RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

No es iniciativa privativa del Alcalde, según el artículo 315 de la Carta, en concordancia con el artículo 313 de la misma, la de presentar proyectos de Acuerdo en orden a establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos, sobretasas, ordenar exenciones tributarlas y establecer sistemas de retención y anticipos a que se refiere el artículo 12 ordinal 3o. Lo mismo acontece en lo relativo a determinar la estructura de la administración central. Igualmente, la facultad de fijar la cuantía hasta la cual se puedan celebrar contratos, directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante, y expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus servidores, especialmente las de carrera administrativa, no han sido atribuídas expresamente por la Constitución como iniciativa privativa del alcalde, y sí por el contrario del artículo 313 ordinales 3o. y 6o. se infiere que tales facultades las puede ejercer con los concejales.

DECRETA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los artículos 13 parágrafo 2o. del Decreto 1421 de, 1993, en cuanto incluye los ordinales 3o., 14 y 21 del artículo 12 ibídem, y, la frase "autoricen enajenar su bienes y dispongan exenciones tributarlas o cedan sus rentas" contenida en la parte final del, citado párrafo y del art. 147 del Decreto 1421 de 1993, expedidos por el Gobierno Nacional.

Una cosa es que mediante Acuerdo se expida anualmente el presupuesto de rentas y gastos por parte del concejo y otra muy diferente es que la sola expedición de aquél lleve insita las

autorizaciones para la celebración de contratos que se requieran para la ejecución del mismo. Si esta hubiera sido la voluntad del constituyente, no habría consagrado en el artículo 313 ordinal 3o. la facultad de los Concejos de autorizar al Alcalde la celebración de contratos.

Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de mil novecientos noventa

y tres.

Consejero Ponente: D r. Miguel González Rodriguez

Referencia: Expediente No. 2651 Acción: Nulidad. Actor: JOSE CIPRIANO LEON C.

El ciudadano JOSE CIPRIANO LEON C., obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción que consagra el artículo 84 del C. C.A., demanda de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 8o., 13 párrafo segundo, 18 ordinales 5o. y 6o., 19 a 26,54 55, a 58,118,130,135,136,143 párrafo segundo 146,147,149,150,151, 154,157,161, 172,176 y 177 del Decreto 1421 de 1993, expedido por el Gobierno Nacional "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá".

Como la demanda reúne los requisitos de ley, habrá de admitirse en la parte resolutiva de esta providencia.

En el mismo escrito de la demanda el actor solicita la suspensión provisional de las siguientes normas del Decreto 1421 de 1993, explicando así. el alcance de la violación:

1. El artículo 8o. en la parte que enuncia que en materia administrativa las atribuciones del Concejo son de carácter normativo, viola el artículo 312 de la Constitución Nacional ya que ésta norma dice expresamente que el Concejo es una corporación administrativa elegida popularmente, y no lo limita a la materia administrativa, de solo normatividad.

. Además, se vulnera: el artículo 3o. ibídem porque se desconoce la representatividad de los elegidos por el pueblo y la soberanía popular de donde emana el poder público.

2. El artículo 13 en su segundo párrafo dice que sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del Alcalde los Acuerdos a que se refieren los ordinales 2,3,4,5,8,9,14 y 21 del artículo 12.

a) El ordinal 2o. del artículo 12 se refiere al Plan General de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas.

Resulta violado el artículo 3 13 ordinal 2o. de la Constitución por cuanto esta norma dice que corresponde al Concejo "Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas", y no dice que deba ser de iniciativa del Alcalde. Y dentro de las atribuciones del Alcalde que consagra el artículo 315 ibídem está la de presentar oportunamente al Concejo proyectos de Acuerdo sobre esta materia, pero es muy diferente que el Alcalde tenga esta facultad a tener la iniciativa, y que el Concejo no pueda diseñar su propio Plan de Desarrollo esperando que el Alcalde lo presente oportunamente.

b) El ordinal 3o. del artículo 12 a que se refiere el artículo 13 acusado regula la facultad de establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos, sobre tasas, ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y .anticipos.

El ordinal 4o. del artículo 313 de la Constitución Nacional le dá esta facultad al Concejo sin que diga expresamente que esa iniciativa del Alcalde. Por ello resulta violada esta disposición.

c) El ordinal 4o., del artículo 12 señala como atribución del Concejo la de dictar normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

El contenido de los artículos 346,348,353 y 286 de la Constitución Política en nada cambian la competencia que tiene el Concejo de Bogotá para dictar el presupuesto.

Del artículo 348 se infiere que primero está el Congreso y luego el Gobierno. En nuestro caso, primero está el Concejo y después el Alcalde en los proyectos sobre presupuesto.

d) El ordinal 8o. del artículo 12 señala como función del Concejo: "Determinar la estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos".

El artículo 13 acusado cuando determina que el numeral 8o. del artículo 12 en mención deba ser iniciativa del Alcalde para dictar o reformar exclusivamente lo referente a dicho numeral, vulnera el artículo 313 ordinal 6o. de la Constitución.

e): El ordinal 14 del artículo 12 consagra como función del Concejo la de fijar la cuantía hasta la cual se puedan celebrar contratos directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante".

Respecto del proyecto de Acuerdo que regula esta materia el párrafo 2o. del artículo 13 del Decreto acusado prevé la iniciativa del Alcalde, lo cual viola el artículo 313 ordinal 3o. de la Constitución que indica como función del Concejo la de "Autorizar al alcalde para celebrar contratos..." pues ello significa que la Constitución no ha dicho que tal facultad sea iniciativa del Alcalde.

f): El ordinal 16 del artículo 12 faculta al Concejo Distrital para dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su funcionamiento y recursos.

El artículo 13 enjuiciado al darle iniciativa al Alcalde para la facultad anterior, viola el artículo 313 ordinal 6o. de la Constitución porque quien tiene la competencia exclusiva es el Concejo.

g) El ordinal 17 del artículo 12 regula la facultad del Concejo para autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas. Al darle el artículo 13 la iniciativa al Alcalde para que ejerza tal función, viola el ordinal 5o. el artículo 313 de la Constitución, pues tal facultad es del Concejo.

h) El ordinal 21 del artículo 12 se refiere a los Acuerdos sobre la expedición de normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito y sus servidores, especialmente las de carrera administrativa, lo cual coincide con el ordinal 6o. del artículo 313 de la Constitución Política, norma ésta que resulta violada al igual que el artículo 125 ibídem y 2o. de la Ley 27 de 1.992 que reconoce la vigencia del Acuerdo No. 12 de 1.987 expedido por el Concejo, cuando el párrafo segundo del artículo 13 del Decreto acusado somete tal materia a la iniciativa del Alcalde.

i) La parte final del artículo 13 que consagra que sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del Alcalde los Acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes o dispongan exenciones - tributarios o cedan sus rentas, viola el ordinal 2o. del artículo 313 de la Constitución Nacional, porque las inversiones únicamente están concentradas en los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas cuya expedición es competencia del Concejo; quebranta el ordinal 7o. ibídem por cuanto los usos del suelo y enajenación de inmuebles son materia de reglamentación por parte del Concejo; e infringe el ordinal 4o. ibídem porque el que tiene la facultad de votar, de conformidad con la Constitución y la Ley, los tributos y gastos locales es el Concejo.

3. El artículo 18 en sus ordinales 5o. y 6o. al consagrar como prohibición al Concejo y miembros de la Corporación de tomar parte en la tramitación o decisión de asuntos que no deba resolver el Concejo mismo y elegir representantes, voceros o. delegados suyos o de sus comisiones, en juntas, consejos o comités que deban tramitar o decidir asuntos de carácter general o individual que corresponda definir a las entidades o autoridades distritales, viola el artículo 3o. de la Constitución Nacional, ya que los representantes que elige el pueblo son una forma de representación ante las entidades y más cuando se trata de servicios públicos domiciliarios.

Se vulnera el artículo 293 ibídem por cuanto las prohibiciones consagradas no están incluidas dentro de las facultades que la Constitución, le dió a la Ley Especial.

El ordinal 6o. impide la acción administrativa del Concejo lo cual quebranta los artículos 3o., 312 y 313 ordinal lo. de la Constitución Política.

4 - . Los artículos 19 a 26 que regulan las actuaciones del Concejo son nulos, por cuanto, de una parte, el ordinal 24 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 le dió potestad al Concejo para darse su propio reglamento, y es absurdo que en las normas acusadas se definan órdenes y reglas para desempeñar las funciones propias de los Concejales. De otra parte, la misma Ley en artículo posterior (176 del Decreto 1421 de 1993) le ha dado la facultad al Concejo de reglamentarse, es decir, de expedir sus propias reglas de juego en conjunto.

Según el artículo 10 ordinal 2o. del C.C., cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad y se hallen en el mismo código, se preferirá a la disposición consignada en el artículo posterior.

Se viola el artículo 292 de la Constitución sobre criterios de elección popular que deben tener en cuenta los ciudadanos, a excepción del criterio que defina el período de sesiones que si está permitido a la Ley fijarlo.

5 - . El artículo 54, al, determinar la estructura administrativa del Distrito Capital, viola el ordinal 6o. del artículo 313, pues corresponde al Concejo tal facultad. La Ley especial no puede estar por encima de la Constitución y quien determina la estructura del Municipio según ésta es el Concejo.

6 - . El artículo 55 enuncia que corresponde al Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor,, crear, SUPRIMIR Y FUSIONAR, Secretarías y Departamentos Administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles funciones básicas, y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

Se viola el artículo 313 ordinal 6o. de la Constitución que se refiere a la iniciativa de CREAR establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

7 - . El artículo 56 viola los ordinales lo. a 6o. del artículo 313 de la Constitución, por cuanto a la Ley especial no se la dió la facultad de determinar la estructura de la administración distrital ni los funcionarios de sus dependencias, ni la composición de las Juntas Directivas de los servicios públicos domiciliarios que son parte de la estructura administrativa cuya determinación corresponde al Concejo.

En lo que atañe a que el Concejo no puede designar miembros a las Juntas Directivas, viola el artículo 3o. de la Constitución por limitar a los representantes de elección popular el ejercicio de la soberanía, ya que el artículo 292 ibídem solo limita a los Diputados, Concejales y familiares, pero nunca les prohíbe elegir sus voceros ante las Juntas Directivas, pues antes bien el Concejo como Corporación Administrativa debe tener sus representantes para ejercer su soberanía.

8 - . El artículo 57 viola el artículo 53 de la Constitución en cuanto a la igualdad de oportunidades a los trabajadores con el derecho otorgado en la ley de participar en las Juntas.

9 - . El artículo 58 viola los ordinales 5o. y 6o. del artículo 313 de la Carta por cuando la regulación que allí se hace corresponde al Concejo.

10 - . El artículo 118, que crea la Veeduría Distrital, viola el ordinal 6o. del artículo 313 por cuanto ello es competencia del Concejo para determinar la estructura de la administración y la Constitución no le dio esta facultad a la Ley porque estaba definida en aquélla.

11 - El artículo 130 enuncia el régimen disciplinario para los empleados públicos del Distrito y sus entidades descentralizadas. El ordinal 5o. prevé que las sanciones serán de aplicación inmediata y que los recursos se concederán en el efecto devolutivo. Esta disposición viola el artículo 29 de la Constitución sobre debido proceso en las actuaciones administrativas, pues según el artículo 322 de la Carta al Distrito Capital le son aplicables las normas vigentes para los municipios. La ley 27 de 1992 y en especial el Acuerdo 12 de 1987 señalan que habrá recursos de reposición y apelación y sus efectos serán, suspensivos según el artículo 55 del Decreto 01 de 1984, y conforme al artículo 126 del Decreto 1421 de 1993, son aplicables las disposiciones de la Ley 27 de 1992.

12 - El artículo 135 crea el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal. Esta disposición viola el ordinal 6o. del artículo 313 de la Carta por cuanto a la Ley especial no se le ha dado facultad para crear dicho ente, por ser competencia del Concejo mediante Acuerdo.

13 - El artículo 136 al definir normas orgánicas del presupuesto y volverle a dar la iniciativa al Alcalde Mayor viola el ordinal 5o. del artículo 313 de la Constitución que le otorga esta facultad al Concejo.

14 - El artículo 143 segundo párrafo viola el ordinal 5o. del artículo 313 de la Constitución.

15 - . El artículo 146 genera unas limitaciones al sistema de contratación para participar en procesos contractuales, lo cual vulnera los ordinales 1 y 3 del artículo 313 de la Constitución pues el Concejo de Bogotá es una Corporación Pública, según el artículo 291 ibídem, y administrativa conforme la define el artículo 312 de la misma Carta.

Es competencia del Concejo reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo del municipio y por ello es necesario que el sistema de contratación deba reglamentarlo Concejo

16 - . El artículo 147 viola claramente el ordinal 3o. del artículo 313 de la Carta Política pues está omitiendo la autorización del Concejo el Alcalde para celebrar contratos.

17 - . Los artículos 149 a 151 violan el ordinal 3o. del artículo 313 de la Constitución, ya que primero el Concejo debe autorizar al Alcalde y éste a su vez autorizar o delegar ,en sus funcionarios como autoridades distritales la celebración de contratos.

18 - El ordinal 6o. del artículo 154 viola el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, ley ésta que se aplica por mandato del artículo 40 ibídem.

19 - El artículo 157 en la parte que señala "...o fijar el monto de las sumas que se puedan distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o parte de los mismos ... " viola el artículo 338 de la Constitución al ir más allá de lo que ordena esta norma sobre valorización, pues la fijación de tales montos se hace en forma subjetiva y sin definir el costo de las obras.

20 - . El artículo 161 sobre Tesorería viola el ordinal 6o. del artículo 313 de la Constitución Política porque al Concejo de Bogotá le corresponde determinar la estructura de la administración y las funciones de sus dependencias, y a la ley especial no se lo ha dado esa facultad porque el artículo 322 ibídem dice que el régimen de Santa Fe de Bogotá como Distrito Capital es el que defina la Constitución.

21 - . El artículo 176 al prever que el Gobierno Distrital definirá, por una sola vez, la competencia de las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas y la forma de designación de aquellos miembros cuyos nombramientos no corresponden al Alcalde, así como que aquél adoptará la nomenclatura de los cargos de la veeduría y su escala de remuneración, viola el ordinal 6o. del artículo 313 de la Constitución pues ello se competencia del Concejo.

Dicha norma al contemplar como función del Gobierno Distrital la de expedir las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito sobre carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y trámite de los asuntos que en virtud del Decreto deban ser decididas por distintas autoridades, viola los ordinales 5o. y 6o. del artículo 313 de la Constitución, pues estas materias son del resorte del Concejo, además que el artículo 315 ibídem no le ha planteado ninguna función al Gobierno Distrital sino, al Alcalde.

El párrafo segundo del numeral 2o. del artículo 176, cuando enuncia que los decretos que para cada año dicte el Gobierno Distrital serán presentados como proyectos de acuerdo, está invirtiendo la jerarquía, pues los actos del Concejo están por encima de los del Gobierno Distrital (artículos 313 y 322 de la Constitución).

22 - . El artículo 177, que trata sobre la supresión de revisoras fiscales, viola los ordinales lo. y 6o. - del artículo 313 de la Constitución, por cuanto el único que puede suprimir las dependencias es el Concejo, Porque es el único que tiene la facultad de determinar la estructura de la administración, además que dicha norma vulnera el artículo 25 ibídem.

II. LA DECISION:

Para resolver SE CONSIDERA:

l - . Respecto del cargo de violación que hace el actor al artículo 8o. del Decreto 1421 de 1993, en el aparte que señala que en materia administrativa las atribuciones del Concejo con de carácter normativo, la Sala no aprecia prima facie la ostensible infracción de los artículos 3o. y 312 de la Carta Política por cuanto dicha norma no le está quitando al Concejo su condición de corporación administrativa sino que por el contrario le está reconociendo tal condición, la cual se manifiesta a través de la expedición de normas que participan de la misma naturaleza del ente que las expide, esto es, de naturaleza o carácter administrativo.

2 - . Prescribe el párrafo segundo del artículo 13 acusado

"Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2o., 3o., 4o., 5o. , 8o. , 9o. , 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior Igualmente, sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos que decreten inversiones, ordenen servicios a cargo del Distrito, autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas.

El Concejo podrá introducir modificaciones a los proyectos presentados por el alcalde".

En relación con este cargo la Sala observa lo siguiente

a): El artículo 315 de la Carta Política en su ordinal 5o. le asigna el Alcalde la función de "presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio".

La expresión "presentar" según el Diccionario de la Lengua Española, entre otras acepciones significa: "proponer", "introducir", "hacer manifestación de una cosa", "ofrecerse voluntariamente", etc.

"Iniciativa" es el derecho de hacer una propuesta, acción de adelantarse a los demás en hablar u obrar.

De lo anterior se infiere sin mayor esfuerzo que cuando la Carta Política le atribuye al Alcalde la función prevista en el ordinal 5o. del artículo 315 de presentar oportunamente al Concejo los proyectos de Acuerdo que allí se mencionan, le está dando la iniciativa a éste, sin perjuicio obviamente de que pueda tenerla en otras materias.

De tal suerte que en lo que respecta a la censura de que trata el literal a)frente al párrafo segundo del artículo 13 del Decreto 1421 de 1993 que involucro como iniciativa del Alcalde los proyectos de Acuerdo relativos al plan general de desarrollo económico y social y de obras públicas, que regula el ordinal 2º del artículo 12 ibídem, no es procedente la medida precautelativa impetrada.

Igual consideración cabe predicar frente al cargo que aduce el actor en el literal c) al párrafo segundo del artículo 13, en lo que toca con el ordinal 4o. del artículo 12 atinente a la expedición de las normas orgánicas de presupuesto y al presupuesto anual de rentas y gastos y al cargo que hace al artículo 136 del citado Decreto 1421 de 1993.

b): Asiste razón al demandante en el cargo que formula en el literal b) en cuanto a que no es iniciativa privativa del Alcalde, según el artículo 315 de la Carta, en concordancia con el artículo 313 de la misma, la de presentar proyectos de Acuerdo en orden a establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos, sobretasas,' ordenar exenciones tributarios y establecer sistemas de retención y anticipos a que se refiere el artículo 12 ordinal 3o. Por esta razón habrá lugar a acceder a decretar la suspensión provisional de los efectos del párrafo segundo del artículo 13 en cuanto incluyó el mencionado ordinal.

. c): Igual predicamento cabe hacer frente al cargo que formula el actor en el literal d) respecto de los proyectos de Acuerdo relativos a determinar la estructura de la administración central. En consecuencia, procede la suspensión provisional de los efectos del referido párrafo segundo del artículo 13, en cuanto incluyó el ordinal 8o. del artículo 12.

d): En el mismo sentido procede la suspensión provisional de los efectos del aludido artículo 13 en cuanto incluye los ordinales 14 y 21 del artículo 12. En efecto, la facultad de fijar la cuantía hasta la cual se puedan celebrar contratos directamente y prescindir de la formalidad del escrito, según la naturaleza del contrato y de la entidad contratante, y expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus servidores, especialmente las de carrera administrativa, no han sido atribuídas expresamente por la Constitución como iniciativa privativa del Alcalde, y sí por el contrario del artículo 313 ordinales 3o. y 6o. se infiere que tales facultades las puede ejercer con los concejales.

e): En lo que respecta a la violación que invoca el actor en los literales f),g) e i), cabe tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 322 de la Constitución las normas generales que establezca la ley "el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas".

El Decreto acusado fue expedido con fundamento en el artículo transitorio 41 que facultó al Gobierno Nacional por una sola vez, para expedir las normas sobre régimen especial para el Distrito Capital, relativas a los artículos 322 a 324.

De lo anterior se infiere que el Decreto 1421 de 1993 bien podía regular este aspecto relativo a la división del territorio del Distrito en localidades, y como quiera que el proyecto de acuerdo sobre esta materia, por mandato constitucional debe ser iniciativa del Alcalde, no se presenta la violación que se aduce al artículo 13 párrafo segundo por incluir el ordinal 16 del artículo 12.

En lo concerniente al cargo de violación expresado en el literal g) habida cuenta que la. autorización del cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas, es un asunto que está íntimamente relacionado con el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas, que como ya se dijo ab initio, es de iniciativa del Alcalde, se hace improcedente la suspensión provisional solicitada en este sentido.

Son valederas las consideraciones anteriores en lo que atañe al cargo contenido en el literal i) contra la parte final del párrafo segundo del artículo 13, que incluye como iniciativa privativa del Alcalde los proyectos de Acuerdo sobre inversiones y servicios a cargo del Distrito.

Pero en lo relativo a la enajenación de bienes, exenciones tributarios o cesión de rentas, por ser materia cuya iniciativa no le ha sido atribuida expresamente al Alcalde en el artículo 315 de la Constitución, procede la suspensión provisional de dichas expresiones.

3 - . Aduce el actor que el artículo 18 en sus ordinales 5o. y 6o. que consagran las prohibiciones al Concejo de tomar parte en la tramitación o decisión de asuntos que no deba resolver el Concejo mismo, prohibición que se extiende a los miembros de la corporación, y, elegir representantes, voceros o delegados suyos o de sus comisiones en juntas que corresponda definir a las entidades y autoridades distritales, vulneran los artículos 3o., 293, 312 y 313 ordinal 1 o. de la Constitución Política.

Al respecto advierte la Sala lo siguiente:

En primer término, de la simple confrontación de las normas acusadas con el artículo 3o., no surge la manifiesta infracción, ya que se requiere de un estudio de otras normas constitucionales, impropio de esta etapa inicial del proceso, dado que es menester dilucidar, entre otros aspectos, en qué términos la Carta Política establece el ejercicio de la soberanía, para determinar así mismo si las prohibiciones que consagran las normas sub exámine limitan o no tal ejercicio.

De otra parte, establecer que la violación de los artículos 293 y 312 de la Carta se produce por el hecho de consignar las normas acusadas las prohibiciones anteriores, implica la necesidad de definir si ellas comportan hechos o conductas constitutivas de inhabilidades o incompatibilidades de que trata aquel, aunado a un análisis comparativo de otras normas que regulan la materia, todo lo cual por conllevar un estudio profundo, no es viable efectuar en esta etapa del proceso sino en la correspondiente a la sentencia.

Por lo demás, y en lo que toca con la violación del artículo 313 ordinal 1o. de la Carta, tampoco advierte la Sala prima facie la ostensible transgresión que aduce el actor por parte del ordinal 6o. del. artículo 18, pues se hace necesario dilucidar hasta qué punto la reglamentación de funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos depende de la intervención de los representantes , voceros o delegados de los concejales en las comisiones, juntas o comités que decidan sobre asuntos que corresponda definir a entidades y autoridades distritales.

4 - Los artículos 19 a 26 del Decreto 1421 de 1993, regulan lo relativo a comisiones, sesiones, requisitos de los proyectos, número de debates, objeciones y sanción, objeciones por inconveniencia, objeciones jurídicas y otras disposiciones.

Frente a estas disposiciones el actor aduce concretamente la violación del artículo 292 de la Constitución Política.

Sobre el particular se observa que del contenido de las disposiciones acusadas no se infieren criterios de elección que deban tener en cuenta los ciudadanos, como tampoco el artículo 292 que se cita como infringido guarda relación con el tema relacionado en aquéllas, lo cual releva a la Sala de hacer pronunciamiento alguno al respecto.

5 - . En lo atinente al cargo de violación que se le endilga al artículo 54 que señala la estructura de la administración, para la Sala no se aprecia prima facie la ostensible violación del ordinal 6o. del artículo 313 de la Carta, dado que para el análisis de este cargo no es suficiente la simple confrontación de estas disposiciones sino que ha de hacerse un estudio comparativo de otras normas constitucionales, particularmente las consagradas en los artículos 322 a 324, a la luz del artículo transitorio 4 1, que permitan esclarecer, entre otros puntos, si dentro del régimen especial a que aluden estas últimas normas estaría implícita o no la determinación de la estructura administrativa del Distrito Capital, lo cual corresponde efectuar en la etapa de dictar sentencia.

Igual consideración cabe hacer frente a los cargos que endilga el actor a los artículos 56, 58, 114, 118, 135, 161, 176 y 177, que guardan relación con la estructura administrativa del Distrito Capital.

Cabe agregar frente al artículo 56 y en lo que concierne a la infracción que se le imputa de los artículos 3o. y - 292 de la Carta por consagrar que el Concejo no puede designar Miembros ante las Juntas Directivas, que se impone para la Sala un análisis concienzudo que permita esclarecer qué implica el ejercicio de la soberanía, lo que conlleva no solo a verificar el contenido del artículo 3o. sino de otras normas constitucionales que lo desarrollan, y sí la prohibición que prevé el artículo 292 para los Diputados y Concejales y sus parientes de no formar parte en las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas, incluye o no a las Juntas Directivas de los Servicios Públicos domiciliarios y lleva insista o no la elección de voceros, todo lo cual impide apreciar prima facie la ostensible violación aducida.

Agrega además la Sala en lo que toca con el inciso 2o. del numeral 2o. del artículo 176, que el prever esta norma que los Decretos que dicte el Gobierno Distrital serán presentados como proyectos de Acuerdo, no implica desconocer las facultades que al Concejo le asigna el artículo 313 de la Carta como tampoco conlleva a la infracción del artículo 322 ibídem, pues de la regulación que se hace en aquélla no se infiere la inversión de la. jerarquía de las normas a que alude el actor.

6 - . En lo que toca con el artículo 55, la Sala no advierte la manifiesta infracción invocada, ya que se hace necesario un estudio de fondo que conduzca a dilucidar si cuando el artículo 315 ordinal 4o. de la Constitución Política confiere al Alcalde la atribución de suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales de conformidad con los Acuerdos respectivos, está significando que se trata de una autorización especial por parte del Concejo a aquél, o si la expresada función está supeditada o no - al acto o actos que determinen la estructura de la administración distrital a que se refiere el articulo 313 ordinal 6o. ibídem, lo cual va más allá de la confrontación de normas que impone el artículo 152 del C.C.A.

7 - . En lo tocante a la violación que se le imputa al artículo 57 cabe resaltar lo siguiente:

Prescribe la norma enjuiciada:

"Estatuto de los miembros de las juntas. Los miembros de las juntas directivas están sujetos al régimen de inhabilidades é incompatibilidades previsto en la ley para los miembros de las juntas directivas de las entidades descentralizadas nacionales.

Los empleados públicos que tienen derecho a designar delegados suyos en las juntas directivas, solo podrán hacerlo acreditando funcionarios del nivel directivo de la administración.

Los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas.

Los particulares solo podrán tener parte en una de ellas".

Según el actor la disposición transcrita viola el artículo 53 de la Carta en cuanto a igualdad de oportunidades a los trabajadores con el derecho otorgado en la ley de participar en las juntas directivas.

Como quiera que del artículo 53 de la Carta no se infiere que dentro de los principios mínimos fundamentales que el consagra se encuentre el derecho de participar en las juntas directivas, para la Sala no surge la manifiesta violación que en este sentido argumenta el actor y por ello no accederá a la medida precautelativa impetrada.

8 - . Aduce el actor que al consagrar el artículo 130 ordinal 8o. dentro del régimen disciplinario para los empleados públicos del distrito y sus entidades descentralizadas que los recursos se concederán en el efecto devolutivo, viola el artículo 29 de la Carta pues en materia administrativa, conforme a la Ley 27 de 1992 y al Acuerdo 12 de 1987, los recursos se concederán en el efecto suspensivo, según el artículo 55 del C.C.A.

Al respecto estima la Sala lo siguiente:

El artículo 322 de la Constitución Política prescribe que el régimen político, fiscal y administrativo de Santa Fe de Bogotá, D.C., será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

El artículo transitorio 41 de la Carta facultó al Gobierno Nacional, por una sola vez, para expedir las normas correspondientes sobre régimen especial para el Distrito Capital, a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem.

Lo anterior significa que el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo transitorio 4 1, tiene la misma fuerza o entidad normativa que la Ley de carácter especial a que alude el artículo 322 y por lo mismo bien podía disponer en materia de recursos el efecto devolutivo, modificando así la Ley 27 de 1992 y sin que ello implique violación del artículo 29 de la Carta.

Las consideraciones precedentes son valederas para el cargo que le formula el actor al artículo 154 ordinal 6o., de ser violatorio del artículo 33 de la Ley 14 de 1983.

9 - . El artículo 143 del Decreto 1421 de 1993 dispone en su párrafo segundo:

"Los presupuestos de las empresas industriales y comerciales serán aprobados por las respectivas juntas directivas y expedidos posteriormente por decreto del gobierno distrital, previo concepto favorable del Consejo de Política Económica y Fiscal del Distrito..."

Respecto de esta disposición el actor argumenta la violación del artículo 313 ordinal 5o. de la Constitución Política que autoriza al Concejo para dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

Sobre este particular estima la Sala que no es posible acceder al decreto de suspensión provisional solicitado, pues para advertir la ostensible infracción que aduce el actor no basta la sola comparación de las normas en supuesto conflicto, ya que para concluir que a los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Distrito se les aplica el mismo régimen que en esta materia se prevé para el Distrito y sus entidades descentralizadas se hace necesario esclarecer si en razón de no haberse expedido la Ley Orgánica del presupuesto a que alude el artículo 352 de la nueva Carta Política, tienen plena operancia o no las normas de la Ley 38 de 1989 y qué incidencia tiene frente a estas el hecho de que aquélla hubiera incluido dentro de las entidades públicas que conforman la Rama Ejecutiva a las empresas Industriales y comerciales.

10, Establece el artículo 146 acusado:

"Limitaciones para participar en procesos contractuales. Las corporaciones públicas, las juntas directivas, las juntas administradoras locales y los organismos de control no podrán intervenir ni inmiscuirse en el proceso de selección de los contratistas ni en la adjudicación, celebración ejecución y liquidación de los contratos. Tampoco podrán hacerlo sus miembros, representantes, delegados o voceros. Todo ello sin perjuicio de las funciones de examen, verificación, vigilancia y control que corresponden a los Concejos y organismos y a sus miembros y funcionarios".

Según el actor esta disposición viola los ordinales 1 y 3 del artículo 313 de la Constitución que le asignan a los Concejos la facultad para reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, y autorizar al Alcalde para la celebración de contratos.

Del contenido de la norma transcrita así como del de las disposiciones que se estiman violadas, no advierte la Sala la ostensible infracción, pues habría necesidad de dilucidar, entre otros aspectos, si para la eficiente prestación de los servicios a cargo, del municipio es menester que el Concejo intervenga en el proceso de contratación y si la limitación que al respecto impone la norma acusada puede ser o no una consecuencia de lo consagrado en los artículos 292 y J23 inciso último de la Carta Política, todo lo cual excluye la metodología de la simple confrontación de normas que exige el artículo 152 del C.C.A.

11 - . Prescribe el artículo 147 acusado:

"Autorizaciones para la ejecución de los presupuestos. En los presupuestos anuales del Distrito, sus localidades y entidades descentralizadas, se entienden incorporadas y otorgadas las autorizaciones de las entidades distritales necesarias para la celebración de los contratos que requiera la ejecución de dichos presupuestos".

Asiste razón al actor en cuanto a - que la norma transcrita viola el artículo 313 ordinal 3o. de la Constitución pues una cosa es que mediante Acuerdo se expida anualmente el presupuesto da rentas y gastos por parte del Concejo y otra muy diferente es que la sola expedición de aquél lleve ínsita las autorizaciones para la celebración de contratos que se requieran para la ejecución del mismo. Si esta hubiera sido la voluntad del constituyente, no habría consagrado en el artículo 313 ordinal 3o. la facultad de los Concejos de autorizar al Alcalde la celebración de contratos.

En consecuencia, procede la suspensión provisional de los efectos de la norma en estudio.

12 - . En relación con el cargo de violación que endilga el actor a los artículos 149 a 151 que establecen las clases de contratos que puede celebrar el Distrito, sus localidades y las entidades descentralizadas, frente al artículo 313 ordinal 3o. de la Constitución, considera la Sala que no está llamado a prosperar, pues si bien es Cierto en ellos no se menciona la autorización del Concejo al Alcalde para efectos de la celebración de tales contratos, también es cierto que en la medida en que esta misma providencia suspende provisionalmente los efectos del artículo 147 que expresamente excluye dicha autorización, las normas en estudio pueden tener aplicación siempre y cuando atiendan el mandato contenido en el ordinal 3o. del artículo 313 mencionado.

13 - . El artículo 157 estatuye en su inciso primero:

"Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras y fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos la forma de hacer su reparto.." (Subrayas de la Sala).

El actor señala que en el aparte subrayado el acto acusado transgrede el artículo 338 de la Carta, al ir más allá de lo que ordena esta norma sobre valorización, pues la fijación de tales montos se hace en forma subjetiva y sin definir el costo de las obras.

Confrontando la norma acusada con la disposición contenida en el artículo 338 que se cita como vulnerado, la Sala no aprecia la manifiesta infracción, y el por el contrario, en principio, la armonía de aquélla con éste. En efecto, el precepto constitucional consagrado en el artículo 338, en tratándose de la fijación de tarifas de las tazas y contribuciones que se cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, señala que: "el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos..."

De lo anterior se infiere que la fijación de los montos de las sumas a distribuir a título de valorización debe ser una consecuencia de haber definido previamente los costos y beneficios de las obras, para lo cual el artículo 338 al igual que el artículo 157 acusado han facultado al Concejo. .

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1o. ADMITESE la demanda presentada por el ciudadano JOSE CIPRIANO LEON C. ,contra los artículos 8, 13 párrafo segundo, 18 ordinales 5o. y 6o., 19 a 26, 54 a 58, 118, 130, 135, 136, 143 párrafo segundo, 146, 147, 149 a 15 1, 154,157, 161, 172, 176 y 177 del Decreto 1421 de 21 de Julio de 1.993, expedido por el Gobierno Nacional. En consecuencia se dispone:

a) NOTIFIQUESE personalmente a la señora Procuradora Primera Delegada ante lo Contencioso de esta Corporación,

b) NOTIFIQUESE personalmente con entrega de copia de la demanda y de sus anexos a los señores Ministros de Gobierno y Hacienda y Crédito Público, al señor Director del Departamento Nacional de Planeación y al señor alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

c) FÍJESE el negocio en lista por el término de cinco (5) días para los efectos previstos en, los artículos 207 - 5 y 208 del C.C.A.

d) DEPOSITE el actor en la Secretaría de la Sección la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo), para atender los gastos ordinarios del proceso.

e) SOLICÍTESE a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado.

2o) DECRETASE la suspensión provisional del artículo 13 párrafo segundo del Decreto 1421 de 1.993, en cuanto incluye los ordinales 3o., 8o., 14 y 21 del artículo 12 ibídem, y la frase "autoricen enajenar sus bienes y dispongan exenciones tributarias o cedan sus rentas" contenida en la parte final del citado párrafo.

3o) DECRETASE la suspensión provisional del artículo 147 del mismo Decreto.

4o):DENIEGASE la suspensión provisional de las demás normas acusadas.

Cópiese, notifiquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintidós (22) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).

Miguel González Rodríguez, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano.