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SENTENCIA C-507/06 COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-No configuración INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva
de la demanda DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos CONTROL
DISCIPLINARIO-Importancia LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA FUERZA
PUBLICA-Límites SANCION
DISCIPLINARIA-Finalidad DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance del
principio de reserva de ley PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance del
principio de tipicidad REGLAMENTO
INTERNO DE ENTIDADES DEL ESTADO-Requisitos
para establecer régimen disciplinario propio PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige
en materia penal PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-No es exigible
el mismo grado de rigurosidad que se predica en materia penal PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción DERECHO
DISCIPLINARIO-Tipos abiertos REMISION
NORMATIVA-Como técnica legislativa no es per se
inconstitucional REMISION
NORMATIVA-Condiciones para que sea constitucional Para que la
remisión normativa que eventualmente se efectué sea constitucional i) la
disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le
permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo
normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto;
ii) que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que
permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal
que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad.
Finalmente no sobra reiterar que lógicamente a las personas no se les puede
aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a
la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el principio de lex praevia. TIPO
DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto TIPO
DISCIPLINARIO EN BLANCO-Aplicación TIPO EN BLANCO-Validez constitucional REGIMEN
DISCIPLINARIO-Se caracteriza por la
amplia utilización de tipos abiertos La
Corte reitera que el régimen disciplinario se caracteriza por la amplia
utilización de tipos abiertos, ante la imposibilidad pare el legislador de
contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas
aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos
antijurídicos de los servidores públicos. Por ello las deposiciones
disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que
contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador
disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que
sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del
derecho disciplinario a sus objetivos. REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Calificación de faltas REGIMEN DISCIPLINARIO
DE LA POLICIA NACIONAL-Faltas por
violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, prohibiciones,
abuso de los derechos o incumplimiento de deberes/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA DISCIPLINARIA-No vulneración al establecer faltas por violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, prohibiciones, abuso de los
derechos o incumplimiento de deberes Frente a tipos
en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de
tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el
correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y
determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la
sanción correspondiente. La Corte constata que en el presente caso
dichos presupuestos se encuentran reunidos. En efecto de la disposición acusada
se desprende claramente que lo que constituye falta disciplinaria es i) la
violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones
establecido necesariamente en la ley, y ii) el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes señalados respecto de los servidores públicos a
los que se aplica el Decreto 1798 de 2000, en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos. Por ello la disposición acusada en manera
alguna puede entenderse en el sentido de estar autorizando a la autoridad
disciplinaria para que simultáneamente establezca una determinada función y consecuentemente
una falta derivada de su incumplimiento. Tal posibilidad es abiertamente
contraria al ordenamiento jurídico y ningún elemento en la disposición acusada
permite entender que la misma lo esté permitiendo. La Corte ha de
concluir, entonces, que dado que la disposición acusada no hace sino
desarrollar para el caso de la Policía Nacional los presupuestos que
orientan el ejercicio de la función disciplinaria al tiempo que se enmarca
dentro de los criterios fijados en la jurisprudencia a partir del texto
constitucional en relación con la posibilidad del establecimiento de tipos
disciplinarios abiertos y sobre los elementos mínimos que el Legislador debe
establecer directamente para asegurar el respeto de los principios de reserva
de ley y de tipicidad, mal puede entenderse vulnerado en este caso el principio
de legalidad a que alude el actor. Referencia: expediente D-6063 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 del Decreto Ley
1798 de 2000 "Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética
para la Policía Nacional" Actor: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
decreto 2067 de 1991, haproferido la siguiente SENTENCIA I.
ANTECEDENTES En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Arcángel
Villalobos Chavarro presentó demanda contra
el artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 "Por el cual se modifican las
normas de disciplina y ética para la Policía Nacional". Mediante auto
del cinco (5) de diciembre de 2005, el Magistrado Sustanciador admitió la
demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista la
disposición acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al
Presidente del Congreso de la República, así como también al Ministro del
Interior y de Justicia y al Director General de la Policía
Nacional para que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad
de la disposición demandada. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación
se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No. 44.161 del catorce (14) de septiembre de 2000. "DECRETO NUMERO 1798 DE 2000" (Septiembre 14) Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la
Policía Nacional EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 578 de 2000, DECRETA: (…) Artículo 40.
OTRAS FALTAS. Además de las definidas en los artículos anteriores, constituyen
falta disciplinaria la violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos. La calificación
de la falta será determinada por el funcionario que adelante la respectiva
investigación." (…) III. LA DEMANDA El demandante
afirma que el artículo acusado vulnera lo previsto en los artículos 13, 29 y
189-11 de la Constitución Política. Según el
demandante la disposición demandada al hacer remisión mediante la expresión
"otras faltas", a conductas ya descritas en el Decreto 1798 de 2000,
al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a las prohibiciones, al abuso
de los derechos o el incumplimiento de los deberes establecidos en la
Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y otros actos
administrativos genera "una total imprecisión normativa y falta de
congruencia para saber cuáles faltas están contempladas dentro de estas normas
que constituyan irregularidad disciplinaria". En su criterio el artículo
acusado otorga, además, al Director de la Policía Nacional o incluso
a cualquier otro funcionario con competencia para expedir actos administrativos
la posibilidad no sólo de crear faltas no previstas expresamente en el Decreto
1798 de 2000 sino de calificar dichas faltas a su libre albedrío. El actor
advierte que las normas disciplinarias no prevén en ningún momento la
posibilidad de que se establezcan "otras faltas" por parte de los
funcionarios investigadores, como sí lo hace "equivocadamente" el
artículo acusado, cuando "indica como otras faltas la violación al régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, describe igualmente unas ‘prohibiciones’
que no precisan el origen de su confección y mucho menos el régimen
sancionatorio". Destaca que al
establecer como "otras faltas" las derivadas de los diferentes actos
administrativos, se desconoce el origen de los mismos y no se sabe si son
"de otras entidades, o los que se originen en Fuerzas Militares, hecho que
genera a todas luces zozobra e incertidumbre jurídica, pues el principio de
legalidad es óbice para que el legislador señale previamente de manera clara y
puntual las conductas y sanciones para cada caso". En ese
entendido, a su juicio "lo más desacertado, peligroso, lo extremo y poco
ortodoxo de la norma es permitir que "otras faltas" se deduzcan de
los "diferentes actos administrativos", lo cual permite al nominador
y posteriormente al investigador de turno arrogarse de gran poder disciplinario
para manejar a su criterio y decidir qué conductas constituyen falta disciplinaria,
pues sencillamente si no existe la conducta en el D-1798-2000 o en las otras
normas que son atípicas, las puede crear mediante "un acto
administrativo", dando al traste con el artículo 29 y 13 de la
Constitución Nacional". Destaca que la
violación de la Constitución se hace más evidente si se toma en
cuenta que el artículo 40 acusado, faculta al investigador para que determine
la calificación de la falta a su propio criterio, de forma tal que éste tiene
la autoridad para crear la falta y tipificarla, situación que constituye un
"yerro profundo" dado que dichas facultades no deben ser del resorte
"del nominador o funcionario investigador". Enfatiza que con ello lo
que se está permitiendo es el desconocimiento del debido proceso y la igualdad
pues ningún otro régimen prevé "estas adversidades jurídicas". Señala así
mismo que el artículo 40 acusado vulnera lo previsto en el artículo 189-11
de la Constitución Política, toda vez que, desconoce "la reserva
legal que tiene el Gobierno Nacional mediante el Presidente de la
República en su calidad de suprema autoridad administrativa para ejercer
la potestad reglamentaria a través de la expedición de Decretos
Reglamentarios". En ese orden de
ideas, advierte que en la expedición del artículo referido el Legislador
Extraordinario desconoció el principio de reserva legal al facultar tanto al
nominador de la Policía Nacional como al investigador disciplinario
para que legislen en materia de debido proceso administrativo, además de que
otorgó dicha facultad en forma extensiva e ilimitada pues "los actos
administrativos para determinar faltas (...) se puede confeccionar en cualquier
tiempo de acuerdo a los criterios administrativos, igualmente se permite para
que el funcionario investigador con fundamento en el artículo acusado y en
concordancia, entre otros, con la Resolución No. 9960 del 13 de
noviembre de 1992 –Reglamento de Vigilancia Urbana y Rural para la Policía
Nacional – artículo 7 y 21 – Código de Conducta, pueda endilgar cargos
disciplinarios a los miembros activos de la Policía Nacional". Concluye
entonces que lo previsto en el artículo 40 acusado genera una "alta
incompatibilidad jurídica", en la medida en que se permite que un
funcionario investigador de la Policía Nacionalcon
fundamento en lo previsto en la disposición demandada "pueda en
concordancia con resoluciones de allende configurar cargos y tener la potestad
de calificarlos, toda vez, que el Ejecutivo de turno de manera irresponsable
entregó al investigador esa potestad a él otorgada por un término de seis
meses". IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio
del Interior y de Justicia El Ministerio
referido a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso y
solicita la declaratoria de constitucionalidad de la disposición demandada, con
base en las razones que a continuación se sintetizan. Indica que el
artículo acusado establece como falta en el caso de la Policía Nacional,
la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, de las
prohibiciones, el abuso de los derechos y el incumplimiento de los deberes
previstos en la Constitución Política, en los tratados públicos
ratificados por el Gobierno Colombiano, en las leyes y en los diferentes actos
administrativos, además señala que la calificación de la falta será determinada
por el funcionario que adelante la respectiva investigación. Considera que
el actor hace una interpretación equivocada del contenido material del artículo
demandado, puesto que la falta a la que se refiere dicha disposición es la que
se configura por la infracción de normas que establecen inhabilidades e
incompatibilidades o prohibiciones, o por incumplimiento de deberes previstos
en las disposiciones jurídicas a que en él se alude. En ese
entendido, aclara que el artículo 40 acusado, en ningún momento está permitiendo
que se pueda configurar una falta mediante la facultad de crear, con
posterioridad a la realización de un determinado comportamiento, la norma legal
o reglamentaria, simplemente dicha disposición remite a otras disposiciones
existentes en el momento en que se presenta la conducta con el fin de
configurarla como falta, por ello tampoco se puede entender que en el momento
de calificar una falta, el funcionario que adelanta la investigación pueda
arbitrariamente escoger una disposición legal a la que quiera darle alcance de
servir de base para la configuración de una falta disciplinaria o peor aún para
crear o inventar la falta si ésta no existe. Así las cosas,
concluye que "es claro que en la norma acusada las faltas están
tipificadas por remisión a otras normas, es decir, la tipicidad de éstas se
construye per relationem. Pero tal circunstancia, no
hace inexequible la norma, pues el principio de legalidad en materia
disciplinaria no tiene el mismo alcance que en materia penal. En la medida en
que el ilícito disciplinario se genera por el incumplimiento del deber
funcional de quien se halla sometido al poder disciplinario, deberes que tienen
fundamento directo en la Constitución, la tipicidad en la infracción
disciplinaria se establece por la lectura sistemática de la norma que establece
la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica
prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria". Sobre el particular, cita la
sentencia C-181 de 2002. 2. Ministerio
de Defensa Nacional El Ministerio
referido a través de apoderada judicial, interviene en el presente proceso con
el fin de solicitar a la Corte que declare que frente al artículo
acusado ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, o en su
defecto que dicha disposición se ajusta a los mandatos establecidos en la
Constitución Política, con fundamento en los argumentos que se resumen a
continuación. Advierte la
interviniente que la Corte en sentencia C-712 de 2001 ya se pronunció
sobre la constitucionalidad del artículo 40 acusado en el presente proceso, y
que en dicha oportunidad se hicieron importantes precisiones en relación con la
normatividad que rige a los miembros de la fuerza pública y la generalidad de
los servidores públicos con especial énfasis en el aspecto disciplinario,
siendo declarado exequible el Libro Primero del Decreto Ley 1798 de 2000 el
cual inicia en el artículo 1° y finaliza en el artículo 46 "quedando por
ende incluido en este pronunciamiento el artículo 40 hoy de nuevo vuelto a
acusar por inexequible por el mismo actor". Por lo que en su criterio
frente a la disposición demandada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, especialmente si se considera que dicho planteamiento de exequibilidad fue confirmado en el numeral 2° de la parte
resolutiva de la sentencia C-923 de 2001. Sobre el
particular cita los apartes pertinentes de las sentencias C-712 y C-923 de
2001. Sin embargo,
estima que en el caso que esta Corporación decida emitir un pronunciamiento de
fondo en relación con la disposición demandada, ésta debe declararse ajustada
a la Constitución Política. En efecto,
aduce que el artículo 40 acusado hace parte del régimen especial que cobija a
los miembros de la fuerza pública de conformidad con lo previsto en los
artículos 217 y 218 de la Constitución Política, de forma tal que, si se
considera que uno de los cometidos estatales es el poder y las facultades que
el Estado debe tener a través de sus instituciones de todo orden con el fin de
crear, actualizar y modificar las herramientas jurídicas necesarias con el fin
de brindarle y garantizarle a la sociedad la protección de sus derechos
"para el cumplimiento y logro de los cometidos estatales, las
instituciones deben contar con los elementos jurídicos necesarios a fin de
combatir eficazmente, los hechos que impiden el normal desarrollo de la vida,
social, económica, cultural, jurídica, etc, de los
habitantes y entidades del territorio nacional, brindándole a aquellas las
facultades que requieren para el cumplimiento ágil, eficiente y seguro de sus
funciones". Hace énfasis en
que "lo que busca la norma acusada, no es otra finalidad que la protección
general de los ciudadanos, como lo consagra la norma superior del interés general,
y como es obligación del Estado él debe buscar, crear y desarrollar los
mecanismos apropiados para su logro, porque debe velar por el respeto de la
dignidad humana, logrando la efectividad de sus derechos, encargando,
facultando y brindándole los mecanismos a las autoridades para proteger a todas
las personas residentes en el país en su vida, honra, bienes y demás derechos y
libertades, porque son ellas las llamadas a velar de manera imperativa para que
la efectividad de los derechos reconocidos a sus asociados se cumplan". Como fundamento de sus aseveraciones cita apartes
de las sentencias C-310 de 1997 y C-431 de 2004. Así mismo,
señala que el argumento expuesto por el actor según el cual el nominador o el
funcionario investigador podrán en uso de su libre albedrío crear faltas que no
existan en el artículo 40 acusado, no es válido puesto que al aplicar lo
previsto en dicho artículo "se debe determinar con exactitud la norma,
prohibición o ley que se transgrede, teniendo en cuenta que el derecho
disciplinario estará integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan, lo cual pone de presente que el objeto de la regulación del
derecho disciplinario es la conducta de quienes ejercen funciones
públicas". Finalmente
explica que los "tipos sancionadores administrativos" no son
autónomos, por tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se
establece por la aplicación sistemática de la disposición legal que determina
la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica
prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituyen infracciones disciplinarias. Recuerda que esa forma de definir la
tipicidad a través de disposiciones complementarias se denomina "normas en
blanco" que consisten en "descripciones que no prevén la sanción
correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras
normas a las cuales remiten las primeras". Advierte que la
Corte en sus pronunciamientos ha señalado que dichos tipos disciplinarios
son válidos siempre que el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la respectiva
sanción. 3. Policía
Nacional La Secretaria
General (E) de la Policía Nacional, interviene en el presente proceso
con el fin de solicitar a esta Corporación que declare que la disposición
acusada es exequible, a partir de los argumentos que se sintetizan a
continuación. Advierte que
"Todo proceso disciplinario tiene como fundamento primordial para
establecer la responsabilidad del funcionario la recopilación de las pruebas pertinentes
en la conducta presumiblemente desplegada y que lleva por consiguiente a la
formulación de un auto de cargos de conformidad con la clasificación y
descripción de las faltas, dentro de las cuales se pueden determinar dentro del
artículo 40 unas conductas o faltas específicas no relacionadas en los
artículos precedentes, por lo tanto, no resulta suficiente que se establezca la
existencia o comisión de la falta y se determine su autor, sino se debe
determinar la culpabilidad, dolo o culpa, para definir el grado de levedad o
gravedad de la falta, todo ello soportado en las pruebas debidamente
decretadas, practicadas, controvertidas y allegadas para proteger las garantías
constitucionales del derecho de defensa y presunción de legalidad previstas en
el artículo 29 de la Carta". En ese sentido,
considera que contrario a lo afirmado por el actor no es cierto que el artículo
acusado al señalar "y en los diferentes actos administrativos", dé
lugar a que se produzcan otros actos administrativos mediante los cuales el
nominador o investigador de turno se arroguen facultades disciplinarias para
manejar a su criterio una investigación, puesto que la conducta endilgada, así
se tome como fundamento lo previsto en el artículo 40 acusado, debe estar
plenamente determinada en el correspondiente auto de cargos, especialmente si
se considera que el titular de la acción disciplinaria no solamente debe
demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, sino que
igualmente deberá probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando
razonadamente la modalidad de la culpa. De otra parte,
aduce que no es cierto el argumento expuesto por el demandante según el cual el
Director General de la Policía Nacional o cualquier otro funcionario
a su libre albedrío pueden crear faltas no previstas expresamente en el Decreto
1798 de 2000, pues al alegar que se tipifica lo previsto en el artículo 40 se
debe determinar con exactitud la norma o prohibición que se transgrede, dado
que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas disposiciones
mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea
el órgano o la rama a que pertenezcan, lo cual pone de presente que el objeto
de regulación del derecho disciplinario es la conducta de quienes desempeñan
funciones públicas. Así mismo,
señala que "los tipos sancionadores administrativos no son autónomos, por
lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establecen por la
lectura sistemática de la norma que determina la función, la orden o la
prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituyen una
infracción disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad a través de normas
complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las
normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas
sancionadas o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero
que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales
remitan las primeras". Como fundamento
de sus aseveraciones cita las sentencias C-155, C-181 y C-948 de 2002. Concluye
entonces que el artículo acusado no desconoce el derecho constitucional al
debido proceso, toda vez que, el nominador o cualquier otra autoridad con la
aplicación de dicha disposición en ningún momento está usurpando atribuciones o
competencias que no les corresponden, pues se reitera "los tipos
disciplinarios en blanco tienen un componente importante en las técnicas de
tipificación en blanco (sic), puesto que la existencia demasiado rígida del
rango legal para la tipificación significaría desconocer la dinámica del
ordenamiento sancionador administrativo y renunciar a ella sería tanto como
renunciar al deber del Estado de controlar toda expresión de lo público y dejar
abierta la posibilidad de que existan conductas contrarias al ordenamiento
jurídico no sancionables disciplinariamente". V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor
Procurador General de la Nación (E), allegó el concepto número 4034,
recibido el catorce (14) de febrero de 2006, en el que solicita a la
Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la presunta vulneración de los
artículos 13 y 189-11 superiores, y declarar a su vez, la exequibilidad
de la disposición acusada en relación con el cargo por violación del artículo
29 constitucional, de conformidad con las siguientes consideraciones. La Vista
Fiscal advierte que la Corte debe declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda,
respecto de los cargos formulados por la supuesta vulneración de los artículos
13 y 189-11 superior. En efecto, aduce que "el ciudadano VILLALOBOS
CHAVARRO, en su demanda cuestiona dicha normatividad por desconocer el derecho
a la igualdad, contenido en el artículo 13 de la Constitución Política,
sin embargo, tal afirmación, no pasa de ser el simple enunciado de un parecer,
por cuanto no se plantea un mínimo de argumentación que fundamente el cargo de
inconstitucionalidad contra la disposición acusada", así mismo, considera
que los argumentos expuestos para sustentar el cargo relativo a la vulneración
del artículo 189-11 constitucional, no son claros, específicos, ciertos ni
pertinentes y por tanto no reúnen los presupuestos necesarios para poder
efectuarse por la Corte el control de constitucionalidad. Como
fundamento de sus aseveraciones cita apartes de la sentencia C-1115 de 2004. Señala que el
artículo 40 demandado no viola el principio de legalidad, puesto que el
propósito del Legislador Extraordinario a través de la disposición acusada fue
el de completar el marco jurídico de las faltas disciplinarias de la
Policía Nacional, adicionando así las previstas en los artículos 36 al 39 del
Decreto Ley 1798 de 2000, en la medida en que incorporó "a dicho régimen
de disciplina y ética todas aquellas conductas que supusieran la violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de
los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la
Constitución Política, así como en los tratados públicos ratificados por el
gobierno colombiano, en las leyes y en los diferentes actos
administrativos". En ese
entendido, aduce que "la disposición acusada presenta una descripción
previa por vía legal de las conductas constitutivas de faltas disciplinarias
(principio de legalidad en sentido lato). La remisión que efectúa a otros
regímenes o regulaciones adicionales no se observa indeterminada, puesto que la
tipificación de las conductas que darían lugar a las faltas de orden
disciplinario resulta ser expresa y determinada o determinable con las
respectivas sanciones descritas en los artículos 41 y 42 del Decreto 1798 de
2000 (principio de legalidad en sentido estricto)". Al respecto cita un
aparte de la sentencia C-427 de 1994. Por otra parte,
explica que cuando el artículo acusado establece que la calificación de la
falta será determinada por el funcionario que adelante la respectiva
investigación, dicha regulación se erige precisamente "en uno de los
elementos esenciales del régimen disciplinario en la Policía Nacional, en
tanto que señala exactamente quién será el funcionario encargado de efectuar la
adecuación de la conducta disciplinariamente investigada, en forma concreta y
en cada caso, con el fin de determinar si constituye o no falta disciplinaria y
la sanción que por la misma debe ser impuesta". Además la calificación de
la falta disciplinaria de ninguna manera puede ser arbitraria ni
"totalmente discrecional", pues en materia disciplinaria se exige el
señalamiento de unos lineamientos y criterios que deben ser seguidos al momento
de calificar la conducta de una persona investigada por la comisión de una
eventual falta disciplinaria. Como fundamento de sus aseveraciones cita una
aparte de la sentencia C-708 de 1999 y C-181 de 2002. Precisa que
"En el Decreto 1798 de 2000, acusado, el legislador extraordinario
modificó el régimen de las normas de disciplina y ética para la Policía
Nacional y en el Título VI reguló sobre las faltas y las sanciones
disciplinarias. En cuanto a las primeras, estableció su clasificación y
descripción entre gravísimas, graves y leves (Capítulo I) y, en cuanto a las
segundas, clasificó las sanciones y fijó sus límites (Capítulo II),
determinando los criterios para su graduación (Capítulo III)". Al respecto
cita la sentencia C-712 de 2001. Concluye que
los criterios de graduación de la sanción disciplinaria referidos, deberán ser
tenidos en cuenta siempre por el funcionario investigador al momento de la
calificación de la falta, lo que restringe su actuación y no le permite actuar
de manera arbitraria frente a dicha calificación. Por lo que lo que se pretende
es "una calificación justa, adecuada a la magnitud de la conducta lesiva
de los intereses de la función pública, respetando así el principio
constitucional al debido proceso". Precisa finalmente que "si bien el
funcionario puede hacer juicios de valor al momento de calificar la falta, la
discrecionalidad en el ejercicio de esa potestad se encuentra reglada". VI.CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la disposición demandada hace parte de un Decreto Ley expedido
en ejercicio de facultades extraordinarias concedidas en los términos señalados
en el artículo 150-10 superior. 2. La materia
sujeta a examen Para el actor
el artículo 40 del Decreto-Ley 1798 de 2000 vulnera los artículos 13, 29 y
189-11 de la Constitución por cuanto i) al incluir dentro del acápite
de otras faltas una serie de conductas que no están claramente determinadas por
el Legislador, como tampoco las sanciones aplicables, la disposición acusada
genera una total incertidumbre que desconoce el principio de legalidad, pues
deja en manos del superior disciplinario la tipificación de la conducta
señalada como falta disciplinaria así como la determinación de la sanción
correspondiente; ii) particularmente al referirse el artículo acusado a "los
diferentes actos administrativos" permite que la autoridad disciplinaria
respectiva "cree" faltas disciplinarias a su antojo; iii) así mismo
al señalar que el investigador sea el encargado de "calificar" la
falta se está permitiendo el desconocimiento del debido proceso y la igualdad
pues ningún otro régimen prevé "estas adversidades jurídicas"; iv) se
desconoce "la reserva legal que tiene el Gobierno Nacional mediante el
Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad
administrativa para ejercer la potestad reglamentaria a través de la expedición
de Decretos Reglamentarios". La
interviniente en representación del Ministerio de Defensa afirma que en el
presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en
relación con lo decidido en las sentencias C-712 y C-923 de 2001. Solicita en
todo caso que en el evento en que la Corte decida pronunciarse sobre
la acusación formulada se declare la exequibilidad de
la disposición acusada. Petición que igualmente hacen los intervinientes en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Policía
Nacional. Todos ellos
coinciden en que i) no es cierto que la disposición acusada permita al superior
disciplinario "crear" faltas mediante la expedición de actos
administrativos o que éste se encuentre en posibilidad de aplicar sin ningún
referente legal las sanciones correspondientes a la violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos
o el incumplimiento de los deberes señalados en la Constitución, los
tratados ratificados por Colombia, las leyes y en los diferentes actos
administrativos ii) se está en presencia de un tipo disciplinario en blanco
-técnica reconocida y avalada por la jurisprudencia- y cuya aplicación no es
arbitraria por parte de la autoridad disciplinaria respectiva. El señor
Procurador General de la Nación (E) solicita a la
Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo sobre la acusación
formulada por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 189-11 superiores
por ineptitud sustancial de la demanda. En cuanto a la
acusación formulada por la supuesta vulneración del artículo 29 superior
solicita a la Corte que la disposición acusada sea declarada
exequible por cuanto en su criterio en manera alguna con ella se desconoce el
principio de legalidad. Destaca que i) si bien el artículo 40 acusado es una
norma en blanco que remite a otras normas, permite en todo caso que la
tipificación de las faltas disciplinarias aludidas esté determinada o en todo
caso sea determinable; ii) el artículo 40 acusado permite establecer
exactamente quién será el funcionario encargado de efectuar la adecuación de la
conducta disciplinariamente investigada, en forma concreta y en cada caso, con
el fin de determinar si constituye o no falta disciplinaria y la sanción que
por la misma debe ser impuesta; iii) la calificación de la falta disciplinaria
de ninguna manera puede ser arbitraria pues los criterios sobre el tipo, contenido
y graduación de las sanciones señalados en el Decreto 1798 de 2000, deberán ser
tenidos en cuenta necesariamente por el investigador respectivo. Así las cosas,
corresponde a la Corte examinar si el artículo 40 del Decreto Ley
1798 de 2000 vulnera o no los artículos 13, 29, 189-11 superiores y en
particular si con él se desconoce el principio de legalidad en materia de
tipificación de faltas disciplinarias y de definición de las sanciones
aplicables. 3.
Consideraciones preliminares Previamente la
Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a: i) la
ausencia de cosa juzgada en relación con lo decidido en las Sentencias C-712 y
C-923 de 2001; ii) la solicitud de inhibición formulada por el señor Procurador
; iii) El régimen disciplinario de la fuerza pública, sus especificidades y su
necesaria sumisión a los principios que orientan la actividad sancionadora del
Estado; iv) el alcance del principio de legalidad en el ámbito disciplinario y
los criterios fijados por la jurisprudencia en materia de tipos disciplinarios
en blanco; v) el contenido y alcance del artículo 40 del Decreto Ley 1798 de
2000, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la
demanda. 3.1 La ausencia
de cosa juzgada en relación con lo decidido en las Sentencias C-712 y C-923 de
2001 Como lo
recuerda la interviniente en representación del Ministerio de Defensa y el
señor Procurador General de la Nación, la Corte mediante
sentencia C-712 de 20011decidió: "Primero
Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el artículo 1° y finaliza en
el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de 2000. Segundo
Declarar INEXEQUIBLE el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza
en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000." Cabe precisar
que la decisión adoptada en esa ocasión se circunscribió al análisis de los
cargos formulados por el actor en ese proceso y que la
Corte sintetizó de la siguiente manera: "Afirma el
actor que la norma transcrita vulnera los artículos 4, 6, 150, numerales 1, 2 y
10 y el 189, numerales 11 y 16 de la Constitución Política. Manifiesta que
según lo dispuesto por el artículo 4 de la Carta, debe primar la norma
sustancial o material constitucional sobre cualquier norma legal, y por ese
motivo la legislación acusada adolece de un vicio material o formal, toda vez
que el Congreso, en forma irregular, facultó al Presidente de la
República para que legislara sobre temas que son de su competencia
exclusiva, desbordando las facultades contenidas en el artículo 150 de la
Constitución. A su juicio,
para los regímenes especiales de la Fuerza Pública existe un Código
Disciplinario Único procesal y es bajo esa normatividad que debe juzgarse
disciplinariamente al personal, en forma armónica con la parte sustantiva de
sus estatutos especiales, y lo que hizo el Decreto impugnado fue establecer un
procedimiento para la investigación disciplinaria, olvidando que ello debe
hacerse al amparo de la Ley 200 de 1995. Con ello se advierte -a
juicio del actor- que el Ejecutivo reformó la mencionada Ley y, por tanto, el
Decreto en cuestión deviene en inconstitucional. Asegura también
que el Congreso de la República desconoció lo previsto en el artículo
150, numerales 1 y 2 de la Constitución, por cuanto, a través de la
Ley 578 de 2000, otorgó facultades al Ejecutivo para que legislara sobre
un tema exclusivo del resorte de su competencia, es decir para que
"legislara sobre un código disciplinario exclusivamente para la
Policía Nacional". Ello significa -en su opinión- que únicamente es al Congreso
de la República al que le corresponde derogar o modificar la
Ley 200 de 1995, pero en ningún momento al Ejecutivo. Sostiene que el
Presidente de la República derogó parcialmente el artículo 20 y, por
contera, el 177 del Código Disciplinario Único, al excluir de su esfera
disciplinaria procesal a los servidores públicos de la Policía Nacional,
sometiéndolos para tales efectos a la aplicación de un nuevo régimen especial. Reitera el
actor el cargo endilgado relativo al exceso de facultades otorgadas por el
Congreso al Presidente, toda vez que resultó colegislando
en temas que eran del exclusivo resorte del legislador, teniendo en cuenta que
la elaboración de un código según el artículo 150, numeral 2 de la Constitución,
corresponde al legislador ordinario. A juicio del
impugnante el decreto ley demandado, al ser expedido con fundamento en una ley
de facultades extraordinarias, violó el contenido del inciso 3 del numeral 10
del artículo 150 de la Carta, toda vez que estas facultades no se podrán
conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas
en el numeral 19 del presente artículo, ni para decretar impuestos. Respecto de la
violación que se presenta a los numerales 11 y 16 del artículo 189, el actor no
presenta argumentos claros en los cuales se fundamente su posición." Frente a los
cargos así planteados, la Corporación en esa ocasión definió como
"problema jurídico a considerar por parte de la Corte, la necesidad
de establecer si el Decreto 1798 de 2000, expedido por medio de facultades
extraordinarias, contraría el principio de reserva de ley previsto en el
numeral 10º del artículo 150 de la Constitución". Problema jurídico
respecto del cual concluyó que "En consecuencia, la Corte declarará
inexequible el libro segundo del Decreto Ley 1798 de 2000 por haber excedido
las facultades extraordinarias al expedir un código y modificar el Código
Disciplinario Único al crear un procedimiento para las sanciones disciplinarias
de la miembros de la Fuerza Pública cuando sólo podía expedir un
estatuto disciplinario sustancial". Así las cosas,
es claro que el alcance de la cosa juzgada derivado de la sentencia C-712 de
2001 es bien preciso y que, en este sentido, frente a los cargos formulados en
el presente proceso por la supuesta vulneración de los artículos 13, 29 y
189-11 superiores no cabe entender configurado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. A idéntica
conclusión debe llegarse en relación con lo decidido en la sentencia C-923 de
20012 cuya parte resolutiva fue del siguiente tenor: "Primero:
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-757 de 2001, respecto de la acusación
formulada contra el decreto 1792 de 2000. Segundo:
Declarar EXEQUIBLES los decretos Nos. 1790, 1791, 1793, 1795, 1796, 1797, 1798,
1799 y 1800, todos del año 2000, únicamente por el cargo formulado".
(Itálica fuera de texto) Cabe precisar
en efecto que el cargo formulado en esa ocasión no guarda relación alguna con
la acusación que ahora se formula por el actor en el presente proceso. La
Corte resumió así el cargo analizado por la Corte en esa
Sentencia: "El
demandante considera que los decretos acusados vulneran los artículos 4, 6 y 29
de la Constitución, pues adolecen de un vicio formal, el que explica así: "El Congreso
Nacional facultó al Presidente de la República mediante la ley 578/00
para que previa concertación con la Comisión nombrada por las mesas
directivas de ambas cámaras del Congreso de la República, redactaran de
consuno las normas hoy acusadas, empero, a pesar de esta orden dada por el
legislador ordinario al Presidente de la República, hizo caso omiso, toda
vez que los textos definitivos concertados entre las comisiones de Gobierno y
del Congreso, no se reprodujeron en los decretos leyes acusados, tal y como lo
manifestó el honorable senador de la República doctor Luís Elmer
Arenas Parra, quien conformó la comisión nombrada por el Senado para este
efecto, y en complemento a esta viciosa formación, el senador Arenas Parra no
había firmado el acta definitiva en términos que sustentan los decretos que hoy
estoy impetrando, naciendo a la vida jurídica una serie de decretos leyes sin
las formalidades constitucionales y legales ordenadas por este aspecto." Luego señala
que las facultades conferidas al Ejecutivo fueron condicionadas por el
legislador ordinario a la "concertación de los textos definitivos de los
decretos de reestructuración", lo que obligaba al Gobierno a
"concertar" con la Comisión nombrada por el Congreso, los
textos definitivos, hecho que no tuvo ocurrencia. En consecuencia, considera
que los decretos acusados adolecen de un doble vicio de inconstitucionalidad,
al no incluir en los textos definitivos de los decretos acusados las
"concertaciones" efectuadas con la Comisión del Senado, y
expedir los decretos leyes acusados, sin la totalidad de las firmas en
"actas de asamblea" de los integrantes de la Comisión del
Senado, entre ellas la del Senador antes citado. Por estas razones, pide ala Corte declarar la inexequibilidad
de la totalidad de los decretos demandados." Así las cosas
es claro que en relación con lo decidido en la sentencia C-712 de 2001 como en
la sentencia C-757 del mismo año no cabe entender configurado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional respecto de la acusación formulada en el presente
proceso. 3.2 la
solicitud de inhibición formulada por el señor Procurador General de la
Nación (E). Para el señor
Procurador la Corte debe declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de
los cargos formulados por la supuesta vulneración de los artículos 13 y
189-11 superiores. Afirma que el actor no plantea
siquiera un mínimo de argumentación que fundamente el cargo de
inconstitucionalidad por la supuesta violación del principio de igualdad, al
tiempo que los argumentos expuestos para sustentar el cargo relativo a la
vulneración del artículo 189-11 constitucional, no son claros, específicos,
ciertos, ni pertinentes para poder efectuar el control de constitucionalidad. Al respecto, ha
destacado esta Corporación que el juicio de constitucionalidad exige una
confrontación objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto
de la Constitución Política, por lo que no es dable resolver sobre la exequibilidad o inexequibilidad
de una norma a partir de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales"3 que no se relacionan de manera
concreta y directa con las disposiciones que se acusan4. En este sentido
ha precisado que la formulación de un cargo constitucional concreto contra la
norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el
demandante, por lo que al ciudadano se le impone entonces, como carga mínima,
que sustente de manera específica el concepto de la violación, para que pueda
existir una verdadera controversia constitucional6. Por
consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo de manera
formal sino también materialmente con este requisito, pues si no lo hace, hay
una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia
de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo5. En efecto, el
artículo 241 de la Constitución determina de manera expresa las
funciones de la Corte, y señala que a ella corresponde la guarda de la
integridad y supremacía de la Constituciónen los
estrictos y precisos términos allí expuestos. Según esa norma, no corresponde
a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino
examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica
que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente
existe demanda, esto es, una acusación de un ciudadano contra una norma legal
planteada en los términos que señala el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En ese orden de
ideas, la Corte ha establecido7 que un cargo de
inconstitucionalidad es apto para propiciar un juicio de inexequibilidad
sólo si cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia8. Ahora bien, en relación
con el presupuesto procesal de la demanda en forma debe la
Corte aclarar que si bien en su momento el Magistrado sustanciador
procedió a admitir la demanda, expresó, como correspondía a ese momento
procesal, que la admisión de la demanda en relación con la acusación formulada
por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 189-11 superiores atendía a
la constatación del cumplimiento de los requisitos formales mínimos a que se
refiere el Decreto 2067 de 1991, esto es, el señalamiento de las normas legales
que se dicen transgresoras, así como la trascripción de las mismas, la
enunciación de las normas constitucionales que el demandante estima
transgredidas y el concepto de la violación. Como lo puso de
presente la Corte en la sentencia C-1299 de 20059, en
armonía con el entendimiento que tradicionalmente y de acuerdo con las normas
positivas se ha hecho acerca del examen que procede en el momento de admisión
de la demanda, por una parte, y en la sentencia por otra, es claro que la
circunstancia de que se admita la demanda mediante la constatación formal de la
existencia de los requisitos legales no significa que se elimine por ello el
análisis que corresponde a la parte final del proceso por cuanto en este último
momento cabe entrar ya a los aspectos sustanciales de la demanda para constatar
si ella permite o no que se formule el estudio en el fondo y se arribe o no a
una conclusión estimatoria que permita decidir efectivamente sobre la exequibilidad o inexequibilidad
de la disposición o disposiciones acusadas. Efectuado como
corresponde a esta etapa procesal, ese análisis en relación con la acusación
formulada por el actor, en contra del artículo 40 del Decreto ley 1798 de 2000,
por el supuesto desconocimiento de los artículos 13 y 189-1l superiores, encuentra la
Corte que asiste razón al señor Procurador cuando señala que la misma no
es apta para permitir un pronunciamiento de fondo sobre esos aspectos. En
efecto la Corte constata que el actor respecto del cargo por la
supuesta vulneración del principio de igualdad no expone un desarrollo
específico en relación con dicha vulneración que le permita a la
Corte examinar la acusación así formulada. Al
respecto la Corte ha señalado que si bien el ejercicio de la acción
de inconstitucionalidad no está sujeto a rigorismos mayores, la configuración
de un cargo de igualdad requiere un mínimo de desarrollo que permita a la
Corte establecer los términos de comparación propuestos por el actor, así
como los fundamentos concretos en que sustenta el actor su acusación. Dado que esos
elementos mínimos no se encuentran reunidos en el presente caso, el juicio de
constitucionalidad sobre este punto no puede llevarse a cabo y lo que
corresponde es inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo al respecto. En lo que se refiere
a la acusación por la supuesta vulneración del artículo 189-11 que el actor
hace consistir esencialmente en que se desconoció "la reserva legal que
tiene el Gobierno Nacional mediante el Presidente de la República en
su calidad de suprema autoridad administrativa para ejercer la potestad
reglamentaria a través de la expedición de Decretos
Reglamentarios", la Corte encuentra que la misma no cumple con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia10 a
que se ha referido de manera reiterada la jurisprudencia. En efecto de la
exposición del actor no es posible identificar con claridad en qué consiste y
cuál es el fundamento de la acusación que formula a partir de la supuesta
vulneración del artículo 189-11 superior. Dado que el
demandante no cumplió en este punto con la carga procesal que le era exigida
para poder examinar la acusación planteada, ha de considerarse que la demanda
resulta igualmente inepta. Así las cosas,
como consecuencia de las consideraciones expuestas, esta Corporación habrá de
inhibirse para emitir decisión de fondo respecto de la acusación formulada en
el presente proceso en contra del artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 por
la supuesta vulneración de los artículos 13 y 189-11 superiores por ineptitud
sustancial de la demanda. Cosa diferente
sucede con el cargo formulado por la supuesta violación del principio de
legalidad (artículo 29 C.P.) en relación con el cual la
Corte procederá a efectuar el examen respectivo. 3.3 El régimen
disciplinario de la fuerza pública, sus especificidades y la necesaria sumisión
a los principios que orientan la actividad sancionadora del Estado 3.3.1 Como de
manera reiterada lo ha explicado la Corte es al Legislador a quien
corresponde fijar el régimen aplicable al ejercicio de funciones públicas por
parte de los servidores públicos y por los particulares en los casos que la
misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les
son aplicables (arts. 123, 124, 150-23)12. La ley disciplinaria,
ha señalado igualmente la Corporación, tiene como finalidad específica la
prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del
cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas
de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro11. Cabe recordar
en ese sentido que constituye elemento básico de la organización estatal y de
la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho,
la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus
servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la
relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera
que el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una
ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad,
eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal
desarrollo de la función pública13. En el
cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las
correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden
distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el
de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución,
la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una
responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño
vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123)14. En ese
contexto, la Corte ha precisado que el derecho disciplinario pretende
garantizar "la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo"15;
cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta
Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta
de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar
que la Administración Pública cumpliese los principios de
"igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad" a que hace referencia la norma constitucional. La
Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe
orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten
al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las
faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales
funciones16. De allí que el derecho disciplinario valore la
inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento
del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le
incumbe al servidor público o de los particulares que ejercen funciones
públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los
reglamentos que resulten aplicables17. Sobre esta materia, la
Corte ha, de manera reiterada, señalado lo siguiente: "El
derecho disciplinario valora la inobservancia de normas positivas en cuanto
ello implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el
desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al
particular que cumple funciones públicas. En este sentido también ha
dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta administración
pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las
funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de
tal principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas
que atentan contra tales presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica-
son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o
diligencia"18. 3.3.2 Ahora
bien, tratándose de los miembros de la fuerza pública -y concretamente de
quienes forman parte de la Policía Nacional-, en razón de las
especiales funciones que le han sido asignadas, relacionadas con el mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, el
artículo 218 Superior faculta al legislador para establecer un régimen
disciplinario especial. Para efectos de
la presente sentencia debe recordarse que en diversos fallos esta Corporación
se ha referido al régimen disciplinario especial de la Fuerza
Pública y a cuáles son los límites que tiene el legislador para
configurarlo19. Conforme lo ha
expresado este Tribunal en abundante jurisprudencia, "lo que constituye la
diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás
servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y
de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser
impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos"20,
y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad
que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y
que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del
Estado21. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al
interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la
Carta y desarrollado por la ley22, no exime a los miembros de
la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas previstas en
el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean
compatibles y aplicables23. La
Corte ha insistido en que el régimen disciplinario especial de la
Fuerza Pública no puede incluir cualquier tipo de falta, sino únicamente
aquellas relacionadas con la función a ella asignada, es decir aquellas cuya
comisión afecta directamente el servicio público encomendado en este caso
a la Policía Nacional. Sobre este punto se expresó la
Corte así: "...los
regímenes especiales disciplinarios sólo pueden comprender las regulaciones
íntimamente vinculadas con su objeto específico. Para la Corte es
claro que, en el caso bajo examen, conductas que trasciendan la función
propiamente militar o policiva, por carecer de relación directa con el
servicio, no podrán quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones, lo
cual se predica, entre otros casos, de las conductas que violan los derechos
humanos. Tales comportamientos quedan, entonces, sometidos a la normatividad
ordinaria, penal o disciplinaria."*24 En el mismo
orden de ideas, la Corte ha recordado que el régimen disciplinario
especial previsto constitucionalmente para la Fuerza Pública forma
parte del concepto de Derecho disciplinario general, que concierne como se ha
visto a la facultad constitucional que tiene la Administración
Pública de imponer a sus propios funcionarios sanciones previamente
definidas mediante ley, quienes, en tal calidad, están sometidos a una especial
sujeción. La
jurisprudencia entonces, ha hecho ver cómo de manera general la potestad
legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios está limitada por el
fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública
por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el
artículo 209 superior. Por ello, en general los regímenes disciplinarios no
pueden elevar a la categoría de falta cualquier clase de comportamiento, sino
exclusivamente aquellos que afectan la función pública que compete a los
servidores del Estado. Otra interpretación conduciría a desconocer la cláusula
general de libertad por la que opta la Constitución. En tal sentido
ha dicho la Corte que el legislador sólo puede tipificar como
conductas relevantes en el ámbito disciplinario aquellos comportamientos que
afecten los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas. Y que el
fundamento de la imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado, está determinado por la infracción de los deberes
funcionales del servidor público.25 Dentro de este
mismo criterio teleológico que define los límites de la potestad disciplinaria,
tanto el legislador como la jurisprudencia han concluido que la finalidad de
las sanciones disciplinarias es preventiva o correctiva de comportamientos
contrarios a la efectividad de los principios que gobiernan la función pública.
De esta manera, tanto el artículo 16 del Código Disciplinario Único, como el
artículo 15 del mismo Decreto Ley 1798 de 2000 señalan: "Ley 734
de 2002. Artículo 16. Función de la sanción disciplinaria. La sanción
disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la
efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley
y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la
función pública." "Decreto
Ley 1798 de 2000 Articulo 15. Finalidades de la ley y de la sanción
disciplinaria. El acatamiento a la ley disciplinaria garantiza el cumplimiento
de los fines y funciones del Estado, en relación con las conductas del personal
uniformado. La sanción
disciplinaria, por su parte, cumple esencialmente los fines de prevención y de
garantía de la buena marcha disciplinaria de la Institución." 3.3.3 Ahora
bien, debe recordarse que reiteradamente la Corte ha sostenido que en
el ámbito de la potestad disciplinaria tienen aplicación los principios que
dominan la actividad sancionadora del Estado26. Estos principios comunes
a todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del Estado -legalidad, tipicidad, prescripción,
culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem-,
resultan aplicables a los diferentes regímenes sancionatorios establecidos
-penal, disciplinario, fiscal, civil, administrativo no disciplinario-, o que
se establezcan por el legislador para proteger los diferentes bienes jurídicos
ligados al cumplimiento de los fines del Estado y el ejercicio de las funciones
públicas27. La
Corte ha precisado que debido a las particularidades de cada uno de los
regímenes sancionatorios, que difieren entre sí por las consecuencias derivadas
en su aplicación y por los efectos sobre los asociados, dichos principios
adquieren matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate,
siendo en todo caso en materia penal, que los presupuestos son los más
estrictos28. En ese orden de
ideas, la Corte ha expresado que "entre el derecho penal y los
otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser
desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental
como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas,
por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las
garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo
no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que
además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas
que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a
profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos,
abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los
principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una
cierta flexibilidad en relación con el derecho penal."29. Así ha señalado
la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes
sancionadores es lo cierto que las características específicas de cada uno de
ellos exigen tratamientos diferenciales30. En ese orden de
ideas, es claro que el régimen disciplinario especial reconocido por la
Carta a los miembros de la Fuerza pública, en tanto hace parte
integral del concepto de derecho disciplinario debe atender los principios
rectores del debido proceso que gobiernan y orientan de forma general y
específica el ius puniendi
o potestad punitiva del Estado31 pero sometidos a unos
determinados matices32 que la Corte pasa ahora a
examinar concretamente en relación con el alcance del principio de legalidad a
que se refiere específicamente el actor en su demanda. 3.4 El alcance
del principio de legalidad en el ámbito disciplinario y los criterios fijados
por la jurisprudencia en materia de tipos disciplinarios en blanco 3.4.1 la
Corte ha hecho particular énfasis en que en el Estado de derecho el
principio de legalidad se erige en principio rector del ejercicio del poder. En
este sentido ha dicho esta Corporación "no existe facultad, función o acto
que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido
o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley"33. Al respecto, no
sobra recordar que tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
en su artículo 15-134, como la Convención Americana de
Derechos Humanos en los artículos 8 y 935, se refieren en forma
particular y explícita al respeto del principio de legalidad. La Carta
Política colombiana, por su parte en el artículo 29 establece que
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que
se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud
de las formas propias de cada juicio", exigiendo al legislador (i) definir
de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas, (ii) señalar
anticipadamente las respectivas sanciones, así como (iii) la determinación de
las autoridades competentes y (iv) el establecimiento de las reglas sustantivas
y procesales aplicables, todo ello en aras de garantizar un debido proceso. En torno a cada
uno de los aspectos enunciados, la jurisprudencia ha precisado el entendimiento
que en el ordenamiento jurídico colombiano debe darse al artículo 29
constitucional36, haciendo énfasis, entre otros aspectos, en los
principios de reserva legal y de tipicidad o taxatividad
de las sanciones37 Sobre el particular la Corte ha
expresado: "Como ya
lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es
inherente al Estado Social de Derecho, representa una de las conquistas del
constitucionalismo democrático, protege la libertad individual, controla la
arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas ante el poder
punitivo estatal y actúa regulando el poder sancionatorio del Estado a través
de la imposición de límites "al ejercicio de dicha potestad punitiva38.
Así, ha señalado que en virtud de este principio las conductas sancionables no
sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un
fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la
autoridad administrativa"39. Cabe recordar
entonces, que el principio de legalidad está integrado a su vez por el
principio de reserva legal y por el principio de tipicidad, que por supuesto
guardan entre sí una estrecha relación. Por 1o tanto, sólo el legislador está
constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter
delictivo, contravencional o correccional, establecer
penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o
disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de
seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el
legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se
considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo
que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición
que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe
predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella,
esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del
cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el
procedimiento que ha de seguirse para su imposición40."41 quiere
decir que para poder, legítimamente, aplicar sanciones por parte del Estado42,
y como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, debe respetarse
dicha garantía fundamental del debido proceso, destinada a "proteger la
libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad
de todas las personas ante el poder punitivo estatal".43 La
Corte ha explicado que en el campo disciplinario, el principio de
legalidad se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. En
primer lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores
públicos no pueden "ser juzgados sino conforme a las leyes
preexistentes", y que "sólo son responsables por infringir la
Constitución y la ley". En segundo término, al disponer los artículos
122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se
someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el
reglamento y que, en todo caso, "no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en la ley o reglamento". Y, finalmente, en el
artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear,
modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado. Esta última norma dispone que: "la ley determinará
la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva".44 Esta regulación
constitucional del principio de legalidad en el ámbito del derecho
disciplinario, le confiere ha dicho la Corte un alcance netamente
garantista a dicha especie del derecho punitivo del Estado. En efecto, el
sujeto disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las
conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual
que puede exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos
preexistentes al acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento
de comisión del comportamiento antijurídico (C.P. art. 29).45 Ahora
bien la Corte ha explicado que el principio de legalidad en materia
disciplinaria no tiene empero la rigurosidad que de él se prédica en el ámbito
penal. Al respecto, en
sentencia C-406 de 2004 se afirmó por ejemplo lo siguiente: "Debido a las particularidades de cada una de las normatividades
sancionadoras, que difieren entre sí por las consecuencias derivadas en su
aplicación y por los efectos sobre los asociados, el principio de legalidad
consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo
de derecho sancionador de que se trate. Es por ello, que la Corte ha
considerado que el principio de legalidad es más riguroso en algunos campos,
como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un derecho fundamental
como el de la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las
personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la
libertad física sino que sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se
aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, y por lo tanto
en estos casos, se hace necesaria una mayor flexibilidad, como sucede en el
derecho disciplinario o en el administrativo sancionador".46 No obstante,
debe destacarse que la mayor flexibilidad con que se aplica el debido proceso
en el ámbito disciplinario, no es absoluta, como lo ha puesto de presente
igualmente esta Corporación al señalar que: "(…) esa maleabilidad del principio de legalidad no puede ser ilimitada
de forma que conduzca a la arbitrariedad de la administración en la imposición
de las sanciones. Entonces, cuando se advierta vaguedad, generalidad e
indeterminación en la actuación del legislador, en la identificación de la
conducta o en la sanción a imponer, de manera que no permitan establecer con
certeza las consecuencias de una conducta, se viola el principio de
legalidad".47 3.4.2 Para
efectos de la presente sentencia resulta pertinente detenerse en el examen del
alcance del principio de legalidad en materia disciplinaria particularmente en
cuanto al significado que en este campo cabe dar al principio de reserva de
ley, así como al principio de tipicidad. 3.4.2.1 La
Corte ha explicado que el principio de reserva de ley se manifiesta en la
obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de
ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como
fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el
artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado
sino "conforme" a leyes preexistentes al acto que se le imputa48. La
jurisprudencia ha entendido que cuando se habla del principio de reserva de
ley, independientemente de su exigibilidad tratándose de la afectación de
derechos fundamentales, es para indicar que determinadas materias, o ciertos
desarrollos jurídicos, deben estar respaldados por la ley o simplemente que la
ley es el único instrumento idóneo para regular su funcionamiento. En algunos
de dichos casos, a través de una ley en sentido formal49, es decir
expedida por el Congreso de la República con observancia de los
requisitos y condiciones previstos en la propia Constitución, y en otros, conforme
a decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República50. Desde esta
perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha
establecido que el señalamiento de los comportamientos reprochables
disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y
los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que
compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, y a disposiciones con fuerza
de ley.51. Ahora bien,
atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Texto Superior, según el cual
en una norma de inferior categoría a la ley, no sólo es posible definir algunos
de los elementos que identifican un comportamiento reprochable
disciplinariamente, sino también fijar el alcance de su sanción, siempre y
cuando su consagración se fundamente o se haga "conforme" a una ley
preexistente; esta Corporación ha reconocido que no es contrario al principio
de legalidad que los "reglamentos internos" de ciertas entidades del
Estado establezcan su propio régimen disciplinario, con la indispensable
condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo
(i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su
definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y,
finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las
garantías estructurales del debido proceso52. Al referirse al
alcance del principio de legalidad y de reserva de ley en materia
disciplinaria, la Corte ha sostenido que: "Uno de
los principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según
el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma
previa sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su
definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es
claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe
estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa
sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había
señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir también
con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran
en aquéllas"53. (Subrayado por fuera del texto original). En ese orden de
ideas las prohibiciones, así como las distintas categorías de faltas
disciplinarias que se pueden imponer a los servidores públicos, deben estar
establecidas previamente en una norma legal, independientemente que, dadas las
particularidades del caso, el conjunto de funciones o de deberes que se le
asignen a los funcionarios públicos y cuyo incumplimiento amerite sanción, se
encuentren consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley,
siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la misma54.
Ahora bien, la Corte debe hacer énfasis en que el dicho conjunto de
funciones y deberes debe configurar norma jurídica aplicable a quienes estén o
puedan estar en una misma situación como funcionarios públicos. Por lo anterior
debe tratarse de reales reglamentos -actos de contenido general, impersonal,
abstracto por oposición a actos de contenido particular y concreto -. 3.4.2.2 De
conformidad con el principio penal de tipicidad que desarrolla el principio
fundamental ‘nullum crimen, nulla
poena sine lege’, y que
cabe extender a la disposición mediante la cual se establecen las infracciones
y las sanciones disciplinarias correspondientes, aquella debe describir clara,
expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el
contenido material de las sanciones, así como la correlación entre unas y otras55. Al
respecto la Corporación ha recientemente señalado lo siguiente: "Uno de
los principios esenciales comprendidos en el artículo 29 de la
Constitución Política es el principio de tipicidad, que se manifiesta en
la "exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de
las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser
sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por
la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras".56 Para que se
pueda predicar el cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se
habrán de reunir tres elementos, a saber: 1.-Que la
conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque
la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable57 a
partir de la aplicación de otras normas jurídicas; 2.-Que exista
una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley; 3.-Que exista
correlación entre la conducta y la sanción; Sin perjuicio
de lo anterior, debe recordarse que "las conductas o comportamientos que
constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma
minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor
flexibilidad en la adecuación típica".58 Es así como en
algunas ocasiones los anteriores elementos no se encuentran previstos en el
mismo instrumento normativo, sino que se hace necesario consultar el contenido
de otras disposiciones para especificar cuál es la conducta ordenada o
prohibida o cual es la sanción específica aplicable."59 En ese orden de
ideas la Corte ha precisado que aunque el principio de tipicidad
forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los
procedimientos disciplinarios60, no es exigible en dicho campo el
mismo grado de rigurosidad que se predica en materia penal. Al
respecto la Corporación ha afirmado que las diferencias principales
que se encuentran entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el
derecho sancionatorio disciplinario, básicamente aluden a i) la precisión con
la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias y
concretamente la posibilidad de establecer tipos disciplinarios en blanco y ii)
la amplitud que goza la autoridad disciplinaria para adelantar el proceso de
adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos
sancionatorios61. 3.4.2.2.1 En
cuanto a la primera diferencia, esta Corporación ha reconocido que en el ámbito
del proceso disciplinario son admisibles las faltas disciplinarias que
consagren "tipos abiertos" concepto jurídico que alude a aquellas
infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar
con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas,
remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en
las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables
a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias
se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función,
la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que
el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria62. La razón que
fundamenta la admisibilidad de los "tipos abiertos" en el derecho
disciplinario radica en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia
de la función pública (C.P. art. 209). Esta Corporación ha reconocido que
exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los
comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que
transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se
imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas,
traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente,
ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que
mediante ella se pretenden, cuales son, "la prevención y buena marcha de
la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y
funciones del Estado"63. Sobre este
punto la Corte en la Sentencia C-404 de 2001 -citado de
manera reiterada- precisó lo siguiente: "La
Corte ha explicado que dentro de los principios que rigen el derecho
disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del
servidor público que la ley erige como falta sea previamente definida por el
legislador, así como la sanción correspondiente64. En efecto, la
Corte en reiterada jurisprudencia ha establecido que los principios del
derecho penal general se aplican mutatis mutandi al
derecho administrativo disciplinario, toda vez que los mismos son garantía de
los derechos fundamentales de la persona investigada.64 No obstante,
dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma
connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más
riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza
misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta
reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el
contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a
otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición. Esta
diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes
términos: "Las
normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que
determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores
administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra
norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone
cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la
infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción literal de
un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de la orden o
prohibición del pretipo con la advertencia añadida de
la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción de
textos en doble tipografía".65 Por lo tanto la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.66 Esta
forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método
legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten
en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones
que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser
complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los
tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son
constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío
normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la
conducta reprochada y de la sanción correspondiente.67"68 De las
consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias
tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen
prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse la autoridad
disciplinaria para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que
sin vulnerar los derechos de los procesados69 permite una mayor
adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos70. Así mismo cabe
reiterar que como se señaló en la Sentencia C-343 de 200671 la
remisión normativa72 como técnica legislativa no es per se
inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de
tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en
cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible
efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las
normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de
tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro contenido
normativo sea de suyo inexequible.73 No obstante,
como en la misma sentencia se precisó, para que la remisión sea constitucional,
la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le
permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo
normativo sin que al respecto haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones.74. Además, es
necesario que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los
elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada,
de forma tal que su aplicación se realice con el respeto debido al principio de
tipicidad. Adicionalmente,
a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta
sancionada efectuada con posterioridad a la realización de la misma, porque
ello desconocería el principio de lex praevia75. 3.4.2.2.2 En
cuanto a la segunda diferencia en materia de aplicación del principio de
tipicidad en los ámbitos penal y disciplinario, la Corte ha advertido
que en este último campo la autoridad disciplinaria goza de una mayor amplitud
para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables,
pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias deben ser
objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de
un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y
prohibiciones. Con este propósito, esta Corporación resumió las características
que en tratándose de la valoración de los comportamientos susceptibles de
sanción, distinguen a los procesos disciplinarios de los procesos delictivos
penales como expresiones del derecho punitivo del Estado, bajo las siguientes
consideraciones: "[A]
diferencia de la materia penal, ‘en donde la descripción de los hechos punibles
es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de
valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario’76; y que ‘en la definición de las faltas
disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que
interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al
superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal
como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente
para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos’77.
También ha precisado en este mismo sentido la Corte que ‘mediante la
ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta
disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y
apreciación en cabeza del fallador78. Por ende, "el
investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la
conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos
legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en
forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo
que su mayor o menor grado de gravedad"79."80 La
Corte en la Sentencia C-708 de 199981 donde
analizó la acusación82 formulada en contra del artículo 27
de la Ley 200 de 199583 que establecía los criterios
para determinar la gravedad o levedad de una falta, puso de presente que el
establecimiento de dichos criterios con base en los cuales el investigador
disciplinario deba definir sobre la responsabilidad final en materia
disciplinaria de los servidores públicos, para efectos de aplicar la
correspondiente sanción, en nada vulneraban la Constitución, como quiera
que dichas faltas previenen el buen desempeño de la función pública, y en su definición
"... entran en juego, elementos propios de la función pública que
interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al
superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación"84, Señaló la
Corte: "Las
faltas disciplinarias, para fines sancionatorios, han sido clasificadas
en la Ley 200 de 1995 en tres grupos: gravísimas, graves y leves. En
este orden de ideas, el artículo 25 señala cuales conductas de los servidores
públicos se consideran faltas gravísimas, erigidas en causales de mala
conducta, y el artículo 27, acusado, fija los criterios para determinar la
gravedad o levedad de las faltas. El legislador,
con ese fin, ha precisado en el artículo 38 de esa misma ley qué debe
entenderse por falta disciplinaria en general, esto es "el incumplimiento
de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la
incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses",
de lo cual se puede deducir un claro propósito de evitar arbitrariedades en el
ejercicio de la función pública. Esa definición,
desde una interpretación sistemática, debe ser el punto de partida para
clasificar las faltas en graves o leves, por circunstancias modales, personales
del infractor, del fin propio de la función pública y del servicio público
afectado con las mismas, de la naturaleza y efectos de las faltas y de las
circunstancias y modalidades del hecho que las configura. Como ya se dijo, son
precisas las conductas que se encuentran estatuidas como faltas gravísimas,
respecto de las cuales no cabe ningún tipo de gradación (arts. 25 y 26). Aun cuando a
juicio del actor, el señalamiento de esos criterios para definir sobre el nivel
de lesión que puedan llegar a soportar los bienes jurídicos protegidos por la
ley disciplinaria, pueda parecer amplio, el mismo no deja de ser expreso,
preciso, cierto y previo ante las conductas que por comisión u omisión,
constituyen infracciones disciplinarias, pues es de la competencia del
legislador configurar el tipo disciplinario en forma genérica, con cierto grado
de indeterminación y sin recabar en precisiones exageradas de los elementos que
lo estructuran, mediante el uso de parámetros generales de las conductas dignas
de desaprobación, para efectos de su encuadramiento típico. Con base en lo
anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la
posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se
encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario (…) De manera pues
que, no todas las faltas disciplinarias afectan gravísimamente los bienes
jurídicos protegidos por el régimen disciplinario; de ahí que, a partir de la
valoración de los diversos niveles de lesión, el legislador, como resultado del
ejercicio de sus facultades, apoyado en la intensidad de afectación que observe
en esos bienes jurídicos por cada una de tales faltas y siguiendo la gravedad
del injusto, tenga la potestad de crear y clasificar las conductas tipificadas
como infractoras, en formas atenuadas o agravadas para efectos de la imposición
de la sanción. Como quiera que
dichas faltas previenen el buen desempeño de la función pública, en su
definición "... entran en juego, elementos propios de la función pública
que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan
al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
(...)."85, como así sucede en el artículo 27 de la
Ley 200 de 1995, demandado. Una vez
graduadas las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves, la
Ley 200 de 1995 realiza la respectiva dosimetría de las sanciones en los
artículos 26 (causales de mala conducta) y 32 (límites de las sanciones),
debiendo atender a los "... límites dados por el principio de
proporcionalidad, en virtud del cual la gradación, en abstracto y en concreto,
de la sanción, debe hacerse de acuerdo con la gravedad del injusto, y el grado
de culpabilidad"86.(…) Las anteriores
consideraciones llevan a esta Sala a concluir que cuando el legislador consagró
una clasificación de las faltas disciplinarias entre graves y leves en el
artículo 27 de la Ley 200 de 1995, acusado, y estableció unos
criterios con base en los cuales el investigador disciplinario deba definir
sobre la responsabilidad final en materia disciplinaria de los servidores
públicos, para efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo hizo
atendiendo a los postulados generales de los regímenes punitivos aceptados por
el ordenamiento constitucional, en la forma vista, con claro desarrollo de las
facultades legislativas en materia de definición de la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios públicos, dentro de lo cual, es evidente que
la misma puede ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que
se actúa y la intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos
protegidos con la ley disciplinaria"87. En similar
sentido la Corte precisó en la Sentencia C-124 de 200388 que
los criterios señalados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, para
determinar la mayor o menor gravedad de una falta por parte del investigador
disciplinario no comportan la posibilidad para dicho investigador la
posibilidad de crear normas y que éste asuma por consiguiente el papel de
legislador, ya que sólo está llamado a aplicar, en el sentido propio del
término, las creadas por este último con las mencionadas características. Señaló la
Corporación: "Por
consiguiente, el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para
determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho
de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa,
es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de
cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, con base en los
criterios señalados en el Art. 43 de la misma ley, lo cual obviamente no significa
que aquel cree normas y que asuma por consiguiente el papel de legislador, ya
que sólo aplica, en el sentido propio del término, las creadas por este último
con las mencionadas características".89 3. De todo lo
anterior se desprende, como ya lo ha señalado la Corte, que en el ámbito
disciplinario los principios de reserva de ley y tipicidad actúan con menor
rigurosidad que en el derecho penal delictivo, pues se admiten en determinadas
condiciones, el uso de tipos abiertos, a la vez que se le atribuye al juzgador
disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica
de las conductas reprochables. 3.4.4 Empero
cabe precisar que como lo ha puesto igualmente de presente la Corte, en
aras de preservar el principio de reserva de ley, es para el legislador un
imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo90,
(i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii)
las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto
un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede
precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas
mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten
para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias
mínimas del debido proceso91. Así mismo que
para que la remisión normativa que eventualmente se efectué sea constitucional
i) la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que
le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado
cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al
respecto; ii) que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los
elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada,
de forma tal que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de
tipicidad. Finalmente no sobra reiterar que lógicamente a las personas no se
les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con
posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el
principio de lex praevia92. A partir de los
anteriores presupuestos procede la Corte al examen del contenido y
alcance del artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 acusado en el presente
proceso 3.5 El
contenido y alcance del artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 Cabe recordar
que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la Ley 578 de 2000, expidió, entre
otros el Decreto 1798 de 2000 "Por el cual se modifican las normas de
disciplina y ética para la Policía Nacional" En relación con
dicho Decreto, como ya se ha expresado, la Corte declaró la inexequibilidad de su Libro Segundo (artículos 47
a 154)93. Es decir que a partir de dicha sentencia el texto del
Decreto se limita a su Libro Primero "Parte general" (artículos 1° a
46). Ese Libro
Primero contiene seis títulos en los que se regula respectivamente, i) los
"Principios Rectores"94; ii) el "Ámbito de
aplicación"95iii) "La disciplina"96; iv)
"Las órdenes"97; v) "La extinción de la acción
disciplinaria"98; vi) "Las faltas y sanciones
disciplinarias". Este último
Título contiene en su Capítulo I la "Clasificación y descripción de las
faltas". En él se contienen los artículos 36 sobre "Clasificación de
las faltas disciplinarias99, 37 que describe las faltas gravísimas100,
38 que describe las faltas graves101, 39 que describe las faltas
leves102 y 40 -acusado- que describe las "otras
faltas"103. El Capítulo II
del referido Título VI alude a la "Clasificación y límites de las
sanciones". De él hacen parte el Artículo 41 que señala cuáles son las
sanciones principales104, el Artículo 42 que señala cuales son las
sanciones accesorias105. El Capítulo III
del referido Título VI alude a los "Criterios para la graduación de las
sanciones" y contiene los artículos 43 sobre graduación de la sanción106,
44 sobre circunstancias de agravación107, 45 sobre circunstancias de
atenuación108 y 46 sobre exclusión de responsabilidad
disciplinaria109 Ahora bien, el
artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 acusado señala que además de las
definidas en los artículos 37 -que describe las faltas gravísimas-, 38 -que
describe las faltas graves-, y 39 -que describe las faltas leves- del mismo
decreto, constituyen falta disciplinaria "la violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos
o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución
Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las
leyes y en los diferentes actos administrativos". El artículo
precisa que "la calificación de la falta será determinada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación". Es decir que lo
que constituye falta disciplinaria según este artículo 40 del Decreto 1798 de
2000 es i) la violación al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, y
prohibiciones, ii) el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes
señalados respecto de los servidores públicos a los que se aplica el Decreto
1798 de 2000, en la Constitución Política, los tratados públicos
ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos
administrativos. La falta
disciplinaria en particular que así se configure será calificada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación, para lo cual deberá
acudir necesariamente a lo señalado en el título VI del libro I del Decreto
1798 de 2000 sobre "Las faltas y sanciones disciplinarias" en sus
diferentes capítulos sobre la "Clasificación y descripción de las
faltas" (Capítulo I), la "Clasificación y límites de las
sanciones" (Capítulo II) y los "Criterios para la graduación de las
sanciones" (Capítulo III). 4. Análisis del
cargo 4.1 Para el
actor el artículo 40 del Decreto-Ley 1798 de 2000 vulnera el principio de
legalidad (art. 29 C.P.) por cuanto i) al incluir dentro del acápite de
otras faltas una serie de conductas que no están claramente determinadas por el
Legislador, como tampoco las sanciones aplicables, la disposición acusada
genera una total incertidumbre que deja en manos del superior disciplinario la
tipificación de la conducta señalada como falta disciplinaría así como la
determinación de la sanción correspondiente; ii) particularmente al referirse
el artículo acusado a "los diferentes actos administrativos" permite
que la autoridad disciplinaria respectiva "cree" faltas disciplinarias
"a su antojo"; iii) así mismo al señalar que el investigador sea el
encargado de "calificar" la falta se abre la puerta para la actuación
arbitraria del superior disciplinario. Al
respecto la Corte señala que frente a dicha acusación y a los
criterios señalados por la jurisprudencia a que se hizo referencia en los
apartes preliminares de esta sentencia, dos aspectos en concreto deben
analizarse por la Corte, a saber i) si la utilización que hace el
legislador en la disposición acusada de la figura de los tipos disciplinarios
en blanco se ajusta o no a la Constitución y a los criterios que a
partir de ella ha señalado la jurisprudencia concretamente en cuanto a las
remisiones que en estos casos se hacen a otras normas jurídicas ii) si la
posibilidad que se establece en la norma para que la falta disciplinaria en
particular que se configure en los términos de dicha disposición sea calificada
por el funcionario que adelante la respectiva investigación se ajusta o no a
los mandatos superiores a partir de los criterios a que igualmente ha hecho
referencia la jurisprudencia y que se han atrás recordado. 4.2 En relación
con el primer aspecto, la Corte reitera que, como se expuso en los
apartes preliminares de esta sentencia, el régimen disciplinario se caracteriza
por la amplia utilización de tipos abiertos, ante la imposibilidad pare el
legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se
subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de
los actos antijurídicos de los servidores públicos. Por ello las deposiciones
disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que
contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador
disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que
sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del
derecho disciplinario a sus objetivos110. Así en el
derecho disciplinario la regla general es que la tipicidad de sus infracciones
se regula "por la lectura sistemática de la norma que establece la
función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica
prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones
constituye una infracción disciplinaria". Esa posibilidad de entrar a definir
la tipicidad de la conducta por medio de normas complementarias, comporta un
método legislativo conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las
normas o tipos en blanco, que como se dijo, consiste "en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras"111. Frente a tipos
en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de
tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el
correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y
determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la sanción
correspondiente112. Concretamente
en cuanto a la remisión que se haga a determinadas disposiciones ha
dicho la Corte113 que deben estar presentes en la
disposición acusada los contenidos mínimos que le permiten al intérprete y
ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya
lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto114. Además, es
necesario que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los
elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada. 4.2.1 Ahora
bien la Corte constata que en el presente caso dichos presupuestos se
encuentran reunidos. En efecto de la
disposición acusada se desprende claramente que lo que constituye falta
disciplinaria es i) la violación al régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones establecido necesariamente en la ley115,
y ii) el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes señalados
respecto de los servidores públicos a los que se aplica el Decreto 1798 de
2000, en la Constitución Política, los tratados públicos ratificados por
el Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos. Ahora bien y
como ya se ha expresado, los artículos 122 y 123 de la
Constitución señalan que los servidores públicos en el ejercicio de sus
funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución,
la ley y el reglamento y que, en todo caso, "no habrá empleo público que
no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento". Ello, como también
ya se expresó, implica que solamente los actos administrativos que, de acuerdo
con las respectivas competencias, ostenten el carácter de Reglamentos, pueden
considerarse idóneos para determinar, con fundamento en la
Constitución y en la ley, las funciones y deberes que están llamados a
observar y realizar los titulares de los empleos públicos. Hay entonces no
solo una identificación clara sobre lo que consiste la falta disciplinaria,
sino una remisión clara tanto a las normas legales que establecen el régimen de
inhabilidades incompatibilidades y prohibiciones, como a las disposiciones que
establezcan derechos y deberes respecto de los servidores públicos a los que se
aplica el Decreto 1798 de 2000 -es decir al personal uniformado de la
Policía Nacional (art. 20 D.L. 1798 de 2000)-, disposiciones que el
artículo acusado señala concretamente a saber la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos. Al respecto
cabe reiterar que en materia disciplinaria la ley debe orientarse a asegurar el
cumplimiento de los deberes funcionales que se imponen al servidor público pues
las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales
funciones116. De allí que el derecho disciplinario valore la
inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento
del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le
incumbe al servidor público o de los particulares que ejercen funciones
públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los
reglamentos que resulten aplicables. Dado que el
límite de la potestad sancionadora se encuentra en la afectación o amenaza de
afectación del servicio117 en este caso se trata entonces
necesariamente del abuso de los derechos o incumplimiento de los deberes
funcionales atribuidos al personal uniformado de la Policía Nacional, que
puedan predicarse o establecerse en relación con dichos servidores en "la
Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno
Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos". No hay pues
indeterminación o vaguedad que pueda endilgarse a la disposición acusada que
lleve a la Corte a considerar que en el presente caso se incumplen
los presupuestos señalados en su jurisprudencia para avalar la
constitucionalidad de una norma en blanco como la que se analiza. 4.3 El actor
hace particular énfasis en las expresiones "y en los diferentes actos
administrativos" para afirmar que con la inclusión de dichas expresiones
en la disposición acusada lo que el Legislador permite es que el investigador
cree faltas disciplinarias a su antojo y particularmente que al tiempo que fija
una determinada función, cree simultáneamente una falta disciplinaria. Al
respecto la Corte señala que, como lo ponen de presente varios de los
intervinientes, la disposición acusada en manera alguna señala tal posibilidad. La figura de
los tipos disciplinarios en blanco presupone la existencia de las disposiciones
a las que remite el Legislador para efectos de la complementación del tipo y
cuya violación o incumplimiento es la que configura la falta disciplinaria de
que se trate. En ese sentido dicha falta no puede configurarse sin que
previamente exista en el ordenamiento jurídico la disposición que puede ser
objeto de violación o incumplimiento. Además lógicamente a las personas no se
les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con
posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el
principio de lex praevia118. Por ello la
disposición acusada en manera alguna puede entenderse en el sentido de estar
autorizando a la autoridad disciplinaria para que simultáneamente establezca
una determinada función y consecuentemente una falta derivada de su
incumplimiento. Tal posibilidad
es abiertamente contraria al ordenamiento jurídico y ningún elemento en la
disposición acusada permite entender que la misma lo esté permitiendo. 4.4 En cuanto a
si la posibilidad que señala la norma para que la falta disciplinaria sea
calificada por el funcionario que adelante la respectiva investigación se
ajusta o no a los mandatos superiores a partir de los criterios a que
igualmente ha hecho referencia la jurisprudencia, la Corte hace las
siguientes consideraciones. 4.4.1 De la
disposición acusada se desprende en efecto que la falta disciplinaria en
particular que se configure en los términos del referido artículo 40 del
Decreto Ley 1798 de 2000 será calificada por el funcionario que adelante la
respectiva investigación. Para tal fin éste deberá acudir necesariamente al
conjunto de disposiciones establecidas en el Decreto 1798 de 2000 y en
particular a las del título VI del libro I del mismo Decreto sobre "Las
faltas y sanciones disciplinarias" en sus diferentes capítulos sobre la
"Clasificación y descripción de las faltas" (Capítulo I), la
"Clasificación y límites de las sanciones" (Capítulo II) y los
"Criterios para la graduación de las sanciones" (Capítulo III). En ese orden de
ideas lo que resulta relevante es establecer si en la norma acusada y en las
disposiciones a que se ha hecho referencia del Decreto Ley 1798 de 2000
a las que deberá acudir el investigador disciplinario se contienen los
elementos mínimos exigidos al Legislador que permitan que la actuación del
investigador disciplinario esté claramente delimitada y en este sentido no
pueda identificarse ninguna vaguedad, generalidad o indeterminación en la
identificación de la conducta o en la definición de la sanción a imponer que
abra la puerta a la arbitrariedad. Al respecto
cabe recordar que la Corte ha señalado que en la ley disciplinaria,
debe establecerse como mínimo119, (i) los presupuestos básicos de la
conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los
elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco, (iii) los
criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la
conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y
(v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento
se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso120. 4.4.1.1. En
relación con los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada
y las remisiones normativas propias de un tipo disciplinario en blanco y los
criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la
conducta a sancionar, es claro para la Corte que como se señaló en el
acápite anterior que ellos se desprenden de la disposición acusada. 4.4.1.2 En
cuanto a los procedimientos que se adelanten para garantizar que su
establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso ha
de recordarse que en este campo deben aplicarse las normas señaladas en la
Ley 734 de 2002 "por la cual se expide el Código disciplinario Único121 por
lo que ninguna duda cabe sobre que el investigador disciplinario está
claramente sometido a dichas exigencias y deberá actuar de conformidad con el
referido procedimiento. 4.4.1.3 Resta
por examinar si en el presente caso están claramente determinadas, las
sanciones correspondientes y las pautas mínimas que permitan su imposición. Al respecto
cabe recordar que de acuerdo con el artículo 36 del Decreto Ley 1798 de 2000
las faltas se clasifican en gravísimas, graves o leves. Por su parte los
artículos 37, 38 y 39 describen una serie de conductas que el Legislador
extraordinario consideró respectivamente como gravísimas, graves o leves. Por su parte el
Artículo 41 del mismo Decreto señala cuáles son las sanciones principales -a
saber destitución, suspensión y multa122-, y el Artículo 42 señala
cuales son las sanciones accesorias -a saber inhabilidad temporal graduable
según la sanción123- que pueden imponerse124. A su vez el
artículo 43 establece una serie de criterios para la graduación de la sanción
-a saber 1. Grado de culpabilidad. 2. Grado de perturbación del servicio. 3. La
naturaleza esencial del servicio. 4. La naturaleza, los efectos de la falta,
las circunstancias del hecho y los perjuicios que se hayan causado en relación
con el servicio. 5. El grado de participación en el hecho. 6. Las condiciones
personales del infractor, tales como la categoría del cargo, la naturaleza de
sus funciones y el grado de instrucción para el desempeño de su cargo.125 -. El artículo 44
del mismo Decreto establece una serie de circunstancias de agravación de la
falta -a saber 1. La reiteración de la conducta. 2. La complicidad con los
demás miembros de la Institución. 3. La ostensible preparación de la
falta. 4. Cometer la falta, bajo la influencia de bebidas embriagantes o de
sustancias que produzcan dependencia física o síquica. 5. El móvil de la falta
cuando busca manifiestamente el provecho personal. 6. Cometer la falta para
ocultar otra. 7. Violar varias disposiciones con una misma acción. 8. Cometer
la falta en circunstancias de perturbación del orden público, de calamidad
pública o peligro común. 9. Cometer la falta en presencia de personal reunido
para el servicio. 10. Lesionar derechos fundamentales constitucionales. 11.
Cometer la falta contra menor de edad, ancianos,
discapacitado o persona con trastorno mental o contra un miembro del núcleo
familiar. 12. Cometer la falta aprovechando el estado de necesidad o depósito
necesario de bienes o personas. 13. Evadir la responsabilidad o atribuirla sin
fundamento a un tercero. 14. Cometer la falta encontrándose en el exterior. 15.
Cometer la falta hallándose el personal en vuelo, navegando o en misión de
transporte terrestre-, mientras que el artículo 45 señala una serie de
circunstancias de atenuación de la falta -a saber 1. La buena conducta anterior
del inculpado. 2. Haber sido inducido por un superior, subalterno o compañero a
cometerla. 3. Confesarla espontáneamente sin rehuir la responsabilidad. 4.
Procurar por iniciativa propia resarcir los daños causados antes de que sea
impuesta la sanción. 5. Obrar por motivos nobles o altruistas. 6. Demostrar
diligencia y eficiencia en el desempeño del servicio. 7. La no trascendencia
social de la falta. 8. Cometerla en el desempeño de funciones que
ordinariamente corresponden a un superior, si la falta consiste en el
incumplimiento de deberes inherentes a dichas funciones-. Finalmente el
artículo 46 sobre exclusión de responsabilidad disciplinaria señala que estará
exento de responsabilidad disciplinaria, quien obre amparado por alguna de las
causales de inculpabilidad consagradas en los códigos Penal y Penal Militar. 126 Es entonces, al
investigador a quien corresponderá de acuerdo con los criterios señalados en
dichas disposiciones determinar en concreto si la violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades o prohibiciones establecido en la ley, o el
abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes establecidos para los
servidores de la Policía nacional a los que se aplica el Decreto 1798
de 2000 en la Constitución, los tratados públicos ratificados por
Colombia, las leyes y los actos administrativos de contenido reglamentario
constituye una falta grave o leve y señalar en consecuencia la sanción correspondiente
de acuerdo con los parámetros fijados en dichas disposiciones. En cuanto a las
faltas gravísimas la Corte ha señalado que dada la entidad de la
afectación que implica para el desarrollo de las funciones públicas así como
las consecuencias de su sanción -que generalmente comporta la destitución- han merecido por parte del Legislador un tratamiento
diferente al de las faltas graves y leves. Así por ejemplo en la
Ley 734 de 2002 el Legislador optó por la enunciación taxativa de tales
faltas mientras que en relación con las faltas graves y leves señaló en el
artículo 50 de dicha ley127 la base de la falta, es decir,
haber incumplido sus deberes, abusado de sus derechos, extralimitado sus
funciones, o violado el régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la
Constitución o en la leyes y en el artículo 43128 señaló
los criterios para determinar cuando cierta conducta,
por ejemplo incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave o leve129. En armonía con
lo anterior para el presente caso resulta pertinente señalar que en la medida
en que el Legislador extraordinario señaló de manera taxativa una serie de
conductas constitutivas de faltas gravísimas en el artículo 37 del Decreto Ley
1798 de 2000, en relación con ellas el investigador disciplinario en el
ejercicio de la competencia que le es atribuida por la disposición acusada para
calificar las faltas disciplinarias deberá atenerse exclusivamente al listado
señalado en artículo 37 del Decreto Ley 1798 de 2000, pues respecto de las
mismas éste no tiene el margen de apreciación que sí cabe predicar para el
supuesto de la calificación de las faltas graves o leves. En ese orden de
ideas es claro para la Corte que contrariamente a lo afirmado por el
actor el investigador disciplinario no es libre de calificar a su buen parecer
las faltas que así se configuren sino que debe atenerse estrictamente a los
criterios señalados por el Legislador extraordinario así como a los
presupuestos generales que orientan el ejercicio de la función disciplinaria a
los que se hizo extensa mención en los apartes preliminares de esta sentencia. Al respecto no
sobra recordar que como lo ha precisado la Corte en relación con
otras normas que atribuyen al investigador disciplinario la posibilidad de
determinar la mayor o menor gravedad de una falta ello "no significa que
aquel cree normas y que asuma por consiguiente el papel de legislador, ya que
sólo aplica, en el sentido propio del término, las creadas por este último con
las mencionadas características"130 4.5 La
Corte ha de concluir, entonces, que dado que la disposición acusada no
hace sino desarrollar para el caso de la Policía Nacional los
presupuestos que orientan el ejercicio de la función disciplinaria al tiempo
que se enmarca dentro de los criterios fijados en la jurisprudencia a partir
del texto constitucional en relación con la posibilidad del establecimiento de
tipos disciplinarios abiertos y sobre los elementos mínimos que el Legislador
debe establecer directamente para asegurar el respeto de los principios de
reserva de ley y de tipicidad, mal puede entenderse vulnerado en este caso el
principio de legalidad a que alude el actor. En ese orden de
ideas el cargo formulado por el actor en ese sentido no está llamado a
prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia VII.DECISION En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE Declarar
EXEQUIBLE, exclusivamente por el cargo analizado, el
artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 "Por el cual se modifican las
normas de disciplina y ética para la Policía Nacional". Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-507 DEL 2006 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA FALTA DISCIPLINARIA
GRAVISIMA-Calificación está
reservada al legislador/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de
cargos (Aclaración de voto) Referencia: expediente D- 6063 Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000
"Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la
Policía Nacional" Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la
presente sentencia, por las siguientes razones: 1. En primer
lugar, me permito manifestar mis reservas respecto del alcance de la atribución
del funcionario para calificar la falta disciplinaria, pues si bien el artículo
40 del Decreto 1798 de 2000 se refiere a otras faltas que por antonomasia son
de orden disciplinario, al no haberlas calificado la ley, el funcionario no
puede entrar a señalar en un caso concreto una de esas faltas como gravísima,
sino que debe moverse entre la calificación de leve o grave, como lo ha
indicado la jurisprudencia. En este
sentido, considero que la calificación por el funcionario de una falta como
gravísima está reservada al legislador, por lo que la remisión debe referirse a
una norma específica que la prevea. 2. En segundo
lugar, considero que en este caso se pueden presentar dificultades en relación
con la infracción de deberes y funciones que se asignen en actos administrativos
particulares que no hayan sido previstos con anterioridad, lo cual sería, en mi
criterio, violatorio del principio de legalidad y tipicidad. 3. En tercer
lugar, la Corte debe mirar, en mi concepto, en su calidad de
guardiana de la integridad de la Constitución y respecto de la norma
demandada, todos los aspectos atinentes al artículo 29 superior, como lo
dispone el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, que inclusive expresa el deber
de la Corte de examinar la norma demandada frente a toda la
Constitución. 4. En cuarto
lugar, me permito dejar constancia en esta aclaración de voto, que en su
momento consideré oportuna la propuesta de un ordinal primero en la parte
resolutiva de esta decisión, contentivo de una inhibición respecto de los demás
cargos presentados respecto del artículo 13 y 189-11 de la Constitución
Política. La inhibición propuesta era, a mi juicio, pertinente, ya que no
existía sustentación de esos cargos y la inhibición respecto de éstos hubiera
dado mayor claridad al alcance de la presente decisión. Fecha ut supra. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado NOTAS PIE DE PÀGINAS: 1. M.P. Jaime
Córdoba Triviño S.P.V. Rodrigo Esobar Gil S.P.V. Eduardo Montealegre Lynett S.V. Manuel
José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis. 2. M.P. Jaime
Araujo Rentería 3. Ver, entre
otros, los autos 097 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244
de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-519 de 1998, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; C-177 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1052 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-452 de 2002, M.P. Jaime Araujo
Rentería; C-013 de 2000, C-362 de 2001 y C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 4. Sentencia
C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5. Sentencia
C-044 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6. Ver, entre
otras, las sentencias C-509 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-236
de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-013 de 2000, C-362 de 2001 y
C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. 7. Ver la
sentencia C-528 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 8. Ver
sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9. M.P. Álvaro
Tafur Galvis 10. Ver
sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa en la que sobre
dichos criterios se señaló: "La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque "el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por
regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición
erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el
Estatuto Fundamental", no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor
en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda
y las justificaciones en las que se basa. Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente "y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o
implícita" e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son
el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; "esa técnica de control difiere, entonces, de aquella
[otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden". De otra parte,
las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través "de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada". El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad
de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos"vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales" que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad. La pertinencia
también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
"el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico"; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo
contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola
"de inocua, innecesaria, o reiterativa" a partir de una valoración
parcial de sus efectos. Finalmente, la
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales
asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por
el demandante." 11. Ver entre
otras las sentencias C-708/99, C-233/02 y C-1080/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, y
C-406/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 12. Al
respecto, dispone el artículo 23 de la Ley 734 de 2002:
"Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e
imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las
conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve
incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y
funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados
por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en
el artículo 28 del presente ordenamiento". 13. Ver
sentencia C-948/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.P.V Jaime Araujo Rentería A.V.
Alfredo Beltrán Sierra. 14. Ibidem Sentencia C-708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 15. Sentencia
C-341 de 1996 16. En
reiterados pronunciamientos esta Corporación ha resaltado que la órbita de
injerencia del derecho disciplinario se circunscribe al comportamiento de los
servidores públicos en ejercicio de sus cargos. Por ello se ha expuesto que
"El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y
procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo". Corte Constitucional. Sentencia
C-341/96. M. P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido, se ha indicado
que "El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas
sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la
obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los
servidores públicos en el ejercicio de sus cargos". Corte
Constitucional. Sentencia C-712.01. M. P. Jaime Córdoba Triviño. 17. Sobre la
responsabilidad disciplinaria de los particulares que ejercen funciones
públicas se pueden consultar los artículos 52 y subsiguientes de la
Ley 734 de 2002. 18. Sentencia
C-181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados
Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis, reiterada en las sentencias
C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar
Gil y Eduardo Montealegre Lynett,
C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.P.V Jaime Araujo Rentería A.V.
Alfredo Beltrán Sierra, C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 19. Ver, entre
otras, las sentencias C-431/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-796/04 y
C-1079/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 20. Sentencia
C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 21. Así por
ejemplo, en la Sentencia C-310 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz,
al examinar el artículo 175 de la Ley 200 de 1995 (artículo que
establecía que en los procesos disciplinarios que se adelantaran contra los
miembros de la fuerza pública se aplicarían las normas sustantivas contenidas
en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los
principios rectores y por el procedimiento señalado en el Código Disciplinario
Único, es decir señalaba que el régimen disciplinario único de los militares
comprendía únicamente las reglas sustantivas sobre faltas y sanciones, más no
el régimen procedimental que sería el mismo general contenido en el
CDU.), la Corte explicó lo siguiente: ¿Pero qué
significa tener un régimen especial de carácter disciplinario?
Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las
que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para
imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo,
incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de
personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás
servidores del Estado, debido a la específica función o actividad que les
corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el
general u ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario Único. "Es
que lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las
fuerzas militares y de la policía nacional frente a los demás regímenes de esta
clase, es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y
las sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las
funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de
ningún otro organismo estatal. "No sucede
lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales
sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los demás
servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno
sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Único." 22. El artículo
12 de la Ley de la Ley 836 de 2003 "Por la cual se
expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares", define el principio de especialidad de la siguiente manera:
"Artículo 12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados constitucionales,
al personal militar le serán aplicables las faltas y sanciones de que trata
este régimen disciplinario propio, así como las faltas aplicables a los demás
servidores públicos que sean procedentes". 23. Cfr.
Sentencia C-431 de 2004. 24. Sentencia
C-620 de 1998, M.P Vladimiro Naranjo Mesa 25. Sentencia
C-252 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño 26. Ver entre
otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y C-280/96, C-818/05. 27. Ver al
respecto la sentencia C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 28. Ver
Sentencia C-406/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. A.V. Álvaro Tafur Galvis,
A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo
Rentería. 29.Sentencia
C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero Esta orientación, de otra
parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de
presente Ramón Parada cuando expresa que en materia penal el principio
imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia
sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de
"cobertura legal" que "sólo exige cubrir con ley formal una
descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de
las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria
la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad.
Obra citada en la nota 17. 30. Ver
Sentencia C-827/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar
Gil y Jaime Araujo Rentería. 31. Ver
Sentencia C- 827 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil
y Jaime Araujo Rentería. 32. Ve entre
otras las Sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996, C-280 de
1996, C-124 de 2003 y C-431 de 2004. 33. Ver
Sentencia C-710/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 34.
"Artículo 15-1 Nadie será condenado por actos u omisiones que en
el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o
internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en
el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del
delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se
beneficiará de ello." (subrayas fuera de
texto) 35.
"Principio de legalidad y de retroactividad. Nadie puede ser
condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivas, según el derecho aplicable. Tampoco puede imponerse pena
más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con
posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena
más leve, el delincuente se beneficiará de ello." (subrayas fuera
de texto). 36. Ver, entre
otras, las sentencias C-127 de 1993, C-344 de 1996 y C-559 de 1999. 37. Ver la
Sentencia C-1080/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis. La Corte al estudiar el
principio de legalidad ha afirmado que éste está integrado por tres elementos
esenciales, los cuales guardan entre sí una estrecha relación. Sobre el
particular, esta Corporación ha señalado de manera reiterada que: "El
principio de legalidad está integrado por tres elementos esenciales: la lex praevia, la lex scripta y la lex certa. La lex
praevia exige que la conducta y la sanción antecedan
en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir, que estén previamente
señaladas; la lex scripta,
en materia de ius puniendi,
significa que los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción estén
contenidas en la ley, y la lex certa
alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma
que no hayan ambigüedades". Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime
Córdoba Triviño. S.V. Alfredo Beltrán Sierra. En el mismo sentido ver entre
otras las sentencias C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Sentencia C-406
de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A V.: Álvaro Tafur Galvis,
A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo
Rentería. 38. Ver entre
otras sentencias la C-710 de 2001 y la C-099 de 2003. 39. Ver la
Sentencia C-597 de 1996. 40. Ver la
Sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. 41. Sentencia
C-406/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 42. Al respecto
debe recordarse que dichos principios se aplican de manera general en el
derecho sancionador. Ver Sentencia C-708/99, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 43. Ver
Sentencia C-653/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 44. Ver
Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V Jaime Araujo Rentería. 45. Ver
Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V Jaime Araujo Rentería 46. Sentencia
C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur
Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo
Rentería. 47. Sentencia
C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra.
En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-343/06 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería. 48. Al respecto
ver la síntesis efectuada en la Sentencia C-818 de 2005 M.P.
Rodrigo Escobar Gil cuyos considerandos sobre este punto a continuación se
reiteran: 49. Véase, por
ejemplo, las sentencia C-710 de 2001, C-432 de 2004 y C-1169 de 2004. 50. Véase,
entre otras, las sentencias C-921 de 2001 y C-992 de 2001. 51. Véase,
entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076
de 2002, C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004. Así, a
manera de ejemplo, cabe recordar que en sentencia C-1076 de 2002 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. La Corte declaró exequible la expresión
"decretos" contenida tanto en el artículo 54 como en el numeral 4º
del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la
expresión mencionada hace referencia a "decretos con fuerza de ley".
Sobre la materia, esta Corporación declaró: "[Ú]únicamente
por vía legal, lo cual incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede
regular lo concerniente al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflicto de intereses a los particulares, como quiera que está de por medio el
acceso a una función pública. (…) en materia disciplinaria existe una reserva
legal, en el sentido de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los
decretos con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento determinado en
conducta reprochable disciplinariamente. De tal suerte que el régimen
sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la excepción a la regla,
por cuanto no existe ninguna razón constitucionalmente válida para ello". De igual
manera, en sentencia C-448 de 1998 la Corte declaró inexequible la
expresión "y los reglamentos administrativos" contenida en el
artículo 42 del antiguo Código Disciplinario Único. Al respecto, la citada
disposición entendía como incorporadas al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos susceptibles de sanción
disciplinaria, aquellas inhabilidades e incompatibilidades previstas en la
Constitución, la ley y los reglamentos administrativos. La Corte fundamentó
la declaratoria de inexequibilidad, entre otros, en
los siguientes argumentos: "De lo
anterior se colige que el legislador es quien está habilitado
constitucionalmente para fijar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los servidores públicos, sin que de otro lado, en nada se opone a los
mandatos constitucionales, la incorporación en el Código Disciplinario Único de
las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la misma Constitución y en
la ley, en relación con la conducta de aquellos, y específicamente con los
concejales (artículos 293 y 312 de la CP.), cuando esta quebrante los
principios rectores de la administración pública. Cabe señalar
que, algunas inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la
Constitución (como las establecidas en los artículos 179, 303 y 312);
otras por el legislador, por expresa delegación del constituyente, y otras por
los reglamentos administrativos. Por
consiguiente, al encontrarse ellas dispersas, el legislador determinó en el
precepto sub examine que las normas relativas a dicho régimen, quedaran en el
Estatuto Disciplinario Único, lo que en consecuencia no riñe con los preceptos
superiores, razón por la cual se declarará la exequibilidad
del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión ‘y
los reglamentos administrativos’ contenida en la disposición acusada, la cual
resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es materia de
competencia de legislador". (Subrayado por fuera del texto
original).Ver Sentencia C-818/05. 52. Sobre los
elementos mínimos que se deben incorporar en la ley disciplinaria, se
convierten en precedentes obligatorios las sentencias C-530 de 2003, C-406 de
2004 y C-475 de 2004. 53. Sentencia
C-1116 de 2000.(M.P. Alejandro Martínez Caballero. 54. Ver
Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería. 55. Ver
Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. 56. Sentencia
C- 827 de 2001 M.P.: Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime
Araujo Rentería. 57. Sobre éste
punto en particular, la Corte ha afirmado que "debido a que el
derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles para
evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo las
acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no afecta
la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que
en el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida
respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter
determinable. Posibilidad que no significa la concesión de una facultad
omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las
hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido
cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica
determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento
jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar
la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia" (Subraya
por fuera del texto original). Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés
Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa,
S.P.V.: Jaime Araújo Rentería. 58. Sentencia
C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería. En el mismo sentido, ver las
sentencias C-099 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-406 de 2004
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, A.V. Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José
Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo Rentería. 59. Ver
Sentencia C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería. 61. "La
aplicabilidad del principio de tipicidad en el campo disciplinario ha sido
reconocida en reiteradas oportunidades por la Corte; así, por ejemplo, en
la sentencia C-404 de 2001 M.P. Se señaló que ‘dentro de los principios
que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige
que la conducta del servidor público que la ley erige como falta sea
previamente definida por el legislador, así como la sanción correspondiente’. 62. Ver
Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería. 63. Ver
Sentencia C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo
sentido ver sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo
Rentería. 64. Sentencia
C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 65. Ver
Sentencia C-401/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 66. Cf. Corte
Constitucional Sentencias T-438/92, C-195/93, C-708 de 1999, C - 280
de 1996 entre otras, y Corte Suprema de Justicia. Sentencia N° 17 del
7 de marzo de 1985. M.P. Manuel Gaona Cruz. 67. NIETO
GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial
Tecnos. Madrid, 1994. P. 298. 68. Cf. Ossa
Arbeláez, Jaime Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis
Bogotá 2000 pág. 273. 69. Cf. Sentencias
C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero. 70. Sentencia
C-401/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 71. Sobre la
vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto
del debido proceso Ver, entre otras, la Sentencia C-181/02 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. 72. Ver
Sentencia C-948/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis 73. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería. 74. La
Corte ha dicho que el acto de remitir consiste en "indicar en el
texto de la ley proferida otro lugar distinto, que puede ser dentro de la misma
norma u otro texto cualquiera, donde consta lo que atañe al punto
tratado". Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 75. Sentencia
C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. En ésta sentencia, la
Corte declaró exequible el parágrafo 3° del artículo 85 de la
Ley 99 de 1993 "respecto a los cargos formulados y siempre que se
entienda la expresión al estatuto que lo modifique o sustituya como una facultad
que a futuro sólo puede ejercer el legislador", que dispone
"Parágrafo 3. Para la imposición de las medidas y sanciones a que se
refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594
de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya". En el mismo sentido, la
Corte en sentencia C-853 de 2005 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.:
Alfredo Beltrán Sierra.) Afirmó que "En efecto, en ejercicio de la
cláusula general de competencia el Congreso puede acudir a la figura del
reenvío de normas siempre que ella sea clara y se refiera a un texto o textos
definidos. Así mismo, para que una remisión sea ajustada a la
Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal en
sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra
norma del orden jurídico" (subraya por fuera del texto original): 76. Sentencia
C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 77. Ver
Sentencia C- 343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo
Rentería. 78. Sentencia
C-427 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz. 79. Ibídem. 80. Sentencia
C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 81. Sentencia
C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería. 82. sentencia
T-1093 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda espinosa.
En el mismo sentido ver sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 83. M.P. Álvaro
Tafur Galvis. 84. La
Cote resumió así la acusación formulada en esa ocasión: "La acusación
que el actor formula contra dicha preceptiva legal, se concreta en la censura
de la posibilidad de graduar las faltas disciplinarias para efectos de la
respectiva punición sin exceptuar, para la misma, los casos descritos en los
artículos 90 de la C.P. y 71 de la Ley 270 de 1996,
a pesar de haber sido establecidos por la norma superior como infracciones
de extrema gravedad y no susceptibles de atenuación, cuando el dolo o la culpa
grave hayan determinado su ocurrencia." 85. ARTICULO
27. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA.
Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los
siguientes criterios: 1. El grado de
culpabilidad. 2. El grado de
perturbación del servicio. 3. La
naturaleza esencial del servicio. 4. La falta de
consideración para con los administrados. 5. La
reiteración de la conducta. 6. La jerarquía
y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 7. La
naturaleza y efectos de la falta, las modalidades y circunstancias del hecho,
los motivos determinantes teniendo en cuenta entre otros, los siguientes
criterios: a) La
naturaleza y efectos de la falta, y sus efectos se apreciarán según la
trascendencia social de la misma, el mal ejemplo dado, la complicidad con
subalternos y el perjuicio causado. b) Las
modalidades o circunstancias de la falta se apreciarán teniendo en cuenta su
cuidadosa preparación, el grado de participación en la comisión de la misma y
el aprovechamiento de la confianza depositada en el agente; c) Los motivos
determinantes se apreciarán según se haya procedido por causas innobles o
fútiles o por nobles altruistas: d) La
demostrada diligencia y eficiencia en el desempeño de la función pública; e) Haber sido
inducido por un superior a cometerla; f) El confesar
la falta antes de la formulación de cargos; g) Procurar,
por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, antes
de que le sea impuesta la sanción; h) Cometer la
falta en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, comprobada debidamente.". 86. Sentencia
C-427/94, M.P. Fabio Morón Díaz. 87. Sentencia
C-427/94, M.P. Fabio Morón Díaz, antes referida. 88. Sentencia
C-285/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. 89. Sentencia
C-708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis 90. M.P. Jaime
Araujo Rentería. 91. Sentencia
C-124/03 M.P. Jaime Araujo Rentería En la que se analizaron diferentes normas
del Código disciplinario Único vigente, entre ellos el artículo 50 en el que se
señala que "constituye falta disciplinaria grave o leve el incumplimiento
de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o
la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la
Constitución o en la ley" y que "[l]os comportamientos previstos
en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen
falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo
o culpa gravísima." 92. En este
orden de ideas, a manera de ejemplo, en sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime
Araujo Rentería, esta Corporación sostuvo: "[El] legislador
está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal
o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda
alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a
sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la
sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase,
el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede
fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de
seguirse para su imposición". En idéntico
sentido, la Corte en sentencia C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, señaló que: "El
principio de legalidad de las sanciones exige: (i) que el señalamiento de la
sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento
sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina
la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no sólo
previamente, sino también plenamente, (...). Obviamente, esto no impide que el
legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el
señalamiento de topes máximos o mínimos". 93. Ver la
Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería. En el
mismo sentido ver entre otras, la sentencia C-406 de 2004. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. 94. Ver
Sentencia C- 343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo
Rentería. La
Corte mediante sentencia C-712 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
decidió en efecto: "Primero
Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el artículo 1° y finaliza en
el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de 2000. Segundo
Declarar INEXEQUIBLE el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza
en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000.". 95. De él hacen
parte los siguientes artículos: Artículo 1. Titularidad de la potestad
disciplinaria; Artículo 2. Poder disciplinario preferente; Artículo 3.
Autonomía; Artículo 4. Legalidad; Artículo 5. Debido Proceso;. Artículo
6. Resolución de la duda; Artículo 7. Presunción de inocencia; Artículo 8.
Gratuidad; Artículo 9. Cosa juzgada;. Artículo
10. Aplicación inmediata de la ley; Artículo 11. Celeridad del proceso;
Artículo 12. Culpabilidad; Artículo 13. Favorabilidad; Artículo 14. Igualdad
ante la ley disciplinaria; Artículo 15. finalidades de
la ley y de la sanción disciplinaria; Artículo 16. Reconocimiento de la
dignidad humana; Artículo 17. Contradicción; Artículo 18. Proporcionalidad;
Artículo 19. Integración normativa. 96. De él hacen
parte los siguientes artículos: Artículo 20. Destinatarios. Artículo 21.
Autores. 97. De él hacen
parte los siguientes artículos: Artículo 22. Noción. Artículo 23. Mantenimiento
de la disciplina. Artículo 24. Medios para encauzarla. 98. De él hacen
parte los siguientes artículos: Artículo 25. Noción. Artículo 26. Orden
ilegitima. Artículo 27. Obligatoriedad de la orden. Artículo 28. Orden que
entraña hecho punible. Artículo 29. Noción de conducto regular. Artículo 30.
Pretermisión del conducto regular. Parágrafo. En los aspectos relacionados con
asuntos disciplinarios y justicia penal militar, no existe el conducto regular. 99. De dicho
título hacen parte el Capítulo I Causales de extinción de la acción
disciplinaria. Artículo 31. Causales de extinción de la acción disciplinaria.
Capítulo II Prescripción de la acción disciplinaria. Artículo 32. Término de
prescripción de la acción. Artículo 33. Prescripción de varias acciones.
Artículo 34. Renuncia y oficiosidad. Capítulo III. Prescripción de la sanción
disciplinaria. Artículo 35. Término de prescripción de la sanción
disciplinaria. 100. ARTICULO
36. CLASIFICACIÓN. Las faltas disciplinarias son: 1. Gravísimas. 2. Graves. 3. Leves. 101. ARTICULO
37. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas, sancionables con destitución
las siguientes: 1. Afectar con
su conducta las personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional
Humanitario, según lo establecido en los convenios I, II, III y IV de Ginebra
de 1949, sus protocolos adicionales I y II y en los demás tratados
internacionales que Colombia ratifique. 2. Violar con
su conducta los derechos fundamentales constitucionales y aquellos que por su
naturaleza se consideren de tal categoría. 3. Realizar una
conducta tipificada en la ley como delito sancionado a título doloso, cuando se
cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo. 4. Brindar en
forma incompleta o falsa o negar u omitir información, sobre el paradero de
persona o personas a las que se haya privado de la libertad. 5. Realizar
cualquier acto que menoscabe la integridad de un grupo nacional, étnico,
racial, político, cultural o religioso. 6. Expulsar,
trasladar o desplazar por la fuerza a personas de la zona en que habiten, sin
motivos autorizados por el derecho interno o el internacional. 7. Privar
ilegalmente de la libertad a una persona. 8. Elaborar,
cultivar, suministrar, traficar, vender, transportar, distribuir, portar,
adquirir, guardar o consumir cualquier tipo de sustancias que produzcan
dependencia física o síquica o sus precursores. 9. Permitir,
facilitar o suministrar información o los medios técnicos de la
Institución, para cualquier fin particular ilegal en beneficio propio o de terceros. 10. Violar las
normas del régimen de contratación, fiscal o contable y las demás disposiciones
sobre la materia. 11. Solicitar o
recibir dádivas o cualquier otra clase de lucro proveniente directa o
indirectamente del usuario del servicio, del funcionario, empleado de su
dependencia o de cualquier persona que tenga interés en el resultado de su
gestión. 12. Realizar o
promover actividades tendientes a paralizar total o parcialmente la prestación
del servicio que corresponde a la Institución. 13. Violar la
reserva profesional en asuntos de que se tenga conocimiento por razón del cargo
o función; divulgar o facilitar por cualquier medio el conocimiento de
información confidencial o documentos clasificados, sin la debida autorización,
que ponga en peligro la seguridad nacional o institucional. 14. Permitir o
dar lugar intencionalmente, por negligencia o imprevisión, a la fuga de persona
capturada, retenida, detenida o condenada, de cuya vigilancia o custodia haya
sido encargado; demorar injustificadamente la conducción de la misma a su lugar
de destino o no ponerla a órdenes de la autoridad judicial competente dentro
del término legal. 15. Utilizar el
cargo o el grado para inducir al subalterno o a particulares, a respaldar una
campaña política o participar en eventos de la misma naturaleza. 16.
Obstaculizar en forma grave las investigaciones o decisiones que realicen o
profieran las autoridades administrativas o judiciales. 17. Fomentar o
ejecutar actos tendientes a la formación o permanencia de grupos armados al
margen de la ley; promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos,
instruirlos, dirigirlos, tolerarlos o colaborar con ellos. 18. Atentar,
con cualquier propósito, contra la inviolabilidad de la correspondencia y demás
formas de comunicación; obtener información o recaudar pruebas con
desconocimiento de los derechos y garantías constitucionales y legales. 19. Ejercer o
propiciar la prostitución. 20. Ejecutar
actos sexuales en áreas o lugares de trabajo. 21. Respecto de
documentos: a. Omitir la
verdad b. Consignar
hechos contrarios a la misma. c. Sustituir,
alterar, mutilar, destruir, ocultar, desaparecer o falsificar los mismos. d. Utilizarlos
ilegalmente para realizar actos en contra de la Institución o de sus
miembros. e. Utilizarlos
fraudulentamente para ingresar o permanecer dentro de la Institución. f. Causar o dar
motivo a la pérdida de los expedientes disciplinarios, administrativos o
prestacionales bajo su responsabilidad. g. Destruir,
sustraer o alterar, a través de medios magnéticos o técnicos, información
de la Policía Nacional. 102. ARTICULO
38. FALTAS GRAVES. Son faltas graves: 1. Coaccionar
al servidor público sobre sus decisiones para obtener provecho personal o de
terceros. 2. Apropiarse,
ocultar, desaparecer o destruir bienes, elementos, documentos y pertenencias de
superiores, subalternos, compañeros o particulares. 3. Permitir la
prescripción o no ejercer con el debido celo y oportunidad las atribuciones en
los procesos disciplinarios, penales o administrativos. 4. Dar lugar a
justificadas quejas o informes por parte de los ciudadanos, superiores,
subalternos o compañeros por su comportamiento negligente o arbitrario dentro o
fuera del servicio. 5. Ejecutar
actos de violencia o malos tratos contra el público, superiores, subalternos o
compañeros. 6. Proferir
públicamente expresiones que afecten el buen nombre de la
Institución o de sus servidores. 7. Despojarse,
con manifestaciones de menosprecio, del uniforme, las insignias o
condecoraciones. 8. Abusar de la
ingestión de bebidas embriagantes. 9. No prestar
la colaboración necesaria o irrespetar a los servidores del Estado a los cuales
se les deba asistencia o apoyo en el ejercicio de sus funciones. 10. Causar daño
intencionalmente a su integridad personal o fingir dolencias para no ejercer
las actividades propias de su cargo o función. 11. Conocido el
hecho, no presentarse dentro del término de la distancia cuando ocurran
alteraciones graves de orden público, en cuyo restablecimiento deba participar
de acuerdo con órdenes, planes o convocatoria pública por parte de los
superiores. 12. No asistir
al servicio sin justa causa. 13. Ausentarse
sin permiso del lugar de facción o sitio donde preste su servicio o adelante su
formación académica. 14. Tener en
forma estable o transitoria, para actividades del servicio, personas ajenas
a la Institución sin la autorización debida. 15. Imponer a
sus subalternos trabajos ajenos al servicio o impedirles el cumplimiento de sus
deberes. 16. Prestar a
título particular servicios de asistencia o asesoría, en asuntos relacionados
con funciones propias de su cargo. 17. Causar daño
a la integridad de las personas o de los bienes, como consecuencia del exceso
en el uso de las armas, de la fuerza o de los demás medios coercitivos
legalmente autorizados. 18. Omitir el
control administrativo de los dineros, material o equipo a su cargo; incumplir
los plazos establecidos para la rendición de cuentas fiscales y contables o
retardar injustificadamente la tramitación y el pago de cuentas
administrativas. 19. Vincular,
incorporar o permitir la incorporación a la Institución, de personas sin
el lleno de los requisitos o incurriendo en negligencia en el proceso de
selección e incorporación. 20. Eludir el cumplimiento
de las tareas que deba realizar de manera personal o la ejecución de las
órdenes que se le impartan, lo mismo que no responder por el uso de la
autoridad que se le delegue. 21. Inducir,
por cualquier medio, a otras personas a error u omitir información,
declaraciones, conceptos o datos que se hagan necesarios para esclarecer la
verdad, acerca de un hecho relacionado con el servicio. 22. Constreñir,
comprometer o inducir al subalterno, superior o compañero para que oculte una
falta. 23. Omitir, retardar
o no suministrar oportunamente respuesta a las peticiones respetuosas de los
particulares o solicitudes de las autoridades o enviarlas a destinatario
diferente al que corresponda. 24. Aceptar sin
permiso de la autoridad correspondiente, cargos, honores o recompensas
provenientes de organismos internacionales o gobiernos extranjeros. 25. Incumplir,
modificar, desautorizar o introducir cambios sin causa justificada, a las
órdenes o instrucciones relativas al servicio. 26. Ejecutar
con negligencia o tardanza las órdenes o actividades relacionadas con el
servicio. 27. No informar
los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del
cargo o servicio o hacerlo con retardo. 28. No cumplir
con las obligaciones como evaluador o revisor de acuerdo con el Decreto de
Evaluación y Clasificación del Desempeño. 29. Eludir la
prestación del servicio. 30. Manipular
imprudentemente las armas de fuego. 31. Incurrir en
despreocupación o abandono por el bienestar del personal bajo su mando. 32. Utilizar
distintivos o condecoraciones no otorgadas legalmente. 33. Omitir las
medidas necesarias a que están obligados los Comandantes de las unidades
correspondientes, para asegurar la comparecencia a diligencias o la
notificación de las decisiones del mando y demás autoridades. 34. Formular
acusaciones tendenciosas o temerarias contra cualquier miembro de la
Fuerza Pública. 35. Respecto de
documentos: a. Proporcionar
datos inexactos u omitir información que tenga incidencia en su vinculación al
cargo o a la carrera, sus promociones o ascensos. b. Permitir el
acceso o exhibir expedientes, documentos o archivos a personas no autorizadas. c. No registrar
en los libros o documentos los hechos y novedades a que se esté obligado por
razón del servicio, cargo o función. 36. Respecto de
los bienes y equipos de la Policía Nacional o de
los de carácter particular puestos bajo su responsabilidad, violar
la ley, reglamentos o instrucciones superiores mediante las siguientes
conductas: a. Retenerlos o
apropiárselos. b. Incurrir en
negligencia o actuar con impericia o imprudencia en su manejo o control. c. Usarlos en
beneficio propio o de terceros. d. Darles
aplicación o uso diferente. e.
Extraviarlos, perderlos, dañarlos o desguazarlos. f. Entregarlos
a personas distintas a su verdadero dueño. g. Demorar
injustificadamente su entrega a la autoridad competente o la devolución a su
dueño. h. Conducirlos
u operarlos sin el debido permiso o autorización. i. Malversarlos
o permitir que otros lo hagan. 37. Respecto
del personal en comisión de estudios, también son faltas: a. Dejar de
asistir sin justificación a las clases o llegar frecuentemente retardado a
ellas. b. No cumplir
las tareas o los trabajos impuestos o no hacerlo con la oportunidad debida. c. Emplear
medios o ejercitar actos para conocer previamente los temas de exámenes. d. Utilizar
durante los exámenes cualquier medio fraudulento. e. Suministrar
datos escritos o verbales a otros alumnos, durante las pruebas o exámenes. 103. ARTICULO
39. FALTAS LEVES. Son faltas leves las siguientes: 1. Usar de
forma indebida o irreglamentaria el uniforme o
descuidar su correcta presentación o concurrir en traje de uniforme, fuera de
los actos académicos o del servicio, a lugares que no estén de acuerdo con la
categoría policial. 2. No entregar
o retardar la entrega de los elementos necesarios para el mantenimiento de los
equipos de la Policía Nacional o de aquellos puestos bajo su
responsabilidad para el servicio. 3. Nombrar en
el servicio personas que por prescripción médica se encuentren impedidas para
prestarlo. 4. No instruir
debida y oportunamente a los subalternos, acerca de la observancia de los
reglamentos y órdenes relacionadas con la prestación del servicio, cuando se
está obligado a ello por razón del cargo o función. 5. Proceder con
negligencia o parcialidad en la aplicación de los estímulos o correctivos. 6. Incumplir
sus obligaciones civiles, familiares o personales que afecten la buena imagen
institucional. 7. Conceder
declaraciones, provocar o dar lugar a publicaciones sin causa justificada o
autorización. 8. No asistir
con puntualidad al servicio o a las presentaciones a que se esté obligado. 9. Presionar al
subalterno para que no reclame cuando le asiste derecho para ello. 10. Omitir o
retardar la legalización de los dineros recibidos por concepto de avances. 104. ARTICULO
40. OTRAS FALTAS. Además de las definidas en los artículos anteriores,
constituyen falta disciplinaria la violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos. La calificación
de la falta será determinada por el funcionario que adelante la respectiva
investigación. 105. ARTICULO
41. SANCIONES PRINCIPALES. Son sanciones principales las siguientes: 1. Destitución:
Consiste en la cesación definitiva de funciones. 2. Suspensión:
Consiste en la cesación de funciones en el ejercicio del cargo sin derecho a
remuneración de uno (1) hasta sesenta (60) días. 3. Multa:
Consiste en imponer al infractor el pago de una suma de dinero de uno (1) hasta
treinta (30) días de sueldo básico mensual, devengado al momento de la comisión
de la falta, el cual se hará efectivo por la tesorería de la respectiva Unidad
por medio de descuentos que se realicen al disciplinado a favor de la
Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional. Cuando la
sanción de multa exceda de diez (10) días de sueldo, el descuento podrá hacerse
proporcionalmente durante los seis (6) meses inmediatamente siguientes a su
imposición. Si el
sancionado se encuentra retirado de la Institución, deberá consignar el
valor de la multa en la cuenta que para el efecto se le indique, dentro de los
treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del fallo. Si no lo hiciere, se
recurrirá de inmediato por intermedio de la Jurisdicción
Coactiva de la Policía Nacional. 4. Amonestación
Escrita: Consiste en la desaprobación por escrito de la conducta o proceder del
infractor. PARAGRAFO. Las faltas gravísimas serán sancionadas siempre con la
destitución; las graves y leves con cualquiera de las sanciones a que se
refiere el presente artículo. 106. ARTICULO
42. SANCIONES ACCESORIAS. Es sanción accesoria la inhabilidad para
ejercer funciones públicas por un término entre uno (1) y cinco (5) años, la
cual será fijada en el mismo fallo que disponga la destitución. La inhabilidad
también procede cuando se imponga la sanción de suspensión, por un término
igual al de ésta. PARAGRAFO: En aquellos casos en que la conducta haya originado sanción penal, la
inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo
proceso. Cuando el
servidor o disciplinado sancionado preste sus servicios en otra entidad
oficial, deberá comunicarse al representante legal de ésta para que proceda a
hacer efectiva la inhabilidad. 107. ARTICULO
43. GRADUACION DE LA SANCION. Para la graduación de la sanción se tendrán en cuenta, entre otros,
los siguientes criterios: 1. Grado de
culpabilidad. 2. Grado de
perturbación del servicio. 3. La
naturaleza esencial del servicio. 4. La
naturaleza, los efectos de la falta, las circunstancias del hecho y los
perjuicios que se hayan causado en relación con el servicio. 5. El grado de
participación en el hecho. 6. Las
condiciones personales del infractor, tales como la categoría del cargo, la
naturaleza de sus funciones y el grado de instrucción para el desempeño de su
cargo. 108. ARTICULO
44. CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION. Son circunstancias de agravación de
la falta: 1. La
reiteración de la conducta. 2. La
complicidad con los demás miembros de la Institución. 3. La
ostensible preparación de la falta. 4. Cometer la
falta, bajo la influencia de bebidas embriagantes o de sustancias que produzcan
dependencia física o síquica. 5. El móvil de
la falta cuando busca manifiestamente el provecho personal. 6. Cometer la
falta para ocultar otra. 7. Violar
varias disposiciones con una misma acción. 8. Cometer la falta
en circunstancias de perturbación del orden público, de calamidad pública o
peligro común. 9. Cometer la
falta en presencia de personal reunido para el servicio. 10. Lesionar
derechos fundamentales constitucionales. 11. Cometer la falta contra menor de edad, ancianos, discapacitado o
persona con trastorno mental o contra un miembro del núcleo familiar. 12. Cometer la
falta aprovechando el estado de necesidad o depósito necesario de bienes o
personas. 13. Evadir la
responsabilidad o atribuirla sin fundamento a un tercero. 14. Cometer la
falta encontrándose en el exterior. 15. Cometer la
falta hallándose el personal en vuelo, navegando o en misión de transporte
terrestre. 109. ARTICULO
45. CIRCUNSTANCIAS DE ATENUACION. Son circunstancias de atenuación de
la falta: 1. La buena
conducta anterior del inculpado. 2. Haber sido
inducido por un superior, subalterno o compañero a cometerla. 3. Confesarla
espontáneamente sin rehuir la responsabilidad. 4. Procurar por
iniciativa propia resarcir los daños causados antes de que sea impuesta la
sanción. 5. Obrar por
motivos nobles o altruistas. 6. Demostrar
diligencia y eficiencia en el desempeño del servicio. 7. La no
trascendencia social de la falta. 8. Cometerla en
el desempeño de funciones que ordinariamente corresponden a un superior, si la
falta consiste en el incumplimiento de deberes inherentes a dichas funciones. 110. ARTICULO
46. EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. Está exento de
responsabilidad disciplinaria, quien obre amparado por alguna de las causales
de inculpabilidad consagradas en los códigos Penal y Penal Militar. 111. Sobre la
vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto
del debido proceso ver entre otras las Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y C-948/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 112. Sentencia
C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 113. Ver entre
otras las Sentencias C-127/93 y C-599/99. M.P Alejandro Martínez Caballero,
C-796/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 114. Ver
sentencia C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería. 115. Sentencia
C-710 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 116. No sobra
precisar al respecto que dado que existe una clara reserva de ley en materia de
establecimiento de inhabilidades incompatibilidades y prohibiciones en manera
alguna cabría entender que la norma remite en este punto a disposiciones de
rango inferior a la ley. Por lo demás la disposición acusada no permite esa
interpretación pues la redacción de la misma diferencia claramente, mediante
las comas respectivas, la violación al régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones, de la hipótesis del abuso de los derechos o
el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos. Dice el artículo: "Artículo 40.
OTRAS FALTAS. Además de las definidas en los artículos anteriores,
constituyen falta disciplinaria la violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los
diferentes actos administrativos. La calificación
de la falta será determinada por el funcionario que adelante la respectiva
investigación." 117. Ver
Sentencia C-712/01. M. P. Jaime Córdoba Triviño. 118. Ver
Sentencia C-431/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 119. Ver
Sentencia C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería. 120. En este
orden de ideas, a manera de ejemplo, en sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime
Araujo Rentería, esta Corporación sostuvo: "[El]
legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se
considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo
que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición
que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe
predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella,
esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del
cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento
que ha de seguirse para su imposición". En idéntico
sentido, la Corte en sentencia C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, señaló que: "El
principio de legalidad de las sanciones exige: (i) que el señalamiento de la
sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento
sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina
la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no sólo
previamente, sino también plenamente, (...). Obviamente, esto no impide que el
legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el
señalamiento de topes máximos o mínimos". 121.
Ver la Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo
Rentería. En el mismo sentido ver, entre otras, la sentencia C-406
de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 122. Al
respecto ha de recordarse que si bien la Corte mediante sentencia
C-712 de 2001 decidió: "Primero Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que
inicia en el artículo 1° y finaliza en el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de
2000. Segundo Declarar INEXEQUIBLE el Libro Segundo que inicia en el artículo
47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000." Libro este
último en que se contenía el procedimiento aplicable, ello no significa la
ausencia de procedimiento en estas circunstancias. 123. ARTICULO
41. SANCIONES PRINCIPALES. Son sanciones principales las siguientes: 1. Destitución:
Consiste en la cesación definitiva de funciones. 2. Suspensión:
Consiste en la cesación de funciones en el ejercicio del cargo sin derecho a
remuneración de uno (1) hasta sesenta (60) días. 3. Multa:
Consiste en imponer al infractor el pago de una suma de dinero de uno (1) hasta
treinta (30) días de sueldo básico mensual, devengado al momento de la comisión
de la falta, el cual se hará efectivo por la tesorería de la respectiva Unidad
por medio de descuentos que se realicen al disciplinado a favor de la
Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional. Cuando la
sanción de multa exceda de diez (10) días de sueldo, el descuento podrá hacerse
proporcionalmente durante los seis (6) meses inmediatamente siguientes a su
imposición. Si el
sancionado se encuentra retirado de la Institución, deberá consignar el
valor de la multa en la cuenta que para el efecto se le indique, dentro de los
treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del fallo. Si no lo hiciere, se
recurrirá de inmediato por intermedio de la Jurisdicción
Coactiva de la Policía Nacional. 4. Amonestación
Escrita: Consiste en la desaprobación por escrito de la conducta o proceder del
infractor. PARAGRAFO. Las faltas gravísimas serán sancionadas siempre con la
destitución; las graves y leves con cualquiera de las sanciones a que se
refiere el presente artículo. 124. ARTICULO
42. SANCIONES ACCESORIAS. Es sanción accesoria la inhabilidad para
ejercer funciones públicas por un término entre uno (1) y cinco (5) años, la
cual será fijada en el mismo fallo que disponga la destitución. La inhabilidad
también procede cuando se imponga la sanción de suspensión, por un término
igual al de ésta. PARAGRAFO: En aquellos casos en que la conducta haya originado sanción penal, la
inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo
proceso. Cuando el
servidor o disciplinado sancionado preste sus servicios en otra entidad
oficial, deberá comunicarse al representante legal de ésta para que proceda a
hacer efectiva la inhabilidad. 125. Dichos
artículos hacen parte del Capítulo II del Título VI que alude a la
"Clasificación y límites de las sanciones". 126. ARTICULO
43. GRADUACION DE LA SANCION. Para la graduación de la
sanción se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: 1. Grado de
culpabilidad. 2. Grado de
perturbación del servicio. 3. La
naturaleza esencial del servicio. 4. La
naturaleza, los efectos de la falta, las circunstancias del hecho y los
perjuicios que se hayan causado en relación con el servicio. 5. El grado de
participación en el hecho. 6. Las
condiciones personales del infractor, tales como la categoría del cargo, la
naturaleza de sus funciones y el grado de instrucción para el desempeño de su
cargo. 127. Dichos
artículos hacen parte del Capítulo III del referido Título VI y aluden a los
"Criterios para la graduación de las sanciones". 128. "Artículo
50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o
leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley. La gravedad o
levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados
en el artículo 43 de este código. Los
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima." 129. El
artículo 43 establece: "Criterios para determinar la gravedad o levedad
de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en
este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los
siguientes criterios: 1. El grado de
culpabilidad. 2. La
naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de
perturbación del servicio. 4. La jerarquía
y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5. La
trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6. Las
modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán
teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de
aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se
derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la
comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la
cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7. Los motivos
determinantes del comportamiento. 8. Cuando la
falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o
servidores públicos. 9. La
realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa
grave, será considerada falta grave." 130. Ver
Sentencia C-450 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. |