión positiva de
competencias que suscitó con el Instituto Colombiano del Deporte. Pues bien, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 14 del Decreto 2845 de 1984, "las federaciones deportivas
nacionales son organismos de derecho privado que cumplen funciones de interés
público y social, constituidas para organizar administrativa y técnicamente, en
el orden nacional, su deporte, con deportistas aficionados o profesionales, o
con ambos... ". En el mismo sentido, el artículo 11 del Decreto 1228 de
1995 señala lo siguiente: "Las federaciones deportivas nacionales son
organismos de derecho privado, constituidas como asociaciones o corporaciones
por un número mínimo de ligas deportivas o asociaciones deportivas
departamentales o del Distrito Capital o de ambas clases, para fomentar,
patrocinar y organizar la práctica de un deporte y sus modalidades deportivas
dentro del ámbito nacional e impulsarán programas de interés público y social. Las federaciones deportivas adecuarán su
estructura orgánica para atender el deporte aficionado y el deporte profesional
separadamente, y tendrán a su cargo el manejo técnico y administrativo de su
deporte en el ámbito nacional y la representación internacional del
mismo..." A su turno, el artículo 51 de la Ley 181 de
1995, "por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la
recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se crea
el Sistema Nacional del Deporte", preceptúa que las federaciones
deportivas nacionales integran el Sistema Nacional del Deporte y hacen parte de
su estructura jerárquica. De otra parte, el artículo 52 de la
Constitución, tal y como fue modificado por el Acto Legislativo número 02 de
2000, dispone: "El ejercicio del deporte, sus
manifestaciones recreativas, competitivas y autóctonas tienen como función la
formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor salud en
el ser humano. El deporte y la recreación, forman parte de
la educación y constituyen gasto público social. Se reconoce el derecho de todas las personas
a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo
libre. El Estado fomentará estas actividades e
inspeccionará, vigilará y controlará las organizaciones deportivas y
recreativas cuya estructura y propiedad deberán ser democráticas". Lo anterior muestra con claridad que la Federación
Colombiana de Fútbol es una agremiación de carácter privado, cuyos objetivos
sociales son, entre otros, el de organizar, manejar y administrar ese deporte,
fomentar y patrocinar su práctica y la representación del fútbol en el ámbito
nacional e internacional. Entonces, es una agremiación privada que desarrolla
funciones que interesan a la sociedad. No obstante lo anterior, la Sala considera
importante precisar que si bien es cierto las Federaciones Deportivas
Nacionales son entidades de carácter privado, no es menos cierto que, por
expreso mandato constitucional –artículo 52-, el Estado tiene el deber de
inspeccionar, vigilar y controlar a las organizaciones deportivas y de fomentar
la práctica del deporte como parte integrante del derecho a la educación. En
desarrollo de esa disposición, los artículos 61, numeral 8º, y 85 de la Ley 181
de 1995, 34 del Decreto 1228 de 1995 y 2º del Decreto 1227 de 1995, señalan que
el Instituto Colombiano del Deporte ejercerá las funciones de inspección,
vigilancia y control de los organismos deportivos y demás entidades que
integran el Sistema Nacional del Deporte. Así las cosas, se tiene que el deporte está
dirigido, de una parte, por entes privados y, de otra, por organismos oficiales
que tienen a su cargo la inspección, vigilancia y control de la actividad. Al
mismo tiempo, el Estado y los particulares comparten el deber constitucional y
legal de promover, fomentar y patrocinar la práctica del deporte. En este orden de ideas, la Sala debe
averiguar si la facultad sancionatoria disciplinaria de las federaciones
deportivas constituye el ejercicio de una función administrativa o, por el
contrario, corresponde a una facultad del ámbito propio de la agremiación. La Ley 49 de 1993 reguló el régimen
disciplinario en el deporte, para "preservar la ética, los principios, el
decoro y la disciplina que rigen la actividad deportiva y a la vez asegurar el
cumplimiento de las reglas de juego o competición y las normas deportivas
generales" (artículo 1º). Esa normativa dispuso que la aplicación del
régimen disciplinario en el deporte se extiende, de un lado, a las infracciones
de reglas de juego o competición y, de otro, a las infracciones de "normas
generales deportivas" que se encuentran tipificadas en la ley, las normas
reglamentarias y estatutarias, entre otras, de las federaciones deportivas
cuando "se trate de actividades o competiciones de carácter nacional e
internacional o afecte a deportistas, dirigentes, personal técnico, científico,
auxiliar y de juzgamiento que participen en ellas" (artículo 2º). De igual
manera, el artículo 12 de la Ley 49 de 1993 tipificó "las infracciones muy
graves de los dirigentes deportivos", con lo cual se evidencia que esos
funcionarios son sujetos disciplinables conforme al procedimiento señalado en
la ley y en el reglamento interno. En el mismo sentido, el artículo 20 de esa
misma ley señaló expresamente cuáles son las sanciones que pueden imponerse a
los directivos del deporte. En especial, la Ley 49 de 1993 atribuyó la
competencia para aplicar el régimen disciplinario, entre otros, a los
Tribunales Deportivos de las Federaciones, a quienes los faculta para ejercer
las siguientes funciones disciplinarias: "Artículo 8º de la Ley 49 de 1993.
Competencia para aplicar el régimen disciplinario. (...) A.C. El tribunal deportivo de las
federaciones, que será competente para conocer y resolver sobre las faltas de
los miembros de las federaciones (integrantes de los órganos de administración
y control, personal científico, técnico y de juzgamiento) y de los recursos de
apelación interpuestos contra las decisiones del tribunal deportivo de las
ligas, en segunda instancia y de las faltas cometidas por dirigentes,
deportistas, personal técnico, científico o de juzgamiento en eventos o torneos
organizados por la Federación en única instancia, previo agotamiento del
trámite ante las autoridades disciplinarias. Igualmente, tramitar y resolver en
única instancia, las faltas cometidas por los miembros de los tribunales
deportivos de sus afiliados, de oficio o a solicitud de parte". De acuerdo con el artículo 50 de la Ley 49 de
1993, esos Tribunales Deportivos de las Federaciones deben conformarse por
particulares y por un número de miembros determinado. El anterior análisis muestra que la facultad
disciplinaria de las federaciones deportivas nacionales es una función de sus
tribunales deportivos, pues la ley reconoce la autonomía de esas agremiaciones
para investigar y juzgar disciplinariamente a sus asociados. De hecho, el
artículo 4º de la Ley 49 de 1993 aclara que la responsabilidad disciplinaria
"emanada de la acción disciplinaria contra los sometidos al régimen
disciplinario en el deporte, es independiente de la responsabilidad penal,
civil o administrativa que dicha acción pueda originar". En este contexto, se tiene que la expresa
regulación estatal del régimen disciplinario del deporte evidencia que el
Estado tiene interés directo en el adecuado desarrollo de la actividad, porque
es de interés público y social. Sin embargo, el hecho de que el legislador hubiese
regulado normativamente ese tema no significa que la función disciplinaria que
desempeñan los Tribunales Disciplinarios del deporte sea de carácter
administrativo, por los siguientes motivos: De un lado, debe recordarse que la facultad
sancionatoria disciplinaria se impone a personas que están en relación de
sujeción especial con quien la ejerce, en tanto que se trata de preservar la
continuidad e idoneidad de la realización de la labor. Por ello, se trata de
una facultad de autoprotección administrativa que se dirige a exigir el respeto
por una disciplina y un código de comportamiento que se considera indispensable
para la preservación del grupo. De ahí que, la potestad disciplinaria que se
ejerce sobre los dirigentes de las Federaciones Nacionales de Deportes no
constituye una manifestación del poder del Estado sino que le es propia a
aquellas relaciones de sujeción especial. De otro lado, debe tenerse en cuenta que el
artículo 9º, en concordancia con el artículo 3º, de la Ley 49 de 1993 impuso,
entre otras, a las Federaciones Deportivas Nacionales la obligación de expedir
un código disciplinario dictado en el marco de la ley para regular no solamente
las faltas deportivas –de reglas de juego o competición- sino también las
infracciones a las normas generales deportivas, éstas últimas que se pueden
imponer a los dirigentes de la respectiva asociación. En efecto, el carácter de asociación
particular le reconoce a las federaciones deportivas grados de autonomía en el
desarrollo de sus labores, puesto que existen ámbitos de acción en donde se
garantiza un margen de inmunidad frente a la intervención de terceros y del
Estado, pues se reconoce que existen funciones propias de la agremiación que
solamente le interesan a los asociados. Sin embargo, el grado de autonomía en la
administración, organización y fomento de la actividad deportiva no es igual a
la de cualquier particular ni en todos los casos puede invocarse el ejercicio
de la autonomía de la voluntad privada para desarrollar el objeto social de las
federaciones deportivas, pues el deporte es una actividad que se encuentra
sometida a la inspección, control y vigilancia del Estado y su importancia en
el proceso educativo no se puede desconocer (artículo 52 de la Constitución,
entre muchas otras disposiciones). De ahí que, por la relevancia del deporte
para la recreación y para garantizar manifestaciones de la libertad de
escogencia de profesión y oficio de las personas, nuestra legislación dispuso
que las federaciones deportivas pueden desarrollar algunas funciones
de interés público y social. En este orden de ideas, se tiene que la
función disciplinaria de los Tribunales Disciplinarios de las Federaciones
Deportivas Nacionales se encuentra en el núcleo de autonomía de las
organizaciones privadas, por lo que no puede calificarse como una función
administrativa. De hecho, en sentencia C-226 de 1997, la
Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de
algunas normas de los Decretos 2743 de 1968 y 2845 de 1984, y la Ley 49 de 1993
que facultaban al Tribunal Nacional del Deporte –ente adscrito al Instituto
Colombiano del Deporte- a adelantar procesos disciplinarios contra deportistas
y dirigentes del deporte. Así, la ratio decidendi de
esa providencia reconoce el carácter privado de la acción disciplinaria del
deporte como manifestación de la autonomía de las autoridades deportivas, pues
se consideró que los organismos estatales no pueden juzgar las faltas
deportivas y las infracciones a códigos de ética internos de las autoridades
deportivas. Al respecto, la Corte señaló: "La ley pretende que el Estado garantice
y prohíje la observancia de las reglas del deporte y los reglamentos de las
organizaciones deportivas. Las denominadas "faltas deportivas" se
refieren a la violación de deberes que las organizaciones imponen a sus
miembros y cuyo cumplimiento asegura que la respectiva práctica deportiva pueda
desenvolverse normalmente. No solamente las reglas del deporte son
constitutivas del juego, sino que, adicionalmente, se precisa de otras
categorías de pautas de comportamiento que definen las responsabilidades de
quienes participan en los eventos deportivos. Unas y otras son necesarias para
conformar y desarrollar una relación o práctica deportiva y, por tanto, son
fuentes de conductas obligatorias cuya vulneración puede dar lugar a diversa
suerte de sanciones disciplinarias de orden privado. Ofrecer a los operadores privados del
deporte, la coerción propia del Estado, con el fin de promover el acatamiento de
los reglamentos deportivos que configuran en cabeza de ciertas personas
responsabilidades disciplinarias, representa un mecanismo que prima facie exhibe
la capacidad de lograr el propósito trazado. Más aún, el procedimiento que se
ha identificado, es capaz de transformar una sanción puramente privada -
fundada en la adhesión voluntaria a un trámite deautoregulación comunitaria
-, en sanción pública impuesta por una fracción del aparato estatal. La
mutación que por esta vía se produce, garantiza en un nivel superior la
eficacia y validez de las reglas privadas que usualmente se asumen sobre bases
consensuales. (...) La asunción estatal de competencias
disciplinarias, originariamente privadas, lejos de ejemplificar una función de
inspección subvierte la estructura "vigilante - vigilado" propia de
aquélla, y, en su lugar, el primero simple y llanamente sustituye al
segundo.... (...) Obsérvese cómo la inspección que autoriza la
Constitución, la cual prioritariamente debe velar por la democratización de la
estructura y propiedad de las organizaciones deportivas, en este caso, se
desvía de su objeto tutelar y se manifiesta en la expropiación de los poderes
disciplinarios de los clubes, federaciones y ligas deportivas. Correlativamente
a la pérdida que sufren los órganos privados, se acrecienta el poder del
Estado. (...) En el caso de las organizaciones deportivas,
cuya relevancia constitucional está fuera de discusión, es evidente que la
definición de su marco más elemental de acción tiene que ver con la definición
y fijación de las reglas y responsabilidades, en ausencia de las cuales, las
prácticas y eventos deportivos, no podrían desarrollarse correctamente. La ley,
justamente, penetra en el ámbito más sensible y vital de la autonomía de dichas
organizaciones, recortando su función disciplinaria y, en ciertas hipótesis,
operando su tránsito a la esfera de lo público. En realidad, la ley no se
circunscribe a establecer una restricción a la autonomía de las organizaciones
deportivas, la cual por definición es relativa. La ley ha ido más allá,
estatizando un ámbito de la vida de relación vinculada al núcleo de
la autonomía de un colectivo reconocido constitucionalmente y cuyo objeto
esencial está íntimamente asociado a la actividad que pretende colonizar el
poder público. La ley examinada apela a un recurso de poder
que, por lo visto, desvirtúa el concepto mismo de inspección. Pero, además, la
alternativa adoptada por el Legislador es la que más sacrifica la autonomía de
las organizaciones deportivas, pese a que objetivamente podía haberse realizado
el fin de la norma a través de medios igualmente eficaces y menos lesivos de la
misma. En verdad, a través de mecanismos propios de policía deportiva
consagrados por la ley, los clubes, federaciones o ligas, conjuntamente con sus
miembros, podrían ser objeto de variadas sanciones y medidas administrativas,
cuando quiera que los reglamentos internos sean violados y la organización
deportiva se abstenga de sancionar su incumplimiento o internamente no
garantice a los sancionados el debido proceso. Si el propósito de la ley era el
de obligar a las organizaciones deportivas a que promovieran el acatamiento a
los reglamentos deportivos, no era estrictamente necesario que las faltas
disciplinarias fuesen conocidas y falladas directamente por un órgano del
Estado. La inspección que el Estado lleva a cabo sobre el deporte y las
organizaciones de este sector, se realiza en los términos de la ley, la cual
bien había podido erigir la conducta omisiva o
arbitraria de éstas últimas en un supuesto autónomo de infracción
administrativa sancionable por el Estado. De este modo, la competencia estatal
habría quedado cobijada por la técnica de la inspección, sin desconocer de otro
lado el núcleo esencial de la autonomía de las organizaciones deportivas". En síntesis, la Sala concluye que la facultad
disciplinaria del Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol es
una potestad de autoprotección de la agremiación privada y, por ende, implica
la censura de hechos que afectan en primer lugar a los particulares, por lo que
no puede calificarse como una función administrativa. En tal virtud, como el Tribunal Deportivo de
la Federación Colombiana de Fútbol no ejerce función administrativa cuando
investiga disciplinariamente a un dirigente de la agremiación, esta Sala no es
competente para resolver el conflicto de competencias formulado, puesto que,
como se dijo en precedencia, este proceso especial solamente procede para
definir colisiones suscitadas en el ejercicio de funciones administrativas. Por
esta razón, la Sala se declarará inhibida para conocer de fondo el asunto
sometido a su consideración, por falta de competencia. En mérito de lo expuesto, LA SALA
PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, RESUELVE: Primero: Inhíbese para definir el conflicto de competencias
administrativas formulado por el Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana
de Fútbol y el Instituto Colombiano del Deporte, por falta de competencia de
esta Sala. Segundo: Devuélvase
el expediente al Tribunal Deportivo de la Federación Colombiana de Fútbol. Tercero: Comuníquese
esta decisión al Instituto Colombiano del Deporte –COLDEPORTES- COPIÉSE,
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CUMPLASE. RICARDO HOYOS
DUQUE Presidente
MERCEDES TOVAR
DE HERRAN Secretaria
general |