Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
SENTENCIA
C-095/03 Referencia:
expediente D-4172 PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Naturaleza PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Garantía esencial del
debido proceso PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Garantía constitucional
que informa el ejercicio del ius puniendi
del Estado en todas sus manifestaciones PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Surge para preservar el
principio de legalidad de la integridad en la aplicación del derecho PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Derechos que subyacen en
su origen En el origen de la
institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de
contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la
posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura
jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente,
imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea
porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa
la consulta. PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Hace efectivo el derecho
de acceso a la administración de justicia PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-No es imperativa su
aplicación LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Facultad para limitar el
alcance del principio de la doble instancia LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-No es absoluta para
consagrar excepciones al principio general de la doble instancia DERECHOS FUNDAMENTALES-Normas que introducen excepciones son de
interpretación restrictiva LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Ausencia de garantía
procesal en texto constitucional no lo faculta para regular indiscriminadamente DERECHO DISCIPLINARIO-Goza de todas las garantías inherentes al debido
proceso PROCESO DISCIPLINARIO-No es obligatoria la adopción del principio de la
doble instancia, siempre que exista algún elemento que justifique dicha
limitación PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD SUPERIOR JERARQUICO-Resulta
exigible para preservar el debido proceso y el principio de la doble instancia LEGITIMIDAD DE LA
DECISION JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Descansa
en la imparcialidad del órgano encargado de aplicar la ley PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD-Fundamental por
conexidad con el debido proceso PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD-Elementos CONTROL DISCIPLINARIO-Oficina encargada de conocer y fallar en primera
instancia los procesos disciplinarios de la entidad a la cual pertenecen CONTROL DISCIPLINARIO-Organización que permite preservar la garantía de la
doble instancia PROCESO DE
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA ADELANTADO EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Conocimiento de segunda instancia
en principio se atribuye al Contralor General en su condición de nominador PROCESO DISCIPLINARIO-Ante inexistencia de oficina de control interno, es
competente el superior jerárquico CONTRALOR GENERAL DE LA
REPUBLICA-Competente para resolver
los recursos que en materia disciplinaria se interpongan frente a las
decisiones de la oficina de control disciplinario interno RECURSOS EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Sustanciación de la
decisión corresponde a la oficina de control interno disciplinario OFICINA DE CONTROL
DISCIPLINARIO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA-Sustanciación de recursos de alzada dentro de los
procesos disciplinarios internos, no preserva principio de la doble instancia
ni el de la imparcialidad OFICINA DE CONTROL
DISCIPLINARIO-Estructura jerárquica
impide a sus funcionarios sustraerse de las directrices del Director OFICINA DE CONTROL
DISCIPLINARIO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Estructura orgánica y jerárquica no permite preservar
la garantía de la doble instancia PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD-Conforme a la estructura
jerárquica sustanciación del recurso afecta garantía de la doble instancia PRINCIPIO DE
IMPARCIALIDAD-No se desconoce cuándo
la sustanciación del recurso se realiza por un funcionario diferente de aquél que
sustanció en la primera instancia Referencia: expediente D-4172 Asunto: demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 6° del artículo 45 del decreto - ley 267
de 2000. Accionantes: RODOLFO MACHADO OTALORA Y CARLOS RAMÍREZ
DEL CASTILLO Magistrado
Ponente: Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá,
D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003). I.
ANTECEDENTES Los ciudadanos Rodolfo
Machado Otalora y Carlos Ramírez del Castillo, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad del numeral 6 del artículo 45 del
Decreto-Ley 267 de 2000. La Corte mediante auto de
julio veinticinco (25) de 2002, proferido por el Despacho del magistrado
sustanciador, admitió la demanda y ordenó comunicarla al Presidente de la
República, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Contralor General de la
República y al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública
para que, si lo estiman conveniente, intervengan impugnando o defendiendo la
disposición acusada. Una vez cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia. II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA El texto de la
disposición demandada es el que se subraya a continuación: "DECRETO
267 DE 2000 Diario Oficial 43.905 (Febrero
22) Por el cual se dictan
normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la
República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus
dependencias y se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el artículo 1° de la Ley 573 del 7 de febrero del 2000 y previo
concepto del Contralor General de la República, DECRETA: TITULO II Funciones de las dependencias de la Contraloría
General de la República CAPÍTULO PRIMERO Contralor, Despacho, Secretaría Privada y oficinas
dependientes Sección II Artículo 45. Oficina de
Control Disciplinario. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda
instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las
revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar. (...) III.
LA DEMANDA 1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas. Consideran los
accionantes que la disposición acusada vulnera los artículos 29 y 31 de la
Constitución Política. 2. Fundamentos de la
demanda. A juicio de los
accionantes, corresponde al legislador por expreso mandato constitucional (C.P.
artículo 150), regular los distintos procedimientos judiciales y
administrativos y, por lo tanto, determinar cuáles providencias son objeto de
impugnación, qué recursos son procedentes, en qué oportunidad se deben
interponer y cuáles son sus efectos. En desarrollo de dicha atribución, el
Congreso de la República al expedir la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario
Único), adoptó dentro de la estructura del proceso disciplinario, el denominado principio de la doble instancia, contenido en el artículo 31 de la
Carta Fundamental. Ello, a fin de garantizar el ejercicio de los derechos del
disciplinado a la defensa, a la contradicción, a la impugnación y, en general,
al debido proceso (C.P. Artículo 29). En este orden de ideas,
el disciplinado tiene derecho a impugnar la decisión sancionatoria ante el
superior jerárquico del fallador, quien deberá examinar la legalidad de la
determinación adoptada. Sin embargo, la efectividad del citado principio, exige
que dicho funcionario se encuentre "(...) rodeado de las condiciones
necesarias que le permitan gozar del más alto nivel de independencia, pues
cualquier injerencia indebida afectaría la imparcialidad con la que debe obrar
y viciaría las decisiones adoptadas(...)" Siguiendo los argumentos
previamente expuestos, los accionantes sostienen que la norma sub-examine, crea una dependencia interna dentro de
la estructura orgánica de la Contraloría General de la República, denominada
"Oficina de Control Disciplinario", y le asigna, entre otras,
las siguientes funciones: El conocimiento en primera
instancia de las indagaciones
preliminares y de las investigaciones disciplinarias adelantadas en contra de
los funcionarios de dicha entidad. Así como, "la sustanciación"
en los mismos procesos de los fallos de segunda
instancia, cuya decisión definitiva le corresponde al Contralor General de
la República, en su condición de nominador y, por ende, de superior jerárquico,
según lo previsto en el artículo 76 del Código Disciplinario Único. En consecuencia, a juicio
de los demandantes, la norma acusada al establecer en cabeza de la Oficina de
Control Disciplinario, ambas funciones, vulnera el principio de la doble
instancia, pues la misma dependencia es la encargada de decidir en primera
instancia y de proyectar los fallos que resuelven los recursos de alzada. Por
consiguiente, si bien "(...) quien suscribe el fallo de segunda
instancia es el señor Contralor General, no se puede desconocer que el análisis
jurídico probatorio lo efectúa la misma dependencia que profirió la decisión
impugnada. Pese a la apariencia de legalidad que esta circunstancia le otorga a
la actuación disciplinaria, existe un claro desconocimiento del derecho de
defensa del implicado, en la medida en que impide que el superior jerárquico
del juez de primera instancia, se forme un juicio propio que le permita revocar
o confirmar total o parcialmente la decisión que le es contraria." IV.
INTERVENCIONES 1. Intervención de la
Contraloría General de la República. El ciudadano Néstor Ivan Arias Afanador, en representación de la Contraloría
General de la República, intervino dentro del proceso de la referencia con el
objeto de solicitar a esta Corte declarar exequible la norma acusada, de
acuerdo con las siguientes consideraciones: Afirma el interviniente
que en desarrollo de la Sentencia C-245 de 1995, para garantizar el principio
de la doble instancia en los procesos disciplinarios que adelanta internamente
la Contraloría, basta con que el funcionario encargado de surtir su trámite,
sea distinto y de superior jerarquía al fallador inicial, con el objeto de
garantizar la imparcialidad e independencia del juzgador. Del igual forma, señala
que en aplicación del artículo 4 del Decreto-Ley 271 de 2000, se creó, mediante
Resolución No. 05284 de noviembre 20 de 2001, un grupo de trabajo adscrito al
despacho del Contralor General de la República, con el objeto de cumplir
la función de sustanciar los fallos de segunda instancia en los procesos de
responsabilidad disciplinaria. Siguiendo las citadas
previsiones, a juicio del interviniente, es claro que la norma acusada no
vulnera la Carta Política, en primer lugar, porque la Resolución No. 05284 de
noviembre de 2001, determinó que quien haya adoptado la decisión en primera
instancia no podrá participar en la sustanciación del recurso de apelación y,
además, porque la decisión como superior jerárquico, la asume el Contralor
General de la República y no miembro alguno del grupo interno de trabajo
de la Oficina de Control Disciplinario. V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El representante del
Ministerio Público solicitó la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la disposición acusada, con base en las siguientes
consideraciones: Señala la Vista Fiscal
que el artículo 115 del Código Disciplinario Único consagró la posibilidad de
impugnar los fallos disciplinarios mediante el recurso de apelación. Para ser
consecuentes con ese mandato, el ordenamiento jurídico debe crear una
distribución funcional que permita un control efectivo de legalidad sobre las
decisiones adoptadas. Por ello, el artículo 76
ibídem, establece que el superior jerárquico en tratándose de las
determinaciones dictadas en primera instancia por la oficina de control
disciplinario interno, es el nominador (en este caso, el Contralor
General de la República). Así, manifiesta que: "(...) es él y no otro funcionario
de inferior jerarquía quien está obligado a dictar el acto mediante el cual se
resuelve el recurso de apelación, previa revisión integral del proceso
disciplinario, aunque en este proceso de examen y análisis acuda a la
colaboración de personal subalterno(...)" El Agente del Ministerio
Público sostiene que los accionantes se equivocan al estimar que la norma
acusada desconoce el principio de la doble instancia, pues ellos parten de una
errónea o fragmentada lectura del precepto acusado, "(...) dado que éste en ningún
momento asigna a la oficina de control interno disciplinario la facultad de
fallar en segunda instancia, sino la de sustanciar (...)". La función que cumple el grupo
especial designado, es entonces una gestión de colaboración y asesoría que
carece por completo de carácter vinculante u obligatorio para el nominador,
quien es el competente para desatar el recurso interpuesto, "(...) pudiendo éste, sino no se encuentra
conforme con la argumentación y decisión planteada en el proyecto, solicitar su
modificación en los términos que él estime acordes a derecho, y dictar el fallo
de segunda instancia en el sentido que considere ajustado a la
normatividad". En este orden de ideas,
el Procurador considera que para descartar el cuestionamiento constitucional
bastaría con observar que la norma demandada en ningún momento sustrae,
restringe o limita la competencia del nominador para revisar en segunda
instancia las decisiones proferidas por la Oficina de Control Disciplinario, "(...) por lo que la imparcialidad
e independencia (...), que es lo que importa preservar, no resultan afectadas
por la norma demandada, y aún en el caso que se temiera por su conservación, el
legislador ha dispuesto mecanismos como los impedimentos y las recusaciones
para garantizarla". Por otra parte, estima
que: "... no debe
olvidarse que por mandato del artículo 76 de la Ley 534 de 2002, y conforme al
principio de imparcialidad que debe imperar en el ejercicio de la función
administrativa (artículo 209 de la Constitución), las oficinas de control
disciplinario interno deben contar con una estructura jerárquica que permita
preservar la garantía de la doble instancia, de tal manera que habrá de ser
sustraídas de la labor de asesoría y sustanciación prevista en la norma demandada,
quienes hubieren adelantado la investigación en primera instancia de tales
procesos disciplinarios, justamente para evitar eventos en los cuales quien
proyecte las decisiones de segunda instancia vea afectada su imparcialidad en
el ejercicio de la función pública que les ha sido asignada. Bajo este
entendido, la Contraloría General de la República, mediante Resolución No. 5284
del 20 de noviembre de 2001, creó un grupo especial de trabajo encargado de
cumplir la función señalada en la norma demandada, grupo éste del que no hace
parte quien profirió la decisión impugnada, pues ello sería contrario al
principio de imparcialidad..." En estos términos, a su
juicio de la Vista Fiscal, la norma debe ser declarada exequible, bajo el
entendido que el funcionario que conoció del proceso en primera instancia, no
puede hacer parte del grupo que apoye la sustanciación a la que hace referencia
el numeral acusado. VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1 Competencia. 1. Conforme al artículo
241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del numeral 6° del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000,
ya que se trata de una norma con fuerza de ley. 6.2. Problema Jurídico. 2. Los demandantes
solicitan la declaratoria de inexequibilidad parcial
del numeral 6° del artículo 45 del Decreto-Ley 267 de 2000, por estimar que
dicha disposición vulnera el principio de la doble instancia y, por ende, el
derecho de defensa (artículos 29 y 31 de la C.P.). Afirman los demandantes
que la efectividad del citado principio, exige que el superior jerárquico se
encuentre rodeado de las condiciones necesarias que le permitan gozar del más
alto nivel de independencia e imparcialidad. Sin embargo, al establecer la
norma acusada que la Oficina de Control Disciplinario, además de conocer en
primera instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, es la
competente para sustanciar los fallos que resuelven los recursos de alzada,
desconoce las garantías constitucionales previamente referenciadas, ya que
restringe indebidamente el alcance de los citados atributos (independencia e
imparcialidad), al asignar ambas funciones a la misma dependencia (Oficina de
Control Disciplinario). El ciudadano Néstor Ivan Arias Afanador, en nombre y representación de la
Contraloría General de la República, estima que el aparte normativo acusado
debe ser declarado constitucional, porque en aplicación del artículo 4° del
Decreto-Ley 271 de 2000, en aras de garantizar la imparcialidad e independencia
del juzgador, se creó mediante Resolución No. 05284 de noviembre 20 de 2001, un
grupo de trabajo adscrito al despacho del Contralor General de la
República, con el objeto de cumplir la función de sustanciar los fallos de
segunda instancia en los procesos de responsabilidad disciplinaria, a quienes
se les prohibió expresamente asesorar, actuar, conocer o intervenir en primera
instancia en el adelantamiento de dichos procesos. Además, en últimas quien
asume la determinación como superior jerárquico, es el Contralor General de la
República y no miembro alguno del grupo interno de trabajo de la Oficina de
Control Disciplinario. El Ministerio Público
estima que la norma debe ser declarada exequible, bajo el entendido que el
funcionario que conoció el proceso en primera instancia, no puede hacer parte
del grupo que apoye la sustanciación a la que hace referencia el numeral
acusado. Ello porque la norma
demandada en ningún momento sustrae, restringe o limita la competencia del
nominador, es decir, del Contralor General de la República, para revisar las
decisiones proferidas por la Oficina de Control Disciplinario, y en esa medida,
la imparcialidad e independencia como garantías esenciales de la doble
instancia, no resultan afectadas por la disposición acusada. Con todo, como dicha
Oficina participa en la sustanciación de los fallos que resuelven los recursos
de alzada, es necesario, en aras de salvaguardar la imparcialidad, que cuente
con una estructura que permita preservar las garantías de la doble instancia,
de tal manera que deben ser sustraídas de la labor de asesoría, quienes
hubieren adelantado previamente la investigación. 3. Siguiendo las
consideraciones previamente expuestas, corresponde a esta Corporación
establecer si el precepto legal acusado desconoce o no el principio de la doble
instancia y, por ende, el debido proceso (artículos 29 y 31 C.P), cuando le
asigna a la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General de la
República, la función de sustanciar los fallos de segunda instancia en los
procesos internos de responsabilidad disciplinaria, siendo que, igualmente,
tiene dispuesto bajo el ámbito de su competencia el adelantamiento de las
indagaciones preliminares y el agotamiento en primera instancia de dichas
investigaciones. 6.3. De la doble
instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. 4. El principio de la
doble instancia esta previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a
cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del
mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a "... impugnar la sentencia
condenatoria...". Dicho principio no sólo
se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino
que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional
humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de
mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados
en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la
administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio
de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). Así, en torno al
desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en
plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir
el fallo ante juez o tribunal superior". A su vez, el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: " (...)5. Toda persona
declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la
pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a
lo prescrito por la ley(...). Luego, la misma
Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación
con todo tipo de procedimientos, determina que: "Artículo 25.
Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se
comprometen: a) A garantizar que la
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre
los derechos de toda persona que interponga el recurso; b) A desarrollar las
posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el
cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya
estimado procedente el recurso". Es claro que a partir de
la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los
tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble
instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y,
además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los
asociados. En esta medida, el
principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que
informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus
manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por
los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio
y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho
disciplinario1 5. La doble instancia
surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad
en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los
errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión
judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se
haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este
propósito, el citado principio - según lo expuesto -, se constituye en una
garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz
para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública. 6. Es, entonces,
indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los
derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho
de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la
presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una
autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de
una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de
apelación o resulte forzosa la consulta. La Corte, en relación con
el tema, ha determinado que: "[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación
forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes
han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de
poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez
superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del
procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo..."2 7. Por otra parte, el
citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la
administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad
del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o
autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos
consagrados en la Constitución y la ley3. Así mismo, la doble
instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a
través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la
recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e
intereses de quienes acceden al aparato estatal4. Por consiguiente,
mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra
comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del
Estado Social de Derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los
principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden
justo y el respeto de la dignidad humana (artículo 2 C.P). 8. Esta Corporación ha
sostenido de manera reiterada, que del contenido normativo del artículo 31 de
la Constitución, se deduce que no es imprescindible e imperativa la aplicación
de la doble instancia en todos los asuntos que son materia de decisión judicial
o administrativa, puesto que la ley se encuentra habilitada para introducir excepciones,
siempre y cuando sean razonables y proporcionales, no vulneren el derecho a la
igualdad y respeten las garantías constitucionales fundamentales del debido
proceso, como lo son, los derechos de defensa, de contradicción y de acceso a
la administración de justicia. De esta manera, la Corte ha sostenido que: "...la doble
instancia, con todo y ser uno de los principales [derechos...] dentro del
conjunto de garantías que estructuran el debido proceso, no tiene un carácter
absoluto, como resulta del precepto constitucional que lo consagra (artículo 31
C.P.), a cuyo tenor ‘toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre
la ley’ (subraya la Corte)...."5. Por otra parte, esta
Corporación en relación con los límites que la Constitución impone a la
libertad de configuración del legislador en tratándose del alcance de la doble
instancia y de la adición o supresión de los recursos judiciales o
administrativos, ha dicho que: "Así, pues, la
consagración de excepciones por parte del Legislador al principio de la doble
instancia no es una patente de corso que el Constituyente le hubiese conferido.
Se trata de una autorización constitucional para ser cumplida sin violar el
resto del ordenamiento constitucional, particularmente los derechos humanos"6 9. A partir de las
citadas consideraciones, la Corte ha determinado que la posibilidad de apelar
una sentencia desfavorable y, por ende, de asegurar la existencia de una
segunda instancia, no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni
del derecho de defensa, "
(...) pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el
legislador podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda
sentencia es apelable o consultable..."7Sin embargo, dicha
exclusión no le otorga al legislador una facultad absoluta para establecer
indiscriminadamente excepciones a la doble instancia en cualquier tipo de
procesos. Ello, en atención a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, a la vigencia del derecho a la igualdad y a la exigencia
constitucional del debido proceso sustancial8. Con todo, la citada
excepción no tiene operancia en materia penal y en
los procesos de tutela, en atención a la previsión expresa del constituyente
(artículos 28 y 86 C.P.) En este orden de ideas,
como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, las normas que introducen
excepciones a los derechos fundamentales son de interpretación restrictiva,
pues la propia Constitución Política les reconoce un orden preferente al darles
primacía sobre el resto de disposiciones que conforman el ordenamiento jurídico
(artículos 5 y 93 C.P), a la vez que su protección, vigencia y salvaguarda
constituye un fin esencial del Estado9. Por esta razón, la
ausencia de consagración explícita en el texto constitucional de una garantía
procesal en relación con un determinado tipo de procedimiento, no faculta al
legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía, ya que los
principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen a la obligación de
velar por la vigencia del contenido material de los distintos bienes jurídicos
previstos en la Carta Fundamental. Por ello, las exclusiones de las garantías
idóneas y suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un
determinado proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un
principio de razón suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional
válido. En otras palabras, tal y
como lo ha expuesto esta Corporación, es necesario que al momento de establecer
alguna excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que
justifique dicha limitación. Ello,
porque "otra
interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción
(única instancia)"10 10. En el ámbito
administrativo y, específicamente, en el derecho disciplinario, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías constitucionales
inherentes al debido proceso, mutatis
mutandi, se
aplican a los procedimientos disciplinarios, dado que éstos constituyen una
manifestación del poder punitivo del Estado11. Sin embargo, su
aplicación se modula para adecuar el ejercicio del poder disciplinario a la
naturaleza y objeto del derecho disciplinario12 y, especialmente, al interés público y
a los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad que informan la
función administrativa. 11. Precisamente, en
tratándose de la doble instancia en el juicio disciplinario, la Corte ha
sostenido que dicho principio se constituye en "una garantía suplementaria
para quien es investigado disciplinariamente, puesto que quien sea sancionado
puede impugnar ante el superior jerárquico la decisión"13. Con todo, a la luz del artículo 31 de
la Constitución Política, la adopción de la doble instancia no resulta
obligatoria, siempre que exista algún elemento que justifique dicha limitación14. A título de ejemplo, en
Sentencias C-017 y C-102 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte
conoció sobre la inexequibilidad de algunos artículos
de la Ley 4 de 1990, "Por
la cual se reorganiza la Procuraduría General de la Nación, se asignan
funciones a sus dependencias y se dictan otras disposiciones". Según
lo dispuesto por esta Corporación, las disposiciones acusadas vulneraban el
principio de igualdad, cuando de manera irrazonable y sin la presencia de una
justa causa, excluían la garantía de la doble instancia en juicios
disciplinarios adelantados por algunas de sus dependencias internas
(Procuradurías Delegadas de Derechos Humanos, del Ministerio Público y de las
Fuerzas Militares), siendo que, la misma ley, en la mayoría de los casos,
garantizaba el ejercicio del derecho de impugnación. La doctrina sobre la
materia fue precisada por la Corte, en los siguientes términos: "Esta Corporación
consideró entonces, y lo reitera ahora, que el juicio de igualdad en relación
con el trato diferente que establezca la ley en materia de recursos y garantías
procesales debe ser estricto, por cuanto es susceptible de afectar el goce de
un derecho fundamental como el debido proceso. Con base en ese criterio, la Corte
no encontró ninguna razón objetiva que justificara la consagración de única
instancia en los procesos disciplinarios adelantados por el procurador delegado
de derechos humanos, cuando la misma ley establece doble instancia para la
mayor parte de los otros procesos disciplinarios. Para la Corte, el supuesto de hecho
relevante en estos casos es idéntico, pues en todos los eventos se regula la
investigación de una falta disciplinaria, por lo cual la consagración de los
recursos, y en particular de la doble instancia, debió ser igual. La Corte
consideró que ni la gravedad de la falta, ni la calidad de los funcionarios
investigados, ni ninguna razón de tipo orgánico-funcional, justificaban esa
exclusión de la doble instancia, por lo cual ella era violatoria del principio
de igualdad (...) Las restricciones de la
doble instancia consagrada por las normas impugnadas son entonces irrazonables
y, por ende, son discriminatorias y violan el principio de igualdad. Ellas serán entonces declaradas inexequibles en la
parte resolutiva de esta sentencia. Como es obvio, el efecto de esa
declaratoria de inconstitucionalidad es que las sanciones disciplinarias
impuestas por estos procuradores delegados, que hasta este momento eran de
única instancia, podrán ser apeladas ante el Procurador General de la Nación
pero, por elementales razones de seguridad jurídica, el efecto de esta
sentencia será únicamente hacia el futuro. Por ende se extenderá únicamente a
las sanciones disciplinarias que impongan estos procuradores delegados a partir
de la notificación del presente fallo (...)"15 12. De conformidad con lo
expuesto, el legislador puede excluir determinadas actuaciones disciplinarias
de la garantía de la doble instancia, si se presenta una razón suficiente que
lo justifique y, en los demás casos, debe consagrar la apelación, como medio de
impugnación, con estricta sujeción a los principios constitucionales. Ello con
el objetivo de asegurar que su regulación se convierta en una auténtica
garantía del imputado frente al ejercicio del ius puniendi del Estado. 13. En consecuencia,
resulta comprensible y razonable que, a la luz de la Constitución (artículos 29
y 31), se consagre como regla general la doble instancia en la regulación de
todo procedimiento sancionador, ya que se trata de una garantía para asegurar
la legalidad en el ejercicio del ius puniendi y, además, salvaguardar la
vigencia efectiva de los derechos fundamentales. 6.4. Del principio de
imparcialidad. 14. Siguiendo las consideraciones
previamente expuestas, cabe destacar que para preservar el debido proceso y, en
especial, el principio de la doble instancia, resulta exigible, como condición
esencial, la imparcialidad del superior jerárquico. En
efecto, es indispensable que el criterio del fallador que revisa la decisión
adoptada en primera instancia, se encuentre libre de cualquier prejuicio,
atadura o prevención que le impida juzgar o proceder autónomamente y, por lo
tanto, evaluar si la determinación sujeta a control, real y efectivamente se
fundamentó en consideraciones fácticas y jurídicas pertinentes, suficientes y
adecuadas al caso en concreto.16 Precisamente, los
artículos 209, 228 y 230 de la Constitución Política contemplan como
característica de la propia esencia y sustantividad de la administración de
justicia y, en general, de la función pública, la sujeción en la adopción de
sus decisiones al principio de imparcialidad.
En este orden de ideas, recuérdese que cualquier decisión judicial o
administrativa, es la concreción de un orden normativo abstracto a una
situación particular y específica, lo que impone que el juez o servidor
público, sea que actúe en primera o segunda instancia, intervenga con la más
absoluta imparcialidad, despojado de cualquier atadura que pueda comprometer su
recto entendimiento y aplicación del orden jurídico, ya sea por haber emitido
concepto previo sobre el asunto sometido a su consideración, o por la presencia
de alguna de las causales de impedimento previstas en la ley, como la
existencia de vínculos de parentesco o amistad íntima con una de las partes, o
de un marcado interés personal en la decisión, etc. En esta medida, la
legitimidad de la decisión judicial o administrativa, descansa en la imparcialidad del órgano encargado de aplicar la
ley, lo que significa que dicha garantía se convierte en el atributo que por
excelencia debe tener un servidor público para que pueda considerarse como juez
en un Estado de Derecho. Lo contrario es propio de los regímenes despóticos y
arbitrarios, en dónde no impera el reino de las leyes sino el dominio de los
príncipes representados en las sociedades modernas por servidores públicos
prepotentes que sólo siguen los dictados de su voluntad o capricho. Los tratados
internacionales de derechos humanos establecen como garantía fundamental del
debido proceso, el adelantamiento de las actuaciones judiciales o
administrativas con sujeción al principio de imparcialidad. En efecto, la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Artículo 8°.
Garantías judiciales. 1. Toda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la acusación de cualquier acusación
penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter
(...)"17. 15. La doctrina procesal
considera que la garantía de la imparcialidad, constituye no sólo un principio
constitucional, sino también un derecho fundamental conexo con el derecho al
debido proceso. Ello porque en un Estado Social de Derecho, la imparcialidad se
convierte en la forma objetiva y neutral de obediencia al ordenamiento jurídico.
En efecto, el derecho de los ciudadanos a ser juzgados conforme al Derecho, es
decir, libre e independiente de cualquier circunstancia que pueda constituir
una vía de hecho (C.P. Artículos 29 y 230), exige de forma correlativa el deber
de imparcialidad de los jueces (C.P. artículos 209 y
230), ya que solamente aquél que juzga en derecho o en acatamiento pleno del
ordenamiento jurídico, puede llegar a considerarse un juez en un Estado Social
de Derecho. En otras palabras, para
hacer efectiva dicha garantía, es necesario que la persona que ejerza la
función de juzgar, sea lo suficientemente neutral y objetiva,
precisamente, con el propósito de salvaguardar la integridad del debido proceso
y de los demás derechos e intereses de los asociados. A partir de las citadas
consideraciones, la doctrina procesal ha concluido que la imparcialidad
requiere de la presencia de dos elementos. Un criterio subjetivo y otro objetivo. El componente subjetivo, alude al estado mental del juez,
es decir, a la ausencia de cualquier preferencia, afecto o animadversión con
las partes del proceso, sus representantes o apoderados. El elementoobjetivo, por su parte, se refiere al vínculo que puede
existir entre el juez y las partes o entre aquél y el asunto objeto de
controversia - de forma tal - que se altere la confianza en su decisión, ya sea
por la demostración de un marcado interés o por su previo conocimiento del
asunto en conflicto que impida una visión neutral de la litis18 16. En este orden de
ideas, se estima que no existe objetividad y, por ende, imparcialidad, cuando
previamente el juez o servidor público ha tenido conocimiento de un asunto
litigioso. En consecuencia, en tratándose de la doble instancia, la
imparcialidad no sólo se expresa en la autonomía subjetiva y objetiva del juzgador para tomar la
decisión, sino también en la apreciación de los hechos, en la valoración de las
pruebas y, en general, en la preparación o sustanciación jurídica del proyecto
de decisión. 17. Con todo, podría
estimarse que el citado argumento es aparente o ilusorio, en atención a que el
juez independientemente de su previo conocimiento de la decisión y de los
argumentos de las partes, es capaz intrasubjetivamente de actuar con la debida imparcialidad
y, por lo tanto, alejado de cualquier interés o amor propio. A pesar de los elementos
de verdad que puede tener el citado argumento, lo cierto es que la valoración
de la imparcialidad, no se realiza a partir de las posiciones morales, éticas o
psicológicas de los jueces, sino a través de su postura intersubjetiva. Es decir, la
apreciación de la imparcialidad del juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del
juzgador con las partes y la comunidad en general. En efecto, el hecho de que
una misma autoridad - en primera y en segunda instancia - conozca de lo
actuado, conduce a que, independientemente de su actitud personal, su decisión
pueda ser razonablemente considerada como carente de objetividad y neutralidad,
con lo cual se produce irremediablemente la perdida
de credibilidad y legitimidad de las decisiones públicas, en perjuicio de la
estabilidad del ordenamiento jurídico. En consecuencia, la
garantía de la imparcialidad se convierte no sólo en un elemento esencial para
preservar el derecho al debido proceso, sino también en una herramienta idónea
para salvaguardar la confianza en el Estado de Derecho, a través de decisiones
que gocen de credibilidad social y legitimidad democrática. 18. En Sentencia C-1641
de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte desarrolló el tema de la
imparcialidad e independencia como garantías esenciales del debido proceso y de
la administración de justicia. En dicha oportunidad, la Corte declaró
inexequible la atribución de algunas funciones judiciales a la Superintendencia
Bancaria por vulnerar el alcance normativo de dichos principios y, en general,
del debido proceso. A juicio de la Corte
someter a definición judicial por la Superintendencia algunos conflictos
jurídicos entre clientes e instituciones financieras sobre los cuales la
entidad previamente había ejercido funciones de inspección, vigilancia y
control, desconocía las citadas garantías. Efectivamente, la previa injerencia de ésta mediante la fijación de los
parámetros para el ejercicio de las actividades comerciales de las
instituciones financieras frente a sus clientes, comprometía su imparcialidad para juzgar con posterioridad
conflictos jurídicos sobre los mismos asuntos. Al respecto, la Corte dijo que: " (...)bien puede la ley atribuir funciones judiciales a
las superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin
embargo, el actor acierta en señalar que en determinados casos, el ejercicio de
esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el
debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto
en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus
superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es
obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda
persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art.
228)... ... 23- Considera la
Corte que la función de inspección, control y vigilancia permite a las
superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de
imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo
51 de la ley 510 de 1999 porque, como bien lo señala el demandante, su
actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda
vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con el
artículo 29 ídem... ...24- Como es función de
la superintendencia bancaria velar porque las entidades sujetas a control
absuelvan las inquietudes de los clientes, y para tal efecto pueden adoptar las
regulaciones del caso, también es contrario al criterio de imparcialidad que
luego ésta decida judicialmente sobre las controversias derivadas de una
respuesta desfavorable o la negativa a ella, tal y como lo señala el parágrafo
primero del artículo 52 de la ley 510 de 1999, norma que también deberá ser
declarada inexequible... ...25- Lo anterior no
quiere significar que se presuma una actitud torcida o malintencionada del
funcionario que tenga a su cargo la función jurisdiccional, sino que, no se dan
las circunstancias que objetivamente aseguren una completa imparcialidad en la
decisión final. Retoma la Corte la apreciación expuesta en la sentencia
C-141/95 en cuanto señala que la imparcialidad e independencia hace referencia
al órgano institucional objetivamente considerado, mas
no a las personas a quienes individualmente se atribuye su función.
(...)". En idéntico sentido, la
Corte sostuvo que no es incompatible el ejercicio simultáneo de funciones
judiciales y administrativas por parte de las Superintendencias, siempre y
cuando no se lesionen los derechos de los sujetos procesales ni se comprometa la imparcialidad del funcionario que está administrando
justicia. (Sentencia C-649 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett). Por esta razón, en el
examen de constitucionalidad de las normas acusadas (artículos 143 y 144 de la
Ley 446 de 1998), esta Corporación manifestó que el ejercicio concurrente de
atribuciones judiciales y administrativas, en materia de competencia desleal,
por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), exigía una
clara y precisa separación entre los servidores que adelantan cada función, en
aras de salvaguardar el principio de imparcialidad. En estos términos, la Corte
concluyó que: "no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y
Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de los casos de
competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con anterioridad,
con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de inspección,
vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser desarrolladas por
funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación alguna de sujeción
jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se somete a su
conocimiento" (Subrayado
correspondiente al texto original). 19. Por consiguiente, el
principio de la doble instancia exige la presencia de un funcionario autónomo,
independiente e imparcial, no sólo en relación con la decisión sometida a su
revisión sino, también, en torno a la autoridad que la profirió. Ello porque la
finalidad esencial del control de instancia consiste en verificar de manera libre y autónoma la legalidad de una decisión previa,
en aras de preservar la integridad de los derechos y el orden social justo. 6.5. Del sentido de la
norma acusada19. 20. Una vez delimitado el
alcance del principio de la doble instancia, en relación con el debido proceso
y algunas otras garantías fundamentales, pasa la Corte a examinar
específicamente la constitucionalidad de la expresión acusada. 21. El artículo 45 del
Decreto 267 de 2000, define
la Oficina de Control Disciplinario dentro de la estructura orgánica de la
Controlaría General de la República, con la función de ejercer el control disciplinario interno de sus servidores, mediante el
adelantamiento de las investigaciones preliminares y el conocimiento y fallo en
primera instancia de los procesos disciplinarios. 22. Efectivamente, la Ley
734 de 2002 (Código Disciplinario Único), otorga a dichas oficinas la
titularidad de la acción disciplinaria20. Ello, con el objeto de
prevenir, vigilar y sancionar a los servidores públicos que incumplan con la
prestación oportuna, adecuada y pertinente de su función pública. En estos
términos, resulta entonces que en ejercicio del poder disciplinario concurren
las Oficinas de Control Disciplinario con el Ministerio Público, sin embargo,
por expreso mandato constitucional, éste último tiene prevalencia o preferencia
sobre el ejercicio la acción disciplinaria (C.P. Art. 276 numeral 6)21 23. Ahora bien, según la
Ley 734 de 2002 (artículo 76), las Oficinas de Control Disciplinario, son las
encargadas de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios
que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad u organismo del
Estado del cual forman parte. Así, dicha norma dispone que: "Artículo 76.
Control disciplinario interno. Toda
entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos
Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina
del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de
la doble instancia, encargada
de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se
adelanten contra sus servidores. (...)" (Subrayado por fuera del
texto original). Los numerales 2, 5 y 8
del artículo 45 del Decreto 267 de 2000, establecen dichas funciones en cabeza
de la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General de la
República. En efecto, las citadas normas disponen que: "Artículo 45.
Oficina de Control Disciplinario. Son funciones de la Oficina de Control
Disciplinario: (...) 2. Asumir el
conocimiento de las indagaciones preliminares e investigaciones disciplinarias
que deban adelantarse contra los empleados de la Contraloría General. (...)5. Ejercer
vigilancia de la conducta de los servidores de la Contraloría General y
adelantar de oficio, por queja o información de terceros, las indagaciones
preliminares e investigaciones por faltas disciplinarias. (...) 8. Ordenar el
archivo de las quejas e investigaciones preliminares cuando aparezca que el
hecho investigado no ha existido, que la ley no lo considera como falta
disciplinaria o que el funcionario investigado no lo cometió". 24. Con todo, el mismo
artículo 76 de la Ley 734 de 2002 - previamente citado -, establece que el
control disciplinario ejercido en las distintas entidades u organismos del
Estado, a través de las Oficinas de Control Disciplinario deberá organizarse de
tal manera que permita preservar efectivamente la garantía de la doble instancia. Para casos excepcionales,
la misma norma dispone que: "Si
no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura
organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de
acuerdo a sus competencias". 25. En torno a los
procesos de responsabilidad disciplinaria adelantados en la Contraloría General
de la República, el conocimiento en segunda instancia de dichos procesos, en
principio, se atribuyó al Contralor General en su condición de nominador. Sin
embargo, la norma acusada establece como función de la Oficina de Control
Disciplinario, el deber de: "sustanciar
los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad
disciplinaria (...)". 26. Siguiendo las
consideraciones previamente expuestas, resulta entonces que el fallo definitivo
sobre una decisión recurrida corresponde al Contralor General de la República,
en su condición de nominador, mientras que, la sustanciación del mismo se
confió a la Oficina de Control Disciplinario. El Diccionario de la Real
Academia Española define el término "sustanciar" como: "(...) 2. Conducir un asunto o
juicio por la vía procesal adecuada hasta ponerlo en estado de sentencia"22 excluyendo de forma definitiva y
tajante la posibilidad de fallar o adoptar una decisión definitiva. Por ello, en el presente
caso, aunque la Oficina de Control Disciplinario es la competente para conducir
el juicio disciplinario en segunda instancia (artículo 45 Numeral 6° del
Decreto 267 de 2000), el llamado a tomar la decisión definitiva en dichos
procesos, es el Contralor General de la República, quien - en últimas - podrá
aprobar o improbar el proyecto de sentencia realizado. 27. Así las cosas, en el
nuevo Código Disciplinario Único, se asignó a las Oficinas de Control Interno
de las entidades del Estado, la competencia para conocer y fallar en primera
instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Sin embargo, es posible que aún existan entidades donde no se hayan
implementado dichas Oficinas, conservando en estos casos la potestad
disciplinaria el superior jerárquico inmediato del servidor. Precisamente, el
parágrafo 3° del artículo 76 del C.D.U, dispone que: "Donde no se hayan
implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el
superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al
superior jerárquico de aquél". 28. A partir de lo
expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera
tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las
distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el
control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto
disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era
siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta
a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de
Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto
se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario
al interior de cada entidad del Estado.23 Con todo, la ley prevé
como circunstancia transitoria y excepcional que en aquellas entidades del
Estado donde no se hayan implementado Oficinas de Control Interno
Disciplinario, el competente para adelantar dichas investigaciones y juicios
disciplinarios en primera instancia "es el superior inmediato del
investigado" y la
segunda instancia corresponderá entonces al "superior jerárquico de
aquél". 6.6. Del estudio de
constitucionalidad de la expresión acusada. 29. Con base en las
anteriores consideraciones procede la Corte a establecer si la disposición
acusada resulta contraria al debido proceso, por desconocer la garantía de la
doble instancia y en particular la imparcialidad de las decisiones públicas
(artículos 29 y 31 C.P). Tal como se ha dejado
sentado, dentro del debido proceso, la garantía de la doble instancia exige
como condición esencial, laimparcialidad de quien debe revisar la
decisión en alzada. Esto es, que quien deba efectuar esa revisión se encuentre
libre de cualquier prejuicio, atadura o prevención que le impida juzgar o
proceder con estricta sujeción al orden jurídico. Por ello, los artículos 209,
228 y 230 de la Constitución Política y el artículo 8 de la Convención
Americana Sobre Derechos Humanos disponen como garantía indispensable de la
administración de justicia y, en general, de la función pública, el
desenvolvimiento de sus actuaciones bajo los lineamientos normativos del
principio de imparcialidad. 30. El mismo Decreto 267
de 2000 (artículo 45 numeral 5°), establece que los procesos disciplinarios que
se adelanten internamente por la Oficina de Control Disciplinario de la
Contraloría General de la República, deben sujetarse a "los principios de economía,
celeridad, eficacia, imparcialidad y publicidad", buscando así
salvaguardar el derecho de defensa y el debido proceso. 31. En este caso, quien
debe resolver los recursos que en materia disciplinaria se interpongan frente a
las decisiones adoptadas por la Oficina de Control Disciplinario Interno es el
Contralor General de la República, pero la sustanciación de su decisión se ha
confiado a la propia oficina de control interno disciplinario. Observa la Corte que no
obstante que la competencia para resolver el recurso corresponde al Contralor,
su juicio está determinado por la labor del personal subalterno que sustancia
el proyecto de decisión. Con todo, en la medida en que el responsable por la
decisión es el Contralor, tendría razón la vista fiscal al señalar que no se
compromete su imparcialidad por circunstancias que no son predicables de él
sino del personal que le presta apoyo. Sin embargo, es preciso tener en cuenta
que ese personal de apoyo no tiene una relación directa con el Contralor, sino
que de por medio está otro nivel jerárquico, en la medida en que ese grupo de
apoyo hace parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno, y por
consiguiente está en condiciones de subordinación jerárquica con el jefe de esa
dependencia, a quien la ley ha atribuido la competencia para producir el fallo
de primera instancia. 32. A juicio de la Corte,
esta estructura orgánica y jerárquica no permite preservar la garantía de la
doble instancia, según lo dispuesto en el artículo 76 del Código Disciplinario
Único, y resulta contraria al principio de imparcialidad. Ello, por cuanto le
asigna a la Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General de la
República, la sustanciación de los recursos de alzada dentro de los procesos
disciplinarios internos que se adelantan contra sus servidores públicos,
cuando, previamente, ha tenidoinjerencia
directa en la elaboración de
la decisión objeto de revisión, mediante el estudio y fallo de dichos asuntos
en primera instancia.24 33. En este orden de
ideas, contrario a lo expuesto por Ministerio Público, no existe la suficiente
imparcialidad para la decisión del recurso de alzada en el procedimiento
disciplinario, a partir del simple hecho de ser el Contralor General de la
República, en su condición de nominador, quien adopta el fallo definitivo en
segunda instancia, ya que todo el trabajo previo, es decir, la apreciación de
los hechos, la valoración de las pruebas y la revisión de la calificación
jurídica, se encuentran adjudicadas en su tramitación o dirección a un sólo
responsable, es decir, a la Oficina de Control Disciplinario. De suerte que, la
visión que sobre la decisión definitiva tenga el Contralor, se encuentra
decantada o limitada a partir del análisis excluyente de una misma autoridad,
impidiendo, entonces, un juicio suficiente, neutro y objetivo del asunto
litigioso. Debe tenerse en cuenta
que la estructura jerárquica de la Oficina de Control
Disciplinario, impide a sus distintos funcionarios, sustraerse de las
orientaciones, directrices, sugerencias, observaciones o recomendaciones del
director de dicha Oficina. Sin duda, es claro que la estructura funcional de la
Oficina de Control Disciplinario se encuentra dirigida por un funcionario director, quien es el
responsable del cumplimiento de las funciones y competencias asignadas a dicha
dependencia. Y, por lo mismo, puede revisar, modificar, alterar, determinar o
disponer el alcance y sentido de la sustanciación de una decisión. Y aún, si en gracia de
discusión, se aceptase que la creación de un grupo especial, - que no está
previsto en la ley acusada- , para la sustanciación de los recursos de
apelación, pudiese poner a sus integrantes al margen de tal influencia directa,
no puede desconocerse, que de todas maneras, su inserción dentro de una
determinada estructura jerárquica compromete su imparcialidad y su
independencia. Así, aun cuando formalmente los integrantes de ese grupo
tuviesen autonomía para sustanciar las decisiones que habría de tomar el
Contralor General, lo cierto es que, objetivamente puede presentarse una duda razonable
en los destinatarios de la acción disciplinaria acerca de su imparcialidad a la
hora de sustanciar una decisión que resulte contraria a la previamente adoptada
por su superior inmediato, aun cuando quien deba tomara la determinación final
sea el superior común de ambos. Por lo tanto, si el resto
de funcionarios se encuentran subordinados jerárquicamente al director, siempre
- aún cuando se divida en grupos de trabajo25 - se deben seguir las pautas o
directrices determinadas por dicho servidor. Luego, asumir la imparcialidad de
un juicio, en dichas condiciones, es material, jurídica y técnicamente
imposible, en perjuicio de la credibilidad de las decisiones y de la confianza
en el ordenamiento jurídico. 34. De conformidad con lo
expuesto y en atención a la falta de previsión - en la norma acusada o en el
Decreto de la cual forma parte -, de una estructura orgánica y jerárquica que permita preservar la garantía de
la doble instancia, para la Corte es evidente que, la imparcialidad de la
Oficina de Control Disciplinario de la Contraloría General de la República se
encuentra comprometida,para sustanciar los fallos que resuelven los recursos
de alzada dentro del agotamiento de los procesos de responsabilidad
disciplinaria, puesto que se buscaría una decisión (definitiva) en relación con
una situación que ya había generado un pronunciamiento anterior. Hipótesis que,
clara y ostensiblemente, resulta lesiva de la garantía de imparcialidad que
caracteriza el ejercicio de la función pública (C.P. artículo 209) y de la
administración de justicia (C.P. artículos 228 y 230), la cual configura uno de
los elementos esenciales del derecho fundamental al debido proceso y a la
tutela judicial efectiva. Ese compromiso del principio de imparcialidad en la
sustanciación, en este caso concreto y en atención a la estructura jerárquica
que se ha analizado, afecta la garantía de la doble instancia, porque las
decisiones que deba tomar el Contralor General habrían sido en gran medida
determinadas por personas que tienen una relación de dependencia jerárquica con
quien profirió la decisión de primera instancia. 35. Ahora bien, siguiendo
lo expuesto en los fundamentos 27 y 28 de esta providencia, en el evento en
que, en determinados procesos disciplinarios de la Contraloría, la decisión de
primera instancia se adopte por el superior jerárquico inmediato del servidor,
así la sustanciación la haya realizado la oficina de control disciplinario
interno, no se desconoce la imparcialidad que debe guiar al fallador de segunda
instancia, ni los artículos 29 y 31 de la Constitución Política, cuando la
tarea de sustanciación que se atribuye en la disposición acusada se lleva a
cabo por un funcionario distinto de aquel que sustanció la primera
instancia. 36. Finalmente, como la
norma fue objeto de acusación parcial y el resto de la disposición guarda
armonía con los argumentos expuestos en esta providencia y constituye con lo
demandado una proposición jurídica completa, esta Corporación en ejercicio de
las atribuciones previstas en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, procede a
integrar la unidad normativa26. En este sentido, el pronunciamiento
de la Corte tiene como objeto la totalidad del numeral 6 del artículo 45 del
Decreto 267 de 2000, según el cual:"Artículo 45. Oficina de Control
Disciplinario. Son funciones
de la Oficina de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda
instancia de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las
revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya
lugar". En desarrollo del
principio de conservación del derecho, y dado que existen hipótesis en las
cuales el numeral acusado resulta conforme a la Constitución, esta Corporación
acudirá a un fallo de exequibilidad condicionada,
para excluir de la norma sus contenidos contrarios a la Carta, y mantener en el
ordenamiento aquellos que se sujetan a los postulados superiores. VII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 6 del artículo 45 del
Decreto 267 de 2000, que literalmente dice: "Son funciones de la Oficina
de Control Disciplinario: (...) 6. Sustanciar los fallos de segunda instancia
de los procesos de responsabilidad disciplinaria, así como las revocatorias o
nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar", en el sentido que la Oficina de Control Interno no puede
sustanciar los fallos de alzada en relación con las decisiones que hubiere
proferido en primera instancia. De suerte que, solamente podrá efectuar la
citada sustanciación, cuando no hubiere proferido dicho fallo de instancia, y
siempre que los funcionarios de la Oficina no sean los mismos que intervinieron
en la investigación de primera instancia. Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME
ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ÁLVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1Sentencias C-017 y C-102 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 2Sentencia C-650 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 3sta Corporación ha sostenido que, entre otras, el derecho de acceso a la
administración de justicia o a la tutela judicial efectiva, se compone de las
siguientes garantías: "(i)
el derecho de acción o de promoción que tiene de la actividad jurisdiccional, el
cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un
proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear
sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus
intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad
jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones
que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos
adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y
excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un
término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las
garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden
jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales - acciones y
recursos - para la efectiva resolución de los conflictos...". (Sentencia C-426 y C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Subrayado por fuera del texto original). 4Al respecto, se puede consultar la Sentencia C-040 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett),
que desarrolla un acápite en torno a las relaciones entre los derechos al
debido proceso, a la defensa y el principio de la doble instancia. 5Sentencia C-411 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 6Sentencia C-017 de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En el
mismo sentido, la Corte al estudiar la exclusión de algunos recursos contra
ciertas decisiones proferidas por secciones del Consejo del Estado, afirmó que: "De la preceptiva
constitucional se desprende que, si bien el legislador está facultado para
crear y suprimir recursos ordinarios y extraordinarios en relación con las
providencias que adopte el Consejo de Estado, no le es posible consagrarlos
para las decisiones de unas secciones y excluir a otras, sin justificación de
su viabilidad, pues la
distinción injustificada repercute en perjuicio de los derechos fundamentales
de las personas que actúan ante el máximo tribunal de lo Contencioso
Administrativo. En otras palabras, dada la identidad de situaciones, la ley
debe, en aras del principio de igualdad, prever el recurso para todas, más no
les es permitido estatuir entre ellas discriminaciones que no surjan
objetivamente de los asuntos en los cuales se ocupan y de una razonable y
proporcional distinción entre ellos".(Subrayado por fuera del texto
original). 7Sentencia C-040 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. 8Al respecto, se ha sostenido que: "(...)la perspectiva constitucional del debido proceso no se agota
en la proyección y amparo del principio de legalidad (debido proceso en su
acepción formal). En efecto, la concepción democrática y social del Estado
colombiano y, en especial, la invocación de la dignidad humana y de la libertad
como fundamentos de dicha organización (Preámbulo y C.P. artículo 1°),
califican el término "debido" como algo más que el mero sometimiento
a unas reglas previamente definidas y publicadas en la ley, así dicha
calificación supone, la necesidad de adecuar los procedimientos judiciales
hacía el logro de los fines esenciales del Estado, tales como, la protección de
las garantías materiales fundamentales de las personas (artículo 2° C.P -
debido proceso en su acepción sustancial -). Por consiguiente, el contenido del
debido proceso como derecho fundamental, exige de las autoridades públicas y,
específicamente, del legislador y del juez constitucional - a través del
ejercicio del control de constitucionalidad -, el deber de asegurar que la ley otorgue a las partes:
" [Los] recursos de acción, defensa e impugnación en medida suficiente para que se les permitan hacer
efectivas aquellas garantías consagradas en el ordenamiento jurídico". De
manera que: "si tales recursos procedimientales
establecidos legalmente son
insuficientes para materializar
las garantías respectivas, se está rompiendo la correlación que debe existir
entre el proceso formal, contenido en la ley, y el debido proceso sustancial, como derecho consagrado
constitucionalmente, y se le está dando prioridad a una concepción arbitraria
del poder público, (...) trastocando la jerarquía de valores inmanentes a la
Constitución" (Ver. S.V.
Sentencias C-175 de 2001 y C-788 de 2002). 9En esta medida, por ejemplo, en el proceso penal, la Corte ha
establecido que las limitaciones a las garantías constitucionales, tales como,
la preservación del derecho a impugnar, vinculadas a supuestos fines de interés
general como el logro de una justicia eficaz y apremiante, deben ser
excepcionales y restrictivas, "ya
que la razonabilidad y proporcionalidad del ejercicio del ius
puniendi, se mide en términos de protección y
salvaguarda a la libertad personal como objetivo preponderante del derecho
penal." (Sentencia C-641
de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil). 10Sentencia C-040 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. 11Al respecto, se pueden consultar las Sentencias T-146 de 1993, C-244
de 1996, C-386 de 1996, C-679 de 1996, C-769 de 1998 y C-181 de 2002, entre
otras. Sobre la materia, esta Corporación ha determinado que: "De otro lado, la Corte reconoció
que en su condición de derecho punitivo, el derecho disciplinario se acerca
íntimamente a las previsiones del derecho penal, siéndole aplicables muchos de
los principios que orientan y guían esta disciplina del derecho. En relación
con dicha conexidad, la Corte Constitucional precisó que: (...)"El derecho
disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas
y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos
cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las
prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley. (...)
Este tipo de responsabilidad ha dado lugar a la formación de una rama del
derecho administrativo llamada "derecho administrativo disciplinario".
Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la
responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción
disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho
penal. Según esta interpretación, el derecho disciplinario es una modalidad del
derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y
los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza
esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del
derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más
especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario.
Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas
como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y
garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta
situación ha llevado a considerar que el término
derecho penal es impropio (pues existen,
como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la
revitalización del término "derecho criminal" para referirse al
derecho de los delitos propiamente dichos." (Sentencia C-181de 2002. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra). 12Así, la Corte ha expuesto que: "La no total aplicabilidad de
las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras
en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue
fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria
de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.". (Sentencia C-181 de 2002. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra). 13Sentencias C-017 y C-102 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 14Sentencia C-040 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. 15Sentencia C-102 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Subrayado
por fuera del texto original. 16Esta Corporación ha expuesto que: "El principio de la doble
instancia, garantizado constitucionalmente (Art. 31 C.P.), se constituye en una
piedra angular dentro del Estado de derecho, pues a través de él se garantiza
en forma plena y eficaz el ejercicio del derecho fundamental de defensa y de
contradicción, ambos integrantes del denominado debido proceso. Así, en materia
penal, resulta de singular importancia que el superior jerárquico del
funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia, pueda
libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y llegar, por
tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se fundamentó en
suficientes bases fácticas y legales o que, por el contrario, desconoció
pruebas, hechos o consideraciones jurídicas que ameritaban un razonamiento y un
juicio diferente(...)". (Sentencia C-037 de 1996.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). 17Subrayado por fuera del texto original. En el mismo sentido, se puede
consultar el artículo 14-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. 18 Sector de la doctrina denomina este evento como el amor propio del
juez (Ver. Morales Molina. Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Editorial
A.B.C. 1978. Pág. 113). 19Artículo 45. Oficina de Control Disciplinario. Son funciones de la Oficina de
Control Disciplinario: (...) 6.
Sustanciar los fallos de segunda instancia de los procesos de responsabilidad
disciplinaria, así como las revocatorias o nulidades de las actuaciones
disciplinarias a que haya lugar". 20Dispone el artículo 2 de la Ley 734 de 2002 que: "Sin
perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación y de las personerías Distritales y Municipales, corresponde a las
oficinas de control disciplinario interno (...), conocer de los asuntos
disciplinarios contra los
servidores públicos de sus dependencias (...)". 21Adicionalmente, el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, establece que: "La Procuraduría General de la
Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo
desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o
juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de
las entidades públicas (...)".Así mismo, en Sentencia C-152 de 1993.
(M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte manifestó que: "Pero como se dijo
anteriormente es la misma Constitución (Arts. 277 y 278) la que ha estatuido la
potestad disciplinaria que se podría denominar genérica que ejerce el
Ministerio Público sobre todas las personas que desempeñan funciones públicas
en los términos del artículo 277-1 de la Carta Política, la cual tiene
prevalencia o preeminencia sobre la que ejerce directamente la entidad a la
cual presta sus servicios el empleado investigado. (...) En consecuencia y de
acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico un empleado público puede ser
investigado disciplinariamente tanto por la Procuraduría General de la Nación
como por la entidad respectiva a la cual pertenece, competencias que no se
contraponen ni excluyen, porque en caso de adelantarse investigaciones
paralelas por parte de los dos organismos citados debe tenerse en cuenta, como
se expresó en el punto anterior, que prevalece la tramitada por el Ministerio
Público, ente que debe informar a la entidad respectiva su decisión de asumir
tal averiguación pues de lo contrario el órgano correspondiente debe
culminarla". 22Real Academia Española. Segunda Edición. Espasa. Madrid. 1997. 23El parágrafo 2° del artículo 76 del C.D.U, establece lo que se
entiende por Oficina del más alto nivel, en los siguientes términos: "Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto
nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la
administración". 24A título de ejemplo, el Código de Procedimiento Civil (artículo 150),
consagra como causal de impedimento o de recusación, el hecho de: "2. Haber conocido del
proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o algunos de sus
parientes indicados en el numeral precedente", obviamente, con el
objeto de evitar la vulneración del principio de imparcialidad. Recuérdese que
los impedimentos consisten en los hechos legalmente previstos, por los cuales
un funcionario está imposibilitado para conocer de una actuación administrativa
o de un proceso judicial. A fin de: "
(...) asegurar la imparcialidad de las autoridades y ofrecer garantía a los
administrados y litigantes". (Diccionario
Jurídico Colombiano. T. II. I-Z. Bogotá. Editorial Legis.
1988. Pág. 266). 25Tal como ocurrió en el presente caso, ya que mediante Resolución
Número 05284 de 2001 proferida por el Contralor General de la República, se
determinó que: "Que por
ser la misma Oficina de Control Disciplinario la que conoce y adelanta la
investigación disciplinaria, en virtud de lo consagrado en el numeral 2° del
mismo artículo 45 del Decreto 267 de 2000 y en el artículo 57 del la Ley 200 de
1995, se hace necesario crear un grupo de trabajo con profesionales abogados de
la planta de personal de la Oficina de Control Disciplinario, adscrito al
Despacho del Contralor General de la República, para que cumpla con la función
de sustanciar los fallos en segunda instancia de los procesos de
responsabilidad disciplinaria, incluido el Grado de Consulta, así como las
revocatorias o nulidades de las actuaciones disciplinarias a que haya lugar y
la ejecución de las sanción respectiva. Que para garantizar la independencia y objetividad, los profesionales
abogados integrantes del grupo no podrán asesorar, actuar, conocer o intervenir
en los procesos de primera instancia". 26Dispone la citada norma: "(...) La Corte se pronunciará de fondo
sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales..." |