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SENTENCIA C-921/01 Ver el
Concepto Unificador de la Sec. General 004 de 2011 SEGURIDAD SOCIAL-Doble connotación De conformidad con el artículo 48 de la
Constitución, la seguridad social tiene en nuestro ordenamiento constitucional
una doble connotación: por un lado, es un servicio público de carácter
obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el otro, es un
derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional. SEGURIDAD SOCIAL-Prestación SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad/SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Ordenación de instituciones y recursos
necesarios SEGURIDAD SOCIAL Y SERVICIO DE SALUD-Regulación, control
y vigilancia del Estado PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Inspección y
vigilancia de la prestación de servicios públicos/SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Inspección
y vigilancia/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación de funciones de
inspección y vigilancia de servicios públicos/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD-Inspección y vigilancia de la seguridad social en materia de salud Al tenor de lo dispuesto en el artículo
189-22 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República
"Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios
públicos", entre ellos, el de seguridad social en materia de salud, lo
cual cumple por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud, organismo
de carácter técnico, creado por la ley, adscrito al Ministerio de Salud, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Estas
entidades ejercen las citadas funciones bajo la orientación y dirección del
Presidente y deben actuar con estricta sujeción a las normas constitucionales y
legales, pues es competencia privativa del legislador no sólo expedir las
normas a las cuales debe ceñirse el Gobierno para el ejercicio de las
actividades de inspección, vigilancia y control, sino también las que regirán
el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos. DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Inspección y
vigilancia Que las funciones de inspección y
vigilancia asignadas al Presidente de la República se ejecuten por medio de
organismos de carácter administrativo como las superintendencias, no infringe
el ordenamiento superior pues, como lo ha expresado la Corte, es imposible que
dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y cada una de
las funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que bien puede
la ley delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades administrativas,
siempre y cuando no se trate de funciones que, según la Constitución, no puedan
ser objeto de delegación. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Objetivos de la
inspección, vigilancia y control Los objetivos que se buscan a través de
las actividades de inspección, vigilancia y control, por parte de la
Superintendencia son: la eficiencia en la obtención, aplicación y utilización
de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud,
como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y
utilización de los mismos; el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de
las entidades públicas y privadas del sector salud; la cabal, oportuna y
eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los
monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos
extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y
azar; y la adopción de medidas encaminadas a permitir que los entes vigilados
centren su actividad en la solución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos
que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN
MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Vigilancia y control/SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Potestad
sancionatoria La vigilancia y control se dirige
asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente del servicio de
seguridad social en salud y a lograr que los recursos destinados a su
financiación se utilicen exclusivamente para tales fines, como lo ordena el inciso
quinto del artículo 48 superior que señala: "No se podrán destinar ni
utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella." Para hacer efectivos estos propósitos se le asignan a
la Superintendencia Nacional de Salud una serie de funciones y facultades, que
están expresamente señaladas en el artículo 5 del decreto 1259 de 1994, entre
ellas, la potestad sancionatoria. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integración/PRINCIPIO
DE RESERVA LEGAL-Alcance/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance El principio de legalidad que rige
tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su
vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De
conformidad con el primero sólo el legislador está constitucionalmente
autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo,
contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o
sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos
penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De
acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o
comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y
precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la
omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición. Así las cosas, "el principio de reserva legal, implica en el Estado
democrático de derecho, que él único facultado para producir normas de carácter
penal es el legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo
del principio de división de poderes, en él se radica la representación
popular, la cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy
especialmente en las de carácter penal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA PENAL
O DISCIPLINARIA-Finalidad La finalidad del principio de legalidad
en materia penal o disciplinaria es la de garantizar la seguridad jurídica y
los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un proceso de
esa índole. PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO-Principios penales
no aplicables con igual rigidez y rigurosidad/DERECHO PENAL EN EL CAMPO
ADMINISTRATIVO-No total aplicabilidad de garantías Los principios que rigen en materia
penal no son aplicables con la misma rigidez y rigurosidad al proceso
administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya señalado en reiterada
jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho penal son aplicables
mutatis mutandi al derecho disciplinario, lo cual encuentra justificación en la
naturaleza y fines de uno y otro. "La no total aplicabilidad de las
garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en
el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue
fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria
de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencial- en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido." NORMA PENAL Y NORMA DISCIPLINARIA-Distinción TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Flexibilidad/FALTA
ADMINISTRATIVA-Flexibilidad de tipicidad respecto de exigibilidad en penal En punto concreto a la tipicidad
exigida en materia disciplinaria, considera la Corte que las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Funciones y
facultades/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición de multas
sucesivas PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Expedición de
decreto extraordinario FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objeto Mediante el mecanismo de las facultades
extraordinarias el legislador ordinario traslada en forma temporal y respecto
de asuntos específicos no prohibidos por la Constitución, la función
legislativa que le es propia, al Presidente de la República, quien cumple lo
ordenado por el Congreso por medio de decretos con fuerza de ley. PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Aspectos de norma
sancionatoria PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Conducta que da
lugar a la sanción SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sanción por
desobedecimiento de instrucciones y órdenes SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Imposición de
sanciones administrativas SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Instrucciones y
órdenes que dan lugar a imposición de sanción Las instrucciones y órdenes que pueden
dan lugar a la imposición de la sanción no pueden ser sino únicamente las
proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus
competencias, se relacionen con el cumplimiento de las funciones a ella
asignadas y se dirijan a hacer efectivos los objetivos que se buscan satisfacer
con la inspección, vigilancia y control que a esa entidad le compete ejercer
respecto de las entidades o personas que prestan el servicio público de salud.
Y no puede ser de otra manera, pues en un Estado de derecho, como lo es el
nuestro, todos los actos del poder deben ser regulados por la ley y
desarrollarse dentro de esos cauces legales. No se olvide que los funcionarios
públicos no pueden ejercer actos distintos de los que le impone la Constitución
y la ley y, en caso de hacerlo, responden tanto por omisión como por
extralimitación de sus funciones. SUPERINTENDENCIA-Imposición de
sanciones arbitrarias o ilegales ADMINISTRACION EN MATERIA DE POTESTAD
SANCIONADORA-Sujeción a la Constitución/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION La potestad sancionatoria de la
administración debe siempre desarrollarse con total respeto del ordenamiento
supremo y, por ende, de los derechos fundamentales del implicado. De esta
manera la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de un proceso recto,
transparente, imparcial en el que se haya demostrado plenamente la comisión de
la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo ejercicio del derecho de
defensa, de contradicción, de impugnación, por parte del implicado, y todos los
demás que rigen el debido proceso. DEBIDO PROCESO POR SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD-Imposición de sanciones La Superintendencia Nacional de Salud
está obligada a garantizar el debido proceso al ejercer la potestad
sancionatoria porque la Constitución así lo impone. No se trata solamente de pedir
explicaciones, sino de adelantar un procedimiento en el que se de oportunidad
al implicado de ejercer su defensa y de impugnar las decisiones que se dicten
en su contra, como de ejercer los demás derechos que integran el debido
proceso. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance El sentido y alcance del principio de
igualdad, como lo ha reiterado esta corporación, "no es el de construir un
ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una
concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder
público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a
evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se
establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa,
la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación
tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y
situaciones divergentes. La igualdad exige el mismo trato para los entes y
hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta
regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por
las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias
particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base
criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo
sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta." PRINCIPIO DE IGUALDAD-Distinción entre
discriminación y disparidad de trato El principio de igualdad supone la
comparación de dos situaciones que se encuentran en un mismo plano y, por
consiguiente, merecen ser tratadas en idéntica forma. En consecuencia, es
necesario distinguir las discriminaciones de las disparidades de trato, pues
para que exista una discriminación es necesario que se trate de supuestos
iguales y de regulaciones desiguales, de tal manera que regulaciones diversas
de supuestos diversos no serían discriminatorias. La discriminación que viola
el principio de igualdad puede darse tanto por la regulación diferente de
supuestos iguales o análogos, como por la igual regulación de supuestos
distintos. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de
razonabilidad El principio de igualdad está
íntimamente ligado al criterio de razonabilidad de las diferenciaciones, de
manera que si la diferencia que se establece es razonable y proporcionada no se
violaría tal principio y, a contrario sensu, cuando la diferencia que no es
razonable o no tiene razón de ser, se incurriría en discriminación, evento en
el cual se violaría el citado principio. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA DE
POTESTAD SANCIONADORA DE SUPERINTENDENCIA-No vulneración por distinción en
funciones, asuntos y finalidad/POTESTAD SANCIONADORA DE SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD Y SUPERINTENDENCIA-Distinción en funciones, asuntos y
finalidad SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Competencia A la Superintendencia Nacional de Salud
le compete en términos generales, inspeccionar, vigilar y controlar a las
personas o entidades públicas y privadas, que prestan el servicio de salud o
manejan recursos destinados al servicio de seguridad social en salud, con el
fin de que dicho servicio se preste en forma permanente, oportuna, con calidad,
eficiencia y eficacia, y que los recursos destinados a la seguridad social se
utilicen únicamente con ese destino SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Competencia A la Superintendencia Bancaria, por el
contrario, le compete ejercer la inspección, vigilancia y control de las
personas que realicen la actividad financiera, bursátil, aseguradora o
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público, cuya finalidad es la de velar por la adecuada
prestación del servicio financiero, para que éste se realice en condiciones de
seguridad, transparencia, eficiencia y con la debida seguridad para no
defraudar la confianza del público. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Protección de la
salud Cabe agregar que la Superintendencia de
Salud, mediante el ejercicio de sus competencias, busca garantizar la
protección de un derecho fundamental de carácter esencial para toda persona
humana: la salud. LEY MARCO-Alcance LEY ORDINARIA-Regulación de
funciones públicas/LEY ORDINARIA-Regulación de funciones de inspección,
vigilancia y control LEY MARCO-No inclusión de
regímenes disciplinarios administrativos o penales/LEY MARCO-No
inclusión de infracción de la actividad financiera Los regímenes disciplinarios
administrativos o penales no deben incluirse en leyes marco pues la naturaleza
misma de esos ordenamientos no permitiría hacerlo, ya que en ellos se consagran
simplemente pautas, criterios u objetivos generales a los cuales debe someterse
el Gobierno al expedir las regulaciones que en tales materias le corresponde
dictar. De ahí que la Corte haya afirmado que "sería inadmisible la tesis
según la cual las infracciones en la actividad financiera deben ser objeto de
una ley marco, pues la ley únicamente indicaría las pautas generales, mientras
que correspondería al Gobierno establecer en concreto esas infracciones, lo
cual obviamente contradice el principio de legalidad punitiva, que el actor
mismo defiende." Referencia: Expediente D-3428 Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 23 y los literales b) y c) del numeral
24 del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 1259 de 1994,
"por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud". Actor: GUILLERMO FRANCISCO REYES
GONZÁLEZ Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de
agosto de dos mil uno (2001) LA SALA PLENA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos
y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Francisco Reyes González demandó
el numeral 23 y los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5 y el
numeral 8° del artículo 7 del Decreto-Ley 1259 de 1994, "por el cual se
reestructura la Superintendencia Nacional de Salud". Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto
de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 41406 de 24 de junio de 1994, y se subraya la parte demandada. "DECRETO LEY 1259 DE 1994 (20 de junio) Por el cual se reestructura la
Superintendencia Nacional de Salud EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA En ejercicio de las facultades
previstas en el numeral 2° del artículo 248 de la ley 100 de 1993, DECRETA:(...) Artículo 5. Funciones y facultades de
la Superintendencia Nacional de Salud. Los objetivos antes señalados los
desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y
desarrollo de las siguientes funciones y facultades: (...) 23. Imponer a las
instituciones respecto de las cuales tenga funciones de inspección y vigilancia,
a los administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa
solicitud de explicaciones, multas sucesivas hasta de 1000 salarios mínimos
legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción a favor del Tesoro
Nacional, cuando desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la
Superintendencia. Esta facultad excluye conforme a las disposiciones legales a
los funcionarios de elección popular; 24. Imponer en desarrollo
de sus funciones, las siguientes sanciones: a. Amonestación escrita; b. Multas sucesivas graduadas según la
gravedad de la falta, a los representantes legales y demás funcionarios de las
entidades vigiladas, entre cien (100) y mil (1000) salarios mínimos diarios
legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y c. Multas sucesivas a las entidades y
organismos vigilados hasta por una suma equivalente a diez mil (10000) salarios
mínimos diarios legales vigentes en la fecha de expedición de la resolución
sancionatoria. Artículo 7. Funciones del Superintendente
Nacional de Salud. Al Superintendente Nacional de Salud le corresponde
el ejercicio de las siguientes funciones: (...) 8. Emitir las órdenes necesarias
para que se suspendan de inmediato prácticas ilegales o no autorizadas y se
adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento ". III. LA DEMANDA El demandante considera que las normas
acusadas vulneran los principios de igualdad y de legalidad, consagrados en el
Preámbulo y en los artículos 1, 2, 6, 13 y 29 de la Constitución, por las
razones que a continuación se resumen. 1. Respecto del numeral 23 del artículo
5 señala que entre las garantías sustanciales y procesales del debido proceso
se encuentra el principio de legalidad, en virtud del cual corresponde al legislador
determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva
de la infracción penal o disciplinaria y señalar su correspondiente sanción. El principio de legalidad, que
prefigura la infracción y la sanción, tiene desarrollo específico en la
tipicidad. Esta figura exige la concreción de una prescripción normativa, en la
que se defina en forma clara, precisa y suficiente la conducta ilícita, así
como la correspondiente sanción. Según la Corte, "uno de los principios
esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las
faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que,
además, la sanción debe estar predeterminada". Otra de las garantías consagradas en el
artículo 29 superior, es que toda actuación judicial o administrativa dirigida
a determinar responsabilidades o a afectar derechos de un individuo o de
terceros determinados o indeterminados, debe adelantarse con arreglo a un
procedimiento que debe estar dotado de mecanismos eficientes que garanticen el
derecho de los interesados a ser escuchados durante el proceso. Este derecho
atiende a la eficacia y legitimidad de la administración de justicia, en cuanto
contribuye y facilita la adopción de decisiones con conocimiento de causa y con
la debida contradicción y participación de los afectados. Después de citar la sentencia C-1161 de
2000, el demandante sostiene que el debido proceso rige toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas y que los principios del derecho penal
se aplican, con ciertos matices, a todas las formas de la actividad
sancionadora del Estado. Y agrega que en dicho fallo se consideró violatoria de
la Carta la facultad asignada al Superintendente Bancario para imponer
sanciones, por violación no sólo de normas legales sino también en supuestos
desarrollados o creados a través de los conceptos o circulares que le compete
expedir como autoridad de inspección y vigilancia. Razón por la cual en dicha
oportunidad se declaró la inexequibilidad del artículo 52 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero (Decreto ley 663 de 1993). Según el actor, dicha potestad
sancionatoria, aún más amplia, está consagrada en los numerales acusados, toda
vez que facultan al Superintendente Nacional de Salud para sancionar a los
funcionarios allí especificados, cuando desobedezcan las instrucciones u
órdenes que él imparta. Esto permite que el Superintendente desconozca el
principio de legalidad y se rija por un criterio eminentemente subjetivo y
discrecional, "que raya en abuso de autoridad, y aún, de exceso o
desviación de poder, cuando sus atribuciones no están claramente definidas ni
determinadas en la ley, como así lo exige la norma superior, y así lo ha
enfatizado la Corte Constitucional". Para sustentar lo anterior, expone varias
hipótesis en que se podrían presentar dichos abusos por parte del
Superintendente, amparado, según el actor, en un "manto de aparente
legalidad". 2. En cuanto a los literales b) y c)
del numeral 24 del artículo 5 considera que violan el principio de igualdad, en
la medida en que consagra un tratamiento discriminatorio frente a las
regulaciones que otras disposiciones legales establecen para la imposición de
sanciones a entidades vigiladas por el Estado. En el sector de la salud existen
entidades que son vigiladas por la Superintendencia Bancaria (compañías
aseguradoras) mientras que otras son vigiladas por la Superintendencia Nacional
de Salud (entidades de medicina prepagada). La violación del principio de
igualdad se presenta en la forma de tasar las sanciones que impone una y otra
superintendencia, pues mientras el desconocimiento de una orden de la
Supersalud implica la imposición de una multa que puede llegar a ascender a los
1.000 salarios mínimos legales, la misma conducta por parte de una aseguradora implica
una sanción máxima apenas de $60.000.000 impuesta por la Superbancaria. A su juicio, se debería aplicar una
sola regla para la tasación de las sanciones, tratándose de unos solos sujetos,
para evitar que los particulares deban asumir dicho trato discriminatorio. La
facultad sancionatoria resulta desproporcionada e injustificada, al aplicarse
distintamente a dos competidores que venden productos sustitutos, por cuanto
las entidades de medicina prepagada también son aseguradoras, como lo consideró
la Corte Constitucional en la sentencia C-176/96. Entonces al no recibir el
mismo trato por parte de la ley y las autoridades, que se evidencia en la
imposición de sanciones más severas, se vulnera el derecho a la igualdad de las
entidades vigiladas por la Superintendencia Nacional de Salud. Por lo anterior, el demandante solicita
a la Corte que profiera una sentencia integradora en la cual determine que las
sanciones que se prevén para las empresas de medicina prepagada y, en general,
todas aquellas cobijadas bajo los supuestos de los literales b) y c) del
numeral 24 del artículo 5 del decreto 1259/94, no pueden ser superiores o más
gravosas que las previstas para otras entidades que ejercen la función
aseguradora, consagradas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 3. En cuanto a los numerales 23 y 24 en
lo acusado, del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7, dice que violan
también el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
Política, al regular por medio de decreto con fuerza de ley un tema que es
propio de una ley marco, en consecuencia, corresponde al Congreso regular las
actividades financiera, bursátil y aseguradora ya que las entidades de medicina
prepagada manejan recursos captados del público; "por este motivo, es
evidente que corresponde al Congreso expedir las normas generales y señalar los
objetivos y criterios en los que debe basar el Gobierno su regulación, siendo
parte esencial el régimen sancionatorio no sólo en cuanto a la descripción del
tipo o hipótesis legal, sino también en relación con la correspondiente sanción
y, por ende, consecuencia jurídica." Para terminar, señala que los preceptos
demandados vulneran el artículo 150, numeral 23 de la Carta, según el cual
corresponde al Congreso expedir las leyes que regulen el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos, puesto que las
entidades promotoras de salud y las de prepago prestan un servicio público
"entonces, en la medida en que las circulares o instrucciones de la autoridad
de inspección y vigilancia imponen por regla general, deberes o restricciones,
es más que evidente que por esta vía se afectan las funciones que se les han
encomendado por ley a las categorías institucionales antes mencionadas." IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Superintendencia
Nacional de Salud El ciudadano James Hares Chaid Franco
Gómez, obrando como apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud,
intervino en este proceso para solicitar a la Corte, que declare la
constitucional de la normas acusadas, con base en los siguientes argumentos. El Congreso de la República autorizó
expresamente al Gobierno Nacional, a través del artículo 248 de la ley 100 de
1993, para modificar las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud,
con el fin de hacer eficaces las funciones propias de policía administrativa,
función que debe contar con mecanismos coercitivos sobre las personas
vigiladas, que le permitan a este ente hacer efectivos, a su vez, los mandatos
constitucionales del servicio público de salud, vinculado a la seguridad
social. Sin estas facultades, la potestad de policía administrativa en cabeza
de la superintendencia sería inocua, lo cual generaría un caos en la prestación
de dicho servicio público. Las normas acusadas respetan a
cabalidad el debido proceso, por cuanto garantizan el principio según el cual
la norma que sanciona una conducta debe ser anterior al hecho que se sanciona.
En su criterio, la demanda desconoce el principio de la buena fe, consagrado en
el artículo 83 superior, pues las actuaciones de la administración se presumen
ajustadas a la Constitución y la ley y, hasta el momento, no se ha demostrado
que la Superintendencia haya cumplido su función de policía administrativa por
fuera de estos mandatos. En este orden de ideas, reitera, se
garantiza el debido proceso en la medida en que, si la entidad vigilada no
considera ajustada a derecho la sanción impuesta, puede acudir ante la
jurisdicción contenciosa administrativa para demandar el acto sancionatorio y
si es el caso, solicitar la suspensión provisional del mismo. De igual forma,
si con la actuación administrativa se están vulnerando derechos fundamentales,
la entidad vigilada cuenta con la posibilidad de interponer una acción de
tutela para la protección de aquellos. Sobre la violación del principio de
igualdad, el interviniente considera que la distinción normativa en el trato
sancionatorio desigual que reciben las empresas de medicina prepagada respecto
de las compañías aseguradoras, obedece a la naturaleza disímil del servicio que
prestan unas y otras. Las primeras prestan directamente el servicio de salud a
través de una actividad económica organizada para explotar dicho servicio
público, en la modalidad de obligaciones de medio, por lo que deben tener un
mayor control y posibilidad de sanción mucho más gravosa. Las segundas, en
cambio, venden seguros para el pago de servicios de salud, no tienen una
actividad económica organizada para prestar dicho servicio y se obligan a
prestar una obligación de garantía, por lo que no requieren el mismo control
que aquellas. Por lo tanto, se justifica la
diferenciación en la aplicación de sanciones, en vista de que se trata de
obligaciones de diferente naturaleza las que deben cumplir unas y otras empresas
(de medio y de garantía) y, por ende, son igualmente diversas las condiciones
jurídicas de cada compromiso contractual. 2. Intervención del Ministerio de Salud El ciudadano Bernardo Alfonso Ortega
Campo, obrando como apoderado del Ministerio de Salud, intervino en este
proceso solicitando a la Corte la declaración de constitucionalidad de las
normas acusadas. Son éstos los apartes más relevantes de su intervención. El avance del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y el fortalecimiento institucional, exigen que la
misión de la Superintendencia Nacional de Salud adquiera una dimensión especial
como órgano de control, para lo cual debe contar con una serie de instrumentos
y recursos que le permitan cumplir de manera eficiente con su cometido institucional,
como es el de velar por que el servicio público esencial de salud se preste con
responsabilidad, eficiencia, oportunidad y calidad por las entidades públicas y
privadas encargadas de ello. En desarrollo de sus funciones, le
corresponde a dicha superintendencia, por mandato legal, adelantar las
investigaciones de carácter administrativo por la violación de las normas del
Sistema General de Seguridad Social en Salud o por las irregularidades que se
presenten en relación con la prestación del referido servicio público. De conformidad con el artículo 365 de
la Constitución, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social
del Estado, quien debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del territorio nacional y dichos servicios están sometidos al régimen jurídico
que determine la ley. Las normas impugnadas, contenidas en el decreto 1259 de
1994, tienen como finalidad específica procurar la vigilancia del Sistema de
Seguridad Social en Salud y, especialmente, pretenden el mejoramiento de la
prestación del servicio a la comunidad. La naturaleza del servicio permite
articular coherentemente al sector de la salud, por lo que el Estado se obliga
de una parte, a garantizar el acceso universal a los servicios de salud y por
la otra, a ejercer sobre estos mismos la vigilancia y el control adecuados.
Para ello, está revestido de facultades exorbitantes que le permiten afectar la
libertad de los individuos. En cuanto a la violación del derecho a
la igualdad, considera el interviniente que una es la materia que controla,
investiga y sanciona la Superintendencia Nacional de Salud, y otra distinta la
que es objeto de vigilancia por la Superintendencia Bancaria, por lo que las
sanciones impuestas no pueden ser iguales. Finalmente, aduce que las posibles
hipótesis de violación de la ley por parte del Superintendente Nacional de
Salud al imponer sanciones, no pueden servir de fundamento de una demanda de
inconstitucionalidad, pues tales argumentos no son razones para demostrar la
violación directa o indirecta de una norma superior. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION El señor Procurador General de la
Nación, en concepto No. 2523 recibido el 20 de abril de 2001, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en
las siguientes consideraciones. La Superintendencia Nacional de Salud
debe ejercer la inspección y vigilancia de las instituciones prestadoras de
salud, de conformidad con la ley y, "para cumplir con esas funciones, se
requiere que sus actuaciones se ajusten a la cláusula general de competencia,
prevista en los artículos 6 y 121 superiores, en tanto los servidores públicos
sólo pueden ejercer las funciones que le atribuyen la Constitución y la ley,
fundamento éste del principio de legalidad. Por ello, cuando esta entidad de
vigilancia emite órdenes e instrucciones a las entidades vigiladas relacionadas
con las funciones que le asigna la ley, su desobedecimiento debe generar alguna
sanción, la que debe estar regulada en la misma instrucción u orden que se
emita. Así mismo, no se vulnera el derecho a la igualdad por el hecho de que
las sanciones previstas para las entidades vigiladas por la Superintendecia
Bancaria sean inferiores a las que puede llegar a imponer la Superintendencia
Nacional de Salud, en tanto la naturaleza de la actividad sobre la cual recae
la actividad de inspección y vigilancia es de naturaleza diferente, razón
suficiente. Para encontrar razonable y proporcionado el trato diferencial entre
unas y otras." Cuando la Supersalud impone una sanción
a los entes vigilados por desobedecer una orden o instrucción por ella dada, no
se vulnera el principio de legalidad, por que es el mismo legislador quien la
faculta para que en ejercicio de sus funciones efectúe los requerimientos, advertencias
y órdenes que demande la situación en particular, para el cumplimiento efectivo
de sus funciones y la inobservancia de esas órdenes "debe tener una
consecuencia, la que de hecho puede regularse directamente en ella." En su criterio las normas demandadas no
infringen el principio de igualdad pues no hay identidad de objeto y causa
entre el contrato de seguro y el de medicina prepagada. El primero ampara
siniestros en salud, y las empresas requieren una especial vigilancia por parte
de la Superintendencia Bancaria, ya que ésta vigila el aspecto empresarial en
sí mismo y no las condiciones materiales en que aquellas prestan el servicio.
El segundo, en cambio, ampara los riesgos eventuales en la alteración de los
estados de salud y puede ser prestado directa o indirectamente por la empresa
de medicina prepagada, por ser una organización asistencial para prestar el
servicio de salud y no una actividad financiera, en este caso la vigilancia
está encaminada a velar por la calidad y efectividad del servicio que éstas
prestan. Existiendo apenas una afinidad en el riesgo o siniestro que protegen,
el legislador no tiene porqué aplicarle las mismas sanciones a unas y otras
empresas. El Procurador considera que los
preceptos demandados tampoco violan el artículo 150, numeral 19, literal d) de
la Carta, por cuanto en ellas no se regulan actividades de tipo financiero,
bursátil, asegurador o de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público. En dichos preceptos se le asignan funciones de policía
administrativa a la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual puede hacerse
por medio de ley ordinaria y no marco como estima el actor. Tampoco se vulnera
el numeral 23 del citado artículo 150, por cuanto las instrucciones y órdenes
que imparte la Superintendencia no son normas generales que regulen la
prestación del servicio público de salud, porque precisamente ellas están
contenidas en la ley 100 de 1993 y el decreto 1259 de 1994. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el
artículo 241-5 de la Constitución Política, por cuanto las normas acusadas
hacen parte de un Decreto con fuerza de ley, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias. 2. Planteamiento del problema En esta oportunidad corresponde a la
Corte decidir si el numeral 23 del artículo 5 del decreto 1259 de 1994, adolece
de ambigüedad e indeterminación violatoria del principio de legalidad.
Igualmente, debe analizar si las sanciones contenidas en los literales acusados
del numeral 24 del mismo artículo, vulneran el derecho a la igualdad, en
relación con las que impone la Superintendencia Bancaria a los sujetos a su
vigilancia y control. Y finalmente, deberá decidir si el régimen sancionatorio
consagrado en las disposiciones acusadas debe ser adoptado por ley marco. 3. El Sistema de seguridad social De conformidad con el artículo 48 de la
Constitución, la seguridad social tiene en nuestro ordenamiento constitucional
una doble connotación: por un lado, es un servicio público de carácter
obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el otro, es un
derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional. La seguridad social, según esa misma
disposición, puede ser prestada por entidades públicas o privadas, en la forma
que determine la ley. Dicho precepto superior guarda íntima
relación con el artículo 49 ibidem, que establece que la atención de la salud y
el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, y que éste
debe garantizar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. Igualmente, dispone que corresponde al
Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud,
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, como
también fijar las políticas necesarias para la prestación de los mismos por
entidades privadas. La ley 100 de 1993 creó el denominado
Sistema de Seguridad Social Integral que comprende los regímenes de pensiones,
de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios. La finalidad del Sistema Integral de
Seguridad Social, según se lee en el artículo 6 de la misma ley, es la de
ordenar las instituciones y los recursos necesarios, para alcanzar los
siguientes objetivos: 1. Garantizar las prestaciones
económicas y de salud a quienes tienen una relación laboral o capacidad
económica suficiente para afiliarse al sistema; 2. Garantizar las prestación de los
servicios sociales complementarios allí establecidos; 3. Garantizar la
ampliación de la cobertura del servicio hasta lograr que toda la población
acceda al sistema, mediante mecanismos que en desarrollo del principio
constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica
suficientes como campesinos, indígenas, trabajadores independientes, artistas,
deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las
prestaciones en forma integral. La seguridad social en general, y el
servicio de salud en particular, son servicios públicos sujetos a la
regulación, control y vigilancia del Estado, por expreso mandato de los
artículos 48, 49 y 365 de la Constitución. Teniendo como fundamento estos
lineamientos procede la Corte a resolver la demanda. 4. La vigilancia y control de la
seguridad social corresponde al Presidente de la República, labor que cumple
por intermedio de la Superintendencia de Salud. Al tenor de lo dispuesto en el artículo
189-22 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República
"Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios
públicos", entre ellos, el de seguridad social en materia de salud, lo
cual cumple por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud, organismo
de carácter técnico, creado por la ley, adscrito al Ministerio de Salud, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente
(decreto 1259/94 art. 1). Estas entidades ejercen las citadas funciones bajo la
orientación y dirección del Presidente y deben actuar con estricta sujeción a
las normas constitucionales y legales, pues es competencia privativa del
legislador no sólo expedir las normas a las cuales debe ceñirse el Gobierno
para el ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control (art.
150-8 C.P.), sino también las que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos (Art. 150-23, 365). Que las funciones de inspección y
vigilancia asignadas al Presidente de la República se ejecuten por medio de
organismos de carácter administrativo como las superintendencias, no infringe
el ordenamiento superior pues, como ya lo ha expresado la Corte, es imposible
que dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y cada una
de las funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que bien
puede la ley delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades
administrativas, siempre y cuando no se trate de funciones que, según la
Constitución, no puedan ser objeto de delegación. "Como surge del propio texto de la
Carta, las mentadas funciones se han encomendado al Presidente de la República
y, siendo evidente que no le es posible a quien es jefe del Gobierno y suprema
autoridad administrativa, asumir directa y personalmente su cumplimiento, es
obvio que la ley, en desarrollo de la Constitución Política, puede prever el
adelantamiento de las labores inherentes a esa atribución presidencial por
organismos especializados capaces de efectuarlas con la eficacia y la
exhaustividad requeridas, pues de otro modo los propósitos superiores quedarían
desvirtuados al tornarse nugatorias las aludidas funciones presidenciales y,
por contera, las que en los asuntos económicos atañen al Estado, merced a
expresa disposición constitucional. (...) importa destacar que las
funciones de inspección, vigilancia y control a las que se acaba de hacer
referencia, deben llevarse a cabo por las superintendencias encargadas, bajo la
orientación del Presidente de la República que es el titular de las respectivas
competencias y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas contenidas
en la ley, ya que el numeral 24 del articulo 189 de la Constitución Política
ordena que el ejercicio de las funciones allí consagradas se efectúe 'de
acuerdo con la ley' y en armonía con ese mandato, el articulo 150-8 superior
otorga al Congreso la facultad de 'Expedir las normas a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Constitución'."1 Pues bien: la Superintendencia Nacional
de Salud, según el artículo 4 del decreto 1259/94, ejerce entre otras
funciones, la inspección, vigilancia y control de los siguientes sujetos: - Los que tienen a su cargo la gestión
de recursos públicos, destinados a la prestación de servicios en el Sistema de
seguridad Social en salud. - El Fondo de Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito y las demás entidades vinculadas a la
administración de recursos originados en seguros de salud obligatorios. - Las Entidades Promotoras de
Salud. - Las entidades que presten servicios
de medicina prepagada. - Las instituciones prestadoras de
servicios de salud, que integran los subsectores oficial y privado del sector
salud, así como de otros sectores cualquiera sea su naturaleza y denominación. - Las Cajas de Compensación Familiar,
en cuanto estén autorizadas para la prestación de servicios de salud y
exclusivamente respecto de esta actividad, conforme las disposiciones sobre la
materia, respetando su régimen legal, sistema financiero y autonomía
administrativa. - Las Cajas, Fondos, entidades o empresas
de Previsión y Seguridad Social. - Los que exploten, administren o
gestionen, bajo cualquier modalidad, el monopolio de loterías, apuestas
permanentes y demás modalidades del juego de suerte y azar. - Las empresas o fábricas productoras
de licores, cervezas, sifones e importadores de cervezas y sifones. - Las entidades oficiales o privadas
que recauden, administren o transfieran los recursos fiscales y demás arbitrios
rentísticos con destino a la prestación de servicios de salud. - El fondo de Solidaridad y garantía, y - Los empleadores como aportantes del
Sistema General de Seguridad Social en Salud. Los objetivos que se buscan a través de
las actividades de inspección, vigilancia y control, por parte de la citada
Superintendencia son: la eficiencia en la obtención, aplicación y utilización
de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud,
como la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y
utilización de los mismos; el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de
las entidades públicas y privadas del sector salud; la cabal, oportuna y
eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los
monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos
extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y
azar; y la adopción de medidas encaminadas a permitir que los entes vigilados
centren su actividad en la solución de sanas prácticas y desarrollos
tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas. Así las cosas, la vigilancia y control,
en este caso, se dirige asegurar la prestación oportuna, permanente y eficiente
del servicio de seguridad social en salud y a lograr que los recursos
destinados a su financiación se utilicen exclusivamente para tales fines, como
lo ordena el inciso quinto del artículo 48 superior que señala: "No se
podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella." Para hacer efectivos estos propósitos
se le asignan a la Superintendencia Nacional de Salud una serie de funciones y
facultades, que están expresamente señaladas en el artículo 5 del decreto 1259
de 1994, entre ellas, la potestad sancionatoria consagrada en los numerales 23,
24 literales b) y c), que son objeto de acusación en este proceso pues, a
juicio del actor, vulneran los principios de legalidad, igualdad y otras
disposiciones constitucionales. 5. El principio de legalidad en materia
administrativa disciplinaria El principio de legalidad, como parte
integrante del debido proceso, está consagrado en el artículo 29 del Estatuto
Superior, en estos términos: "Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". La
Declaración Universal de Derechos humanos (Art. 9, 10 y 11) y el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos (Art. 9-3-4, 14 y 15) lo incluye entre las
garantías y derechos de todo procesado. Dicho principio que rige tanto las
actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su vez, por
otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con
el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para
consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o
correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de
carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o
administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo
con el segundo, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento
que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de
modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la
prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario.
Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos
relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el
máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para
imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición. Así las cosas, "el principio de
reserva legal, implica en el Estado democrático de derecho, que él único
facultado para producir normas de carácter penal es el legislador, pues además
de ser esa su función natural en desarrollo del principio de división de
poderes, en él se radica la representación popular, la cual es esencial en la
elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente en las de carácter
penal, que, como lo ha dicho la Corte, por sus características "...deben
estar precedidas de un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción
y ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más
democrática (...) el de tipicidad "implica no sólo que las conductas
punibles deben estar descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer
deben estar también previamente predeterminadas."2 Por otro lado, exige la Constitución
que la ley en la que se consagren tales materias debe ser previa o preexistente
al acto que se imputa, esto es, que debe existir con anterioridad a la
ocurrencia del hecho que se considera ilegal o ilícito. La finalidad del principio de legalidad
en materia penal o disciplinaria es entonces, la de garantizar la seguridad
jurídica y los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un
proceso de esa índole. Los principios que rigen en materia
penal no son aplicables con la misma rigidez y rigurosidad al proceso
administrativo disciplinario, de ahí que la Corte haya señalado en reiterada
jurisprudencia, que los principios que rigen el derecho penal son aplicables
mutatis mutandi al derecho disciplinario3., lo cual encuentra
justificación en la naturaleza y fines de uno y otro. "La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo
esencial- en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido."4 Diferenciación que en reciente
pronunciamiento se explicó en estos términos: "La razón de ser de esa diferencia
se encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias.
En las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho
disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos,
sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una
prohibición. Esta diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en
los siguientes términos: ‘Las normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino
que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena.
Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos
sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición
cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas
constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la
infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de
un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o
prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la sanción que lleva
aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de textos en doble
tipografía’".5. Y en punto concreto a la tipicidad
exigida en materia disciplinaria, considera la Corte que las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica. "La prohibición de la conducta
delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una precisión
hipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto
pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva
delimitación legales de las conductas; mientras que en la definición de las
faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública
que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan
al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal
como lo ha entendido el Tribunal europeo de Derechos Humanos, órgano competente
para interpretar y aplicar el convenio Europeo de Derechos Humanos."6 En el numeral 23 del artículo 5 del
decreto 1259 de 1994, que es objeto de acusación, se autoriza a la
Superintendencia Nacional de Salud, para imponer a las instituciones respecto
de las cuales tenga funciones de inspección, vigilancia y control, a los
administradores, empleados o revisor fiscal de las mismas, previa solicitud de
explicaciones, multas sucesivas hasta de 1.000 salarios mínimos legales mensuales,
vigentes a la fecha de la sanción, a favor del Tesoro Nacional, cuando
desobedezcan las instrucciones u órdenes que imparta la Superintendencia.
Disposición que, como ya se ha indicado, es considerada por el actor como
violatoria del principio de legalidad. En primer lugar advierte la Corte que
la disposición demandada respetó el principio de reserva legal, pues ella forma
parte de un decreto ley, esto es, expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de facultades extraordinarias, concretamente, de las que le confirió
el Congreso en el numeral 2 del artículo 248 de la ley 100 de 1993. En
consecuencia, resulta obvio afirmar que cuando el Presidente actúa en
cumplimiento de facultades extraordinarias lo hace como legislador excepcional. Mediante el mecanismo de las facultades
extraordinarias el legislador ordinario traslada en forma temporal y respecto
de asuntos específicos no prohibidos por la Constitución, la función
legislativa que le es propia, al Presidente de la República, quien cumple lo
ordenado por el Congreso por medio de decretos con fuerza de ley. Ante esta
circunstancia, no le asiste razón al actor pues en el presente caso, no se ha
vulnerado el principio de reserva legal, ya que el decreto acusado
parcialmente, fue expedido por el legislado extraordinario. En segundo lugar, considera la Corte
que tampoco se viola el principio de tipicidad, por cuanto en dicho precepto se
señalan claramente todos los aspectos que debe contener una norma
sancionatoria, como se verá en seguida. - Los sujetos que pueden ser objeto de
la sanción allí consagrada están expresamente enunciados y lo son las
instituciones sobre las cuales la Superintendencia Nacional de Salud ejerza
funciones de inspección y vigilancia, las cuales están taxativamente enunciadas
en el artículo 4 del decreto parcialmente demandado (1259/94) que se
transcribió en párrafos anteriores, como también los administradores, empleados
o revisor fiscal de las mismas. - La sanción que ha de imponerse a
quienes incurran en el comportamiento punible está igualmente determinada,
indicándose la cuantía de la misma, a saber: multas sucesivas hasta de mil
salarios mínimos legales vigentes al momento de imponer la sanción. - La conducta o comportamiento que da
lugar a la imposición de la sanción también se encuentra nítidamente descrita,
y consiste en el desobedecimiento de las instrucciones y órdenes que
imparte la Superintendencia Nacional de Salud. Las expresiones
"instrucciones y órdenes" deben entenderse conforme al uso general y
ordinario de las palabras. Instrucción, según el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, es el "conjunto de reglas o advertencias
para algún fin"; "reglamento en que predominan las disposiciones
técnicas y explicativas para el cumplimiento de un servicio administrativo".
Orden es una "regla o mandato". Si a los sujetos a la vigilancia y
control de la Superintendencia de Salud se les imponen unos deberes y
obligaciones por parte de esa entidad con el único fin de lograr la eficiencia,
calidad, oportunidad y permanencia en la prestación del servicio público de
salud, resulta apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad para
imponer sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus
mandatos, como medio de coerción ideado por el legislador, que se muestra
razonable y proporcionado para ese fin. Sin embargo, considera el demandante
que esta norma se podría prestar para abusos y arbitrariedades por parte de la
Superintendencia, pues cualquier instrucción u orden podría dar lugar a
sanción, a lo cual habría que responder en forma categórica, que la presunta
aplicación indebida por parte de las autoridades de una norma legal no es
causal de inconstitucionalidad. Las instrucciones y órdenes que pueden
dan lugar a la imposición de la sanción contenida en el numeral 23 del artículo
5 del decreto 1259 de 1994, materia de acusación, no pueden ser sino únicamente
las proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus
competencias, se relacionen con el cumplimiento de las funciones a ella
asignadas y se dirijan a hacer efectivos los objetivos que se buscan satisfacer
con la inspección, vigilancia y control que a esa entidad le compete ejercer
respecto de las entidades o personas que prestan el servicio público de salud.
Y no puede ser de otra manera, pues en un Estado de derecho, como lo es el
nuestro, todos los actos del poder deben ser regulados por la ley y
desarrollarse dentro de esos cauces legales. No se olvide que los funcionarios
públicos, tal como lo establece el artículo 6 de la Constitución, no pueden
ejercer actos distintos de los que le impone la Constitución y la ley y, en
caso de hacerlo, responden tanto por omisión como por extralimitación de sus
funciones. En la sentencia C-1161 de 2000, a que
alude el demandante, la Corte al analizar una norma similar a la que hoy se
acusa, en la que se conferían atribuciones a la Superintendencia Bancaria para
sancionar a los sujetos sobre los cuales ella ejerce inspección, vigilancia y
control, por violar la ley o los reglamentos, la cual era considerada ambigua
por el actor. Esta corporación respondió la acusación con los siguientes
argumentos, los cuales resultan aplicables al presente caso. Dijo la
Corporación: "¿Significa lo anterior que la
expresión ‘de alguna ley o reglamento’ debe ser retirada del ordenamiento,
debido a su ambigüedad? La Corte considera que no, pues una interpretación
sistemática de ese aparte permite no sólo conferirle un sentido razonable, sino
que posibilita superar ambigüedades. Así es obvio, que si esas sanciones son
impuestas por la superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de
intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía
administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspeccionar, vigilar y
controlar a las entidades que manejen recursos captados del público, de
conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y ss del
EOSF, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades
de esa superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes
o reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser
únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos
funcionarios. Y en cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de
legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por
medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades
constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y
ejerce la intervención en ese sector. Y obnviamente no deben entenderse
incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la
Superintendencia Bancaria."7 Si se aceptara el argumento del actor
sobre la supuesta arbitrariedad de la Superintendencia, sería tanto como
afirmar que las autoridades actúan de mala fe en el desarrollo de sus funciones
o en la aplicación de las normas legales, y ello no encuentra sustento
constitucional, por el contrario, la Carta exige que las actuaciones de las
autoridades públicas se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se
presume en todas las actuaciones. La función administrativa está al servicio de
los intereses generales y debe cumplirse con fundamento en principios de
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y con
total acatamiento de los preceptos constitucionales y legales, para así lograr
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (arte. 2, 83 y 209 C.P.).
"La Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad
en el ejercicio de la función pública, ya que en Colombia, aun cuando no cuente
con consagración expresa, es enteramente aplicable el principio de la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Esto significa que el
ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra sometido a los
principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y
se debe entender limitado a la realización de los fines específicos que le han
sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así como la
potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en
cuanto se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como
materiales, establecidas en la norma que la concede."8 Si el Superintendente o sus
funcionarios actúan por fuera de los principios que rigen la función pública
imponiendo sanciones arbitrarias o ilegales, es obvio, que la decisión
respectiva puede ser acusada ante la jurisdicción contencioso administrativa,
como bien lo señala uno de los intervinientes, e inclusive, se puede interponer
la acción de tutela si con tal decisión se amenazaron o vulneran derechos
constitucionales fundamentales, además de las investigaciones disciplinarias o
penales que contra esos funcionarios podrían adelantar las autoridades
competentes. La potestad sancionatoria de la
administración debe siempre desarrollarse con total respeto del ordenamiento
supremo y, por ende, de los derechos fundamentales del implicado. De esta
manera la sanción que se imponga debe ser la consecuencia de un proceso recto,
transparente, imparcial en el que se haya demostrado plenamente la comisión de
la falta y se haya garantizado el pleno y efectivo ejercicio del derecho de
defensa, de contradicción, de impugnación, por parte del implicado, y todos los
demás que rigen el debido proceso. "Los principios contenidos en el
artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido
proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de inocencia
sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad
probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho
fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele
la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías
materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre las meras
consideraciones de la eficacia de la administración. Si al procedimiento judicial, instancia
imparcial por excelencia, son aplicables las reglas de un proceso legal justo,
a fortiori deben ellas extenderse a las decisiones de las autoridades
administrativas, en las cuales el riesgo de arbitrariedad es más alto y mayor
la posibilidad de "manipular" - mediante la instrumentación personificada
- el ejercicio del poder. Toda persona tiene derecho a que antes
de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la
garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación secretarial o de
la declaración de dos o más testigos presénciales para sancionar al acusado,
prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad de las pruebas,
constituye una acción unilateral de la administración contraria al estado de
derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden jurídico justo. La prevalecía de los derechos
inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se encuentra la
libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de la
administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con
los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía
de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la
Constitución (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas
impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), están
proscritas del ordenamiento constitucional".9 En este orden de ideas, la
Superintendencia Nacional de Salud está obligada a garantizar el debido proceso
al ejercer la potestad sancionatoria, no sólo porque la norma demandada así lo
consagra al señalar que debe solicitar previamente explicaciones a los
representantes de las instituciones investigadas, administradores, empleados o
revisor fiscal de las mismas, sino por que la Constitución así lo impone (art.
29). Sin embargo, debe aclarar la Corte en este punto, que no se trata
solamente de pedir explicaciones, sino de adelantar un procedimiento en el que
se de oportunidad al implicado de ejercer su defensa y de impugnar las
decisiones que se dicten en su contra, como de ejercer los demás derechos que
integran el debido proceso. Por estas razones, considera la Corte
que el numeral 23 del artículo 5 del decreto 1259/94, no vulnera el artículo 29
superior y, por tanto, será declarado exequible, pues es claro que las
instrucciones u órdenes que dan origen a la sanción allí señalada, son aquellas
que se relacionen con las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de
Salud o a hacer efectivos los objetivos primordiales que se buscan satisfacer
con la labor de inspección, vigilancia y control que a ella le compete
desarrollar. 6. El numeral 24 del artículo 5 del
decreto 1259/94. Principio de igualdad. A juicio del demandante, las sanciones
de multa contenidas en los literales b) y c) del precepto legal antes citado,
violan el principio de igualdad al consagrar "un tratamiento
discriminatorio , no justificado objetiva ni razonablemente en favor de
aquellas entidades o empresas vigiladas por la superintendencia Bancaria, a la
hora de ser objeto de sanciones por parte de la entidad de inspección y
vigilancia, frente al rigor y tamaño de las sanciones que impone la
Superintendencia de salud a las entidades, también aseguradoras, de medicina
prepagada", pues mientras el desconocimiento por parte de una entidad de medicina
prepagada a una orden de la Supersalud implica la imposición de multa hasta de
1.000 salarios mínimos legales, la misma conducta por parte de la Superbancaria
implica una sanción máxima de sesenta millones de pesos. El sentido y alcance del principio de
igualdad, como lo ha reiterado esta corporación, "no es el de construir un
ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una
concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder
público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a
evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se
establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y
justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su
determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes. La igualdad exige el mismo trato para los
entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta
regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por
las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias
particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base
criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo
sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta."10 El principio de igualdad supone
entonces, la comparación de dos situaciones que se encuentran en un mismo plano
y, por consiguiente, merecen ser tratadas en idéntica forma. En consecuencia,
es necesario distinguir las discriminaciones de las disparidades de trato, pues
para que exista una discriminación es necesario que se trate de supuestos
iguales y de regulaciones desiguales, de tal manera que regulaciones diversas
de supuestos diversos no serían discriminatorias. La discriminación que viola
el principio de igualdad puede darse tanto por la regulación diferente de
supuestos iguales o análogos, como por la igual regulación de supuestos distintos. El principio de igualdad está
íntimamente ligado al criterio de razonabilidad de las diferenciaciones, de
manera que si la diferencia que se establece es razonable y proporcionada no se
violaría tal principio y, a contrario sensu, cuando la diferencia que no es
razonable o no tiene razón de ser, se incurriría en discriminación, evento en
el cual se violaría el citado principio. La consagración por parte del
legislador de sanciones distintas aplicables a los sujetos que son objeto de la
inspección vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud no
vulneran el principio de igualdad frente a las que impone la Superintendencia
Bancaria cuando ejerce la potestad sancionatoria respecto de los sujetos que a
ella corresponde vigilar y controlar, pues es evidente que las funciones que
cumple cada una de esas entidades son distintas, los asuntos sobre los que
recae el control en uno y otro caso difieren y la finalidad perseguida por la
vigilancia y control en cada caso es también diferente. Veamos: A la Superintendencia Nacional de
Salud, como se expresó al inicio de estas consideraciones, le compete en
términos generales, inspeccionar, vigilar y controlar a las personas o
entidades públicas y privadas, que prestan el servicio de salud o manejan recursos
destinados al servicio de seguridad social en salud, con el fin de que dicho
servicio se preste en forma permanente, oportuna, con calidad, eficiencia y
eficacia, y que los recursos destinados a la seguridad social se utilicen
únicamente con ese destino. A la Superintendencia Bancaria, por el contrario,
le compete ejercer la inspección, vigilancia y control de las personas que
realicen la actividad financiera, bursátil, aseguradora o cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del
público, cuya finalidad es la de velar por la adecuada prestación del servicio
financiero, para que éste se realice en condiciones de seguridad,
transparencia, eficiencia y con la debida seguridad para no defraudar la
confianza del público. En síntesis: la Superintendencia de salud vigila lo
relativo a la prestación del servicio de salud y la Superintendencia
Bancaria controla la prestación del servicio financiero. Por otra parte, cabe agregar que la
Superintendencia de Salud, mediante el ejercicio de sus competencias, busca
garantizar la protección de un derecho fundamental de carácter esencial para
toda persona humana: la salud. Mientras que mediante la función de vigilancia y
control a cargo de la Superintendencia Bancaria se pretende proteger derechos
de otro orden, generalmente económicos, razón que justifica aún más la
diferencia en el monto de las sanciones que a cada una de esas entidades les
compete imponer. La mala o deficiente prestación del servicio de salud puede
ocasionar la muerte de una persona o causarle lesiones irreparables en su
organismo, y si bien tales daños pueden ser reparados económicamente jamás
habrá indemnización alguna que compense integralmente tales daños, lo que no se
puede predicar cuando éstos son exclusivamente de carácter económico, pues la
reparación en este último caso sí puede considerarse íntegra. Así las cosas, no le asiste razón al
actor pues los supuestos de comparación por el sugeridos son diversos y, por
tanto, no podían ser regulados por el legislador en forma idéntica. Ante esta circunstancia, la Corte
procederá a declarar exequibles los literales b) y c) del numeral 24 del
artículo 5 del decreto 1259/94, pero únicamente por el cargo aquí analizado. 7. El contenido de las normas acusadas
no está incluido entre los asuntos que requiere de ley marco Considera el demandante que los
numerales 23 y 24-b-c del artículo 5, y el numeral 8 del artículo 7 del decreto
1259 de 1994 vulneran el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución, "al regular por decreto ley un tema que es propio de una
simple ley marco." De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 150-19 de la Constitución, corresponde al Congreso expedir las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a.- Organizar el crédito público; b.- Regular el comercio exterior y
señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones
que la Constitución consagra para la junta directiva del Banco de la República; c.- Modificar, por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas; d.- Regular las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e.- Fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y
de la Fuerza Pública; f.- Regular el régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Las leyes que para estos efectos se
expidan se denominan leyes marco o cuadro. La regulación de dichas materias supone
un reparto de competencia entre el Legislativo y el Ejecutivo, así: el
Congreso, como legislador ordinario, dicta la ley señalando las
pautas o parámetros generales que rigen el asunto respectivo y a los cuales
debe someterse el Gobierno al ejercer sus competencias; y el Presidente de la
República con fundamento en esos parámetros expide reglamentos destinados a
regular en forma concreta y detallada cada uno de los temas antes enunciados. La existencia de áreas de regulación
claramente señaladas por el Constituyente "implica que ni el Presidente
puede invadir el campo de actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a
aquél en la fijación de elementos concretos en la materia sobre la cual recaen
las pautas generales que debe trazar. De allí que resulten inconstitucionales
por igual las leyes marco que se apartan de su característica y necesaria
amplitud para ingresar en el terreno de lo específico, deslazando al ejecutivo,
como los decretos expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero
que, en vez de desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o
derogan."11 De lo anterior se deduce que no le
asiste razón al actor, pues en el decreto ley que es objeto de demanda parcial,
y concretamente en las normas acusadas, se le asignan a la Superintendencia Nacional
de Salud algunas funciones que le compete cumplir, entre ellas la de imponer
sanciones en los casos que allí expresamente se señalan, lo cual no es materia
que, según la Constitución, requiera de ese tipo de leyes. Tampoco en dicho
ordenamiento se está legislando sobre aspecto alguno atinente a la actividad
financiera, bursátil o aseguradora, como equivocadamente lo considera el actor.
La regulación de funciones públicas, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 150-23 es asunto de ley ordinaria, como también lo es la relacionada
con las funciones de inspección vigilancia y control (art. 150-8 C.P.). Finalmente, cabe aclarar al actor que
los regímenes disciplinarios administrativos o penales no deben incluirse en
leyes marco pues, como ya se ha señalado, la naturaleza misma de esos
ordenamientos no permitiría hacerlo, ya que en ellos se consagran simplemente
pautas, criterios u objetivos generales a los cuales debe someterse el Gobierno
al expedir las regulaciones que en tales materias le corresponde dictar. De ahí
que la Corte haya afirmado en la sentencia citada por el actor, que "sería
inadmisible la tesis según la cual las infracciones en la actividad financiera
deben ser objeto de una ley marco, pues la ley únicamente indicaría las pautas
generales, mientras que correspondería al Gobierno establecer en concreto esas
infracciones, lo cual obviamente contradice el principio de legalidad punitiva,
que el actor mismo defiende."12 VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero: Declarar
exequible el numeral 23 del artículo 5 del decreto 1259/94, únicamente por los
cargos analizados. Segundo: Declarar
exequibles los literales b) y c) del numeral 24 del artículo 5, y el numeral 8
del artículo 7 del decreto 1259/94, únicamente por los cargos analizados. Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NOTAS PIE DE PÁGINAS: 1. Sent. C-233/97 M.P. Fabio Morón Díaz 2. Corte Constitucional, Sentencia C-
559 de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero 3. Ver, entre otras, las sentencias
C-599/92, C-390/93, C-417/93, C-259/95, C-244/96, C-280/96, C-690/96,
C-1161/00, C-404/01, C-740/01 4. Sent. T-145/93 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz 5. Sent. C-404/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra 6. Sent. C-427/94 M.P. Fabio Morón Díaz 7. Sent. C-1161/00 M.P. Alejandro
Martínez Caballero 8. ibidem 9. Corte Constitucional. Sentencia
T-490/92 10. Sent.
C-094/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo 11 Sent.
C-608/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo 12. ibidem |