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SENTENCIA
C-233/03 Referencia: expediente
D-4266 PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Concepto PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Conexidad de los
componentes del proyecto de ley con la materia principal PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Vulneración Se viola el principio de
unidad de materia cuando no hay ninguna relación objetiva y razonable entre el
contenido de la norma impugnada y el tema general de la ley de la cual hace
parte. Esta concepción amplia de la unidad de materia se basa en el respeto del
principio democrático reflejado en la actividad legislativa, de tal suerte que
sólo podrá ser declarada inexequible la disposición acusada cuando exista una
total divergencia entre ella y el tema general regulado en la ley. PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Finalidad Persigue la
racionalización, tecnificación, depuración y transparencia en el ejercicio de
la actividad legislativa, además de propender por un ordenamiento jurídico
coherente y sistemático, que garantice la seguridad jurídica y la legitimidad institucional. AREA METROPOLITANA-Sanción disciplinaria a los Alcaldes y Presidentes de
Concejos que entorpezcan la protocolización NORMA ACUSADA-Conexidad temática e instrumental con el contenido y
finalidad de la Ley AREA METROPOLITANA-Protocolización AREA METROPOLITANA-Consulta popular/AREA METROPOLITANA-Plazo para
protocolización NORMA ACUSADA-Conexidad objetiva y razonable con el contenido y
finalidad de la ley orgánica de áreas metropolitanas REGIMEN DISCIPLINARIO DEL
SERVIDOR PUBLICO-Regulación CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO-Marco general CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO-No excluye la adopción
de normas disciplinarias específicas en otras leyes NORMA ACUSADA-Sanción no constituye modificación de principios,
procedimientos o competencias disciplinarias NORMA ACUSADA-Legislador estaba facultado
para determinar las consecuencias disciplinarias PRINCIPIO DE COMPETENCIA
PREFERENTE-No vulneración REGIMEN DISCIPLINARIO-Configuración es de ámbito legislativo NORMA ACUSADA-No impone sanción disciplinaria La norma acusada no
impone una sanción disciplinaria sino que, en desarrollo del principio de
legalidad, sólo contempla el precepto y la sanción, deberá adelantarse el
respectivo proceso disciplinario en aplicación de las normas sustantivas y
procesales que correspondan. Referencia: expediente D-4266 Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º (parcial) del artículo 5º de la Ley
128 de 1994. Demandantes: DIANA MARCELA CRUZ ORDUÑA Y FERNANDO
ALBERTO REY CRUZ. Magistrado
Ponente: Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil tres (2003). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA en relación con la
demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Diana Marcela
Cruz Orduña y Fernando Alberto Rey Cruz contra el parágrafo 2º (parcial) del
artículo 5º de la Ley 128 de 1994. I.
NORMA DEMANDADA A continuación se
transcribe el texto del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994 y se
subraya el aparte demandado: "LEY 128 DE 1994 (Febrero 23) Por la cual se expide la ley orgánica de áreas
metropolitanas EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ART. 5º. Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con
características de área metropolitana podrán constituirse como tal, de acuerdo
con las siguientes normas: (...) PAR. 2º. Una vez aprobada la creación del área, o la anexión de
nuevos municipios a un área existente, los alcaldes o presidentes de
concejos que entorpezcan la protocolización ordenada por esta norma incurrirán
en causal de mala conducta sancionable o
con destitución.1 II. LA DEMANDA Los demandantes solicitan
la declaratoria de inexequibilidad de la expresión
"o con destitución" contenida en el parágrafo 2º del artículo
5º de la Ley 128 de 1994, por considerar que vulnera los artículos 150 numeral
23, 158 y 169 de la Constitución Política. Expresan que el
legislador invadió las órbitas del derecho disciplinario al consagrar una
sanción de esta naturaleza en una ley que debe circunscribirse a desarrollar el
tema de las áreas metropolitanas. Estiman que la materia disciplinaria debe ser
regulada por una norma particular, como la Ley 734 de 2002, o por medio de una
ley sobre "el ejercicio de las funciones públicas", como lo contempla
el artículo 150 numeral 23 de la Carta Política. Agregan que el legislador, al
imponer la sanción, desconoce el artículo 277 numeral 6º Superior que asigna
competencia preferente en materia disciplinaria al Procurador General de la
Nación. Señalan finalmente que la
norma demandada vulnera el principio de unidad de materia (CP arts. 158 y 169),
al contener un aspecto ajeno a las áreas metropolitanas, que constituye el
objeto de regulación en la Ley 128 de 1994. III.
INTERVENCIONES Ministerio del Interior El Ministerio del
Interior, por intermedio de apoderada judicial, solicita a la Corte la
declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada. Considera que el cargo
por vulneración del artículo 150 numeral 23 de la Carta carece de fundamento
constitucional, como quiera que al fijar el régimen de las áreas metropolitanas
el legislador puede consagrar normas que hagan exigible bajo sanción el
cumplimiento de dicha disposición, sin que se salga del contexto de la materia
regulada. Considera que la sanción fijada por obstaculizar la protocolización
del área metropolitana, no constituye un aspecto disímil de la materia que
regula. Agrega que la Carta
Política no impone al legislador la adopción de un solo régimen disciplinario
y, por el contrario, en esta materia otorga amplia libertad de configuración.
Además, la norma demandada tampoco prescribe que la sanción se impondrá sin
previo agotamiento del correspondiente proceso disciplinario, como lo exige el
artículo 29 de la Constitución. En relación con la
vulneración de los artículos 158 y 169 señala que, si bien las sanciones que
prevé el legislador en la norma acusada son de índole disciplinario, ellas
tienen relación directa con el tema de las áreas metropolitanas, pues se
pretende el efectivo cumplimiento, por parte de los servidores públicos, de los
requisitos fijados en la ley para la constitución de las mencionadas entidades
administrativas. IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de
la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad
condicionada de la expresión demandada. Para el Director del
Ministerio Público el legislador decidió asignar la sanción de destitución al
incumplimiento del deber consagrado en el artículo 319 de la Constitución, lo
cual se sustenta en el valor político y social inmerso en la decisión popular
de constituir áreas metropolitanas. Es decir, el legislador, dentro de su
libertad de configuración, señaló que quienes burlen la voluntad popular que se
manifiesta en este caso en la decisión de conformar un área metropolitana, sean
castigados en forma ejemplar. Por consiguiente, para el
Ministerio Público la inclusión de dicha sanción en la Ley 128/94 se ajusta
plenamente al principio de la unidad de materia, pues ella guarda una clara y
directa conexidad teleológica, temática y sistemática con el objeto de la
misma, cual es el de fomentar y regular la constitución de las áreas
metropolitanas que, como tal, requería que el legislador, en el mismo cuerpo
normativo, señalase las sanciones en que podían incurrir los funcionarios que
omitieran o excedieran sus funciones para impedir la constitución de dichas
áreas. Considera, de otro lado,
que es claro que el legislador puede señalar expresamente en leyes diversas al
Código Disciplinario Único conductas que den origen a una sanción
disciplinaria, siempre y cuando ellas tengan relación directa con la materia
frente a la cual se está legislando. Este es el caso del deber que contempla la
norma parcialmente acusada. Significa lo anterior que no toda conducta
sancionable disciplinariamente debe estar contenida en dicho Código, pues es
evidente que existen leyes que por la especialidad de la materia que regulan,
el legislador se ve en la necesidad de incluir o tipificar en ellas conductas
reprochables disciplinariamente. Afirma igualmente que si
bien la Ley 128 de 1994 fue expedida antes de la vigencia de la Ley 200 de 1995
y de la Ley 734 de 2002, éstas últimas referentes al régimen disciplinario
único de los servidores públicos, tal norma es de carácter especial puesto que
su tema central, de orden orgánico, es además el atinente a las áreas
metropolitanas, con un fin constitucional de gran trascendencia en cuanto al
desarrollo municipal a través de la administración mancomunada con base en la
planeación. En este sentido, el legislador, buscando que ese fin constitucional
no se viera entorpecido por comportamientos omisivos
de los servidores públicos competentes, estableció que el incumplimiento del
deber de protocolización sería causal de mala conducta sancionable con
destitución, sanción proporcional y razonable frente al fin que con ella se
persigue, que pese a la entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002 no está
derogada ni es incompatible con ésta, porque por su especialidad permanece
vigente. Finalmente, llama la
atención sobre el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, el que precisamente
estableció la norma integradora de los comportamientos considerados como
causales de mala conducta en normas constitucionales o legales. Por ello,
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de
la norma demandada, bajo el entendido que se aplicará la sanción cuando la
conducta de los alcaldes y presidentes de los concejos municipales competentes
para cumplir la función pública de protocolización de las áreas metropolitanas
aprobadas por consulta popular, sea cometida a título de dolo o culpa
gravísima. V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Aspecto previo:
integración de la proposición jurídica completa 1. Con el propósito
de ejercer el control de constitucionalidad sobre la norma demandada, se impone
en este caso integrar proposición jurídica completa con el resto del contenido
del parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994, dado que la expresión
"o destitución", por sí sola, no tiene sentido propio y
autónomo y "sólo puede ser entendida si se lee como una unidad gramatical
y normativa"2 Esta no es una decisión
novedosa ni infundada pues la Corporación, en diferentes ocasiones, ha
procedido a integrar tal proposición cuando la demanda de inconstitucionalidad
ha recaído únicamente sobre uno de los apartes integrantes de la unidad
normativa inescindible3 Así
por ejemplo, en la sentencia C-565 de 19984 la Corte procedió de la manera
indicada. En aquel entonces expuso lo siguiente: Como resulta de lo
anterior, las palabras acusadas -"monto de diez (10)"- carecen en sí
mismas de sentido completo y, por tanto, no constituyen una norma o proposición
jurídica que pueda entenderse violatoria de la Constitución o ajustada a la
misma. Para que la Corte
Constitucional pueda entrar a resolver sobre la demanda incoada por un
ciudadano contra fragmentos normativos, resulta indispensable que lo acusado
presente un contenido comprensible como regla de Derecho, susceptible de ser
cotejado con los postulados y mandatos constitucionales. Las expresiones aisladas
carentes de sentido propio, que no producen efectos jurídicos ni solas ni en conexidad con la disposición completa de la cual
hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales, lo que hace
imposible que se lleve a cabo un juicio sobre la materia. Es necesario que, por una
parte, exista proposición jurídica integral en lo acusado y que, por otra, en
el supuesto de su inexequibilidad, los contenidos
restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos. En principio, el hecho de
que el objeto de la decisión de la Corte esté compuesto sólo por palabras que
de suyo nada expresan, mandan, prohíben ni permiten, debería conducir a la
sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de aquélla. Pero, en razón del
carácter informal de la acción pública, que ha de despojarse de tecnicismos y
complejidades procesales con miras a la efectividad del derecho político del
ciudadano (art. 40 C.P.), esta Corte prefiere interpretar la demanda, en
búsqueda de su propósito, y estructurar, con base en él, y con apoyo en lo ya
decidido en anteriores sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada,
la proposición jurídica completa, es decir, la regla de Derecho sobre la cual
habrá de recaer el examen de constitucionalidad y el fallo. Obrando así en el
presente caso, la Sala encuentra que el accionante pretende la
inconstitucionalidad del mínimo previsto en la norma para el salario integral.
Y ello por cuanto, a su juicio, ese tope infringe el derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta. Discrimina - piensa el demandante- a
los trabajadores que devengan sueldos menores de diez salarios mínimos, al
impedirles pactar libremente con sus empleadores la modalidad del salario
integral, y también el derecho a la libertad de los mismos, "al no
permitir que estos puedan elegir libremente el régimen salarial que deseen
tener, independientemente de cuál asignación salarial tengan al momento de
modificar la modalidad de pago de su salario". La proposición jurídica
demandada es, entonces, la siguiente: "En ningún caso el salario integral
podrá ser inferior al monto de diez (10) salarios mínimos legales mensuales,
más el factor prestacional correspondiente a la empresa, que no podrá ser
inferior al treinta por ciento (30%) de dicha cuantía". Sobre ella recaerá
esta sentencia. Por lo tanto, en esta
oportunidad la Corte procederá igualmente a integrar la proposición jurídica
completa, de tal suerte que el pronunciamiento que emita recaerá sobre el
siguiente precepto normativo: "Una vez aprobada la creación del área, o la
anexión de nuevos municipios a un área existente, los alcaldes o
presidentes de concejos que entorpezcan la protocolización ordenada por esta
norma incurrirán en causal de mala conducta sancionable o con
destitución."5 Resta agregar que
"aunque en principio el actor ha debido dirigir la demanda contra la
proposición jurídica completa conformada por estos apartes normativos, el
carácter informal de la acción de inconstitucionalidad y la circunstancia de
ser una acción pública abierta a la posibilidad de ser interpuesta por
cualquier ciudadano, llevan nuevamente a la Corporación a eximir al demandante
de cumplir con rigorismos técnicos en la postulación de la acción. Por ello la
Corte integrará la proposición aludida y se pronunciará sobre ella, teniendo en
cuenta, además, que la formulación del cargo que ha hecho el demandante permite
concluir que su intención era discutir la validez constitucional de la norma
que resulta de la lectura integral mencionada."6 Problema jurídico 2. De acuerdo con lo
señalado, corresponde a la Corte determinar si el legislador vulnera los
principios de unidad de materia y
de competencia preferente en materia disciplinaria que asiste al Procurador
General, en los eventos en que consagre una sanción disciplinaria en la ley que
desarrolle una materia específica, como es el tema de las áreas metropolitanas.
Así mismo, establecer si la Constitución consagra el principio según el cual el
régimen disciplinario debe ser incorporado en su totalidad en el Código
Disciplinario Único, que implique la inconstitucionalidad de aquellas leyes
diferentes que consagren conductas sancionables disciplinariamente. Unidad de materia 3. Afirman los actores
que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia por cuanto,
según se aprecia en el título y en el contenido de la Ley 128/94, ésta fue
concebida para desarrollar "única y exclusivamente lo atinente a las áreas
metropolitanas y no aspectos disciplinarios."7 Es decir, el legislador no siguió un
eje temático común y, por el contrario, incluyó "disposiciones ajenas a
éste."8 Para el Ministerio del
Interior, los cargos carecen de fundamento dado que el legislador bien puede
consagrar en una ley determinadas normas que hagan exigible el cumplimiento de
sus disposiciones, sin que ello represente la aprobación de temas ajenos a la
materia regulada. En su criterio, la norma demandada tiene relación directa con
el tema de las áreas metropolitanas. Por su parte, para el Procurador General
de la Nación, la sanción se establece para los eventos en que se incumpla el deber
consagrado en el artículo 319 de la Constitución y se ajusta plenamente al
principio de unidad de materia, pues guarda clara y directa conexidad
teleológica, temática y sistemática con el objeto desarrollado por la Ley
128/94. 4. El principio de unidad
de materia está consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política. Expresa el primero que "Todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella"9. Por su parte, el segundo de los
artículos en mención consagra que "El título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido" Este principio garantiza
que exista una razonable conexidad entre los componentes de un proyecto de ley
y la materia o contenido principal que desarrolla. Por ende, son contrarios a la Constitución aquellas cuestiones ajenas al
asunto específico de regulación, que constituyan una especie de "cuerpo
extraño"10, que invade sin explicación el contenido del
proyecto de ley. La Corte ha considerado
que se viola el principio de unidad de materia cuando no hay ninguna relación
objetiva y razonable entre el contenido de la norma impugnada y el tema general
de la ley de la cual hace parte.11 Esta
concepción amplia de la unidad de materia12 se basa en el respeto del principio
democrático reflejado en la actividad legislativa, de tal suerte que sólo podrá
ser declarada inexequible la disposición acusada cuando exista una total
divergencia entre ella y el tema general regulado en la ley. Desde sus primeras
decisiones, la Corte ha sostenido que "solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Un proyecto de ley no puede
versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe semejantes
hipótesis."13 Así entonces, el
principio de unidad de materia persigue la racionalización, tecnificación,
depuración y transparencia en el ejercicio de la actividad legislativa, además
de propender por un ordenamiento jurídico coherente y sistemático, que
garantice la seguridad jurídica y la legitimidad institucional.14 5. En este orden de
ideas, como bien lo estiman la apoderada del Ministerio del Interior y el
Procurador General, existe una clara conexidad temática e instrumental de la
norma acusada con el contenido y finalidad de la Ley 128/94 de la cual hace
parte, pues ella no regula de manera genérica aspectos disciplinarios para
categoría alguna de servidores públicos, sino que señala una sanción
disciplinaria a los alcaldes y presidentes de concejos municipales que
entorpezcan la protocolización de las áreas metropolitanas. Así, lo que pretende el
legislador por medio de esta sanción, además de dar cumplimiento al principio
fundamental de la democracia participativa15, es garantizar la
debida aplicación del mandato contenido en el artículo 319 de la Constitución,
que impone a las autoridades locales protocolizar la conformación del área
metropolitana, una vez emitido el pronunciamiento popular. Dispone el artículo 319
de la Carta Política que una vez "Cumplida la consulta popular, los
respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación
del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con
la ley". Este principio es desarrollado por el artículo 5º de la Ley
Orgánica de Áreas Metropolitanas, que contiene las fases para la constitución
de las áreas metropolitanas y del cual hace parte precisamente la norma
acusada. Una de estas etapas está descrita en el numeral 6º, el cual dispone
que "Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable los
alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales
protocolizarán la conformación del Área en un plazo no mayor de treinta días y
definirán sus atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo con la ley,
en la Notaría Primera del municipio núcleo o metrópoli, así como las funciones
generales que cumplirá el ente metropolitano, particularmente en materia de
planeación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y
social." De tal suerte que la
norma impugnada, lejos de constituir una vulneración al principio de unidad de
materia, contiene un instrumento importante para la organización y puesta en
funcionamiento de las áreas metropolitanas, dado que expresa la consecuencia
jurídica por el incumplimiento de las obligaciones señaladas en la propia Ley
128/94 para la constitución de este tipo de entidades administrativas. Así
entonces, es evidente la conexidad objetiva y razonable que vincula a la norma
impugnada con el contenido y finalidad de la Ley Orgánica de Áreas
Metropolitanas. Por lo tanto, no asiste razón alguna a los accionantes
cuando afirman que el legislador invadió "las órbitas del derecho disciplinario"
al fijar una sanción disciplinaria en "una norma que sólo se debe
circunscribir a desarrollar el tema de las áreas metropolitanas."16 El régimen disciplinario
no pertenece a la reserva de una única ley sobre la materia. El legislador
puede consagrar faltas y sanciones disciplinarias en leyes diferentes al Código
Disciplinario Único 6. Consideran los
demandantes que la materia disciplinaria debe ser regulada por una norma
particular, como lo es la Ley 734 de 2002, o por medio de una ley sobre
"el ejercicio de funciones públicas", como lo dispone el artículo 150
numeral 23 de la Constitución. Agregan que, al imponer la sanción a los
alcaldes y presidentes de los concejos municipales, el legislador desconoció
igualmente el artículo 277 numeral 6 de la Carta Política, que consagra el
"procedimiento preferente que debe surtirse ante el Procurador General de
la Nación."17 Frente a estos cargos, la
apoderada del Ministerio del Interior considera que la Constitución no impone
al legislador la adopción de un solo régimen disciplinario y que la norma
acusada no prescribe que se impondrá la sanción sin agotar previamente el
correspondiente proceso disciplinario. Por su parte, el Procurador General
estima que el legislador está facultado para señalar conductas que den origen a
una sanción disciplinaria en leyes diferentes al Código Disciplinario Único,
siempre y cuando tengan relación directa con la materia en la cual se está
legislando. 7. De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, la Constitución no impone al legislador
la adopción de un solo régimen disciplinario para todos los servidores públicos18 ni a consagrar en una sola ley todas
las disposiciones que regulen esta materia. Es decir, la existencia de un
Código Disciplinario Único constituye un marco general del régimen
disciplinario, que no excluye la adopción de normas disciplinarias específicas
en otras leyes, de acuerdo con las especificidades de cada rama del poder
público o de los órganos autónomos e independientes, y siempre que en aquellas
leyes se respete el principio de unidad de materia. La Corte estima
comprensible esta opción dada la naturaleza del derecho disciplinario y la
multiplicidad de eventos o circunstancias que pueden constituir falta
disciplinaria y que ameritan la imposición de la sanción, lo cual impide la
consagración integral, coherente y sistemática en una única ley. En la sentencia C-568/9719 MP: Fabio Morón Díaz, la Corte señaló
que "la regulación sistemática, completa y coordinada de una materia,
propia de los códigos, no implica que absolutamente todos los aspectos
relacionados con esa materia deban estar incluidos en el Código ya que, en
virtud de la compenetración de todas las partes que integran el ordenamiento
jurídico es razonable que existan temas relacionados con un determinado
Código, que, sin embargo, hacen parte de otras leyes que, a su turno, deben
respetar el principio de unidad de materia". Adicionalmente, en un
caso semejante al que ahora es objeto de análisis, esta Corporación declaró
exequible el artículo 58 ordinal 2º de la Ley 80 de 1993 -Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública-, que consagra la sanción de
destitución como consecuencia de las acciones u omisiones en la actuación
contractua20. En aquella oportunidad la Corte expresó: 4.2. La regulación de
aspectos disciplinarios y el estatuto de contratación. La ley 80 no regula
procedimientos disciplinarios que sirvan de instrumento para la aplicación de
sanciones de esta naturaleza; no obstante, alude a temas o cuestiones
disciplinarias, no propiamente con el propósito de establecer reglas prolijas y
acabadas de orden sustancial, sino que recoge instituciones disciplinarias,
como la destitución, para configurar a partir de ella una causal de inhabilidad
(art. 8, literal d), o bien establece la sanción de destitución, como resultado
de la responsabilidad disciplinaria, cuando se trate de acciones u omisiones
que se les impute en relación con la actuación contractual (art. 58-2), en
concordancia con el correspondiente estatuto disciplinario. Además, reconoce
como forma de sanción, en caso de declaratoria de responsabilidad civil o penal
y sin perjuicio de las sanciones disciplinarias, la inhabilidad de los
servidores públicos para ejercer cargos públicos y contratar con las entidades
estatales por el término de 10 años, contados a partir de la respectiva
sentencia condenatoria civil o penal.21 Siendo así, la Corte
reitera que el legislador estaba constitucionalmente facultado para determinar
en la norma demandada las consecuencias disciplinarias para los servidores
públicos que incumplan su obligación constitucional y legal de protocolizar la
constitución de las áreas metropolitanas, sin que la sanción allí señalada
constituya modificación de los principios, de los procedimientos ni de las
competencias disciplinarias. Por consiguiente, al no estar obligado el
legislador a consagrar en una sola ley todo el régimen disciplinario, como lo
entienden los demandantes, carece de fundamento el cargo por vulneración del
artículo 150 numeral 23 de la Carta Política. Además, al no hacer la
norma impugnada referencia al funcionario competente para adelantar la
investigación disciplinaria e imponer la correspondiente sanción disciplinaria,
no altera el régimen de competencias constitucionalmente establecido. Por ende,
el legislador tampoco incurre en vulneración del principio de la competencia
preferente que el artículo 278 Superior otorga al Procurador General de la
Nación. 8. De otro lado, en
respuesta a la solicitud del Procurador General para que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el
entendido que la sanción se aplicará cuando la conducta de los destinatarios de
la disposición sea cometida a título de dolo o culpa gravísima, tal como lo
dispone el artículo 50 del Código Disciplinario Único -Ley 734-, debe señalarse
que ello es improcedente en cuanto la configuración del régimen disciplinario
es de ámbito legislativo y, dado que la norma acusada no impone una sanción
disciplinaria sino que, en desarrollo del principio de legalidad, sólo
contempla el precepto y la sanción, deberá adelantarse el respectivo proceso
disciplinario en aplicación de las normas sustantivas y procesales que
correspondan. Así entonces, el incumplimiento de los preceptos de la Ley 734
repercutirá en la legalidad de las decisiones que se adopten, mas no en la
inconstitucionalidad de la norma legal que se demanda. De acuerdo con las
consideraciones expuestas, se declarará la exequibilidad
de la norma acusada. VI.
DECISION Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar Exequible, por los cargos
analizados, el parágrafo 2º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME
ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ÁLVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1Diario Oficial No.
41.236 del 23 de febrero de 1994. 2Corte Constitucional.
Sentencia C-154-02 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. 3Sobre casos en los
cuales la Corte ha integrado una proposición jurídica completa y se ha
pronunciado sobre apartes normativos no acusados que conformaban una unidad
lógico jurídica inescindible con otros apartes sí demandados, pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-560-97, C-565-98 y C-1647-00 MP:
José Gregorio Hernández Galindo; C-1106-00 MP: Alfredo Beltrán Sierra y C-154-02
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. 4M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. 5Parágrafo del artículo
5º de la Ley 128 de 1994. 6Corte Constitucional.
Sentencia C-154-02 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. 7fl. 4 del expediente. 8Ibídem. 9En relación con el artículo
158 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha señalado que su
vulneración no constituye un vicio de carácter formal sino de fondo, "como
quiera que se deriva de la falta de competencia del Congreso de la República
para verter el contenido de la norma viciada en una determinada ley".
Sentencia C-648/97 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. 10Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-178/96 MP: Antonio Barrera Carbonell. 11Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias C-544/93 MP: Antonio Barrera Carbonell; C-523/95 MP:
Vladimiro Naranjo Mesa; C-052/97 MP: Carlos Gaviria Díaz; C-648/97 MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz; reiteradas en las sentencias C-510/01 y C-1144/01, y C-233/02,
MP: Alvaro Tafur Gálvis,
entre otras. 12La Corte Constitucional
ha señalado que el artículo 158 Superior prescribe una concepción amplia del
significado de unidad de materia, para facilitar el desarrollo legítimo de la
función legislativa. Al respecto puede verse la Sentencia C-443/97 MP:
Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido, en la sentencia C-648/97 se
afirmó que "A juicio de esta Corporación, el principio de unidad de
materia deber ser entendido de manera amplia y global, es decir, que sólo
resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva
y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual
hace parte". 13Corte Constitucional.
Sentencia C-025/93 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz. 14Cfr. Sentencias
C-501/01, C-540/01 y C-1144/01. En la primera de las sentencias citadas se
afirmó que el principio de unidad de materia "se dirige a la
racionalización del proceso legislativo en una triple dimensión: En primer lugar, mediante la inclusión de actos de
control sobre los contenidos de las iniciativas legislativas pues en razón de
ese principio se les permite a los presidentes de las comisiones legislativas
rechazar las iniciativas que incumplan ese principio. En segundo lugar,
garantizando una deliberación pública y transparente en el proceso de formación
de la ley pues con ella se evita la aprobación de normas no consideradas en los
debates parlamentarios como escenarios de concreción de la democracia. Y,
en tercer lugar, por sus implicaciones directas sobre la intensidad del control
constitucional pues impone la necesidad de mantener una relación de equilibrio
entre la materia de las leyes y el principio democrático". 15El carácter democrático
y participativo del Estado colombiano se funda en los principios consagrados en
el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 3, 5, 40 y 103 de la Constitución
Política. Por su parte, el artículo 5º de la Ley 128/94 prescribe que la
aprobación de las áreas metropolitanas se lleva a cabo a través de la consulta
popular. En el ordinal 5º del artículo en referencia se establece que, "El
texto de proyecto de constitución del Area
Metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada
por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes". 16fl. 2 del expediente. 17fl. 3 del expediente. 18En la sentencia
C-443/97, MP Alejandro Martínez Caballero, la Corte afirmó que "en
ningún momento la Carta obliga al Legislador a consagrar un sólo régimen, pues
en esta materia el Congreso tiene una amplia libertad de configuración. Por
ende, el Legislador puede consagrar regímenes disciplinarios especiales, si
considera que existen razones de conveniencia que justifican su existencia, y
siempre y cuando esa diferencia de trato encuentre un fundamento razonable".
En aquella ocasión la Corte declaró la exequibilidad
del artículo 173 de la Ley 201 de 1995, que conservaba para los funcionarios y
empleados de la Procuraduría General de la Nación el "régimen
disciplinario contemplado en el Decreto 250 de 1970 y en el Decreto 1660 de
1978 y en las demás leyes especiales sobre la materia". Sobre el
particular, la Corte concluyó que: "En tales circunstancias, la Corte
concluye que la consagración de un régimen especial para los funcionarios de la
Procuraduría es admisible, pues encuentra un fundamento objetivo y razonable en
las peculiaridades de ese órgano de control. En efecto, esta entidad tiene
funciones particulares, entre las cuales se encuentra en especial la supervigilancia disciplinaria de quienes desempeñen
funciones públicas (CP art. 277 ord 5º). Es pues
admisible que, entre otras razones, el Legislador considere que no deben
estar sometidos al régimen disciplinario ordinario sino a uno especial aquellos
funcionarios que tienen a su cargo el control disciplinario preferente del
resto de servidores públicos". En el mismo sentido, en la
Sentencia SU-637/96 MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte había señalado que,
"De hecho, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en los
artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones aplicables a los
funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades, incompatibilidades,
derechos, deberes y prohibiciones". 19En esta sentencia la
Corte declaró la exequibilidad del artículo 107 de la
Ley 201 de 2001, que había sido demandado por incluir normas sobre la
competencia de los Procuradores Judiciales de Familia, las cuales, en el
entendido del accionante, debían ser reguladas en el Código del Menor. Frente
al caso específico, concluyó la Corte que "Es natural, entonces, que el
legislador al regular una función esencial al Ministerio Público, -como la
tantas veces mencionada de intervención ante los jueces de familia y ante las
autoridades administrativas encargadas de asuntos de familia-, dentro de la ley
que establece la estructura y la organización de la Procuraduría General de la
Nación, tocara algunos de los aspectos procedimentales contenidos en el Código
del Menor y en ello no encuentra esta Corporación motivos de
inconstitucionalidad, ya que tratándose de normas legales de la misma jerarquía
el legislador podía modificar el Código del Menor mediante una ley que
formalmente no hace parte de él". 20Dispone el artículo 50
ordinal 2º: "De las sanciones. Como consecuencia de las
acciones u omisiones que se les imputa en relación con su actuación
contractual, y sin perjuicio de las sanciones e inhabilidades señaladas en la
Constitución Política, las personas a que se refiere este capítulo se harán
acreedoras a: (...) 2º. En Caso de declaratoria de responsabilidad
disciplinaria, a la destitución". 21Sentencia C-178/96 MP:
Antonio Barrera Carbonell. |