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SENTENCIA C-1196/05 Referencia: Expediente D-5775 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de pertinencia, claridad, certeza, especificidad y suficiencia INHABILIDADES PARA DESEMPEÑAR CARGOS PUBLICOS-No pago de
suma establecida en fallo de responsabilidad fiscal DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Registro
integral de antecedentes/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Expedición
de certificados de antecedentes de responsabilidad fiscal La disposición demandada no impide que, de
acuerdo con la ley, la Contraloría General de la República expida los
certificados de antecedentes de responsabilidad fiscal, puesto que se trata de
una función distinta de la que se atribuye a la Procuraduría, y conforme a la
cual corresponde a ésta llevar un registro integral de antecedentes, en el que
consten los de naturaleza disciplinaria, penal o fiscal, las condenas impuestas
en ejercicio de la acción de repetición o llamamiento en garantía y las
inhabilidades que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de
acuerdo con el reporte suministrado por las diversas instancias de control del
Estado, entre ellas la Contraloría General de la República. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Falta de claridad, certeza y pertinencia en
razones de inconstitucionalidad Referencia:
expediente D-5775 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
38, numeral cuarto, parágrafo 1° y 174 (parcial) de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único". Actora: ANA
BEATRIZ LARROTA CASTAÑEDA Magistrado ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre de dos
mil cinco (2005). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Ana Beatriz Larrota
Castañeda demandó algunos apartes de los artículos 38, parágrafo 1° y 174 de la
Ley 734 de 2002, "por la
cual se expide el Código Disciplinario Único". El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del
once de mayo de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente del Congreso
de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública, al Contralor General de la
República, al Director del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario y
Nacional. Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición
acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.708 de 13 de
febrero de 2002, subrayando los apartes demandados: "LEY 734 DE 2002 "Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único" ARTÍCULO 38. OTRAS INHABILIDADES. También
constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la
ejecutoria del fallo, las siguientes: 1. Además de la descrita en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa
de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años
anteriores, salvo que se trate de delito político. 2. Haber sido sancionado disciplinariamente tres
o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o
por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados a partir
de la ejecutoria de la última sanción. 3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido
en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a
desempeñar se relacione con la misma. 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente. PARÁGRAFO 1o. Quien haya sido declarado
responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y
para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria del fallo correspondiente. Esta
inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago
o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la República
excluya al responsable del boletín de responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la
providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere
pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de
responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si la cuantía,
al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere superior a 100
salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere
superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes;
por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía fuere igual o
inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. PARÁGRAFO 2o. Para los fines previstos en el
inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el
numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio
del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio
público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento,
pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida
por una conducta dolosa, cometida por un servidor público. Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que
afecte el patrimonio del Estado. (...) ARTÍCULO 174. REGISTRO DE SANCIONES. Las
sanciones penales y disciplinarias, las inhabilidades que se deriven de las
relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad
fiscal, de las decisiones de pérdida de investidura y de las condenas
proferidas contra servidores, ex servidores públicos y particulares que
desempeñen funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o
llamamiento en garantía, deberán ser registradas en la División de Registro y
Control y Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la expedición
del certificado de antecedentes. El funcionario competente para adoptar la
decisión a que se refiere el inciso anterior o para levantar la inhabilidad de
que trata el parágrafo 1o. del artículo 38 de este Código, deberá comunicar su
contenido al Procurador General de la Nación en el formato diseñado para el
efecto, una vez quede en firme la providencia o acto administrativo
correspondiente. La certificación de antecedentes deberá contener
las anotaciones de providencias ejecutoriadas dentro de los cinco (5) años
anteriores a su expedición y, en todo caso, aquellas que se refieren a
sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes en dicho momento. Cuando se trate de nombramiento o posesión en
cargos que exijan para su desempeño ausencia de antecedentes, se certificarán
todas las anotaciones que figuren en el registro." III LA DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran
infringidas La accionante considera que los apartes acusados
del parágrafo 1° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, así como la expresión
“para efectos de la expedición del certificado de antecedentes",
contenida en el artículo 174 de la citada Ley, comportan una violación de los
artículos 2, 3, 4, 6, 63, 150, 156, 158, 169, 267, 268, 277 y 278 de la
Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda La demandante comienza por señalar cómo, en su
criterio, las expresiones acusadas del artículo 38, parágrafo primero, de la
Ley 734 de 2002, comportan una "extralimitación" que resulta violatoria de los
artículos 63, 158 y 168 numeral 5º de la Carta, toda vez que permiten que la
Procuraduría General de la Nación, en exceso de sus facultades legales y
constitucionales, condone deudas fiscales, lo que dejaría sin efectos los
fallos de responsabilidad fiscal dictados por la Contraloría General de la
República. Agrega que las disposiciones acusadas resultan, además, contrarias
al principio de unidad de materia. Partiendo de esas consideraciones, la actora
señala como razones de inconstitucionalidad de las normas acusadas, las
siguientes: a. Con relación a la expresión "quien haya sido declarado
responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y
para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria
del fallo correspondiente", contenida en el parágrafo 1° del artículo
38 de la Ley 734 de 2002, la demandante considera que la expresión es vaga e
imprecisa, al punto que da igual tratamiento a las obligaciones puramente
civiles y a las obligaciones fiscales. Así, en su criterio, mientras que las
obligaciones civiles y comerciales prescriben en el término de cinco años,
cuando no se ha iniciado la acción o habiéndose iniciado no se ha logrado la
notificación del mandamiento de pago, para las obligaciones fiscales no corre
el término de prescripción, siempre que dentro de los cinco años se haya
notificado personalmente el auto de mandamiento de pago, sin importar el tiempo
que transcurra para hacer efectiva la obligación de dinero, ya que en este caso,
está de por medio el interés general. A su juicio, esa confusión de conceptos tiene
como consecuencia el establecimiento de un mecanismo inconstitucional de
condonación de las deudas fiscales, ya que, en su entender, la expresión
acusada faculta a la Procuraduría General de la Nación para condonar deudas u
obligaciones fiscales a favor del Estado, habilitación que la Constitución
Política no le ha otorgado a ninguna autoridad judicial o administrativa. b. Frente a la disposición contenida en el
párrafo segundo del parágrafo y norma citados, la inconformidad de la actora se
relaciona con la posibilidad de que el simple transcurrir del tiempo haga cesar
la inhabilidad con que se haya sancionado a las personas naturales o jurídicas
que se encuentren incluidas en el Boletín de Responsables Fiscales. Así, en su
criterio, la norma acusada establece que cuando el responsable fiscal no haya
pagado la obligación contenida en el fallo que declara la responsabilidad, la
inhabilidad continuara por un lapso de tiempo determinado que depende del monto
de la obligación, luego de lo cual, de acuerdo con la interpretación que la
actora hace de la norma, se extingue tanto la obligación fiscal como la
inhabilidad. Por esa razón, considera que la norma demandada establece una
situación que deja sin efectos el fallo de responsabilidad fiscal, lo que
resulta violatorio del artículo 268 numeral 5 de la Constitución, ya que la
facultad de establecer dicha responsabilidad le corresponde de manera exclusiva
al Contralor General y por tanto la Procuraduría no puede interferir en un
ámbito que la propia Carta le ha otorgado a un órgano distinto. En ese sentido, la demandante afirma que mientras
para la Procuraduría las inhabilidades que se generan en razón de la
responsabilidad fiscal cesan en un lapso máximo de diez años, para la
Contraloría General, el no pago de las obligaciones derivadas de la
responsabilidad fiscal "…
significa una muerte civil que impide a las personas naturales o jurídicas
contratar o acceder al Estado, en tanto no se den las causales legales para ser
excluido del boletín de Responsables Fiscales". La accionante considera que el aparte demandado
vulnera el artículo 63 de la Constitución, el cual, según su interpretación del
mandato constitucional y en consonancia con el artículo 2519 del Código Civil1 establece que los bienes de uso
público y por extensión los bienes fiscales son imprescriptibles, por lo que
las acciones encaminadas a recuperar dichos bienes no tienen prescripción ni
caducidad. Finalmente, para la demandante la disposición
acusada también resulta violatoria del principio de unidad de materia, ya que
no puede regularse a través de un mismo instrumento legal temas disciplinarios
y asuntos de "naturaleza
estrictamente patrimonial", toda vez que no existe "conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática entre lo disciplinario, lo filosófico y lo
fiscal". Agrega que los temas propios del control fiscal y de las
inhabilidades correspondientes son materias consagradas en la Ley 610 de 2000,
"por lo cual al abordarse este tema en una ley diferente [ésta] vulnera el
artículo 150 numeral 23 de la Carta Política". En ese sentido, la actora afirma que al regular
conjuntamente aspectos de la responsabilidad fiscal con los propios del proceso
disciplinario, se generan vicios de inconstitucionalidad que "se deducen de su
confrontación con los artículos 2, 236, 237, 238 y 258 de la Carta
Política". c. Con relación al artículo 174 de la Ley 734 de
2002, la demandante considera que es la Contraloría General de la República, y
no la Procuraduría General de la Nación, quien se encuentra facultada para
expedir el Boletín de Responsables Fiscales y sus correspondientes
certificados, con fundamento en lo establecido por el artículo 60 de la Ley 610
de 2000, por lo que, en su criterio, la citada norma resulta parcialmente
inconstitucional. Para terminar, la actora solicita a la Corte
Constitucional que, como medida previa, se ordene la suspensión provisional del
artículo 174 de la Ley 734 de 2002, "… en lo que respecta al registro en
la División de Registro y Control y Correspondencia de la Procuraduría General
de la Nación de los fallos con responsabilidad fiscal, para efectos de la
expedición del certificado de antecedentes fiscales" hasta tanto se defina
la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Contraloría General de la
República Mediante apoderado especial, la Contraloría
General de la República intervino en el trámite de la acción, con el fin de solicitar
a la Corte Constitucional que se declare la inexequibilidad
de las disposiciones acusadas. La interviniente empieza por hacer un recuento de
las normas que regulan lo referente a la responsabilidad fiscal, refiriéndose
para el efecto al artículo 268 de la Constitución Política y a la Ley 610 de
2000, con el fin de establecer el marco general del problema jurídico
planteado. Señala que, en ese contexto, "[l]os fallos con responsabilidad,
representan para los declarados fiscalmente responsables la inclusión
obligatoria en una lista o boletín que les impide ser nombrados o celebrar
cualquier tipo de contrato con la administración pública, hasta tanto no
cancelen la suma debida por causar daño al patrimonio económico del
Estado". Agrega que, por el contrario, la inhabilidad establecida en el
parágrafo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 tiene un límite temporal, que
se aplica aún cuando no se haya pagado la suma
establecida en el fallo con responsabilidad fiscal. Los términos en los
que está establecida esa inhabilidad, señala, comportan, además un trato
que resulta discriminatorio, toda vez que aquellas personas que tienen
capacidad de pago pueden, mediante la cancelación de la suma exigida, poner fin
a la sanción de inhabilidad, mientras que aquellos que no tengan los recursos
deberán permanecer inhábiles, circunstancia que, a su juicio, contraviene los
mandatos de la Carta. En su criterio, resulta contradictorio que
mientras la primera parte del parágrafo 1 del artículo 38 de la Ley 734 de
2002, señala que la inhabilidad para el declarado responsable fiscal será de 5
años, el párrafo segundo del mismo parágrafo establece que la inhabilidad
cesará cuando la Contraloría declare haber recibido el pago, o si este no fuera
procedente, cuando la Contraloría excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales. A juicio del interviniente, esa disposición sería
aplicable únicamente a aquellas personas que han sido declaradas responsables
fiscales y cancelan la deuda, pero al no regular la situación de aquellos que
no paguen, la norma permitiría que la inhabilidad con que se ha sancionado al
responsable fiscal finalice sin que haya pagado la suma debida, situación ésta
que no tiene en cuenta que la Contraloría General de la República solamente
excluye del boletín de responsables fiscales a quienes hayan pagado la
totalidad de la cuantía por la cual fue declarado responsable fiscal. El interviniente no comparte, por otro lado, la
afirmación de la actora relacionada con la violación al principio de unidad de
materia, como quiera que éste principio no responde a un concepto rígido que
pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que tiene
como fin asegurar el debate transparente y democrático en el órgano
legislativo, al mismo tiempo que facilitar la aplicación de las normas por
parte de sus destinatarios. En su sentir, no se contraviene el principio
señalado, toda vez que el artículo 38 de la Ley 734 consagra una serie de
inhabilidades y entre ellas consagró, en el numeral cuarto, haber sido
declarado responsable fiscal, tal como se había establecido en el artículo 63
de la Ley 610 de 2000. Ahora bien, dado que, a juicio del interviniente,
la inhabilidad consagrada en el artículo 38, parágrafo 1 de la referida ley,
contraviene la Constitución, el representante de la Contraloría considera que
no tiene sentido mantener lo dispuesto en el artículo 174, ya que la
disposición contenida en el artículo referido, supone la existencia de dicha
inhabilidad. Por las razones señaladas, el interviniente
solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
de las normas acusadas. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia El Director de Ordenamiento Jurídico del
Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el trámite de la acción, con
el fin de solicitar se declare la constitucionalidad de las normas demandadas. En criterio del interviniente, no es cierto que
el parágrafo primero, artículo 38 de la Ley 734 de 2002, comporte una
violación del artículo 63 de la Carta Política por cuanto, en su entender, la
norma acusada lo que hace es consagrar una inhabilidad que debe ser
interpretada en el contexto de la ley. Así, considera que la norma no permite,
como lo entiende la demandante, la prescripción de las obligaciones fiscales,
ni consagra la posibilidad de condonación de las mismas, sino que establece un
periodo durante el cual se mantendrá vigente la inhabilidad con la que se
sanciona al responsable fiscal2 En ese sentido, continúa el interviniente,
tampoco puede afirmarse que el párrafo segundo del parágrafo y artículo
señalados, faculte al Procurador para condonar deudas fiscales, ni tampoco que
ponga en entredicho la exigibilidad de este tipo de obligaciones. Así, para el
interviniente, es necesario distinguir entre la situación que se genera para un
responsable fiscal frente a la Contraloría, de los efectos que se producen como
consecuencia del mismo hecho, frente a la Procuraduría. Así, el fallo de
responsabilidad fiscal producirá, de una parte, efectos de tipo disciplinario,
cual es la sanción de inhabilidad por un tiempo determinado y de otra parte,
efectos de tipo fiscal, los que relacionan con la deuda propiamente dicha. Con relación a la presunta vulneración del
principio de unidad de materia, el representante del Ministerio afirma que
dicha violación no existe, ya que el aparte de la norma atacado resulta
armónico con el entorno de la Ley 734 de 2002, como quiera que se trata del
establecimiento de una causal de inhabilidad dentro de un instrumento normativo
que regula lo referente al régimen disciplinario, lo que hace imposible
sostener validamente la violación real del principio
de unidad de materia. A juicio del interviniente tampoco es acertada la
demandante al afirmar que la norma acusada viola el artículo 268, numeral 5º de
la Constitución, al permitirle a la Procuraduría ejercer facultades propias de
la Contraloría, toda vez que se trata de órbitas y competencias distintas. Así,
la norma atacada se refiere a aspectos disciplinarios que corresponde ejercer,
por mandato de la Carta Política, a la Procuraduría General de la Nación3 Finalmente y frente a la acusación del artículo
174 de la Ley 734 de 2002, el representante del Ministerio considera que no
puede deducirse de la norma una violación de las disposiciones constitucionales
o una invasión de la órbita que le corresponde a la Contraloría General de la
República, ya que se trata simplemente del establecimiento de una colaboración
armónica entre los distintos organismos de control que busca la consecución de
un régimen disciplinario contundente y efectivo. Por las razones señaladas, el representante del
Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a esta Corporación que se
declare la constitucionalidad de las normas acusadas. 3. Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal El Instituto Colombiano de Derecho Procesal
interviene para solicitar se declare la exequibilidad
de las normas acusadas. En su criterio, no es cierto que la Procuraduría
carezca de la facultad para pronunciarse sobre el régimen de inhabilidades,
toda vez que a ella le compete disponer sobre las mismas. Así, para el
interviniente la norma no permite que se condone ninguna obligación, sino que
se limita a establecer el régimen de inhabilidades para el ejercicio de cargos
públicos y para la contratación con el Estado. Con relación al principio de unidad de materia,
el interviniente realiza algunas citas de la jurisprudencia constitucional4 para luego señalar cómo en su
criterio, el tema de las inhabilidades puede ser objeto de las normas que
regulan el régimen disciplinario de los servidores públicos. Por tal razón,
considera que en el presente caso no se viola el principio de unidad de
materia, ya que la norma demandada guarda relación con la materia dominante
regulada en la ley. En concepto, tampoco se produce una injerencia de
la Procuraduría General de la Nación en las labores propias de la Contraloría,
ya que se trata de actividades que se desarrollan de manera paralela y
corresponden a esferas de competencia distintas. Finalmente y con relación a la acusación
formulada contra el artículo 174 de la Ley 734 de 2002, el interviniente cita
la Sentencia C-1066 de 2002, donde esta Corporación realizó el análisis de
constitucionalidad del referido artículo con relación a otros cargos, luego de
lo cual afirma que es competencia de la Procuraduría General de la Nación
expedir los certificados de antecedentes como desarrollo de sus funciones
constitucionales. Por las razones expuestas, el interviniente
considera que las normas demandadas deben ser declaradas constitucionales por
la Corte Constitucional. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante comunicación de fecha 20 de mayo de
2005, el Procurador y el Viceprocurador General de la Nación se declararon
impedidos para rendir el concepto de rigor dentro del presente proceso, ya que,
en razón de sus cargos, los dos participaron en el trámite del proyecto de ley
que dio origen a la Ley 734 de 2002, –nuevo Código Disciplinario Único–, de
cuyo texto hacen parte las normas demandadas. Estos impedimentos fueron aceptados por esta
Corporación, mediante Auto A-112, de fecha 8 de junio de 2005, razón por la que
el jefe del Ministerio Público procedió a designar a la Procuradora Auxiliar
para Asuntos Constitucionales para que rindiera concepto dentro del presente
proceso. En ese orden, la Procuradora designada Ad-Hoc,
solicita a la Corte Constitucional que se declare la constitucionalidad de las
normas demandadas. En concepto del Ministerio Público, la demandante
parte de una apreciación equivocada y de una lectura errónea de las
disposiciones acusadas, que se origina en la falta de claridad sobre el alcance
de las inhabilidades y de los procesos de responsabilidad fiscal. Después de sintetizar los lineamientos que la
doctrina y la jurisprudencia han fijado sobre las inhabilidades y de señalar
que el legislador, con el fin de cumplir los cometidos de la función
administrativa, se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de los
derechos de los particulares a través del establecimiento de inhabilidades para
los servidores públicos, la interviniente expresa que en ese contexto, y a la
luz de las disposiciones constitucionales que regulan la función pública, debe
establecerse si el legislador excedió o no su libertad de configuración
legislativa al establecer la inhabilidad que ahora se acusa. Señala que los apartes demandados del artículo 38
de la Ley 734 de 2002, consagran una inhabilidad para quien haya sido declarado
responsable fiscalmente, consistente en que no podrá ejercer cargos públicos ni
contratar con el Estado durante los cinco años siguientes a la ejecutoria del
fallo correspondiente. En su criterio, esa disposición no interfiere con el
proceso fiscal que le corresponde adelantar a la Contraloría General de la
República, por lo que no es cierto que se este
invadiendo la órbita que le corresponde al órgano fiscal. Así, debe diferenciarse entre la posibilidad de
que un responsable fiscal acceda a cargos públicos y contrate con el Estado luego
de un lapso de tiempo y el hecho de que los órganos de control puedan hacer
exigible la obligación fiscal. La primera de éstas situaciones no implica, como
lo entiende la demandante, la condonación de la deuda o una confusión del
concepto de prescripción, ya que no puede interpretarse lo establecido por el
artículo como una autorización al deudor fiscal para sustraerse de su
obligación frente al Estado, toda vez que en los juicios fiscales la única
opción que tiene el responsable es resarcir el daño causado al patrimonio
estatal mediante la cancelación del monto respectivo, por lo que ante el no
pago de la misma cabe proceder a realizar el cobro coactivo, de acuerdo a lo
establecido por el artículo 269 de la Carta. Para la Procuraduría tampoco resulta admisible
afirmar que con las disposiciones demandadas se vulnere el principio de unidad
de materia, ya que, en su criterio, el parágrafo del artículo 38 se limita a
establecer una inhabilidad que impide el acceso a la función pública de
aquellas personas que incurren en determinadas conductas; en este punto,
recuerda lo dicho por la Corte Constitucional en Sentencia C-280 de 1996, en la
que se señaló que es perfectamente admisible que el legislador establezca
inhabilidades en un estatuto disciplinario. Finalmente y con relación a la expresión acusada
del artículo 174 de la Ley 734, señala que el hecho de que la Procuraduría, a
través de la División de Registro y Control, lleve un registro de los fallos de
responsabilidad fiscal, no afecta el debido funcionamiento del boletín que
expide la Contraloría General de la República, dado que lo único que hace la
mencionada dependencia del Ministerio Público es incluir la información que le
proporciona la propia Contraloría, con el fin de que el certificado de antecedentes
contenga la reseña completa e integral de los antecedentes disciplinarios,
penales, fiscales, etc., a través de un intercambio de información entre las
distintas entidades. Por las razones anteriormente señaladas, la
Procuraduría solicita a ésta Corporación, se declare la constitucionalidad de
las normas acusadas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para conocer del proceso
de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de
la Constitución Política. 2. Inhibición de la Corte Constitucional por
ineptitud sustantiva de la demanda 2.1. La demandante impugna parcialmente el
Parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, debido a que, en su
criterio, la disposición en él contenida, (i) modifica las competencias de la
Procuraduría General de la Nación y la habilita para condonar o perdonar deudas
fiscales, lo cual sería violatorio de los artículos 63 y 268 numeral 5º de la
Carta, y, (ii) resulta contraria al principio de unidad de materia, en la
medida en que incluye en una ley cuya temática es puramente disciplinaria, la
regulación de asuntos que tocan con el proceso de responsabilidad fiscal
adelantado contra servidores públicos, el cual tiene objeto y propósitos
sustancialmente distintos de los propios del proceso disciplinario. Por otra parte, también cuestiona la expresión
"para efectos de la expedición de antecedentes" contenida en el
artículo 174 de la Ley 734 de 2002, porque en su concepto "esta norma es
parcialmente inconstitucional, pues corresponde a la Contraloría de la
República, la expedición del Boletín de Responsables Fiscales y sus
correspondientes certificados, de conformidad con las voces del artículo 60 de
la Ley 610 de 2000, que es norma especial que se encuentra referida al trámite
desarrollo y ejecución de los procesos de responsabilidad fiscal …". No
señala la accionante, de manera específica, cual es la disposición
constitucional infringida por el aparte normativo acusado, ni expresa el
concepto de la violación. 2.2. Al precisar el alcance de los requisitos
para la presentación de la acción de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional ha señalado que, de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067
de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el texto de la
norma demandada, (ii) las disposiciones constitucionales violadas, (iii) la
razón por la cual la norma acusada vulnera tales disposiciones y (iv) la razón
por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. En cuanto hace al señalamiento de las
disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, la Corte ha
precisado que dicha exigencia comprende la exposición del contenido normativo
de las mismas que riñe con las normas demandadas, es decir, que el demandante
debe "… manifestar qué elementos materiales del texto constitucional
son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se
impugnan"5 Agregó
la Corte que "[n]o basta, pues, con que el demandante se limite a
transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido."6 Por otra parte, tal como lo ha señalado la Corte,
para que sea posible un fallo de fondo en un juicio de constitucionalidad, se
requiere que las razones por las cuales el demandante considera que los textos
normativos acusados violan la Constitución seanclaras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes7 Ha dicho esta Corporación8que tales
razones son claras cuando es posible seguir un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa; son ciertas cuando la demanda recae sobre una
proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por
el actor; son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través de la formulación de por lo
menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada; son pertinentes cuando el reproche formulado por el
actor es de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del
contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto
demandado, sin que resulten aceptables los argumentos que se formulan a partir
de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos, o que se fundan en un análisis
de conveniencia; y, finalmente, son suficientes si contienen la exposición de todos
los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar
el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y,
además, tienen la entidad necesaria para despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada. 2.3. En ese contexto, encuentra la Corte que la
demanda presentada en esta oportunidad no satisface las condiciones mínimas que
le permitan emitir un pronunciamiento de fondo. En efecto, aparte de que no existe claridad en
los cargos, en general es posible advertir que las razones que se esgrimen por
la actora para controvertir la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas, carecen del requisito de la certeza, puesto que ellas no se orientan
a mostrar la oposición entre unos contenidos normativos presentes en la
disposiciones acusadas y las normas constitucionales que se citan como
infringidas, sino que la referida oposición se predica de unas proposiciones
jurídicas deducidas por la actora, pero que no se desprenden de los textos que
acusa Así, en primer lugar, la actora sostiene que las
normas acusadas son contrarias a determinadas disposiciones constitucionales
debido a que habilitan al Procurador General de la Nación para condonar deudas
fiscales. En la misma línea, considera que los preceptos demandados vulneran la
Constitución porque permitirían que opere la prescripción en relación con
obligaciones fiscales, que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la Corte Suprema de Justicia, participan de la imprescriptibilidad
propia de los bienes de uso público. Es claro, sin embargo, que las normas demandadas,
en este acápite, ni contienen habilitación alguna para el Procurador
General de la Nación –en la medida en que se limitan a fijar un término de
duración para la inhabilidad derivada de la responsabilidad fiscal-, ni
disponen la prescripción de las obligaciones fiscales, dado que la existencia
de las mismas y su posterior recaudo se continúan rigiendo por las normas
especiales y nada impide que, con posterioridad al vencimiento del término de
la inhabilidad previsto en la ley, se prosiga con el cobro coactivo de las
obligaciones fiscales que estén pendientes de pago. La demandante no formula ningún reparo de
inconstitucionalidad frente al hecho mismo de que la ley haya establecido un
límite temporal a la inhabilidad prevista para quienes hayan sido declarados
fiscalmente responsables, materia sobre la cual simplemente afirma que "…
mientras que para la Procuraduría General de la Nación las inhabilidades
producidas por una responsabilidad fiscal, cesan al transcurrir máximo diez
años sin haberse producido el pago, para la Contraloría General de la República
significa una muerte civil que impide a las personas naturales o jurídicas
contratar o acceder al Estado, en tanto no se den las causales legales para ser
excluido del boletín de responsables fiscales." Esto es, pone de presente
la diferencia que existe entre el régimen que contemplaba la Ley 610 de 20009el
que se desprende de las disposiciones acusadas, sin que de ello pueda derivarse
la existencia de un cargo de inconstitucionalidad, por falta de pertinencia de
las razones. Por otra parte, sostiene la actora que las
disposiciones acusadas desconocen el principio de unidad de materia porque en
una ley de contenido disciplinario se incluyó la regulación de aspectos propios
del régimen de la responsabilidad fiscal. Sin embargo, la realidad es que el régimen de
responsabilidad fiscal se mantiene intacto10tanto en la competencia
para adelantar los respectivos procesos, que permanece en cabeza de la
Contraloría General de la República, como en el procedimiento para declarar la
responsabilidad y para hacer efectivo el recaudo de las sanciones pecuniarias
que sean del caso. Incluso se mantiene sin modificación la competencia de la
Contraloría para llevar el registro de responsables fiscales y expedir los certificados
correspondientes. La Ley establece si, una causal de inhabilidad derivada de la
responsabilidad fiscal, materia sobre la cual ya la Corte ha dicho que "…
los campos de la disciplina del servidor público y de las inhabilidades del
mismo … pueden hacer parte de una unidad normativa concebida por el legislador
al regular de manera general un aspecto del servicio público, en cuanto … sea
posible definir la interrelación entre ellas", lo cual indudablemente
ocurre tratándose del Código Disciplinario Unico,
que, tal como ha sido diseñado por el legislador, no se "…
circunscribe a las cuestiones estrictamente disciplinarias aplicables a quienes
ejercen cargos en una determinada rama del poder público sino que lo amplía a
la generalidad de los servidores estatales en lo referente a la integridad de
la actividad que cumplen, lo cual le exige cobijar normas que, en los varios
tópicos del servicio público, guarden relación con el tema principal." En
lo acusado, la norma demandada establece un límite temporal a la duración de
esa inhabilidad, pero sin que, ni en uno ni en otro caso quepa señalar que se
está regulando el proceso de responsabilidad fiscal. Así, la violación del principio de unidad de
materia no vendría dada por aquello que la norma regula, esto es, por el
contenido de la disposición acusada, sino en razón de un contenido distinto que
la demandante le atribuye. De este modo, el contenido de la norma, sobre el
cual la demandante no presenta cuestionamiento alguno, es perfectamente
armónico con el tema de la ley disciplinaria porque se trata de atribuir una
consecuencia -la inhabilidad- a una conducta que constituye infracción de la
ley, y, a su vez, como se ha puesto de presente por la Corte, el
desconocimiento de las inhabilidades puede dar lugar a una falta disciplinaria11 Por su parte, el contenido
normativo del que se derivaría la violación del principio de unidad de materia,
no se encuentra en la disposición demandada. En efecto, la actora impugna
determinadas expresiones del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 porque, en su
criterio, ellas permiten que se condonen las obligaciones derivadas de la
responsabilidad fiscal o les establecen un término de caducidad que no se
compadece con el carácter imprescriptible de los bienes del Estado. Pero es claro
que se trata de dos asuntos distintos: Uno es el tema de la inhabilidad para
ejercer cargos públicos o para contratar con el Estado, y otro a la posibilidad
de que el Estado, una vez concluido del término de inhabilidad, prosiga el
proceso orientado a obtener la reparación del patrimonio público lesionado,
asunto este último, que no se modifica por las disposiciones demandadas. Pero, aún asumiendo que
el establecimiento de una inhabilidad para quien haya sido declarado
fiscalmente responsable es materia que ha sido regulada dentro del régimen de
la responsabilidad fiscal, encuentra la Corte que la demanda tampoco satisface
la carga argumentativa que, de acuerdo con la jurisprudencia, resulta exigible
cuando se plantea un cargo por violación del principio de unidad de materia12,
porque sobre el particular, la demandante se limita a señalar que los temas del
control fiscal y las inhabilidades derivadas de la responsabilidad fiscal
fueron regulados en la Ley 610 de 2000 y que no existe conexidad causal, teleológica,
temática o sistemática "entre lo disciplinario, lo filosófico y lo
fiscal", pero sin explicar las razones por las cuales considera que no
cabe establecer esa relación de conexidad entre el régimen disciplinario y la
regulación de las inhabilidades de los servidores públicos, materia sobre la
cual, por otra parte, como se ha dicho, ya se ha pronunciado la Corte. Finalmente, también cuestiona la demandante que
se atribuya a la Procuraduría General de la Nación la función de registrar los
fallos con responsabilidad fiscal "… para efectos de la expedición del
certificado de antecedentes" porque en su criterio ello riñe con la
función que la Ley 610 de 2000 atribuye a la Contraloría General de la
República de expedir el Boletín de Responsables Fiscales y sus correspondientes
certificados. Observa la Corte que, en primer lugar, la
demandante no formula ningún reparo de inconstitucionalidad, puesto que
solamente pone de presente la incompatibilidad que, en su criterio, existe
entre dos disposiciones legales, pero sin explicar por qué ello resultaría
contrario a algún precepto de la Carta. Por otra parte, la disposición
demandada no impide que, de acuerdo con la ley, la Contraloría General de la
República expida los certificados de antecedentes de responsabilidad fiscal,
puesto que se trata de una función distinta de la que se atribuye a la
Procuraduría, y conforme a la cual corresponde a ésta llevar un registro
integral de antecedentes, en el que consten los de naturaleza disciplinaria,
penal o fiscal, las condenas impuestas en ejercicio de la acción de repetición
o llamamiento en garantía y las inhabilidades que se deriven de las relaciones
contractuales con el Estado, de acuerdo con el reporte suministrado por las
diversas instancias de control del Estado, entre ellas la Contraloría General
de la República. La fundamentación de este cargo, por
consiguiente, no responde a razones que cumplan con las condiciones de pertinencia –porque no se orientan a formular un
cargo concreto de inconstitucionalidad contra la disposición demandada– y de certeza –porque no recaen sobre una
proposición jurídica real y existente–. Las anteriores razones conducen a que la Corte
deba inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva
de la demanda. VII. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE INHIBIRSE de
pronunciarse acerca de la constitucionalidad del parágrafo 1º del numeral 4º del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y del artículo 174, parcial, de la misma ley. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la gaceta de la corte constitucional y archívese el expediente. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Presidente JAIME ARAUJO RENTERIA Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado JAIME CORDOBA TRIVIÑO Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 La actora cita las
sentencias de 16 de noviembre de 1978 y 14 de junio de 1998, de la Corte
Suprema de Justicia, en donde esa Corporación señaló que lo dispuesto por el
artículo 2519 del Código Civil respecto de los bienes de uso público era
extensible a los bienes fiscales. 2 El interviniente cita las
sentencias C-015 de 2004, C-373 de 2002 y C-483 de 1998, proferidas por la
Corte Constitucional, en donde esta Corporación analizó el tema de las
inhabilidades. 3 En este punto el
representante del Ministerio cita las sentencias C-197 de 1995, C-113 de 1999 y
C-057 de 1998, emitidas por esta Corporación. 4 Sentencia C-523 de 1995,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-064 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería. 5 Cfr. Sentencia C-1052 de
2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 6 Ibid. 7 Ibid 8 Ibid. 9 El artículo 60 de la
Ley 610 dispone: ARTÍCULO 60. BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES. La
Contraloría General de la República publicará con periodicidad trimestral un
boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a
quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y
ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él. // Para
efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a la
Contraloría General de la República, en la forma y términos que esta
establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago
correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan
proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el caso. El
incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta. // Los
representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios
competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier
tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena
de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 6o. de la ley 190 de 1995. Para cumplir con esta obligación, en el
evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a
la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros
funcionarios o contratistas en el boletín 10 De acuerdo con el numeral
5º del artículo 268 de la Constitución Política, es atribución del Contralor
General de la República "[e]stablecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma." 11 Cfr. Sentencia C-280 de
1996 12 En la Sentencia C-579 de
2001, la Corte expresó que "[s]i un ciudadano pretende que la Corte
efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por
considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá
efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley
que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior". A su vez, en la
Sentencia C-910 de 2004 la Corporación precisó que
"[p]ara cumplir con esa carga argumentativa, no basta con que el
actor se limite a señalar la que en su criterio es la materia propia de la ley,
o a describir el contenido de las normas que acusa como carentes de relación de
conexidad con esa materia, sino que debe fundar sus afirmaciones en un
razonamiento, así sea mínimo, pero, en todo caso, suficiente para plantear el
debate de constitucionalidad." Agregó la Corte que "… no basta con
afirmar que determinadas normas no guardan relación con el núcleo temático de
la ley, sino que hay que presentar las razones por las cuales no resulta
posible establecer ningún tipo de relación de conexidad entre unas y
otro." |