RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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SENTENCIA C-692/08 Referencia: Expediente D-7147 DEBIDO
PROCESO EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Elementos que constituyen la garantía del debido
proceso en materia disciplinaria. El
derecho disciplinario constituye una forma de ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado y, como tal, debe estar fundado en principios y valores
constitucionales y asegurar en todo momento la vigencia de los elementos
propios de la garantía del debido proceso. Como elementos constitutivos de la
garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre
otros, "(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción
disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y
especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv)
el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el
principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa
juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus." PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance En
lo que se refiere al principio de legalidad, la Corte ha señalado que su
carácter imperativo en materia disciplinaria, deviene de la aplicación de
varias disposiciones constitucionales, y en virtud de dicho principio, las
autoridades administrativas sólo pueden imponer sanciones en aplicación de
normas preexistentes, en las que se consagran claramente las conductas que
constituyen falta disciplinaria, así como las sanciones que se derivan como
consecuencia. Contrario sensu, en la imposición de sanciones, la autoridad
respectiva no puede aplicar normas en forma retroactiva, salvo la garantía del
principio de favorabilidad, que debe ser analizado en cada caso concreto. PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance La
Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de
conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior,
se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Frente a este punto,
ha advertido que aún cuando el artículo 29 de la Constitución se refiere a la
aplicación del principio en "materia penal", ello "(…) no impide
que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador, como el
disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente
esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un
estado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal." POTESTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
en materia de procedimientos judiciales y administrativos/PRINCIPIO DE
APLICACIÓN GENERAL E INMEDIATA DE LA LEY PROCESAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Aplicación El
legislador cuenta con un amplio margen para configurar procedimientos
judiciales y administrativos, como los que tienden a la investigación de faltas
disciplinarias y a la imposición de sanciones. En ese orden, cuenta con la
potestad para crear o modificar un determinado proceso, estructurar sus etapas,
definir los términos para la realización de diligencias, consagrar los
mecanismos de impugnación de decisiones, entre otros. Dicha potestad de
configuración debe ser ejercida sin desconocer los principios y valores
constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,
y los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho
sustancial sobre lo adjetivo, que se constituyen en límites al ejercicio
legítimo de tales competencias. Cuando el legislador dispone la aplicación
general e inmediata de procedimientos disciplinarios a conductas ya ocurridas
pero no investigadas, se apoya en la amplia competencia que le otorga la
Constitución para ello, además de que se ciñe a los principios que informan
nuestro sistema jurídico, como el de la aplicación general e inmediata de la
ley procesal. PRINCIPIOS
DE LEGALIDAD Y FAVORABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación Se
plantea el problema jurídico de si la aplicación inmediata de nuevas
disposiciones procesales en materia disciplinaria, respecto a conductas ya
ocurridas pero que no han sido sometidas a investigación, por no haberse
proferido auto de apertura de la misma, desconoce los principios de legalidad y
favorabilidad, por cuanto se desconoce la máxima de que "nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa", que
la Corte Constitucional ha resuelto, concluyendo del recuento jurisprudencial
estudiado que: i) el principio de legalidad, en materia disciplinaria, se
traduce en que la investigación y juzgamiento de conductas calificadas como
faltas, sólo puede fundarse en disposiciones sustantivas preexistentes, que
definan la falta y prevean la sanción; ii) respecto de las normas procesales,
en la misma materia, resulta válida su aplicación inmediata según la decisión
adoptada por el legislador en ejercicio de su margen de configuración de los
procedimientos. A través del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007, el legislador
adoptó un mecanismo de aplicación del nuevo procedimiento destinado a la
investigación y juzgamiento de conductas consideradas como faltas
disciplinarias de los abogados. A partir del mismo, dispuso la aplicación
inmediata de la nueva norma para los procesos que no se hubieran iniciado – por
no haberse proferido auto de apertura de la investigación –, mientras que
preservó la vigencia de la anterior, para los procesos que ya venían siendo
adelantados. En dicho proceder, el legislador se encuentra amparado por el
margen de configuración que le brinda la Constitución para el diseño de
procedimientos y, con ello, para determinar la aplicación de la ley procesal en
el tiempo, resultando que no contraria el principio de legalidad como tampoco
desconoce el principio de favorabilidad. Referencia: expediente D-7147 Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 111 (parcial) de la Ley 1123 de
2007, "por medio de la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado" Demandante: LUIS CARLOS ÁLVAREZ MACHADO Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil ocho
(2008). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A
continuación se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial, subrayando los apartes acusados: LEY 1123 DE 2007 (Enero 22) "Por la cual se establece el Código
Disciplinario del Abogado." "ARTÍCULO
111. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Los procesos que se encuentren con auto de apertura
de investigación al entrar en vigencia este código, continuarán tramitándose de
conformidad con el procedimiento anterior. En
los demás procesos, los Magistrados de las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura implementarán el
procedimiento aquí establecido en estricto orden de radicación, salvo
aquellos en los que la acción disciplinaria se encuentre próxima a prescribir,
a los cuales les dará prelación. III. DEMANDA El
señor Luis Carlos Álvarez Machado presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el segundo inciso (parcial) del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007,
"por medio de la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado", al considerar que vulnera los artículos 3, 4 y 29 de la
Constitución Política. Expone
en primer lugar que el artículo 29 de la Constitución Política contempla el
principio de que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa", como una de las manifestaciones
propias del debido proceso. Igualmente, que dicha norma hace parte de un
derecho fundamental que regula valores, pero también constituye un mandato
claro, categórico y directo, que no puede dar lugar a interpretaciones
diferentes a las que se derivan de su propio texto. Así, por ejemplo, no puede
sostenerse que alguien puede ser juzgado conforme a leyes posteriores al hecho
que se le imputa, si eso redunda en beneficio de la administración de justicia.
En ese orden, aduce que la regla básica irrefutable es que la norma aplicable a
todo juicio debe ser preexistente al hecho imputado, a no ser que la posterior
resulte más favorable, lo que también hace parte del derecho fundamental al
debido proceso. A
continuación sostiene que "(…) le está vedado al legislador, que
está sometido precisamente a la intangibilidad de las normas constitucionales,
el disponer que normas procesales contenidas en leyes posteriores al hecho que
se impute, sean aplicables en sustitución de las preexistentes al mismo hecho
(…) [d]ebido a que, tampoco,
podría definir por vía legislativa cual es la norma más favorable respecto de
otra. En otras palabras, admitir algo distinto equivaldría no a una mera
interpretación de la norma, sino a la modificación de su contenido." Argumenta
que en el derecho disciplinario, debido a su carácter sancionatorio, también
debe prevalecer el principio constitucional referente a que las normas
aplicables al respectivo juicio sean las preexistentes al acto imputado, es
decir, las anteriores al hecho y vigentes para ese momento en particular. En
el anterior orden de ideas, considera que "(…) en la norma
cuestionada el legislador varió la norma constitucional, pues pretende que en
los procesos disciplinarios relativos a "hechos imputables" sucedidos
antes de la vigencia de la Ley 1123, en que no se haya dictado
"auto de apertura de investigación", NO SE APLIQUE LA LEY
PREEXISTENTE al "hecho imputado" sino la nueva ley que entra en
vigencia." Igualmente,
expresa que "[d]e acuerdo con el contenido del artículo 111 demandado,
el criterio para ubicar la norma aplicable no es LA ÉPOCA EN QUE SUCEDIÓ LO
IMPUTADO, sino un asunto estrictamente procesal: que al momento de entrar en
vigencia la Ley 1123 de 2007, no se hubiera dictado "auto de apertura de investigación."
En su concepto "[e]llo contradice
abiertamente la norma constitucional. La norma aplicable a un juicio no la
determina tal o cual estado de un proceso, sino LA EPOCA en que sucedió el
hecho que se juzga." Manifiesta
que mientras el artículo 29 de la Constitución Política permanezca vigente, el
legislador no puede crear normas que establezcan que alguien puede ser juzgado
de conformidad con normas posteriores a los hechos por los que está siendo
juzgado. Lo contrario, en su criterio, equivale a que el legislador exceda sus
facultades y, por vía de interpretación, introduzca modificaciones o nuevos
elementos al texto constitucional. Para
finalizar, sostiene que "(…) EN CUALQUIER CASO, sea cuales sean las
razones políticas, de conveniencia, de peligrosidad, de protección social que
se puedan esgrimir, SIEMPRE la norma (sustantiva y procesal) aplicable a todo
juicio, es la preexistente al hecho que se imputa, en otros términos, la norma
vigente al momento de la ocurrencia del hecho. Y ello es válido también en el
campo del derecho disciplinario." IV. INTERVENCIONES 1.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El
Ministerio del Interior y de Justicia, actuando a través de apoderado, solicita
declarar la exequibilidad de la disposición acusada.
Para fundamentar su solicitud, afirma que la Corte Constitucional ha sostenido
en numerosas oportunidades que el Congreso de la República cuenta con un amplio
margen de libertad para establecer y regular los procedimientos y las formas
propias de cada juicio y, en consecuencia, disponer la aplicación de la Ley en
el tiempo. Afirma
igualmente: "(…)
la acusación formulada por el accionante obedece a una interpretación
radicalmente exegética del texto constitucional que rinde culto irracional a la
textualidad, desconociendo que el mismo contenido de
la constitución debe ser analizado en forma mesurada, razonable de forma tal
que el querer del constituyente primario no se vea reducido a la mera
literalidad de las palabras. Es
por lo anterior que la Corte Constitucional, ejerciendo su papel de legítimo
intérprete de la Carta Política, ha desarrollado e interpretado, a través de la
jurisprudencia y la doctrina constitucional, el contenido real de nuestro
ordenamiento superior, como en el caso que actualmente analizamos, en el cual
encontramos que el supremo tribunal constitucional ha sido reiterativo en
cuanto a su posición respecto a la exequibilidad de
normas que contemplan regímenes de transición en materia procesal, siempre y
cuando estas no impliquen detrimento para las garantías y derechos
fundamentales de las personas que concurren a un proceso, en este caso
disciplinario, y siempre y cuando se interpreten dichas normas en el marco de
principios procesales constitucionales tan caros al Estado Social y Democrático
de Derecho como el de favorabilidad en materia penal y, por analogía,
disciplinaria." Por
otra parte, sostiene que la jurisprudencia de la Corte Constitucional también
ha dejado claro que "(…) una cosa es el debido proceso
disciplinario desde el punto de vista del principio de tipicidad o legalidad en
materia de legislación sustantiva y otra es la potestad, de carácter
constitucional, de libre configuración legislativa de establecer las formas
propias de cada juicio, que deben deslindarse a fin de que interpretaciones
erradas como la del accionante no devengan en demandas contra el ordenamiento
jurídico que tienen como único fundamento una radical preferencia por la
literalidad más allá del sentido común y, sobre todo, de la doctrina
constitucional sobre el tema." Por
último expresa: "(…) confiamos en que la norma acusada será declarada
exequible, obviamente, entendiendo que toda norma procesal, debe interpretarse
de acuerdo con su verdadero sentido, expresado por su intérprete natural y
oficial, en armonía con los principios procesales fundamentales de carácter
constitucional como el principio de favorabilidad (…)." 2.
Intervención de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad
ICESI. El
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI
intervino en el trámite de la acción para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, siempre que se
module la decisión y se elimine la interpretación que puede ir en contra de la
Constitución, por desconocer el principio de favorabilidad. En ese sentido,
sostiene que la norma "[e]s constitucional en el entendido de que los
magistrados de las salas jurisdiccionales disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura continuarán tramitando conforme al procedimiento
anterior al previsto en la ley 1123 los procesos que se encuentren con auto de
apertura de investigación al momento de entrar en vigencia esa ley, y
tramitarán los demás procesos conforme al procedimiento establecido en la ley
1123 de 2007, pero aplicarán la norma que resulte más favorable al investigado
o disciplinable entre lo dispuesto por el procedimiento anterior y el previsto
en la ley 1123 de 2007." Para
comenzar, argumenta que la Constitución impone un deber de aplicar analógicamente
las garantías establecidas en los procesos penales a los procesos
disciplinarios, específicamente en lo que atañe a la garantía de todos los
elementos que conforman el debido proceso. De esta forma, arguye, "(…)
los principios constitucionales que rigen el debido proceso penal son
aplicables al proceso disciplinario que se tramita en el marco del Código
Disciplinario del Abogado, ley 1123 de 2007." Con base en ello,
el principio de legalidad debe interpretarse en armonía con el principio de
favorabilidad, que impone al juez, en cada caso concreto, el análisis y la
aplicación de la norma que resulte más favorable al acusado o investigado. Teniendo
en cuenta lo anterior, aduce: "La
aplicación del régimen de transición previsto por la ley 1123 de 2007 no se
debe interpretar estrictamente, de manera taxativa, a todas las situaciones en
donde los procesos no se encuentren con auto de apertura de investigación, sin
atender a los casos concretos en donde la aplicación del régimen devenga en la
vulneración del principio de favorabilidad, pues allí el interprete estaría
obligado a aplicar la norma más favorable al investigado o al disciplinable, y
esa norma puede ser alguna regla procesal preexistente o una incluida en la ley
1123 de 2007. Dicho de otro modo, el juez competente no puede sustraerse a la
obligación constitucional plasmada en el artículo 29 de la Carta Política y en
la interpretación fijada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. De
otra parte, no se comparte la opinión del demandante según la cual el
legislador decidió una favorabilidad sin tener la competencia para hacerlo. Lo
que resultaría inconstitucional sería la interpretación en donde no se aplique
la norma más favorable porque el juez de conocimiento considere que el
legislador tajantemente lo prohibió en el artículo 111. La regla general, para
la cual está autorizado el legislador por la Constitución y respaldado por la
jurisprudencia constitucional, le permite establecer un régimen de transición,
que no puede aplicarse contraviniendo el principio de favorabilidad, pues éste
debe ponderarse con el principio de legalidad. La Corte ha dicho que en lo
procesal se puede establecer la preexistencia o vigencia de nuevas leyes sin
que eso signifique que se permita la vulneración de los derechos fundamentales. (…)
Se insiste en que el principio de legalidad debe ponderarse con el de la
favorabilidad para determinar si hubo una vulneración al debido proceso por
parte del legislador, pero este juicio muchas veces se debe hacer frente a los
casos concretos, en donde corresponde la aplicación de una u otra ley. Para
concluir, afirma que "(…) existe una interpretación del artículo 111 de
2007, parcial, que resultaría inconstitucional, y es la posibilidad
hermenéutica que el demandante solicita excluir del ordenamiento jurídico,
aunque en su escrito de demanda está pidiendo la exclusión total del enunciado
normativo. Una solución plausible podría ser la aplicación de la jurisprudencia
de la Corte y en este caso excluir únicamente una de las interpretaciones
posibles, preservando la existencia de la norma. Para esto, podría declararse
una constitucionalidad condicionada de la norma (…)" V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El
Procurador General de la Nación, mediante concepto 4487, solicita declarar la exequibilidad de la disposición acusada. En
primer lugar, afirma que la norma demandada debe ser analizada en conjunto con
el inciso segundo del artículo 7 de la misma Ley 1123, que consagra el
principio de aplicación inmediata de la ley procesal y, en general, con las
disposiciones del Código Disciplinario del Abogado, así como con normas afines,
tales como el Código Penal, el Código Disciplinario Único y el Código Civil. En
virtud de lo anterior, sostiene que por regla general, la ley procesal es de
orden público y de aplicación inmediata, tal y como se prevé en el artículo 40
de la Ley 153 de 1887, disposición que, en los términos de la Corte
Constitucional, no vulnera el debido proceso ni los derechos adquiridos.
Manifiesta así mismo: "Este
principio, de aplicación inmediata y hacia el futuro de la ley, opera en las
disposiciones procesales en todas las ramas del derecho, de tal manera que es
el legislador, quien, en uso de su facultad de elaborar, modificar y derogar
las leyes y, en general, de establecer las políticas en materia de formas
judiciales, debe evaluar la conveniencia, pertinencia y efectividad de las
disposiciones que rigen el proceso y adaptarlo a las necesidades de la
administración de justicia y de la sociedad (al respecto, p.e.
la sentencia C 155 de 2007). Las personas no pueden, entonces, alegar como un
derecho adquirido el que se les siga uno y otro procedimiento. Lo que sí pueden
exigir es que el procedimiento cumpla con todos los principios que consagra el
debido proceso, artículo 29 de la Carta Política." Señala
que en materia sancionatoria debe establecerse una diferenciación entre normas
sustanciales y procesales, por cuanto respecto de las primeras impera, como
regla general, el principio de aplicación de la ley vigente en el momento de la
realización de la conducta y; respecto de las segundas, impera, también como
regla general, el principio de aplicación inmediata de la Ley. Estas reglas
provienen del artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 43 de la Ley
153 de 1887 y el artículo 6 del Código Penal. En ese orden, arguye: "(…)
el principio de legalidad, tal como fue consagrado en el Código Disciplinario
del Abogado, Ley 1123 de 2007, hace referencia a la aplicación de las
disposiciones sustanciales del momento en que se realizó la conducta, mientras
que remite a las disposiciones de la ley y las posteriores que la modifiquen,
en lo atinente a las disposiciones procesales." Por
otra parte, afirma que la Corte Constitucional ya resolvió el problema jurídico
que se deriva de la demanda de inconstitucionalidad – sentencia C 181 de 2002 –
y, en concreto, realizó un análisis de la aplicación de la ley penal y
disciplinaria en el tiempo, en relación con el principio de que "nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le
imputa." A partir de lo anterior, concluye: "las
disposiciones objeto de estudio no vulneran el principio de legalidad
consagrado en el artículo 29 superior, pues se limitan a consagrar el principio
general de aplicación de la ley procesal en el tiempo. Por tanto, deberán
declararse exequibles por el cargo presentado por el demandante." Para
finalizar, advierte que el principio de aplicación de la ley en el tiempo, como
se consagra en la disposición acusada, a pesar de ser compatible con las normas
de la Constitución, debe ser limitado por el principio de favorabilidad. En
concreto argumenta: "(…)
este principio no puede aplicarse de forma inflexible, pues puede ocurrir que
en un caso determinado, la aplicación de la ley procesal vigente al momento de
realizar la conducta, o en todo caso una ley anterior a la vigente en el
momento de la realización del procedimiento, resulte más favorable, de tal
manera que, en esos casos excepcionales, el procedimiento que se aplique incida
en la situación sustancial del disciplinado. En ese evento, deberá dar
prelación, como lo indica el artículo 6 del Código Penal "sin
excepción", al principio de favorabilidad, consagrado en el artículo 29 de
la Constitución y retomado en el inciso primero del artículo 7 del Código
Disciplinario del Abogado (…) De
tal manera que así como ocurre en materia penal, debe garantizarse la
prevalencia del principio de favorabilidad cuando este sea aplicable en
relación con las disposiciones procesales en materia disciplinaria y, en
particular, en la interpretación de la expresión bajo estudio de la Ley 1123 de
2007, Código disciplinario del abogado, en el mismo sentido que lo señaló la
Corte Constitucional al estudiar los artículos 9 y 176 de la Ley 200 de 1995 en
la sentencia C 625 de 1997(…)" VI. CONSIDERACIONES Competencia 1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, corresponde a esta corporación conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra una norma perteneciente a una Ley de la
República. Problema
Jurídico 2.
En el presente asunto, la Corte debe establecer si la disposición contenida en
el segundo inciso del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007 resulta contraria a
la Constitución, por desconocer el principio según el cual "nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa." Lo anterior en virtud de que la aplicación del
procedimiento contemplado en el Código Disciplinario del Abogado, a los
procesos en los que no se haya proferido auto de apertura de investigación,
conlleva que algunas conductas sean juzgadas conforme a normas que no estaban
vigentes al momento de su ocurrencia. Ligado
a lo anterior, se debe analizar si la aplicación inmediata del procedimiento
previsto en el Código Disciplinario del Abogado resulta contraria a los
principios de legalidad y favorabilidad, consagrados en el artículo 29 de la
Constitución. Teniendo
en cuenta que el problema jurídico planteado ha sido tratado en anteriores
decisiones, la presente sentencia se remitirá a las consideraciones que en
ellas han quedado sentadas. Concretamente, la Corte considera relevante
analizar la jurisprudencia relativa a: i) la fuerza vinculante
de las garantías propias del debido proceso en la aplicación de disposiciones
de derecho disciplinario y, específicamente, de los principios de legalidad y
favorabilidad; ii) el amplio margen de libertad con que cuenta
el legislador en la configuración de procedimientos, así como el principio de
aplicación general e inmediata de la ley procesal y, por último, iii) la
interpretación armónica de los principios de legalidad y favorabilidad, junto
con la libertad legislativa y el del efecto general e inmediato de las
disposiciones procesales. De allí se podrá determinar si resulta
constitucionalmente aceptable, que el legislador establezca un régimen de
aplicación inmediata de la ley procesal mediante la cual se investigan y juzgan
las faltas disciplinarias de abogados, en el marco de los principios de
legalidad y favorabilidad. Igualmente, si existe la necesidad de impartir una
sentencia condicionada en sus efectos, para resguardar la aplicación del
principio de favorabilidad en la interpretación de la disposición acusada. El
debido proceso en disposiciones de derecho disciplinario. Principios de
legalidad y favorabilidad. 3.
Esta Corporación ha señalado que el derecho disciplinario constituye una forma
de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y, como tal, debe estar
fundado en principios y valores constitucionales y asegurar en todo momento la
vigencia de los elementos propios de la garantía del debido proceso1.
En ese mismo orden, ha considerado que en tratándose de una forma de ejercicio
del ius puniendi, la
persona investigada o juzgada disciplinariamente tiene derecho a gozar de las
mismas garantías que estructuran el derecho penal, tales como el principio de
legalidad y de favorabilidad.2 Como
elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia
disciplinaria, se han señalado, entre otros, "(i) el principio de
legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de
publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de
contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble
instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de
la reformatio in pejus."3 4.
En lo que se refiere al principio de legalidad, la Corte ha señalado que su
carácter imperativo en materia disciplinaria, deviene de la aplicación de
varias disposiciones constitucionales. Específicamente, ha previsto que el
mismo encuentra consagración en la Constitución, "[e]n primer lugar, en
los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden
"ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes", y que
"sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley". En
segundo término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos
descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso,
"no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o
reglamento". Y, finalmente, en el artículo 124 que le asigna al legislador
la potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de
responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Esta última norma dispone
que: "la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva".4 Así
mismo, ha sostenido la Corte que, en virtud de dicho principio, las autoridades
administrativas sólo pueden imponer sanciones en aplicación de normas
preexistentes, en las que se consagran claramente5 las
conductas que constituyen falta disciplinaria, así como las sanciones que se
derivan como consecuencia.6 Contrario sensu, en la imposición
de sanciones, la autoridad respectiva no puede aplicar normas en forma
retroactiva, salvo la garantía del principio de favorabilidad, que debe ser
analizado en cada caso concreto. Por
otra parte, de conformidad con los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887, la
Corte ha definido que las normas preexistentesa que se refiere el principio de
legalidad son las normas de carácter sustantivo, las
cuales determinan las conductas calificadas como faltas, así como las
sanciones que deben ser impuestas. No se pueden asimilar, por el contrario, a
disposiciones de carácter procesal, respecto de las cuales opera, por regla
general, el principio de aplicación inmediata7 5.
Teniendo como base la misma garantía del debido proceso en el derecho
disciplinario, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de
favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable8.
Frente a este punto, ha advertido que aún cuando el artículo 29 de la
Constitución se refiere a la aplicación del principio en "materia
penal", ello "(…) no impide que el legislador lo extienda a
otros ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a
que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno
sentido y especial relevancia dentro de un estado social de derecho en otros
contextos punitivos diferentes al penal."9 Así
mismo, ha precisado la Corte que el principio de favorabilidad es imperativo
respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida. De esta
forma, "tanto en materia sustantiva como procesal, las
disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente,
aunque el régimen transitorio determine en principio cosa diversa.10 6.
Conforme a las anteriores consideraciones, i) en el derecho
disciplinario resultan plenamente aplicables las garantías que integran el
debido proceso, dentro de las que se destacan el principio de legalidad y
favorabilidad; ii) el principio de legalidad impone que las
conductas sean juzgadas conforme con normas sustantivas
preexistentes y; iii) el principio de favorabilidad
supone la aplicación de la norma más favorable al investigado o juzgado, aún
cuando sea posterior e independientemente de que sea sustantiva o procesal. Potestad
del legislador en la configuración de procedimientos administrativos y
principio de aplicación general e inmediata de la ley procesal en materia
disciplinaria. 7.
Por otra parte, de conformidad con jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, en virtud de las competencias establecidas en el artículo 150,
numeral 2, de la Constitución Política, el legislador cuenta con un amplio
margen para configurar procedimientos judiciales y administrativos, como los
que tienden a la investigación de faltas disciplinarias y a la imposición de
sanciones.11 En ese orden, cuenta con la potestad para crear o
modificar un determinado proceso, estructurar sus etapas, definir los términos
para la realización de diligencias, consagrar los mecanismos de impugnación de
decisiones, entre otros. En
la sentencia C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte señaló al
respecto: "Como
lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás
reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada
en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta Política, al legislador
le corresponde regular en su totalidad los procedimientos judiciales y
administrativos. Por esta razón, goza de un amplio margen de autonomía o
libertad de configuración normativa para evaluar y definir sus etapas,
características, formas y, específicamente, los plazos y términos que han de
reconocerse a las personas en aras de facilitar el ejercicio legítimo de sus
derechos antes las autoridades públicas. Autonomía que, por lo demás, tan sólo
se ve limitada por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas
adoptadas, en cuanto éstas se encuentren acordes con las garantías
constitucionales de forma que permitan la realización material de los derechos
sustanciales."12 Igualmente,
la Corte ha señalado13 que en virtud de su potestad legislativa
en materia de procedimientos, el legislador puede "(…) regular y
definir14 entre los múltiples aspectos de su resorte
legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el establecimiento
de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados
contra los actos que profieren las autoridades, -esto es, los recursos de
reposición, apelación, u otros -, así como los requisitos y las condiciones de
procedencia de los mismos.15 (ii) Las etapas procesales
y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos.
(iii) La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial,
siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera
explícita en la Carta.16 (iv) Los medios de prueba17 y
(v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del juez
y aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia
del trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para
prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.18" 8.
Así mismo, ha sostenido19 que la potestad de configuración del
legislador en materia de procedimientos "(…) debe ser ejercida sin
desconocer los principios y valores constitucionales, la vigencia de los
derechos fundamentales de los ciudadanos,20 y
los principios de razonabilidad,21 proporcionalidad22 y
prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias." 23 9.
De conformidad con tales previsiones, el legislador cuenta con un amplio margen
de configuración para determinar la naturaleza y características del
procedimiento a través del cual deben ser investigadas y juzgadas las faltas
disciplinarias de los abogados - Ley 1123 de 2007 -. Igualmente, como
consecuencia, cuenta con libertad para establecer mecanismos de aplicación de
la ley procesal en el tiempo, de forma tal que puede prever su aplicación inmediata
– como se establece en términos generales en los artículos 40 y 43 de la Ley
153 de 1887 - o a través de regímenes de transición, en los que puede aplazar
su entrada en vigencia para determinadas relaciones jurídicas o en los que
puede tener efectos sobre relaciones jurídicas en curso. Lo
anterior en virtud de que "(…) la potestad de configuración
normativa del legislador en materia de procedimientos judiciales y de
mecanismos alternativos de solución de conflictos, comporta la facultad de
modificación, derogación y subrogación de las leyes procesales, para su
adaptación a las necesidades de la sociedad en materia de acceso a la
administración de justicia."24 No
obstante lo anterior, la potestad del legislador en la adopción de mecanismos
que regulan la entrada en vigencia de normas procesales, encuentra límites en
el respeto de derechos adquiridos conforme a disposiciones legales vigentes
(artículo 58 de la C.P.), así como en el principio de favorabilidad (artículo
29 de la C.P.), de acuerdo con el cual puede aplicarse una norma diferente a la
prevista por el legislador, siempre que ella sea más favorable a la persona
investigada o juzgada. En la sentencia C-619 de 200125 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte señaló al respecto: "8.
Ahora bien, a manera de resumen de lo dicho hasta ahora puede concluirse que en
materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la
Constitución solo impone como límites el respeto de los derechos adquiridos, y
el principio de favorabilidad y de legalidad penal. Por fuera de ellos, opera
la libertad de configuración legislativa. Con base en ello, el legislador ha
desarrollado una reglamentación general sobre el efecto de las leyes en el
tiempo, contenida en la Ley 153 de 1887, según la cual en principio las leyes
rigen hacia el futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones
jurídicas en curso. Tal es el caso de las leyes procesales, pues ellas regulan
actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas
para reclamar aquellos. No
obstante lo anterior, la regla general que se acaba de exponer según la cual
las leyes procesales son de efecto general inmediato, si bien es la acogida
como norma general por la legislación y también por la doctrina contemporánea,
no emana de la Constitución, la cual, respecto de la regulación de los efectos
de la ley en el tiempo, lo único que dispone categóricamente, como antes se
dijo, es la garantía de los derechos adquiridos conforme a las leyes
anteriores, los mencionados principios de legalidad y favorabilidad de la ley
penal, y la constitucionalidad de la retroactividad de la ley expedida por
razones de utilidad pública o interés social. Por lo tanto, en relación con los
efectos del tránsito de legislación procesal, el legislador puede adoptar una
fórmula diferente a la del efecto general inmediato y prescribir para algunas
situaciones especiales la aplicación ultraactiva de
la ley antigua a todos los procesos en curso, pues, salvo los límites
comentados, ninguna disposición superior se lo impide. Así como el legislador
tiene competencia para mantener en el ordenamiento las leyes hasta el momento
en que encuentra conveniente derogarlas, modificarlas o subrogarlas, de igual
manera puede determinar el momento hasta el cual va a producir efectos una
disposición legal antigua, a pesar de haber proferido otra nueva que regula de
manera diferente la misma materia. La aplicación ultraactiva,
entendida como la determinación legal según la cual una ley antigua debe surtir
efectos después de su derogación, tiene fundamento constitucional en la
cláusula general de competencia del legislador para mantener la legislación,
modificarla o subrogarla por los motivos de conveniencia que estime razonables.
Ahora bien, a pesar de lo anterior, la competencia aludida del legislador no
puede ejercerse desconociendo las normas superiores relativas a los derechos a
la igualdad y al debido proceso, pues ellos en sí mismos constituyen limites
generales a la libertad de configuración legislativa." 10.
De conformidad con lo anterior, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración para determinar la aplicación de nuevos procedimientos
sancionatorios a situaciones jurídicas que se encuentran en curso, encontrando
como límites los preceptos constitucionales que imponen el respecto de derecho
fundamental al debido proceso y, con ello, el principio de favorabilidad en la
aplicación de normas disciplinarias. 11.
Ahora bien, además de que el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración de procedimientos de derecho disciplinario, así como para su
implementación a situaciones concretas, la Corte ha concluido en numerosas
oportunidades26 que nuestro sistema jurídico contempla un
principio de aplicación general e inmediata de la ley procesal – artículos 40 y
43 de la Ley 153 de 1887 -, que en sí mismo no resulta contrario a la
Constitución27, por cuanto a partir allí el legislador estructura
normas de orden público que organizan la prestación del servicio público de
justicia. Igualmente, la Corte ha indicado que dichas normas, por sí solas,
"(…) no generan situaciones fácticas apropiables y, por ende,
frente a ellas no cabe hablar de derechos adquiridos, ni reclamar su protección
a partir del artículo 58 de la Constitución Política."28 En
ese sentido, cuando el legislador dispone la aplicación general e inmediata de
procedimientos disciplinarios a conductas ya ocurridas pero no investigadas, se
apoya en la amplia competencia que le otorga la Constitución para ello, además
de que se ciñe a los principios que informan nuestro sistema jurídico, como el
de la aplicación general e inmediata de la ley procesal. No
obstante lo anterior, como se analizó en líneas anteriores, el principio de
aplicación general e inmediata de la ley procesal no proviene directamente de la
Constitución y, por tanto, el legislador cuenta con la facultad para establecer
mecanismos o regímenes de vigencia de las normas procesales que no
necesariamente concuerden con él, siempre que no desconozca el principio de
favorabilidad,29 dentro del contexto
de los aspectos estructurales de cada régimen procesal. Interpretación
armónica de los principios de legalidad y favorabilidad en derecho
disciplinario, junto con la potestad de configuración legislativa y el
principio de aplicación inmediata de la ley procesal. 12.
Ahora bien, teniendo en cuenta los fundamentos de la demanda de
inconstitucionalidad, cabe preguntarse si la aplicación inmediata de nuevas
disposiciones procesales en materia disciplinaria, respecto a
conductas ya ocurridas pero que no han sido sometidas a investigación, por no
haberse proferido auto de apertura de la misma, desconoce los principios de
legalidad y favorabilidad, por cuanto se desconoce la máxima de que "nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa". La
Corte Constitucional ha resuelto este problema jurídico en anteriores
providencias. En ellas ha estudiado la constitucionalidad de regímenes de
aplicación de normas procesales, como el sometido a estudio en la presente
demanda, que en términos generales mantienen la vigencia de la norma anterior,
para el adelantamiento de procesos que ya se encuentran en curso, así como la
aplicación inmediata de la nueva, para la investigación y juzgamiento de
conductas respecto de las cuales no se ha iniciado el proceso, o no se ha
proferido el auto de apertura de la investigación. 13.
Puesto que las consideraciones expresadas en las decisiones a que se hace
referencia son de gran relevancia, la Corte efectuará un breve recuento de las
mismas. 13.1
En la sentencia C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), esta
Corporación estudió la constitucionalidad del artículo 67 de la Ley 610 de
2000, "por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías." En la
norma el legislador dispuso: "En los procesos de responsabilidad
fiscal, que al entrar en vigencia la presente Ley, se hubiere proferido auto de
apertura a juicio fiscal o se encuentren en etapa de juicio fiscal, continuarán
su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento
regulado en la Ley 42 de 1993. En los demás procesos, el trámite se adecuará a
lo previsto en la presente ley." Se preguntó la Corte en dicha
ocasión, si la aplicación inmediata del nuevo procedimiento de responsabilidad
fiscal, a los procesos que no se encontraran todavía en etapa de juzgamiento,
desconocía el artículo 29 de la Constitución que indica que "nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio." La
Corte determinó que, como regla general, en nuestro sistema jurídico las normas
procesales tienen un efecto general e inmediato, que no resulta contrario a la
Constitución, siempre que se respete el principio de favorabilidad. Concluyó
igualmente que la norma no desconocía la obligación de juzgar conductas
conforme a normas preexistentes, pues tal imperativo recae sobre disposiciones
sustantivas, mientras que en materia procesal rige el principio de aplicación
inmediata de la ley. Manifestó la Corte: "En
relación con lo anterior, la Corte detecta que la legislación colombiana y la
tradición jurídica nacional han concluido que las "leyes
preexistentes" a que se refiere la norma constitucional son aquellas de
carácter substancial que definen los delitos y las penas. De esta manera se
incorpora a nuestro ordenamiento el principio de legalidad en materia penal
expresado en el aforismo latino nullum crimen, nulla poena sine praevia lege. Pero las normas
procesales y de jurisdicción y competencia, tienen efecto general inmediato. En
este sentido, el artículo 43 de la Ley 153 de 1887, recoge la interpretación
expuesta (…)" 13.2.
En la sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte
estudió la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 200 de 1995 – Código
Disciplinario Único -, que disponía que "[l]a ley que fije
la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y
ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir,
salvo lo que la misma ley determine." Allí se preguntó la Corte,
si al disponer la aplicación inmediata de las normas procesales en materia disciplinaria,
el legislador quebrantaba el artículo 29 de la Constitución Política que
establece que "[n]adie podrá ser
juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa." La
Corte concluyó que la regla general en materia sancionatoria y punitiva es la
irretroactividad de la ley, con base en la máximanullum
crimen, nulla poena sine lege, que se aplica respecto de situaciones
jurídicas consolidadas. Igualmente, expresó que en materia procesal "(…)
el principio se invierte: la regla general es que la aplicación de la ley
procesal en el tiempo es inmediata, debido al carácter público de la
misma." En ese orden, afirmó que la regla en la aplicación de
normas procesales es que "(…) la ley nueva rige los procedimientos
que se han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las
diligencias, términos y actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse
bajo la vigencia del régimen derogado." Sostuvo
así mismo: "El
artículo 9º de la Ley 200 de 1995 quebrantaría el canon constitucional porque
permitiría que faltas disciplinarias cometidas en un determinado momento,
fueran juzgadas con base en normas procesales que no se encontraban vigentes
para el tiempo de su comisión. En esta medida, la norma legal estaría
incluyendo una excepción no prevista en el canon superior, respecto de las
normas procesales del régimen disciplinario. Dice el demandante que la única
excepción a la máxima constitucional es la de la aplicación favorable de la
ley. Vistas
las consideraciones precedentes y la jurisprudencia traída a colación, esta
Corporación no encuentra jurídicamente aceptables los cargos de la demanda. Ello
es así porque, precisamente, la pretensión del artículo 9º de la ley 200 de
1995 es realizar el principio general contenido en el 29 de la Carta que
prescribe la aplicación de la norma jurídica a partir de su promulgación y
hacia el futuro. De
acuerdo con lo dicho, la norma acusada debería interpretarse partiendo de tres
principios fundamentales. El primero, que la ley opera hacia adelante en el
tiempo; el segundo, que las normas procesales o de trámite entran a regir
inmediatamente, y el tercero, que lo anterior no excluye la aplicación
favorable de la ley en el tiempo ni la existencia de un régimen de transición
que permita continuar con los trámites previstos en la ley anterior, en los
procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la ley nueva se encontraren
con oficio de cargos legalmente notificado. Así
las cosas, esta Corporación considera que el precepto acusado se ajusta a los
cánones constitucionales puesto que su único cometido es el de realizar un
principio de aplicación normativa ampliamente aceptado, que a todas luces
admite aplicación favorable de los procedimientos derogados. Pese a que los
cargos de la demanda parecen presentar la norma como disposición contraria a
los principios superiores, de la interpretación que aquí se le ha dado se
concluye precisamente lo contrario: la disposición pretende, antes que nada, la
protección de los derechos individuales derivados de los cambios de
legislación." 13.3
En la sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte analizó la
constitucionalidad de los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887, de
conformidad con los cuales las leyes concernientes a la sustanciación y
ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores, desde el momento en
que deben empezar a regir, salvo los términos que hubieren empezado a correr y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, que se rigen por la
ley vigente al tiempo de su iniciación. Igualmente, establecen que "[n]adie podrá ser juzgado o penado sino por ley que haya sido
promulgada antes del hecho que da lugar al juicio" y que esta regla solo
se aplica a "las leyes que definen y castigan los delitos, pero no a
aquellas que establecen los Tribunales y determinan el procedimiento." En
dicha oportunidad, la Corte se preguntó si las disposiciones juzgadas
vulneraban los artículos 29 y 93 de la Constitución, por cuanto a partir de las
mismas se desconocía la exigencia de una ley preexistente, que determine el
tribunal y el procedimiento aplicable para el juzgamiento de un delito. Para
resolver el anterior cuestionamiento, la Corte consideró que el principio de
legalidad debía coexistir con el principio de efecto general e inmediato a las
normas procesales. De allí, concluyó que las "normas preexistentes" a
que hace referencia el artículo 29 de la Constitución, son solo aquellas
de carácter sustancial independientemente de si se encuentran
en una ley atinente al procedimiento. Señaló por otra parte: "El
entendimiento del artículo 29 constitucional que hace esta Corporación es en
efecto el de que al momento de los hechos que configuran la conducta punible,
debe existir un tribunal competente y un procedimiento para
juzgar a la persona que ha cometido un delito,30 pero ello no significa
que ese procedimiento no pueda cambiar, o que la competencia del
juzgamiento quede inmodificablemente definida. Al
respecto, se debe partir de la base de que mientras el legislador,
al consagrar las disposiciones que rigen los procesos, no ignore ni contraríe
las garantías básicas previstas por el Constituyente, goza de potestad para
señalar las formas de cada juicio, así como para distribuir las competencias
entre los organismos que administran justicia dentro de la estructura del
Estado. (…) Así
las cosas, la Corte considera frente al argumento del demandante, que lo
que establece el artículo 29 es la exigencia de que al momento del acaecimiento
del hecho punible exista un juez o tribunal competente, y un
procedimiento aplicable, pero no una prohibición de variar el juez o
tribunal o las formas propias de cada juicio, asuntos sobre los que como
se acaba de ver tiene amplia potestad el legislador, bajo el entendido
claro está del respeto a los principios y valores esenciales del orden
constitucional." 13.4
En la sentencia C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte
analizó, entre otros, el artículo 223 de la Ley 734 de 2002 – Código
Disciplinario Único-. En dicha norma se establecía: "Los procesos
disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con auto
de cargos continuarán su trámite hasta el fallo definitivo, de conformidad con
el procedimiento anterior." En esta ocasión, la Corte examinó si
el legislador vulneraba el principio de favorabilidad, al disponer que las personas investigadas disciplinariamente, cuyo proceso se
encontrara con auto de cargos, fueran juzgadas de acuerdo al procedimiento del
régimen disciplinario anterior. Luego
de estudiar el cuestionamiento, concluyó que la aplicación inmediata de las
disposiciones procesales era compatible con la garantía del debido proceso,
siempre que fuera armonizada con el principio de favorabilidad. Expresamente
consideró: "Se
observa entonces que en materia disciplinaria la jurisprudencia constitucional
ha fijado una posición según la cual, si bien el principio de aplicación
inmediata de las normas procesales es compatible con el derecho al debido
proceso, éste debe integrarse con el principio constitucional de favorabilidad,
máxime cuando el propio Código Disciplinario Único así lo ha establecido en su
artículo 1431 13.5
Finalmente, en la sentencia C-592 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), esta
Corporación analizó una demanda presentada, entre otras, en contra de la
expresión: "Las disposiciones de este código se aplicarán única y
exclusivamente para la investigación y el juzgamiento de los delitos cometidos
con posterioridad a su vigencia", contenida en el tercer inciso
del artículo 6º de la Ley 906 de 2004, por la cual se expide el Código de
Procedimiento Penal. La
Corte se preguntó si el legislador vulneraba el principio de favorabilidad,
puesto que con la disposición atacada impedía la aplicación del nuevo
procedimiento penal a procesos que ya venían en curso, a pesar de ser más
favorable. Para resolver tal cuestión, la Corte recordó que en la configuración
de regímenes de tránsito de legislación, la Constitución impone
como límite la aplicación del principio de favorabilidad penal. Igualmente, que
dicha garantía debe atenderse en el examen de situaciones concretas y, por
tanto, es de competencia de cada juzgador. Teniendo
en cuenta lo anterior, consideró que "(…) en manera alguna puede
considerarse que el mandato imperativo del artículo 29 de la Constitución haya
dejado de regir con la introducción del sistema penal acusatorio. Mandato ese
que como igualmente ya se explicó, se encuentra en perfecta armonía con las
normas internacionales que lo establecen y que hacen parte del bloque de
constitucionalidad (…)". En dichos términos, concluyó que respecto a las
disposiciones que estaban siendo acusadas "(…) ha de entenderse que al
tiempo que comportan la formulación expresa del principio de irretroactividad
de la ley penal y constituyen una precisión inherente a la
aplicación como sistema de las normas en él contenidas, -hecha necesaria en
razón del particular mecanismo establecido por el Acto Legislativo 03 de
2002 para la puesta en marcha del nuevo sistema acusatorio que comporta
como ya se señaló tres etapas diferentes,32 durante una de las
cuales se presenta la coexistencia de dos sistemas penales en
distintas regiones del territorio nacional-, en manera alguna pueden
interpretarse en el sentido de impedir la aplicación del principio de
favorabilidad." 14.
Del anterior recuento jurisprudencial se puede concluir que: i) el
principio de legalidad, en materia disciplinaria, se traduce en que la
investigación y juzgamiento de conductas calificadas como faltas, sólo puede
fundarse en disposiciones sustantivas preexistentes, que
definan la falta y prevean la sanción; ii) respecto de las
normas procesales, en la misma materia, resulta válida su aplicación inmediata
según la decisión adoptada por el legislador en ejercicio de su margen de
configuración de los procedimientos. Análisis
de la disposición demandada. 15.
De conformidad con el Libro Tercero de la Ley 1123 de 2007, por la cual se
establece el Código Disciplinario del Abogado, para la investigación y
juzgamiento de faltas disciplinarias cometidas por abogados, se instituye un
procedimiento de competencia de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de
los Consejos Seccionales de la Judicatura y del Consejo Superior de la
Judicatura.33 Igualmente,
en virtud del artículo 111 de la mencionada Ley: "Los
procesos que se encuentren con auto de apertura de investigación al entrar en
vigencia este código, continuarán tramitándose de conformidad con el procedimiento
anterior. En
los demás procesos, los Magistrados de las Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura implementarán el
procedimiento aquí establecido en estricto orden de radicación, salvo aquellos
en los que la acción disciplinaria se encuentre próxima a prescribir, a los
cuales les dará prelación." Como
ya se señaló, el actor considera que a partir de lo dispuesto en la primera
frase del inciso segundo del artículo trascrito, el legislador desconoce los
principios de legalidad y favorabilidad, pues obliga a que las conductas
consideradas como falta disciplinaria sean juzgadas conforme a normas
posteriores al momento de su ocurrencia, si para el momento no se ha proferido
el auto de apertura de investigación. Con ello se desconocería el mandato del
artículo 29 de la Constitución, según el cual "[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa". 16.
Pues bien, a través del artículo 111 de la Ley 1123 de 2007, el legislador
adoptó un mecanismo de aplicación del nuevo procedimiento destinado a la
investigación y juzgamiento de conductas consideradas como faltas
disciplinarias de los abogados. A partir del mismo, dispuso la aplicación
inmediata de la nueva norma para los procesos que no se hubieran iniciado – por
no haberse proferido auto de apertura de la investigación –, mientras que
preservó la vigencia de la anterior, para los procesos que ya venían siendo
adelantados. En
dicho proceder, entiende la Corte, el legislador se encuentra amparado por el
margen de configuración que le brinda la Constitución para el diseño de
procedimientos y, con ello, para determinar la aplicación de la ley procesal en
el tiempo (cfr. Infra. 9 y 10). Cabe recordar que el mecanismo
adoptado en la norma acusada no es sino la concreción específica en este ámbito
del principio de aplicación general e inmediata de la ley procesal, contemplado
en los artículos 40 y 43 de la Ley 153 de 1887, que no resulta contrario a la
Constitución siempre que se garantice el principio de favorabilidad34 (cfr.
Infra. 11) 17.
Además de lo anterior, para la Corte, la disposición demandada debe ser leída e
interpretada en forma armónica y sistemática con otras disposiciones de la
misma Ley 1123 de 2007. Concretamente, con los artículos 3 y 7, que consagran
los principios de legalidad y favorabilidad en la investigación y juzgamiento
de faltas disciplinarias de los abogados. Dichos artículos prescriben: "Artículo
3. Legalidad. El abogado sólo será investigado y sancionado disciplinariamente
por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento
de su realización y conforme a las reglas fijadas en este código o las normas
que lo modifiquen." "Artículo
7. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun
cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o
desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la
sanción. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo
concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso se aplicará desde el
momento en que entre a regir, salvo lo que la ley determine." La
disposición atacada no resulta contraria al principio de legalidad, por cuanto
las "normas preexistentes" a que hace referencia el artículo
29 de la Carta Política, son las normas de carácter sustantivo, conforme a las
cuales se definen las faltas disciplinarias y sus sanciones. En materia de
disposiciones procesales, como la analizada, puede adoptarse el principio de
aplicación general e inmediata de la norma. Las autoridades disciplinarias de
los abogados deberán aplicar las normas procesales establecidas por el
Congreso, según las reglas de transición que él haya establecido, lo cual
materializa el respeto al principio de legalidad. Tampoco
se desconoce el principio de favorabilidad, puesto que la disposición atacada
no prohíbe su aplicación y, por el contrario, en el artículo 7 de la Ley 1123
se consagra expresamente. En este orden, a partir de una lectura armónica y
sistemática del Código Disciplinario del Abogado, así como de la Constitución y
demás normas afines, debe entenderse que en cada caso particular la autoridad
competente aplicará la norma más favorable al investigado o juzgado. Así lo
decidió el propio legislador en desarrollo del principio constitucional de
favorabilidad. De
conformidad con todo lo expuesto, la Corte Constitucional debe concluir que la
disposición acusada no vulnera los principios de legalidad y favorabilidad
establecidos en el artículo 29 de la Constitución Política, por lo que debe
declararse exequible por los cargos analizados. VII. DECISIÓN En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE, por
los cargos analizados, la expresión "En los demás procesos,
los Magistrados de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura implementarán el procedimiento aquí establecido"
contenida en el segundo inciso (parcial) del artículo 111 de la Ley 1123 de
2007 "por medio de la cual se establece el Código Disciplinario del
Abogado". Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General NOTAS
DE PIE DE PÁGINA 1Ver,
entre otras, las sentencias C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-982 de 2002 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), C-124 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-328 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-818 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-340 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-1034 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-330 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño). 2No
obstante, ha señalado que entre las dos especialidades – derecho penal y
derecho disciplinario – deben plantearse diferencias, ya que "(…)
no se puede afirmar la existencia de identidad de objeto ni identidad de causa
entre estos dos tipos de derecho sancionador, pues la finalidad del proceso que
se adelanta con fundamento en ellos es distinta y los bienes jurídicamente
tutelados también son diferentes, así como el interés jurídico que se protege.
Lo más importante de esta diferenciación de finalidad, bienes protegidos e
interés jurídico, es la conclusión según la cual en cada uno de esos procesos
se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance
propios. En el proceso disciplinario se juzga el comportamiento de los
servidores públicos frente a normas administrativas de carácter ético,
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública. En cambio, en el proceso penal las normas buscan, entre otras cosas,
preservar bienes sociales más amplios." Sentencia T-1102 de 2005 (M.P.
Jaime Araujo Rentería). 3Sentencia
T-1034 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, las
sentencias C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-555 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-330 de
2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), entre otras. 4Sentencia
C-818 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 5No
obstante, la Corte ha moderado la aplicación del principio de tipicidad en
materia disciplinaria y ha sostenido que la precisión con la que deben estar
consagradas las conductas calificadas como faltas no es la misma que se exige
en el derecho penal, sino que se otorga un margen de movilidad al juzgador para
determinarlas. Sentencias C-099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-406 de
2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-853 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), C-507 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-917 de 2006 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T-1039 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto),
entre otras. 6Ver,
entre otras, las sentencias C-124 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-383
de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-818 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), C-592 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 7Sentencia
C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 8Sentencias
T-438 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-233 de 1995 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-1034 de 2006 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto). 9Sentencia
C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 10T-625
de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). De la misma manera, en la
sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte determinó que
en "(…) la aplicación del principio de favorabilidad en materia
penal, no cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas
procesales, pues el texto constitucional no establece diferencia alguna
que permita un trato diferente para las normas procesales" Iguales
consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-592 de 2005 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema
penal acusatorio. Igualmente, en la sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), se manifestó: "En materia penal y, actualmente, en el
campo del derecho disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica
también a las normas procesales, a pesar de que se mantiene el principio
general de la aplicación inmediata." Ver también las sentencias
C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) C-922 de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) y C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 11Sentencia
C-555 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 12En
igual sentido sentencias C-1104 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
C-973 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-886 de 2004 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). 13Sentencia
C-183 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 14Corte
Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001 Clara Inés Vargas. 15Corte
Constitucional. Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000, C-803 de 200
entre otras. 16Corte
Constitucional. Sentencia C-111 de 2000. 17Corte
Constitucional. Sentencia C-1270 de 2000. 18Corte
Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas. 19Sentencia
C-183 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 20Sentencia
C-728 de 2000 M.P. Clara Inés Vargas. 21Sentencia
C-886 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda. En sentencia C-555 de 2001 dijo la Corte
al respecto que: "...el legislador al diseñar los procedimientos
judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de
acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de
asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de una
justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben
propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o
procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros
que conforman la noción de debido proceso". (La subraya es fuera del
original). 22Corte
Constitucional. Sentencia C-1104 de 2001. Clara Inés Vargas. 23Ver
también las sentencias C-927 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-555 de
2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-640 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), C-642 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-736 de 2002
(M.P. Jaime Araujo Rentería), C-740 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra),
C-788 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-561 de 2004 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), C-340 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-738 de
2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras. 24Sentencia
C-155 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 25En
esta decisión se declara exequible el artículo 67 de la Ley 610 de 2000, por la
cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías, que disponía, en similares términos a los aquí
estudiados, la aplicación de la ley a los procedimientos en los que no se
hubiere proferido auto de apertura de la investigación. 26Sentencias
C-922 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-736 2002 (M.P. Jaime Araujo
Rentería), C-738 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-340 de 2006 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), entre otras. 27Sentencia
C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 28Sentencia
C-155 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 29Sentencia
C 619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 30Ver
Sentencia C-843/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 31Artículo
14 de la Ley 734 de 2002. Favorabilidad. En materia disciplinaria
la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para
quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política. 32i)
entre el momento de la aprobación del Acto Legislativo y el 1º de enero de
2005; (ii) entre el 1º de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, en
que se da una etapa de transición durante la cual coexisten dos sistemas en
distintas regiones del territorio nacional; y (iii) a partir del 31 de
diciembre de 2008, en que deberá estar en "plena vigencia" el
nuevo modelo acusatorio de procedimiento penal en todo el país. 33Artículos
59 y 60. 34Sentencia
C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). |