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LEY-Expedición/LEY-Promulgación El actor tiende a
confundir dos momentos distintos en la formación de la Ley: La expedición y la
promulgación. La primera hace relación a la formación del contenido, mientras
que la segunda se refiere a la publicación de dicho contenido. El acto de
expedir, pues, consiste en una ordenación, en su doble sentido: como dictamen y
como integración normativa. De lo anterior se colige que expedir una norma es
dictar su contenido, formularla. Las facultades son para dictar la norma, es
decir, para expedirla dentro del término señalado por el legislador, no para
promulgarla dentro de dicho lapso. La norma no se dicta cuando se promulga,
sino cuando se expide. VIATICOS-Finalidad Los viáticos tienen
una razón de ser: brindar los medios para el alojamiento, la manutención, y
demás gastos necesarios y proporcionados para que el trabajador pueda
desarrollar adecuadamente su misión laboral, sin sufrir por ello mengua en su
patrimonio. Es apenas lógico que el cumplimiento de una función laboral no
implique un perjuicio económico para el trabajador, pues la naturaleza del
trabajo exige no sólo la retribución, sino un mínimo de medios para lograr el
objetivo, es decir, una disponibilidad material adecuada a los fines que se
persiguen. Luego va contra las más elementales razones jurídicas suponer que
una acción en cumplimiento de un contrato de trabajo genere una situación
desfavorable para el trabajador. EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Encargo/EMPLEADOS
DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Radicación/VIATICOS-No
pago/IRRENUNCIABILIDAD DE BENEFICIOS MINIMOS El artículo acusado
prevé una situación de discriminación para los trabajadores del INPEC que sean
sujetos pasivos de la radicación, por cuanto ésta no genera viáticos para
ellos. Igualmente el artículo 40, también impugnado por el actor, establece que
la figura de encargo, para los empleados de libre nombramiento y remoción,
cuando es fuera de la sede, tampoco genera viáticos. La Corte considera que estas
disposiciones, en primer lugar, contradicen lo estatuido por la Carta en el
artículo 53, en cuanto al principio de favorabilidad de los trabajadores, ya
que evidentemente está negando una medida universalmente reconocida. Estos
artículos violan el derecho a la igualdad, ya que coloca a los trabajadores del
INPEC en inferioridad de condiciones respecto a los demás trabajadores, y
tampoco se ajustan a lo preceptuado en el art. 53 superior, porque desconocen
la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos
en normas laborales. PROCESO DISCIPLINARIO-Suspensión
provisional La suspensión
provisional, fundada en el hecho de adelantarse contra el empleado una
investigación disciplinaria, por conductas merecedoras de destitución, no
implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre -por cuanto no
hay imputación definitiva y además es una medida provisional que no genera una
pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honra- ni al debido
proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado cuenta con el
derecho de desvirtuar los cargos en su contra. Al ser la suspensión provisional
decretada mediante auto admisorio motivado, esta
decisión no puede producirse sin que exista causa para decretarla. EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Retiro del servicio La exequibilidad de la norma bajo examen estará condicionada a
que llegado el caso, a los funcionarios en ella mencionados se les oiga en
descargos por parte de la Junta, de forma tal que su separación del cargo
resulte plenamente justificada. Por lo demás, las razones de inconveniencia que
se invoquen por parte del Director General del INPEC, en la respectiva
resolución, para disponer el retiro del servicio del empleado, deben ajustarse
a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 125 de la Carta Política, y
a los principios señalados para la función administrativa en el artículo 209 de
la misma. EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Reserva de pruebas
en proceso de selección El artículo dispone
que las pruebas que se aportan durante el proceso de selección son reservadas y
sólo pueden ser conocidas por los empleados responsables del proceso. Cosa
distinta es que los resultados pueden ser conocidos por todos los aspirantes.
Como no se trata de un proceso disciplinario, sino de un proceso de selección,
no encuentra la Corte inexequibilidad alguna en la
norma; se trata de una medida universalmente aceptada en los procesos de
selección, y la reserva es apenas un mínimo razonable de autonomía necesaria
para la independencia de los seleccionadores y una protección, también, a la
intimidad de los aspirantes. EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Retiro voluntario y
reintegro La Corte encuentra
que su prohibición, cuando se funda en el retiro voluntario, resulta infundada
y establece a todas luces una consecuencia desproporcionada, y, por tanto,
injusta. En este caso no hay conexidad lógica entre el supuesto de hecho
(retiro) y la consecuencia jurídica (prohibir absolutamente el reintegro) ¿Cuál
es la razonabilidad de este precepto prohibitivo? No es otra que el del tenor
legal, el cual, para el caso, resulta insuficiente como justificación. Cuando
la norma jurídica prohíbe, debe tener un principio de razón suficiente, que no
es otro que este: la característica nociva del acto, hecho o situación. Ahora
bien, si no hay una connotación de mal, la prohibición es infundada, y entonces
necesariamente coarta la libertad. El no puede volver a vincularse a la
institución, la persona que se ha retirado de ella voluntariamente, equivale a
una capitis diminutio
injustificada. Por estas razones se declarará inexequible la expresión
"por voluntad propia o". REF.: EXPEDIENTE NO.
D-666 DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 39, 40-10, 46, 58, 64, 65, 83-8,
92-3, 111-2, 146 Y 152 DEL DECRETO LEY 407 DE 1994 "POR EL CUAL SE
ESTABLECE EL RÉGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO". ACTOR: ALVARO SOTO
ANGEL MAGISTRADO PONENTE: DR. VLADIMIRO NARANJO
MESA TEMA: DERECHO AL
TRABAJO APROBADO SEGÚN ACTA
NO. SANTAFÉ DE BOGOTÁ,
D.C., QUINCE (15) De Marzo De Mil Novecientos Noventa Y Cinco (1995). I. ANTECEDENTES El ciudadano ALVARO SOTO ANGEL,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
del Decreto Ley No. 407 de 20 de febrero de 1994 "por el cual se establece
el Régimen de Personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario". Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Instituto Nacional penitenciario y Carcelario INPEC, y al Procurador General de
la Nación, quien rindió el concepto de su competencia. Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia. II. TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA El tenor literal de
las disposiciones demandadas se inserta al final y forma parte integral de esta
Sentencia. III. LA DEMANDA A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 2, 15, 25, 26, 28,
inciso 2o., 29, 42, 53, 58, 125 y 150-10 de la Constitución Política. B. Fundamentos de la
demanda Afirma el actor que
el Decreto Ley número 407 de 1994 es inconstitucional, porque resulta
violatorio del artículo 150-10 de la Carta Política pues, a su juicio, fue
expedido fuera del término de seis meses que le otorgó el artículo 172 de la
ley 65 de 1993, por medio de la cual se revistió de facultades extraordinarias
al presidente de la República para que expidiese el régimen prestacional de los
empleados del INPEC. Sostiene el actor que la ley que revistió de facultades
extraordinarias al Presidente de la República fue publicada el 20 de agosto de
1993, y el término de seis meses para ejercerlas venció el 19 de febrero de
este año, plazo dentro del cual ha debido expedirse el decreto acusado y no el
21 de febrero del año en curso, como efectivamente ocurrió. Como pretensión
subsidiaria, el demandante solicita que se declare la inexequibilidad
de los artículos 39, 40-10, 46, 58, 64, 65, 83-8, 92-3, 111-2, 146 y 152 del
Decreto Ley 407 de 1.994, con fundamento en los argumentos que a continuación
se resumen: Para el actor los
artículos 39 y 40 del Decreto acusado, al disponer que la radicación y el
encargo conferidos a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria nacional no generan viáticos, obligan a que esos
funcionarios deban sufragar los correspondientes gastos de estadía y
manutención por su propia cuenta, situación que va en contra de mandatos
constitucionales como el artículo 25 de la Constitución Nacional, que se
refiere a la especial protección del trabajo, y desconoce al mismo tiempo los
derechos adquiridos de los trabajadores consagrados en el artículo 58 de la
misma Carta Política, en cuanto impone que estos "no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". Al quitarle
a los miembros de Custodia y Vigilancia Penitenciaria el derecho a los viáticos
se les está imponiendo una carga patrimonial que no están obligados a soportar,
cuando la radicación es por cuenta y riesgo del INPEC y no del servidor
público. Agrega el demandante
que el artículo 46 del Decreto Ley 407 de 1994, en lo acusado, vulnera los
artículos 5, 15, 29 y 42 superiores, porque establece la suspensión provisional
en el ejercicio del cargo cuando se adelanta un proceso disciplinario contra un
miembro del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria
nacional, ya que ésta se produce sin que exista un fallo en firme y sin
permitirle al investigado la posibilidad de controvertir esa medida,
menoscabando los derechos constitucionales al buen nombre y al debido proceso.
Además, dicha sanción impide que el funcionario suspendido durante el tiempo que
se extienda la medida, perciba remuneración alguna, afectando el núcleo
familiar del investigado, que por mandato constitucional merece protección
integral. Señala el libelista
que el numeral 4o. del artículo 58 del Decreto 407 quebranta los artículos 25,
26 y 125 de la Carta Política, porque se establece un límite a los miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, para
acreditar su título de bachiller, debidamente reconocido por el Ministerio de
Educación Nacional dentro del término de dos años. Manifiesta el actor que es
importante tener en cuenta que los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Penitenciaria ingresaron al servicio, se escalafonaron
en la carrera y luego de superar las etapas que la ley exige sobre el
particular, se les debe proporcionar estabilidad y permanencia y no es justo
que, por el hecho de no acreditar el título de bachiller en el término
establecido en la norma demandada, se desconozca el derecho al trabajo que les
asiste a estos servidores públicos, perdiendo la protección estatal que
establece el artículo 25 de la Constitución Nacional. De la misma forma,
con la norma acusada considera el impugnante que se quebranta el artículo 26 de
la Constitución, ya que éste establece la libertad de las personas de escoger
profesión y oficio, y esa libertad se respeta cuando la persona acude mediante
los mecanismos legales al Ministerio de Justicia y del Derecho, o ahora al
INPEC, a elevar solicitud de empleo, sometiéndose a los procesos de selección,
académicos o profesionales para finalmente obtener la inscripción en la Carrera
como miembro del cuerpo de custodia y vigilancia totalmente contradictorio que
se exija en un término de dos años acreditar un título de bachiller el cual no
es demostrativo de ninguna idoneidad profesional. Por último para el actor es
importante destacar que el artículo 125 de la Constitución Nacional establece
que los empleados escalafonados en Carrera
Administrativa sólo podrán ser retirados del servicio por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las
demás causales previstas en la Constitución o la Ley. Frente al artículo 64
del Decreto 407 de 1994, que establece el retiro por sobrepasar la edad máxima
para cada grado, sostiene el actor que se quebrantan principios mínimos
fundamentales, como el artículo 53 de la Carta Política, que establece que el
estatuto del trabajo debe tener consagrado como principio fundamental, entre
otros, el de estabilidad en el empleo y el de irrenunciabilidad
a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales. Destaca el
demandante que el Decreto 1817 de 1964 y la ley 32 de 1986, normas que se
aplicaban anteriormente a los miembros del régimen penitenciario, no
contemplaban como causal de retiro del servicio activo la que hoy contempla la
norma impugnada, como tampoco los límites de edad para cada grado fijados en el
artículo 64 del Decreto ley 407 de 1994, de tal manera que a los funcionarios
que se escalafonaron en la carrera penitenciaria, con
fundamento en esas normas, no se les puede exigir nuevos requisitos, para así
estar conforme con la Constitución, que brinda estabilidad laboral a quienes
son titulares de derechos adquiridos. Igualmente demanda
los artículos 65 y 83 del Decreto 407, que confieren al director del INPEC la
facultad de retirar del servicio, por razones de inconveniencia, a miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, con base
en el previo concepto de la junta de carrera penitenciaria. Para el accionante
tales preceptos quebrantan el debido proceso establecido constitucionalmente en
el artículo 29, pues al funcionario retirado no se le da la oportunidad de
conocer los cargos imputados, ni de pedir pruebas o poder controvertir las que
obran en el proceso. Sostiene que también se desconoce el artículo 125
superior, por cuanto se consagra para el personal escalafonado
en carrera, una causal de retiro del servicio no prevista en esa norma
constitucional al mismo tiempo se conculcan los derechos inherentes a la
carrera como son la estabilidad y permanencia en el servicio. Para el actor, el
artículo 92 del Decreto 407 al establecer que las pruebas de selección tienen
carácter reservado, es inexequible porque no permite la posibilidad de
garantizar el derecho a la defensa que se debe observar en toda actuación
administrativa. En cuanto al artículo
111, relativa a la pérdida de los derechos de carrera a quien toma posesión de
un empleo distinto del que es titular, ya sea de carrera o de libre
nombramiento y remoción, sin haber sido comisionado, debe a juicio del actor,
declararse inexequible, ya que viola los principios laborales de la estabilidad
en el empleo, irrenunciabilidad a los beneficios
mínimos establecidos en normas laborales y hace caso omiso a la prohibición de
menoscabar los derechos de los trabajadores. Por otra parte,
estima el actor que el artículo 146 del Decreto 407 de 1994, al establecer un
tiempo máximo de permanencia (6 años) en los grados de suboficiales y
oficiales, se debe declarar inconstitucional, porque el Estado, a través del
INPEC, dejaría sin empleo a los suboficiales y oficiales cuando cumplan ese
término, sin tener en cuenta que estos empleados se encuentran con plena
capacidad y aptitud laboral y no han incurrido en faltas disciplinarias que
justifiquen su despido, desconociendo sus derechos a la estabilidad y
permanencia en el empleo. A juicio del actor,
el artículo 152 del Decreto Ley 407 de 1994, que establece un impedimento para
que el funcionario que se desvincule del INPEC, por su propia voluntad o por la
Dirección General, no pueda volver a trabajar en esta entidad, atenta contra el
derecho al trabajo, infringiendo además el inciso 2o. del artículo 28 ibídem
que prohibió las penas y medidas de seguridad imprescriptibles, pues la norma
acusada consagra dicha prohibición de manera indefinida para que el funcionario
pueda volver a trabajar a esa entidad cuando se retire o sea retirado del
servicio. IV. CONCEPTO FISCAL En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor, y solicitó a esta Corporación que se declaren
inexequibles las expresiones "y no genera viáticos", "pero no
causará derecho a viáticos" de los artículos 39 y 40, respectivamente, Y
que se declaren exequibles los artículos 46, 58, 64, 65, 83, 92, 111, 146 y 152
salvo la expresión "que se haya retirado por voluntad propia o" de
esta norma, que es inexequible, de acuerdo con los argumentos que a
continuación se resumen: Para el Jefe del
Ministerio Público la Ley 65 de 1993 fue promulgada en el Diario Oficial No.
40.999 del 20 de agosto de 1993, fecha a partir de la cual se cuentan los 6
meses de que trata el artículo 172 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993. Así,
señala que de acuerdo con los artículos 59, 61 y 62 del Código de Régimen
Político y Municipal se establece que en los plazos de meses se entienden los
del calendario común y tratándose de días, se debe entender hasta la media
noche del día en que se venza dicho plazo. Por tal razón el señor Procurador
considera que el término para que el Gobierno ejerciera las facultades
extraordinarias conferidas en el artículo 172 de la Ley 65 del 19 de agosto de
1993 venció el día 20 de febrero de 1994 a las 12:00 p.m.,fecha en la cual fue dictado el Decreto Ley 407 de
1994, el cual aparece publicado en el Diario Oficial No. 41.233 del 21 de
febrero de este año. De la misma forma resalta que el texto del artículo 172 de
la Ley 65 de 1993 es claro al prescribir que al Presidente de la República se
le otorgan facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de promulgación de esa normatividad, para dictar normas
con fuerza de Ley sobre las materias allí relacionadas sin exigir el requisito
de su promulgación dentro de ese término. Afirma que no
reconocer los viáticos resulta contrario al principio de la igualdad (artículo
13 C.N.), por cuanto la medida de reconocer la prima de instalación y de
alojamiento a esos empleados no es suficiente para compensar ese detrimento
patrimonial, colocándolos en un plano de inferioridad respecto a los demás
trabajadores. Por otra parte el Estado debe proteger especialmente el trabajo
(artículo 25 de la C.P.), particularmente el de aquellas personas a quienes se
les ha confiado la delicada tarea de vigilar y custodiar a los infractores de
la ley penal. Por lo expuesto, considera el Procurador que los artículos 39 y
40 deben ser declarados inexequibles en lo acusado. Para el señor
Procurador es claro que la consagración de las causales de retiro del servicio
activo tienen asidero en el artículo 125 constitucional, que las señala
taxativamente, lo mismo que la violación del régimen disciplinario,
prescribiendo que el retiro ocurrirá por las demás causales previstas en la
Constitución o la ley; es decir, que la Carta faculta al legislador para que
establezca nuevas causales de retiro. Por tal razón, a juicio del señor
Procurador los artículos 58-4,64.65 y 111 del Decreto Ley 407 de 1.994 se
encuentran ajustadas al ordenamiento constitucional. Frente a la exigencia
del título de bachiller como causal de retiro por incapacidad profesional
(artículo 58-4), advierte el Procurador que el artículo 5o. de la Ley 32 de
1986 ya la consagraba como requisito para ingresar al cuerpo de custodia y
vigilancia nacional. Por eso concluye que la norma en examen busca corregir la
situación de empleados que no hayan cumplido con esa exigencia otorgándoles la
oportunidad de acreditar el título en un término de dos años. Sobre la causal de
retiro por voluntad, del Director del INPEC, previo concepto de la Junta de
Carrera Penitenciaria por motivos de inconveniencia (artículo 65) para el señor
Procurador es razonable que esta norma constituye una herramienta invaluable
para lograr la eficacia y moralidad del sistema carcelario del país. Agrega que
el aparente rigor de la norma se ve atenuado con la intervención de una
instancia consultiva como es la Junta de Carrera Penitenciaria, quien emite un
concepto sobre el retiro del servicio por conveniencia o bajo rendimiento (Art.
83-8 Decreto 407 de 1994.), encontrándose así ajustada a la Carta dicha
facultad. Sobre la reserva de
las pruebas para proveer los cargos de carrera, opina que al exigirse
legalmente la realización de dichas pruebas de conocimientos por parte de la
entidad respectiva, que le permitan apreciar la capacidad, idoneidad y
potencialidades de los aspirantes, las cuales serán la base para la posterior
evaluación y elaboración de las listas de los elegibles es obvio que dichas
pruebas no deben ser conocidas de antemano por los posibles candidatos o
aspirantes, para lograr de esta forma su transparencia. Respecto al artículo
152 del estatuto bajo estudio, estima el Procurador que debe entenderse en el
sentido de que no obstante la prohibición de reintegrar a quienes se hayan
retirado por decisión de la administración, la autoridad judicial previo el
respectivo proceso puede ordenar que en el caso de un trabajador que se haya
retirado por voluntad propia hay lugar al reintegro siempre que su hoja de vida
sea intachable, por esto sería inconstitucional prohibir su reintegro en forma
indefinida porque se le estaría coartando su derecho constitucional. Se debe
declarar exequible el artículo 152 salvo la expresión "que se haya
retirado por voluntad propia o" que es inexequible. VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE 1. La competencia Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con fuerza de ley,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la Carta Fundamental. 2. La materia 2.1 Expedición y
promulgación de una ley El actor tiende a
confundir dos momentos distintos en la formación de la Ley: La expedición y la
promulgación. La primera hace relación a la formación del contenido, mientras
que la segunda se refiere a la publicación de dicho contenido. El acto de expedir,
pues, consiste en una ordenación, en su doble sentido: como dictamen y como
integración normativa. De lo anterior se colige que expedir una norma es dictar
su contenido, formularla. Ahora bien, el
artículo 172 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993, por la cual se expide el
Código Penitenciario y carcelario, en su inciso primero, dispone: "Artículo 172.
Facultades extraordinarias. De conformidad con el numeral 10o. del artículo 150
de la Constitución, revístese de precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la fecha de promulgación del presente Código, para dictar normas
con fuerza de Ley sobre las siguientes materias". (Negrillas fuera del
texto original). Como se observa, las
facultades son para dictar la norma, es decir, para expedirla dentro del
término señalado por el legislador, no para promulgarla dentro de dicho lapso.
La norma no se dicta cuando se promulga, sino cuando se expide. Hecha esta
aclaración, la Corte desestima el argumento del demandante, según el cual el
decreto se expidió extemporáneamente, porque la ley que otorga la facultad se
promulgó el 20 de agosto de 1993, y a partir de ese momento se cuentan los seis
(6) meses de que habla el texto legal para las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República. Luego el término venció el 20 de
febrero de 1994, fecha en la cual se expidió el decreto ley acusado. Dicho
término se cuenta hasta el último día a media noche (12 p.m.), de conformidad
con los artículos 59, 61 y 62 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley
4a. de 1913). Cuestión diferente es que el decreto ley impugnado se haya
promulgado el 21 de febrero de 1994, es decir, un día después de expirado el
término para dictar el decreto. 2.2 Los viáticos y su
justificación Los viáticos tienen
una razón de ser: brindar los medios para el alojamiento, la manutención, y
demás gastos necesarios y proporcionados para que el trabajador pueda
desarrollar adecuadamente su misión laboral, sin sufrir por ello mengua en su
patrimonio. Es apenas lógico que
el cumplimiento de una función laboral no implique un perjuicio económico para
el trabajador, pues la naturaleza del trabajo exige no sólo la retribución,
sino un mínimo de medios para lograr el objetivo, es decir, una disponibilidad
material adecuada a los fines que se persiguen. Luego va contra las más
elementales razones jurídicas suponer que una acción en cumplimiento de un
contrato de trabajo genere una situación desfavorable para el trabajador. El artículo 39
acusado prevé una situación de discriminación para los trabajadores del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, que sean sujetos pasivos
de la radicación, por cuanto ésta no genera viáticos para ellos. Igualmente el
artículo 40, también impugnado por el actor, establece que la figura de
encargo, para los empleados de libre nombramiento y remoción, cuando es fuera
de la sede, tampoco genera viáticos. La Corte considera que estas
disposiciones, en primer lugar, contradicen lo estatuido por la Carta en el
artículo 53, en cuanto al principio de favorabilidad de los trabajadores, ya
que evidentemente está negando una medida universalmente reconocida. No es justo,
jurídicamente hablando, que el trabajador se vea impelido a asumir gastos de
operatividad laboral que por su naturaleza corresponde sufragar al empleador.
Cada quien debe hacer y pagar lo suyo; la labor hacia un fin beneficia al empleador,
aunque sea ejecutada por el trabajador; en tal sentido aquel está obligado a
facilitar la tarea del ejecutante, de lo contrario la situación desfavorece al
trabajador, lo cual contradice el espíritu de la Carta, que garantiza el
trabajo y sus garantías esenciales, dentro de las que se encuentran los
viáticos como parte del salario. El trabajador aporta su fuerza de trabajo, la
cual en justicia debe ser remunerada; no regala su capacidad laboral, ni tiene
por qué afectarla en sentido adverso para desarrollarla. Por otro lado, estos
artículos violan el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), ya que coloca a los
trabajadores del INPEC en inferioridad de condiciones respecto a los demás
trabajadores, y tampoco se ajustan a lo preceptuado en el art. 53 superior,
porque desconocen la irrenunciabilidad de los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales. Al respecto, la Corte
manifestó: "Cuando surge la
pregunta de por qué son irrenunciables ciertos beneficios mínimos establecidos
por las leyes laborales, la respuesta debe apuntas a la conexidad del trabajo
con la dignidad de la persona humana y con el libre desarrollo de la
personalidad. Ya se ha mencionado cómo el artículo 23 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos establece que debe haber condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo. No se traba de laborar de cualquier forma, sino de
una manera adecuada a la dignidad del trabajador. Por ende, la cultura humana
ha descubierto unas veces, y ha luchado por implantarlos, otras, beneficios que
una vez adquiridos, se tornan en irrenunciables, porque de renunciar a ellos,
se desconocería la dignidad humana, exigible siempre, y nunca renunciable,
porque para renunciar jurídicamente a la dignidad humana, tendría que
renunciarse al ser personal, hipótesis impensable en un orden social justo. El
Estado Social de Derecho, que tiene como fin servir a la comunidad, no puede
tolerar que el derecho al trabajo -que es de interés general-, se vea menguado
por renuncias que el trabajador en estado de necesidad pueda verse forzado a
hacer. Como, por ejemplo, aceptar un despido sin justa causa, ante la
perspectiva de recibir con prontitud el dinero proveniente de una
indemnización. De una u otra forma, implicaría renunciar a uno de los fines
personales del hombre, que es, como se ha dicho, el de buscar su propia
realización a través de un trabajo honrado y lícito, y cuando un fin es
inalcanzable, de una u otra forma, todos los medios van perdiendo su razón de
ser". 1 Este es un caso, de
acuerdo con el art. 53 superior, en que se aplica la situación más favorable al
trabajador: "Este principio
de favorabilidad opera en caso de duda, tanto en la aplicación como en la
interpretación de las fuentes formales del derecho. La razón de ser de este
principio es la protección al artífice de la perfección social que es el
trabajador, en razón de su situación de debilidad económica o material frente
al patrono en la relación laboral. El trabajador no puede ser sometido a
principios de desfavorabilidad, porque ello supondría
una acción en desmejora de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del
Estado Social de Derecho (Cfr. Preámbulo), en aras de fortalecer cuestiones
subordinadas al artífice del trabajo.2 2.3 Suspensión
provisional Con respecto al art.
46, la Corte no ve razón alguna para declarar su inexequibilidad,
porque la suspensión provisional, fundada en el hecho de adelantarse contra el
empleado una investigación disciplinaria, por conductas merecedoras de
destitución, no implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre
-por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida provisional que
no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honra- ni al
debido proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado cuenta con
el derecho de desvirtuar los cargos en su contra. Como acertadamente lo
sostiene la vista fiscal, al ser la suspensión provisional decretada mediante
auto admisorio motivado, esta decisión no puede
producirse sin que exista causa para decretarla. Además, al ser separado del
cargo, es lógico que no esté ejerciendo la labor para la cual fue nombrado. La suspensión
provisional, justamente motivada -como es el caso del artículo 39 acusado- es
una medida de prudencia disciplinaria, que tiende a proteger el interés general
que recae sobre la seguridad de los establecimientos penitenciarios, que deben
tener certeza sobre la calidad moral y profesional de sus empleados. Sería altamente
inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un empleado,
se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta responsabilidad
y no se tomaran medidas preventivas de elemental razonabilidad como la
suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo cosa
distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente e incondicional. Es obvio que el
Estado debe poner el máximo de atención al sistema penitenciario, como el
elemento primordial de la resocialización del hombre que se ha apartado del
orden social justo, con el fin de hacerlo útil a los fines racionales de la comunidad.
Precisamente uno de los mecanismos que tiene para ello es el alto nivel humano
del personal que labora en esa acción humanitaria, y es por ello que debe poner
la mayor atención para lograr la idoneidad ética y profesional de quienes
acceden a ese compromiso social. 2.4 Causales de
retiro del servicio activo Con respecto a los
artículos 58-4, 64, 65 y 11 del Decreto Ley 407 de 1994, que consagran
distintas causales de retiro aplicables a los miembros del cuerpo de custodia y
vigilancia, como son la incapacidad profesional, el sobrepasar la edad máxima
para cada grado, los motivos de inconveniencia evaluados por el Director del
INPEC y la Junta de Carrera Penitenciaria y el tomar posesión de un empleo
distinto al de carrera, esta Corporación considera que la falta de idoneidad de
los servidores públicos, por cualquiera de las causas que la generen, es un
justo motivo para retirar al empleado que no cumple o no puede cumplir
eficientemente su función. La buena ejecutoria de la función pública, se repite,
es de interés general, y el Estado no puede patrocinar la falta de idoneidad en
el desempeño de un cargo o empleo público, ni una estabilidad carente de
sustento ético y sin proyecciones hacia el fin propio de todo servicio público.
Es así como la Corte encuentra razonable que en el art. 58-4 del Decreto Ley
407 de 1994, se exija el título de bachiller, como capacitación profesional
porque ello constituye una garantía mínima de preparación para la mejor
prestación del servicio; cabe señalar que, por lo demás, también el artículo
5o. de la Ley 32 de 1986 consagraba la exigencia del título de bachiller para
ingresar al cuerpo de custodia y vigilancia. Cuando una función quiere
mejorarse, no pueden omitirse ciertos requisitos que tiendan, como éste, hacia
el elevamiento en la calidad del servicio. Además, la norma acusada es
flexible, por cuanto da la posibilidad a los empleados ya vinculados de
acreditar su título en un término prudencial de dos años. En particular, en lo
referente al artículo 65, la Corte entiende que se trata de una disposición que
busca responder a la grave crisis que desde hace ya largo tiempo se ha venido
presentado en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y a la
peculiar naturaleza y función que le corresponde cumplir a esta entidad. En
efecto, es bien sabido que los problemas de corrupción evidenciados en los
distintos niveles, dentro del personal de dicho instituto, en especial la
comprobada participación de un elevado porcentaje de funcionarios y empleados
suyos comprometidos en sobornos o, cuando menos, en graves anomalias
que han dado como resultado frecuente la fuga de presos, la ostensible y
reiterada violación de los reglamentos internos, la tolerancia frente a
actividades viciosas y aún prácticas delictivas dentro de los establecimientos
carcelarios, han distorsionado de manera aberrante la función penalizadora y a
la vez resocializadora que deben cumplir estos centros y que les asigna la ley,
y ha sido un factor más para agravar el fenómeno de la impunidad que ha venido
agobiando a la sociedad colombiana. El artículo en
comento le da un margen razonable de flexibilidad al Director General del INPEC
para que pueda remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos en
él señalados, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente. La
medida busca a todas luces facilitar la depuración y la moralización
administrativa y funcional de los establecimientos penitenciarios. Pero se
advierte que no se trata de una potestad absoluta para el Director del INPEC,
ya que cualquier decisión a este respecto debe contar con el previo concepto de
la Junta de Carrera Penitenciaria. Con ello se busca el objetivo esencial de
que no se desvirtúen los principios de estabilidad que busca amparar la Carrera
y que tienen consagración constitucional, a través de decisiones arbitrarias
por parte del superior jerárquico. Para que ello sea efectivamente así, es
necesario que el empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso
y se le permita, por consiguiente, ejercer su derecho de defensa ante la Junta.
Por esta razón la exequibilidad de la norma bajo
examen estará condicionada a que llegado el caso, a los funcionarios en ella
mencionados se les oiga en descargos por parte de la Junta, de forma tal que su
separación del cargo resulte plenamente justificada. Por lo demás, las
razones de inconveniencia que se invoquen por parte del Director General del
INPEC, en la respectiva resolución, para disponer el retiro del servicio del
empleado, deben ajustarse a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo
125 de la Carta Política, y a los principios señalados para la función
administrativa en el artículo 209 de la misma. 2.5 Proceso de
selección El artículo 92
dispone que las pruebas que se aportan durante el proceso de selección son
reservadas y sólo pueden ser conocidas por los empleados responsables del
proceso. Cosa distinta es que los resultados pueden ser conocidos por todos los
aspirantes. Como no se trata de un proceso disciplinario, sino de un proceso de
selección, no encuentra la Corte inexequibilidad
alguna en la norma; se trata de una medida universalmente aceptada en los
procesos de selección, y la reserva es apenas un mínimo razonable de autonomía
necesaria para la independencia de los seleccionadores y una protección,
también, a la intimidad de los aspirantes. 2.6 Permanencia en el
grado Con respecto al
inciso final del artículo 146, que dispone: "El tiempo máximo de
permanencia en los grados de suboficiales y oficiales no puede exceder los seis
(6) años", considera esta Corporación que dicho tenor no contraviene
disposición alguna del ordenamiento constitucional; por el contrario, en éste
mismo se señalan también términos fijos para ciertos empleos, aún a sabiendas
de que quienes los desempeñen pueden estar también, como aduce el demandante,
para el caso que nos ocupa, en plena capacidad y aptitud para ello. Mal podría
impugnarse entonces la norma en comento, cuando la propia Constitución consagra
eventos en los cuales la función está limitada en el tiempo. No puede,
entonces, decirse es contraria a la Carta una modalidad que ella misma prevé en
muchos casos. 2.7 Retiro voluntario
y reintegro De otra parte, el
artículo 152 del estatuto bajo estudio dispone que el miembro del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional que se haya retirado
por voluntad propia o por decisión de la Dirección General del Instituto
Nacional Penitenciario y carcelario, INPEC, no podrá ser reintegrado al
servicio activo de ese Cuerpo, y seguidamente prescribe que el reintegro sólo
procede por sentencia judicial que así lo ordene. Sobre el artículo
acusado, la Corte encuentra que su prohibición, cuando se funda en el retiro
voluntario, resulta infundada y establece a todas luces una consecuencia
desproporcionada, y, por tanto, injusta. En este caso no hay conexidad lógica
entre el supuesto de hecho (retiro) y la consecuencia jurídica (prohibir
absolutamente el reintegro) ¿Cuál es la razonabilidad de este precepto
prohibitivo? No es otra que el del tenor legal, el cual, para el caso, resulta
insuficiente como justificación. Cuando la norma jurídica prohíbe, debe tener
un principio de razón suficiente, que no es otro que este: la característica
nociva del acto, hecho o situación. Ahora bien, si no hay una connotación de
mal, la prohibición es infundada, y entonces necesariamente coarta la libertad.
El no puede volver a vincularse a la institución, la persona que se ha retirado
de ella voluntariamente, equivale a una capitis diminutio injustificada. Por estas razones se declarará
inexequible la expresión "por voluntad propia o" del artículo 152. Con respecto a la
desvinculación hecha por decisión del INPEC, la prohibición de una nueva
vinculación es exequible, bajo el entendido de que tal retiro obedezca a
causales de mala conducta, pues ello amerita que no sea razonable el nuevo
ingreso de quien ha dado motivos para su retiro justificado. DECISION En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE, desde el
punto de vista formal el Decreto Ley 407 de 1994, en cuanto a que fue expedido
dentro del término previsto en la respectiva ley de facultades. SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones "y no genera viáticos" y "pero no causará
derecho a viáticos", contenidas respectivamente en los artículos 39 y 40 del Decreto Ley 407 de 1994. TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES los
artículos 46, 58, 64, 65, este último bajo condición de que se garantice el
derecho de defensa del empleado, así como los artículos 83-8, 92-3, 111-2, y
146. CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 152 del Decreto Ley 407 de 1994, salvo la expresión
"por voluntad propia o", que se declara INEXEQUIBLE.
La exequibilidad del artículo 152 se condiciona a que
cuando el retiro se haya producido por decisión de la Dirección General del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, ésta deberá fundarse en causal
de mala conducta. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE AL GOBIERNO NACIONAL Y AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, INSÉRTESE EN LA
GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.
NOTAS DE PIE DE
PÀGINAS: 1
Sentencia No. C-023 de 27 de enero de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 2
Ibídem ant |