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SENTENCIA C-026/09 Referencia: expediente D-7320 REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA
DISCIPLINARIA EN LEY QUE MODIFICA NATURALEZA JURIDICA DE ECOPETROL-Inconstitucionalidad
parcial por desconocimiento del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría/REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA DISCIPLINARIA EN LEY QUE
MODIFICA NATURALEZA JURIDICA DE ECOPETROL-Inconstitucionalidad parcial por
no prever consecuencias de decisión de la Procuraduría de no proseguir la
investigación o proceso. La norma acusada, ordena que tanto las
investigaciones y quejas sobre los servidores públicos de ECOPETROL que no se
hubieren tramitado en el momento de conversión de la empresa en una sociedad de
economía mixta, como los procesos disciplinarios que no hubieren culminado
dentro de los dos años siguientes a la mencionada conversión, deberán pasar a
conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, imponiéndosele a ésta una
obligación que desconoce el poder disciplinario preferente que le ha otorgado
la Constitución, en la medida en que le impide decidir de manera autónoma, con
base en criterios objetivos y razonables relacionados con su misión de
Ministerio Público, cuáles procesos, investigaciones y quejas se reserva para
investigar y fallar sobre ellos, por un lado, y por otro que si bien impone el
traslado de todos los procesos, investigaciones y quejas a la Procuraduría, y
le permite decidir con autonomía cuáles son prioritarios para investigar y
emitir un fallo disciplinario sobre ellos, la norma no resuelve el punto de qué
sucede con los procesos, investigaciones y quejas respecto de las cuales la
Procuraduría decida no proseguir con la investigación o el proceso. Es decir,
en relación con esos procesos e investigaciones, al cabo de dos años la
sujeción de los servidores públicos de la antigua ECOPETROL al derecho
disciplinario queda en una especie de limbo jurídico, lo cual es contrario al
principio de Estado de Derecho y las normas de la Carta que lo desarrollan en
el ámbito disciplinario. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA DISCIPLINARIA-Limitada por aplicación del poder disciplinario
preferente PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Asignación de nuevas
funciones por ley debe consultar poder preferente o basarse en criterio
material específico. La potestad de configuración
legislativa en materia disciplinaria tiene un límite en el poder disciplinario
preferente que detenta la Procuraduría General de la Nación, siendo en algunos
casos posible que el legislador limite la facultad de la Procuraduría de
decidir autónomamente, qué asuntos disciplinarios conoce, para lo cual debe
fijar un criterio material específico, como la gravedad de la falta
disciplinaria; así cuando el Legislador identifique faltas de especial gravedad
para la administración pública, puede disponer que ellas sean conocidas
exclusiva y directamente por la Procuraduría. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Ejercicio por parte
del nominador o superior jerárquico del servidor público. PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Ejercicio basado en criterios objetivos
y razonables/PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA
NACION-Competencia discrecional del Procurador General/PODER
DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Efectos. Lo que distingue al poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación es que a través de él la
Procuraduría puede decidir, con base en criterios objetivos y razonables, qué
investigaciones, quejas o procesos disciplinarios reclama para sí, con el
objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en el caso de
que la Procuraduría solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a
la oficina de control interno de la dependencia oficial donde estaba radicado
el asunto. Así pues, la potestad de la Procuraduría para ejercer el poder
disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su
vinculación, tiene el carácter de prevalente o preferente y en consecuencia,
dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté
adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se
encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría, y como resulta obvio, si
la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que
adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será ésta
última la que tramite y decida el proceso correspondiente. Referencia:
Expediente D-7320 Demandante: ALBERTO
ESPINOSA BOLAÑOS Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 8° de la Ley 1118 de 2006, "por la cual se modifica la
naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. y se dictan otras disposiciones" Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero
de dos mil nueve (2009) LA SALA PLENA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Alberto Espinosa
Bolaños entabló una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 8° de la Ley 1118 de 2006, "por la cual se modifica la naturaleza
jurídica de ECOPETROL S.A. y se dictan otras disposiciones." Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS El texto de la disposición demandada es
el siguiente: "LEY 1118 DE 2006 "por la cual se
modifica la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. y se dictan otras
disposiciones." "ARTÍCULO 8°. TRANSICIÓN
EN MATERIA DISCIPLINARIA. La Oficina de Control Disciplinario Interno de
Ecopetrol S. A. continuará conociendo de los procesos que se encontraren con
apertura de investigación disciplinaria hasta por el término de dos (2) años,
contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de economía
mixta. "Las demás investigaciones y
quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de
la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos
disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado." III. LA DEMANDA El demandante manifiesta que el artículo
demandado vulnera los arts. 209 y 277, numeral 6, de la Constitución. Expone al respecto que la Constitución
establece dos fórmulas para que las entidades públicas adelanten el control
disciplinario sobre sus servidores. Por una parte, el control interno al que
hace referencia el inciso segundo del art. 209 de
la Carta, y el cual es desarrollado por el art. 76 de la Ley 734 de 2002, que
"establece que en toda entidad u organismo del Estado, con excepción de
las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, habrá una unidad u
oficina encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra sus servidores." La segunda fórmula "es el
denominado control externo disciplinario, que es conferido a la Procuraduría
General de la Nación, conforme a lo estipulado en el numeral 6 del artículo 277
de la Constitución Política." Sobre el poder disciplinario preferente de
la Procuraduría transcribe un aparte de la Sentencia C-057 de 1998, en el cual
se expresa que "dicho organismo está autorizado para desplazar al
funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá
suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será esta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente." Con base en lo anterior, expone: "(…) la importancia constitucional
del poder preferente radica precisamente en la misma concepción de las Oficinas
de Control Interno, que son los entes encargados de conocer inicialmente de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos
(artículos 209 y 277 numeral 6, C.P.) "Es por ello que, en principio,
como lo ha señalado la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la
Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una cláusula
general de competencia para conocer las faltas disciplinarias de los servidores
públicos, en ejercicio de un poder que prevalece sobre los el de otros órganos
estatales (sentencia C-996 de 2001), pero esto no significa que el legislador
le pueda trasladar directamente funciones disciplinarias a cargo de la oficina de
control interno, sin que dicha entidad las haya requerido, como sucede en el
presente caso. "4.2. En efecto, el objetivo de la
Constitución Política al consagrar las dos modalidades de control interno, es
desconcentrar el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, y que la
Procuraduría asuma las investigaciones solamente cuando la importancia y la
trascendencia así lo amerite. Por tanto, la decisión del legislador contemplada
en el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006, bajo el argumento de la transformación
de ECOPETROL, desconoce flagrantemente este precepto, pues obliga a ejercer el
control externo sin tener en cuenta la consagración constitucional que le
permite a la Procuraduría General de la Nación dentro de cierto margen de
discrecionalidad otorgado por la misma Constitución Política arrogarse o no una
investigación disciplinaria." Agrega que si bien la Constitución
"autoriza al legislador a regular todo lo concerniente a la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, y por tanto goza de
libertad de configuración normativa para darle alcance a esta materia",
también es cierto "que dicha libertad tiene unos límites que se encuentran
en la Constitución Política, como son los principios, derechos y valores
insertos en la misma y uno de esos límites es el respeto por parte del
legislador de la concepción, naturaleza y alcance constitucional del poder
preferente." Además, asegura que "si la
Constitución en el artículo 209 establece que la administración pública ‘en
todos su órdenes’, tendrá un control interno, el legislador, bajo la excusa
de la libre configuración, no lo puede ignorar." Por lo tanto, considera que el hecho de
que la Procuraduría goce de poder disciplinario preferente "no puede
utilizarse como el mecanismo ‘expedito’ para trasladar un deber que de acuerdo
a la misma norma superior corresponde a la Oficina de Control Interno
Disciplinario de la entidad a la que estén vinculado los servidores públicos,
en este caso, la dependencia que hace sus veces en ECOPETROL." Por otro lado, asegura que la norma
demandada vulnera los principios de la administración pública contemplados en
el artículo 209 de la Constitución, "en especial los principios de
eficacia, economía y celeridad, dado que la decisión del legislador al autorizar
la remisión de las investigaciones disciplinarias de la Oficina de Control
Interno de ECOPETROL a la Procuraduría General de la Nación conduce a la
interrupción de las referidas investigaciones con las consecuencia que ello
acarrea, dilatando las actuaciones y saturando a dicho ente de control de
nuevos procesos disciplinarios que, en principio, deben ser adelantados por la
oficina de control interno." Por lo tanto, solicita que se declare
la inexequibilidad del artículo demandado y que se
declare que "a la Oficina de Control Interno de ECOPETROL o la dependencia
que haga sus veces, le corresponde adelantar los procesos disciplinarios hasta
su culminación de quienes ostentaron la calidad de servidores públicos en la
referida empresa antes de su transformación en sociedad de economía
mixta." IV. INTERVENCIONES 1. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Juan Carlos Barragán Méndez, quien
actúa en nombre y representación del Ministerio de Minas y Energía, intervino
en el proceso para solicitar que la Corte declarara la constitucionalidad de la
norma acusada. Expone que la lectura del artículo 209
y del numeral 6 del artículo 277 de la Constitución permite apreciar que
"el control interno disciplinario y el control disciplinario que ejerce la
Procuraduría General de la Nación se encuentran sometidos al imperio de la ley,
[pues] las normas constitucionales (…) señalan que la potestad disciplinaria de
la administración pública (oficinas de control interno disciplinario) y de la
Procuraduría General de la Nación se ejercerá y adelantará de acuerdo con lo
previsto en la ley." De esta manera, indica que la norma
demandada "es una norma legal que establece un régimen de transición sobre
los procesos disciplinarios en trámite al momento de que ECOPETROL S.A. se
constituya en sociedad de economía mixta, la cual se encuentra limitada en el
tiempo y no establece, como equivocadamente lo señala el actor, competencias
diferentes a las establecidas en el Código Único Disciplinario, como tampoco se
vulnera y/o desconoce la competencia y/o función de poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación." Anota que "al cambiar la
naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. al constituirse en Sociedad de Economía
Mixta, la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la cláusula general
de competencia disciplinaria conoce y/o conocerá de acuerdo a la ley de los
procesos disciplinarios que a la fecha en que ECOPETROL S.A. se constituyó como
Sociedad de Economía Mixta no se hubieren tramitado, y de los procesos
disciplinarios que no se culminaran por la Oficina de Control Interno
Disciplinario de ECOPETROL S.A. dentro de los dos años siguientes a su
constitución como sociedad de economía mixta, tal como lo expresa la norma aquí
demandada." Al mismo tiempo, menciona que el actor
desconoce que, tal como lo disponen los arts. 6 y 7 de
la Ley 1118 de 2006, a partir de la constitución de ECOPETROL S.A. como
sociedad de economía mixta la empresa se regirá por las normas laborales y
comerciales de derecho privado, lo cual significa que en la empresa"dejará
de existir oficina de control disciplinario, en tanto que quienes eran
servidores públicos ahora tienen el carácter de trabajadores particulares y,
por lo tanto, no son destinatarios del régimen disciplinario contenido en la
Ley 734 de 2002. "Por esta razón, la norma jurídica
demandada estableció un régimen de transición disciplinario, con el fin de que
se adelantaran las investigaciones disciplinarias a los antiguo servidores
públicos que se encontraran en trámite en ECOPETROL S.A. estableciendo: a) un
plazo de dos (02) años para que la oficina de control interno disciplinario de
ECOPETROL adelantara los procesos que al momento de la constitución como
sociedad de economía mixta se encontraran en etapa de apertura de investigación
disciplinaria, y b) la remisión a la Procuraduría General de la Nación de las
investigaciones y quejas en contra de los antiguos servidores públicos que aún
no se habían tramitado por la Oficina de Control Interno de ECOPETROL." De esta manera, concluye: "Como se puede apreciar en su
momento para la Procuraduría General de la Nación el artículo 8 de la Ley 1118
de 2006 es constitucional en el sentido que garantiza que el Estado (oficina de
control interno disciplinario y Procuraduría General de la Nación) continuará
con las investigaciones disciplinarias que se encuentran en trámite o por
tramitar en contra de los antiguos servidores públicos de ECOPETROL, pese al
cambio de régimen laboral. Igualmente, reconoce que la oficina de control
interno disciplinario de ECOPETROL en principio no se va a dedicar a adelantar
después de la conversión de la entidad a adelantar investigaciones
disciplinarias en los términos de la Ley 734 de 2002. "El accionante pretende de manera
ilógica que ECOPETROL, ahora regulado por el derecho privado, mantenga en
funcionamiento, de manera imprecisa e indefinida en el tiempo, una oficina de
control interno disciplinario que actúe de acuerdo con lo prescrito en la Ley
734 de 2002, desconociendo la cláusula general de competencia que la Constitución
le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación." Finalmente, el interviniente hace
distintas precisiones: "(…) lo que se evidencia de los
argumentos del demandante es sin lugar a duda una interpretación errónea del
artículo demandado, toda vez que cuestionan que a pesar de que la Ley 1118 da
la calidad de trabajadores particulares a los empleados de la Empresa, el
artículo 8º señala ‘contradictoriamente’ un régimen disciplinario que por dicha
calidad no le aplicaría a los empleados. "Es pertinente reiterar que el
procedimiento que hoy es objeto de demanda aplicará exclusivamente a las
conductas que sean objeto de investigaciones disciplinarias por hechos
cometidos antes de la transformación de ECOPETROL S.A., previsión ésta por
demás indispensable teniendo en cuenta que al momento del cambio de naturaleza
jurídica de la Empresa, pueden quedar procesos pendientes para el
correspondiente trámite de instrucción. "En conclusión y con el riesgo de
tornarme insistente, es errada la interpretación del demandante: el artículo 8º
no está previendo régimen disciplinario alguno para los trabajadores de
ECOPETROL S.A. cuando se constituya en sociedad de economía mixta, lo que
señala es un procedimiento transitorio para culminar las investigaciones
disciplinarias por conductas cometidas antes de la transformación de la
Empresa. "(…) "Por otra parte, no está demás
observar que el artículo que se demanda de inconstitucional no está fijando
competencias en materia disciplinaria como lo afirman los accionantes, y por tanto
no existía razón alguna para referirse en el artículo de vigencia a la Ley 734
de 2002 ó 190 de 1995 en la forma que lo afirma el
escrito de la demanda. Dichas afirmaciones ponen aún más de presente la
equivocada interpretación que el demandante está efectuando de la norma
demandada." 2. ECOPETROL S.A. Carlos Alberto Zambrano Barrera
participó dentro del proceso, en su calidad de apoderado general de ECOPETROL
S.A., con el fin de solicitar que la Corte declarara la constitucionalidad de
la norma demandada. Expone que para la situación que se
analiza no es aplicable el art. 209 de la Constitución, por cuanto cuando el
inciso segundo del artículo menciona el control interno se refiere al "de
gestión, cuyo objeto es garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, con
observancia de los principios allí mismo consagrados, control que es
sustancialmente distinto al control disciplinario a que están sujetos los
servidores públicos." Menciona que el control disciplinario,
tal como lo establece el art. 22 de la Ley 734 de 2002, persigue verificar que
las conductas de los servidores públicos observen "la moralidad pública,
transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad,
imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y
eficiencia", mientras que el control de gestión al que hace referencia el
art. 209 de la Carta, y que se encuentra regulado en la Ley 87 de 1993,
"tiene el propósito de orientar a la administración en el cumplimiento de
lo dispuesto en la Constitución Política y en las leyes aplicables a su
actividad o funcionamiento y busca también salvaguardar los recursos con los
que cuentan las entidades estatales, de modo que se trata de un control que
sirve de garantía para que la marcha de la administración pública se produzca
en armonía con los principios que consagra el citado art. 209." Precisa
que por eso en la Ley 87 de 1993 se reiteran los principios contemplados en el
art. 209 de la Constitución. De esta manera, asegura que "es
claro que el control interno es un sistema que tiene como fin racionalizar la
actividad de las entidades públicas, en términos de procedimientos y resultados
de gestión administrativa, al paso que el control disciplinario (…) es una
forma de manifestación del poder punitivo del Estado, que busca que la conducta
de los servidores públicos se ajuste a la Constitución, a la ley y los
reglamentos, so pena de sanción disciplinaria." Por tanto, considera que
"es palmaria la diferencia entre uno y otro control, pues si bien ambos
buscan el transparente funcionamiento de las entidades públicas y el Estado
como tal, sus finalidades específicas difieren por completo." Por otra parte, expresa que al observar
los numerales 6 y 10 del art. 277 de la Constitución, referente a las funciones
del Procurador, puede concluirse que si bien la Constitución le asigna el poder
disciplinario preferente al Procurador, "ello no le impide desarrollar
otras funciones, incluida la de adelantar procesos disciplinarios contra
servidores públicos por vía distinta a la del mencionado poder." Aclara
que "los numerales 6 y 10 del artículo 277 no le asignan una única función
a la Procuraduría en materia disciplinaria, consistente en ejercer el precitado
poder preferente, pues dentro de sus facultades están también la de ‘ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas…’ y la de ‘adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer
las respectivas sanciones conforme a la ley’ (numeral 6), a lo cual se agrega
que también puede ejercer las demás funciones que le sean asignadas por la ley
(numeral 10), de donde resulta claro que bien puede esta última atribuirle la
competencia exclusiva para conocer de las acciones disciplinarias de
determinados servidores públicos, como los trabajadores de ECOPETROL S.A., pues
ninguna limitante se consagra al respecto en las norma citadas ni en ninguna
otra de rango constitucional." De la misma manera, enfatiza que el
poder disciplinario preferente de la Procuraduría no obsta para que la ley le asigne
directamente a la Procuraduría la competencia para conocer sobre las
investigaciones disciplinarias contra los servidores públicos de ECOPETROL,
"cosa que resulta perfectamente posible a la luz de los numerales 6 y 10
atrás citados que, en tal caso, lejos de de verse
desconocidos o vulnerados, lo que encontrarían sería un desarrollo de las
previsiones en ellos consagradas." Finalmente, afirma que los argumentos
expuestos por el actor acerca de la posible congestión que sufriría la
Procuraduría General de la Nación son de simple conveniencia, razón por la cual
no pueden ser tenidos en cuenta dentro de un proceso de constitucionalidad. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÒN En su concepto del 9 de septiembre de
2008, el Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón,
le solicitó a la Corte Constitucional que declarara la inconstitucionalidad del
artículo 8° de la Ley 1118 de 2006, por ser vulneratorio
de los arts. 209, 229 y 277-6 de la Constitución. En el concepto, la Vista Fiscal expresa
que el ejercicio del poder preferente disciplinario "es un mecanismo de
aplicación excepcional y opera de manera discrecional o por razones legales de
amparo a derechos fundamentales del investigado o disciplinado" y que, por
esta razón, "su imposición por mandato legal con fundamento en la
transformación de una persona jurídica de derecho público desnaturaliza la
facultad constitucional atribuida al Procurador General para ejercerla por
razones de interés general o de necesidad manifiesta." Expresa que el poder disciplinario
preferente ha sido reglamentado en normas de carácter sustantivo y
procedimental contenidas en las Leyes 200 de 1995 (arts. 3 y 47), 734 de 2002
(arts. 3 y 69) y en el Decreto – Ley 262 de 2002 (art. 7-16). Además,
menciona que entre los pronunciamientos de la Corte Constitucional que han
fijado su alcance se encuentran las sentencias C-244 de 1996, C-057 de 1998,
C-996 de 2001, C-948 de 2002, T-1093 de 2004 y C-1079 de 2005. Anota que el art. 2º de la Ley 734 de
2002 establece que, en desarrollo del principio constitucional del control
interno, la regla general "es que la potestad sancionadora respecto de los
servidores públicos que realizan las conductas tipificadas en dicho
ordenamiento sea ejercida por las propias entidades a las cuales éstos se
hallan vinculados." Luego, anota: "De la interpretación armónica de
los artículos 209 y 277-6 de la Carta Política, en consonancia con lo expresado
por la jurisprudencia constitucional, ha de inferirse como principio normativo
aplicable a las reglas de competencia y conocimiento de la investigación
disciplinaria que el ejercicio del poder disciplinario ejercido por la
Procuraduría General de la Nación frente al proceso disciplinario es de
carácter excepcional y, por ello se deduce: (i) que tal potestad no se
ejerce de manera arbitraria, pues ha de ser motivada; y (ii) el poder
preferente no surge de la jerarquía del ente de control. Así, el control
interno que debe ser ejercido por dependencias de la misma entidad y bajo el
control y responsabilidad de su titular se convierte en la regla general en
materia disciplinaria como lo previó el Constituyente… "3.2. La doctrina ha fijado varios
criterios orientadores que justifican el ejercicio del poder preferente
disciplinario por parte del Procurador directamente o por medio de sus
delegados o agentes, así: (i) la trascendencia de los hechos, por ser
atentatorios del Derecho Internacional Humanitario, las infracciones burdas en
materia de contratación estatal, la violación de normas de carácter presupuestal,
contable y fiscal, la violación de normas del régimen carcelario o de aquellas
que protegen la moralidad pública; (ii) cuando existan dudas sobre la garantía
debida al derecho de defensa o cuando manifiestamente se desconozca el debido
proceso en desmedro de la adecuada investigación y juzgamiento, y los
instrumentos legales no resulten suficientes para contrarrestar la mala
conducción del proceso; (iii) cuando se cuestionen con suficiente fundamento la
idoneidad, eficacia, efectividad transparencia e imparcialidad del órgano
interno de control; y (iv) cuando se está en conocimiento de que el órgano de
control interno ha sido permeado por eventos de colusión o corrupción que
indiquen que la actuación del investigador se aleja de la aplicación correcta
de la normatividad disciplinaria ya sea por el ejercicio de un poder dominante
o por intereses distintos que lleven a favorecer o perjudicar al acusado o
investigado. Lo anterior encuentra respaldo en la Resolución 346 de 2002
proferida por la Procuraduría General de la Nación, y confirma el principio de
que el poder preferente ha de ir acompañado de una adecuada motivación. "El poder disciplinario preferente
se ejerce por la Procuraduría como atribución especial propia de origen
constitucional, en los precisos términos en que la ley especial la ha
desarrollado – Ley 734 de 2002 -, pero su imposición, con carácter obligatorio,
mediante una ley ordinaria – Ley 1118 de 2006 -, es inconstitucional en la
medida en que desconoce que el Procurador General de la Nación, sus delegados o
agentes, deben hacer la valoración de la trascendencia o las circunstancias de
modo, tiempo y lugar en que se desplegó la conducta reprochable por parte del
servidor público para, de esta manera, establecer si la misma se adecua a los
criterios jurisprudenciales y doctrinales que le dan sentido a la intervención
excepcional del órgano de control; adicionalmente, y en los casos en que exista
petición de parte, debe tenerse en cuenta que el poder preferente no se ejerce
mientras la persona investigada goce de plenas garantías dentro del organismo
al que pertenece la dependencia que por mandato legal es su juzgador natural,
ello en aplicación del principio de la primacía del control interno (artículos
209 y 124 de la Carta Política), cuya excepción en el Derecho Administrativo
Sancionatorio es justamente el ejercicio del poder preferente (artículo 277-6,
ibídem)." Por otra parte, el representante del
Ministerio Público asegura que cuando se varía el ente o funcionario
investigador en la justicia disciplinaria deben respetarse los principios de
economía, eficiencia y celeridad. Por eso, afirma que"la
medida contenida en la disposición acusada es atentatoria de los principios
propios de la función administrativa del Estado y promueve, además, el
desconocimiento del principio de acceso a la administración de justicia:
sobre este aspecto es preciso anotar que una disposición como la que se acusa,
en cuanto implica la variación de la competencia y el traslado de expedientes
de una entidad adscrita o vinculada a la rama ejecutiva a otra que por mandato
constitucional hace parte de los órganos autónomos de control sin tomar en
cuenta los términos de prescripción tanto de la acción como de la sanción
disciplinaria (artículos 30 y 32 del Código Disciplinario Único) pone en
peligro los derechos procesales del investigado y es contraria al postulado
constitucional de la justicia eficaz, pronta y oportuna. "Es tarea del legislador velar
porque en el tránsito normativo, a la manera de las liquidaciones forzosas,
–guardadas las debidas proporciones-, se mantengan las dependencias necesarias
para finiquitar los asuntos relacionados con la masa de bienes y con los
procesos en curso para que ajustados a la ley no resulten vulnerados los derechos
de sus destinatarios o los de terceros. En el presente caso lo lógico es que la
norma de transición respecto de los procesos disciplinarios en curso opere en
función del control interno como regla general y no de la excepción, pues,
además del desconocimiento de los principios que orientan las actuaciones
administrativas, el traslado de expedientes a la Procuraduría General de la
Nación es una carga excesivamente onerosa para el Estado frente al fin
perseguido, en cuanto implica la realización de tareas que dilatan en el tiempo
la decisión, tales como (i) la asunción de competencia; (ii) el estudio
evaluativo de los procesos, y (iii) la redistribución interna que puede afectar
el programa de descongestión de las procuradurías territoriales. Por ello, en los casos de desaparición
de las oficinas de control disciplinario, lo propio es que asuma el proceso
el superior inmediato del funcionario investigado, pues con tal
medida, constitucionalmente válida, se respeta el principio del control
interno." Por lo anterior, considera que la norma
acusada es inconstitucional, por cuanto vulnera los principios del control
interno, economía, celeridad y eficacia, propios de la función administrativa
en materia disciplinaria. A continuación asevera que al expedir
la norma atacada el legislador "excedió el límite de sus facultades de
libre configuración normativa del régimen sancionatorio de los servidores
públicos en cuanto invadió una facultad que es discrecional del Procurador
General de la Nación e impuso una asunción de competencias propias de la
autoridad administrativa en ejercicio del control interno." Al respecto
considera que si bien el art. 124 de la Constitución establece que "la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva", la misma Constitución le impone un límite a esta
libertad de configuración normativa al establecer el ejercicio de la facultad
discrecional propia del Procurador General de la Nación para el ejercicio del
poder preferente (artículo 277-6). De lo anterior concluye que "en
materia disciplinaria, la ley no puede sustraer a las autoridades
administrativas de sus funciones de control interno para hacer uso de una
cláusula constitucional de la que sólo puede disponer el titular del Ministerio
Público, porque de hacerlo invade la competencia de un órgano en cuya autonomía
radica la expresa facultad discrecional que el Constituyente le atribuyó. Y, no
comporta un principio de razón suficiente que goce de amparo constitucional la
transformación de la naturaleza jurídica de una persona jurídica de derecho
público, más aún si ésta sigue existiendo, pues el legislador puede adoptar
otros instrumentos constitucionalmente válidos, como por ejemplo, se repite,
aquellos que son de uso común en los procesos de liquidación de las entidades
públicas." Anota que el poder preferente en
materia disciplinaria "debe armonizarse con las reglas relativas a la
competencia de los distintos órganos de control interno o servidores a quienes
les ha sido atribuida en normas de carácter especial, pues no de otra forma se
materializa el ejercicio de esta específica función el debido proceso."
Por eso, finaliza con la manifestación de que el poder disciplinario
preferente sólo podrá ejercerse si existen las oficinas de control interno
"aspecto por el cual, el legislador a efectos de no invadir la competencia
discrecional del Procurador General, establecida en el artículo 277-6 de la
Carta Política, debió haber previsto la radicación de los procesos
disciplinarios de ECOPETROL en cabeza del superior jerárquico del
servidor investigado a efectos de garantizarle sus derechos
fundamentales." De esta manera, la Vista Fiscal
considera que la norma acusada desnaturaliza "el ejercicio del control
interno establecido en el artículo 209 de la Carta Política, al atribuir a la
Procuraduría General de la Nación una competencia que sólo puede asumir en
virtud de la existencia misma de las oficinas de control interno
disciplinario", razón por la cual solicita que se declare su inconstitucionalidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE Competencia 1. La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas
disposiciones que forman parte de una ley. Problema Jurídico 2. El primer inciso del artículo 8º de
la Ley 1118 de 2006 establece que durante los dos años siguientes a la
conversión de ECOPETROL en una empresa de economía mixta, los procesos que se
encontraren con apertura de investigación disciplinaria continuarán siendo
conocidos por la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. A
continuación, el inciso segundo del mismo artículo dispone que, a partir de esa
misma fecha de conversión de la empresa, las demás investigaciones y quejas que
hubieran de ser tramitadas deben pasar a conocimiento
de la Procuraduría General de la Nación. Igual debe suceder con los procesos
disciplinarios que no hayan culminado después de pasados dos años de la
mencionada conversión. El actor plantea que el artículo
demandado vulnera el artículo 209 y el numeral 6 del artículo 277 de la
Constitución. Manifiesta que la norma desnaturaliza la concepción del poder
disciplinario preferente al establecer que la Procuraduría General de la Nación
debe conocer tanto sobre las investigaciones y quejas que estuvieren en trámite
en el momento de conversión de ECOPETROL en una sociedad de economía mixta,
como sobre las investigaciones disciplinarias que no hubieren culminado después
de trascurridos dos años desde la fecha de modificación de la naturaleza
jurídica de la empresa. Asegura que, si bien el legislador está facultado para
regular lo relativo a la responsabilidad disciplinaria de los servidores
públicos, en el desarrollo de esa facultad no puede desconocer "la
concepción, naturaleza y alcance constitucional del poder disciplinario
preferente." Además, expresa que el traslado de los procesos a la
Procuraduría General de la Nación configura una vulneración de los principios
de la administración pública contemplados en el art. 209 de la Constitución. El interviniente en representación del
Ministerio de Minas y Energía afirmó que la norma cuestionada es
constitucional. Asevera que la Constitución dispone que el control
disciplinario, bien sea interno o por parte de la Procuraduría General de la
Nación, se ejercerá de acuerdo con la ley. Expone que la norma tiene por fin
posibilitar la transición en la empresa, con ocasión del cambio de su
naturaleza jurídica, y que por ello tiene una vocación temporal, "para
culminar las investigaciones (…) por conductas cometidas antes de la
transformación de la empresa." Con la conversión de la empresa en una
sociedad de economía mixta, sus relaciones laborales pasarán a regirse por el
derecho privado. Por consiguiente, no tendrá una oficina de control
disciplinario, pues sus trabajadores no serán destinatarios del régimen
disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002. El interviniente en representación de
ECOPETROL también defendió la constitucionalidad de la norma. Manifiesta que la
existencia del poder disciplinario preferente no obsta para que la ley le
asigne a la Procuraduría General de la Nación el conocimiento de las
investigaciones disciplinarias contra los servidores públicos de ECOPETROL. Expresa
que de los numerales 6 y 10 del artículo 277 de la Constitución se
deriva que la Procuraduría no solamente ejerce el poder disciplinario
preferente, sino que también ejerce la vigilancia superior de los servidores
públicos, adelanta las respectivas investigaciones e impone las sanciones
correspondientes. Por lo demás, el numeral 10 prescribe que la Procuraduría
también ejecutará las demás funciones que le asigne la ley. Finalmente,
manifiesta que los traumas que crearía el traslado de los expedientes la
Procuraduría no constituyen un argumento que se pueda examinar en sede
constitucional. En su concepto, el Procurador General
de la Nación aseguró que la norma acusada es inconstitucional. Afirma que el
poder disciplinario preferente es de aplicación excepcional y que, por
consiguiente, es inconstitucional su imposición por mandato legal, pues ello
"desnaturaliza la facultad constitucional atribuida al Procurador General
de la Nación para ejercerla por razones de interés general o de necesidad manifiesta."
Coincide también en que la medida vulnera los principios de la administración
pública contemplados en el art. 209 de la Carta y atenta contra el derecho de
acceso a la justicia. En vista de lo anterior, en este
proceso la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera los
artículos 209 y 277 (6) de la Constitución la norma acusada, en la medida en
que ordena que tanto las investigaciones y quejas sobre los servidores públicos
de ECOPETROL que no se hubieren tramitado en el momento de conversión de la
empresa en una sociedad de economía mixta, como los procesos disciplinarios que
no hubieren culminado dentro de los dos años siguientes a la mencionada
conversión, deberán pasar a conocimiento de la Procuraduría General de la
Nación.1 El artículo 8º de la Ley 1118 de 2006,
en razón al diseño de la transición en materia disciplinaria que adopta, es
parcialmente inconstitucional 3. Mediante la Ley 1118 de 2006 se
modificó la naturaleza jurídica de ECOPETROL, para que, como lo establece el
artículo 1º, pasara a ser una "sociedad de economía mixta de carácter
comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía
(…)" Dentro de las medidas adoptadas por la
Ley se encuentran la de establecer, en el art. 6º, que todos los actos jurídicos,
contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto
social de la empresa se regirán exclusivamente por las reglas de derecho
privado; y la de disponer, en el artículo 7º, que, luego de convertida la
empresa, todos los servidores públicos de ECOPETROL S.A. tendrían el carácter
de trabajadores particulares y se regirían por las normas ordinarias del
trabajo.2] En vista del cambio efectuado en
materia laboral 3, en el artículo 8º, ahora demandado, se
estableció un régimen de transición en materia disciplinaria. Este artículo fue
fundamentado de la siguiente manera en la exposición de motivos del
proyecto 4: "El artículo 6º [el número
original del artículo ahora demandado] establece la transición en materia
disciplinaria. En consideración al hecho de que los trabajadores de Ecopetrol
S. A. dejarán de ser servidores públicos, pierde objeto la necesidad de contar
con una oficina de control interno disciplinario. "Dado lo anterior, y teniendo en
cuenta que: "i) existen procesos en curso, los
cuales deben seguir su trámite hasta su terminación; "ii) las faltas cometidas por
funcionarios de Ecopetrol S. A., en su calidad de servidores públicos, deben
ser juzgadas de conformidad con la ley disciplinaria; "iii) el término de prescripción
de las acciones disciplinarias; y "iv) la competencia de la
Procuraduría General de la Nación, se propone un régimen de transición en esta
materia consistente en que los procesos disciplinarios que cuenten con apertura
de investigación debidamente ejecutoriada, continuarán siendo conocidos por la
Oficina de Control Interno Disciplinario, la cual seguirá existiendo por un
término de dos años, contados a partir de la expedición de la ley. "Todo lo demás, así como lo que al
vencimiento de los dos años no alcance a ser evacuado, será de competencia de
la Procuraduría General de La Nación." 4. El actor y el Procurador General de
la Nación consideran que el artículo 8º de la Ley 1118 es inconstitucional, por
cuanto desnaturaliza el poder disciplinario preferente que le confiere la
Constitución a la Procuraduría. La Constitución establece, en su
artículo 124, que "[l]a ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva." De la misma manera,
el numeral 23 del artículo 150 de la Carta dispone que le corresponde al
Congreso "[e]xpedir las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas…." Igualmente, el numeral 6 del
artículo 277 establece que entre las funciones del Procurador General de la
Nación están las de "[e]jercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
sanciones conforme a la ley." A continuación, el numeral 10 del mismo
artículo dispone que también le corresponde a la Procuraduría cumplir con
"[l]as demás [funciones] que determine la ley." Precisamente, con base en esas normas
constitucionales es que la Corte ha reconocido que el Congreso de la República
tiene una amplia potestad de configuración legislativa en materia
disciplinaria. Así, en la Sentencia C-181 de 2002,5 en la que
se resolvió sobre una demanda presentada contra diversas normas de la Ley 200
de 1995, el antiguo Código Disciplinario Único, la Corte indicó: "(…) tal como se desprende del
aparte final del artículo 277-6 de la Constitución, el ejercicio de la potestad
disciplinaria de que es titular el Procurador General se realiza de conformidad
con la Ley. Ello quiere significar que la definición de las competencias y el
diseño de los procedimientos necesarios para el efectivo ejercicio de dicha
potestad se encuentra a cargo del legislador y que éste, mientras no
contravenga expresas restricciones constitucionales, puede hacer uso de la
potestad configurativa que, de manera amplia, le concede el artículo 150 de la
Carta para desarrollar la materia. "En este sentido, valga citar el
artículo 62 de la Ley 200 de 1995 que dispone que los procesos disciplinarios
que adelante la Procuraduría General de la Nación se tramitarán conforme las
competencias establecidas en la ley que determine la estructura y
funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación. "La integración de las
disposiciones anteriores permite concluir que el legislador tiene la facultad
de regular los diferentes aspectos relacionados con la potestad disciplinaria
que ejerce el Procurador General de la Nación y la Procuraduría General, y
además, que puede hacerlo mientras no contradiga expresas disposiciones
constitucionales tales como la que consagra la competencia disciplinaria
preferente de la Procuraduría General." En este mismo sentido, en la Sentencia
C-1079 de 2005,6 en la que se examinó la constitucionalidad de
distintas normas de la Ley 863 de 2005, "por la cual se expide el
reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares", se
manifestó que "el legislador goza de plena autonomía para establecer un
régimen disciplinario especial para los miembros de las fuerzas militares, en
materia procesal, distinto del régimen común reconocido para el juzgamiento de
las faltas disciplinarias cometidas por el resto de los servidores públicos del
Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringe la Constitución cuando excluye
a las fuerzas militares del control disciplinario que adelantan -por lo
general- las oficinas de control interno, reconocidas en el artículo 76 de la
Ley 734 de 2002, pues dicha posibilidad se ajusta a lo previsto en el artículo
217 de la Constitución Política y a la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación." De la misma manera, en la Sentencia
C-057 de 19987, la Corte encontró que "si al legislador le
compete, en desarrollo de la potestad contenida en el artículo 124 de la Carta,
‘determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerlaefectiva’, bien puede señalar cuál es la
autoridad competente para ejecutar las sanciones disciplinarias que se les
impongan y, por ende, el procedimiento que debe seguirse para cumplir esa
función, tanto en el ámbito del control interno como en el externo, siempre y
cuando no se viole la Constitución, pues a pesar de que ella no regula aspectos
atinentes a la efectividad de las sanciones, puede ocurrir que se infrinjan
otros cánones superiores." Empero, la potestad de configuración
legislativa en materia disciplinaria tiene un límite en el poder disciplinario
preferente que detenta la Procuraduría General de la Nación. La jurisprudencia
de esta Corporación ha reconocido en distintas sentencias que el control disciplinario
puede ser interno y externo. El primero es ejercido por el nominador o el
superior jerárquico del servidor público, mientras que el segundo está a cargo
de la Procuraduría. En la mencionada sentencia C-057 de
1998 se expresó sobre este último control que "[l]a potestad de la
Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado
estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o
preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al
funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá
suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría. Como es obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en el
proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente." El poder disciplinario preferente es
definido de la siguiente manera en el artículo 3ª de la Ley 734 de 2002: "Artículo 3°. Poder disciplinario
preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio
preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir
o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos
de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá
asumir el proceso en segunda instancia. "En virtud de la misma potestad,
mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá
avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las
demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma
forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso. (…)" De los textos transcritos se deduce que
lo que distingue al poder disciplinario preferente de la Procuraduría General
de la Nación – contemplado en la Constitución en el numeral 6 del art. 277 - es
que a través de él la Procuraduría puede decidir, con base en criterios
objetivos y razonables, qué investigaciones, quejas o procesos disciplinarios
reclama para sí, con el objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los
mismos. Y en el caso de que la Procuraduría solicite un proceso, desplaza en la
labor disciplinaria a la oficina de control interno de la dependencia oficial
donde estaba radicado el asunto. 5. En este punto es importante hacer
referencia a la ya mencionada sentencia C-181 de 2002. Entre las normas
analizadas en esa ocasión se encontraba el artículo 65 de la Ley 200 de 1995,
que establecía que la Procuraduría General de la Nación tendría la competencia
exclusiva para conocer sobre las faltas disciplinarias por incremento
patrimonial no justificado cuando la cuantía excediera de 1.000 salarios
mínimos mensuales.8 En esa ocasión, a pesar de que la
competencia atribuida era "exclusiva", la Corte declaró que "la
disposición contenida en el artículo 65 de la Ley 200 de 1995 es respetuosa del
régimen constitucional en cuanto proviene del ejercicio legítimo de la potestad
de configuración del legislador, que no contraviene los límites superiores en
materia de competencia de la Procuraduría General." Como se observa, en el artículo
anunciado se atribuía exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación el
conocimiento sobre las faltas disciplinarias de incremento patrimonial no
justificado que superaban una cierta cuantía. En ese caso, la Corte aceptó una
limitación al poder disciplinario preferente de la Procuraduría, pues la norma
no le permitía decidir en forma independiente si asumía las investigaciones por
esas faltas. Lo anterior indica que en algunos casos
es posible que el legislador limite la facultad de la Procuraduría de decidir
autónomamente, con base en criterios objetivos y razonables, qué asuntos
disciplinarios conoce. En el caso del artículo 65 de la Ley 200 de 1995 aparece
claro que la falta que debía conocer exclusivamente la Procuraduría era de
especial gravedad para la administración pública, dada la cuantía a partir de
la cual se fijaba la competencia de la Procuraduría. De esta manera, puede
afirmarse que en esa ocasión la Corte declaró la constitucionalidad de la
norma, por cuanto el Legislador había fijado un criterio material específico
para determinar los casos que debía asumir directamente la Procuraduría, cual era el de la gravedad de la falta disciplinaria. Lo
anterior implica que, cuando el Legislador identifique faltas de especial
gravedad para la administración pública, puede disponer que ellas sean
conocidas exclusiva y directamente por la Procuraduría. 6. La norma acusada puede tener dos
interpretaciones. Según la primera, el precepto le impone a la Procuraduría
General de la Nación la obligación de conocer tanto sobre los procesos
disciplinarios no culminados por la Oficina de Control Disciplinario Interno de
ECOPETROL dentro de los dos años posteriores a su conversión en una sociedad de
economía mixta, como de todas las investigaciones y quejas que se
encontraren por tramitar en el momento de modificación de la naturaleza
jurídica de la empresa. De acuerdo con la segunda, todos los procesos,
investigaciones y quejas a que se hace relación en el artículo deben ser
trasladados a la Procuraduría General de la Nación para que ella determine, de
acuerdo con criterios objetivos, cuáles considera que debe reservarse, para investigarlos
y pronunciarse sobre ellos. La Corte considera que ambas
interpretaciones tienen problemas de inconstitucionalidad, pues la obligación
que se le impone a la Procuraduría de conocer de todas las investigaciones que
queden pendientes al cabo de dos años contradice el poder disciplinario
preferente que le ha otorgado la Constitución, en la medida en que le impide
decidir de manera autónoma, con base en criterios objetivos y razonables
relacionados con su misión de Ministerio Público, cuáles procesos,
investigaciones y quejas se reserva para investigar y fallar sobre ellos. La segunda interpretación plantea menos
problemas a la luz de la Constitución, en la medida en que, si bien impone el
traslado de todos los procesos, investigaciones y quejas a la Procuraduría, le
permite decidir con autonomía cuáles son prioritarios para investigar y emitir
un fallo disciplinario sobre ellos. No obstante, la norma acusada no resuelve
el punto de qué sucede con los procesos, investigaciones y quejas respecto de
las cuales la Procuraduría decida no proseguir con la investigación o el
proceso. Es decir, en relación con esos procesos e investigaciones, al cabo de
dos años la sujeción de los servidores públicos de la antigua ECOPETROL
al derecho disciplinario queda en una especie de limbo jurídico, lo cual es
contrario al principio de Estado de Derecho y las normas de la Carta que lo
desarrollan en el ámbito disciplinario. Por estas razones, si bien es
entendible que una norma de transición prevea un plazo, los problemas antes
mencionados conducen a la Corte a concluir que algunos apartes de la norma
acusada son inconstitucionales, v. gr., (i) el plazo de dos años, establecido
en el inciso primero, el cual no fue acompañado de una regla de transición
mediante la cual se regulara qué sucede con los procesos, investigaciones y
quejas respecto de los cuales la Procuraduría decida no proseguir con la
investigación o el proceso, y (ii) el traslado en bloque de todas las quejas,
investigaciones y procesos a la Procuraduría, como lo estipula el segundo
inciso de la norma acusada. Adicionalmente, el legislador consideró
que después de la modificación de la naturaleza jurídica de ECOPETROL los
procesos disciplinarios debían seguir su curso dentro de la empresa durante dos
años, siempre que "se encontraren con apertura de investigación".
Como consecuencia de declarar inconstitucionales los apartes mencionados -
atinentes al plazo y traslado a la Procuraduría - la norma acusada sólo
cobijaría los procesos que "se encontraren con apertura de
investigación". Ello plantea el problema señalado anteriormente. En
efecto, los demás procesos no seguirían siendo conocidos por la Oficina de
Control Disciplinario Interno, lo cual es contrario al principio de Estado de
Derecho y las normas de la Carta que lo desarrollan en el ámbito disciplinario.
Por esta razón, la Corte declarará inconstitucional también la expresión
"se encontraren con apertura de investigación". Por todo lo anterior, se declarará la exequibilidad de la primera parte de la norma acusada y la inexequibilidad del inciso segundo, así como de las
siguientes expresiones del inciso primero: (i) "se encontraren con
apertura de investigación" y (ii) "hasta por el término de dos (2)
años, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de
economía mixta." Finalmente, recuerda la Corte que en la
sentencia C-722 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas) se dijo lo siguiente sobre las
implicaciones de la transformación en punto al régimen de personal: "De conformidad con lo precedentemente
expuesto se puede concluir que no le asiste razón al demandante al afirmar que
la norma acusada, en cuanto dispone que "una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos
de Ecopetrol S.A., tendrán el carácter de trabajadores particulares",
comporta la vulneración del artículo 123 superior, según el cual tanto los
miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son
servidores públicos. En efecto, contra lo que parece
entender el demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que,
al producirse el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes
laboran para la aludida empresa perderán su condición de servidores públicos
para pasar a convertirse en trabajadores particulares. Si se toma el texto integral de la
disposición contenida en el artículo 7º. de la Ley 1118 de 2006, se pone en
evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a
los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar
su condición de servidores públicos, para señalar luego que dichos
servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para
efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos
individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo
dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y
los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios son servidores públicos." VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLE la
expresión "La Oficina de Control Disciplinario Interno de
ECOPETROL S.A. continuará conociendo de los procesos […] de investigación
disciplinaria", contenida en el inciso primero del artículo 8º de la
Ley 1118 de 2006, eINEXEQUIBLE el
resto del artículo. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Presidente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1En este punto es importante mencionar
que la norma que aquí se analiza ya había sido demandada ante esta Corporación
Sin embargo, en la Sentencia C-954 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la
Corte decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los
cargos formulados, por ineptitud sustantiva de la demanda. 2El texto completo de los artículos es
el siguiente: "Artículo 6o. Régimen
aplicable a ECOPETROL S. A. Todos los actos jurídicos,
contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto
social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta,
se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el
porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa." "Artículo 7o. Régimen
laboral. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de
Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S. A.
tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los
contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones
contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de
Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y
adiciones que se presenten. "Los trabajadores y pensionados de
Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son
aplicables en materia de seguridad social. "PARÁGRAFO 1o. A Ecopetrol S. A.,
una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la
disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que
la adicionen, modifiquen o sustituyan." Tanto el artículo 6º como el aparte
subrayado del primer inciso del artículo 7º fueron declarados constitucionales,
por los cargos analizados, en la sentencia C-722 de 2007, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. 3Sobre esta situación se expresó en la
exposición de motivos del proyecto de ley, publicada en la Gaceta del Congreso
367 de 2006: "El actual régimen laboral de
Ecopetrol S. A. es particularmente confuso en la medida que, por virtud de lo
establecido en el artículo 1º del Decreto 2027 de 1951 se está frente a
trabajadores oficiales a quienes se les aplica íntegramente el Código
Sustantivo del Trabajo. Este hecho ha generado dificultades de interpretación e
inseguridad jurídica, como quiera que concurren, en
determinadas circunstancias, disposiciones de orden laboral administrativo que
entran en contradicción con las del régimen ordinario. "Bajo el nuevo contexto en que se
debe desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., con criterios de
competitividad en el mercado tanto nacional como internacional, el panorama del
manejo de las relaciones laborales no resulta armónico con un régimen de
compensación, estabilidad, disciplinario, entre otros, dirigidos a los
servidores públicos. "La necesidad de Ecopetrol S. A.
de ser competitiva dentro del mercado del trabajo, a efecto de garantizar la
retención de personal altamente calificado y atraer nuevos talentos, sólo podrá
lograrse encuadrando las relaciones laborales de la Empresa en el marco
exclusivo del régimen laboral ordinario. "A su turno, se encuentra
restringida la movilidad en el manejo de la planta de personal, toda vez que
con la estructura actual no se permite una adecuada implantación de acuerdo con
las necesidades y requerimientos de la Empresa conforme al desarrollo
tecnológico y el efectivo aprovechamiento del recurso humano de cara a los
nuevos esquemas de personal a nivel mundial. "Por lo anteriormente expuesto,
resulta imprescindible para efectos de lograr armonía con la reforma propuesta,
que la naturaleza jurídica del personal vinculado o que se llegaré a vincular
con Ecopetrol S. A., tenga el carácter de particular, desapareciendo la
condición de servidor público. "Así las cosas, en el artículo 5º
del Proyecto se define que la totalidad de los empleados de Ecopetrol S. A.
tendrán el carácter de trabajadores particulares y, en aras de garantizar que
el cambio no implica vulneración alguna de los derechos laborales individuales
y colectivos de los servidores actuales de la Empresa, se ratifica la plena
vigencia de las condiciones establecidas en los contratos individuales de
trabajo y convenios de derecho laboral colectivo existentes, esto es, las
contenidas en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de
1977." 4Gaceta del Congreso 367 de 2006 5M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. La
sentencia contó con salvamentos parciales de voto de los magistrados Jaime
Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro
Tafur Galvis. 6M.P. Rodrigo Escobar Gil. La sentencia
contó con salvamentos de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Araújo Rentería. 8La norma establecía: "Artículo
65º.- Competencia preferente. La falta por incremento
patrimonial no justificado será de competencia exclusiva de la Procuraduría
General de la Nación tanto en la instrucción como en el fallo en aquellos casos
en que la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos mensuales." 7M.P. Carlos Gaviria Díaz.8 |