Sentencia C-661/00
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Identidad de cargos
ORGANOS DE CONTROL-Autonomía e independencia/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Función disciplinaria/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control
fiscal
El Legislador no puede atribuir a la Contraloría facultades
que invadan la función disciplinaria asignada a otro órgano autónomo, en tanto
que los órganos de control deben ejercer sus funciones separada y
autónomamente, conforme con la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario
y fiscal del Estado. Además, la separación de poderes de las funciones
disciplinarias y fiscales está consagrada en el artículo 268-8 de la Carta, debiendo el contralor
promover ante las autoridades competentes investigaciones penales o
disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado, para lo cual se confiere un valor probatorio a los
resultados de la investigación fiscal.
CONTRALOR-Imposición
de multa y amonestación
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Sanciones de remoción, suspensión y terminación del
contrato laboral
SALARIO-Descuentos
por multas impuestas por contralorías
DEBIDO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Sanciones/ORGANOS DE CONTROL-Funciones
constitucionales
Los mandatos constitucionales que establecen como
órganos de control al Ministerio Público, para que ejerza la vigilancia de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, y a la Contraloría General
de la República,
para que ejerza la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación,
a través de un ejercicio separado y autónomo de sus funciones, de conformidad
con la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado,
respectivamente.
Referencia: expediente D-2675
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
99 (parcial), 100, 101 (parcial), 102, 103 (parcial) y 104 (parcial) de la Ley 42 de 1993
Actora: Ximena Ayala Lorza
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé de Bogotá D.C., ocho (8) de junio del año dos
mil (2000).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Ximena Ayala Lorza demandó los artículos 99
(parcial), 100, 101 (parcial), 102, 103 (parcial) y 104 (parcial) de la Ley 42 de 1993 "sobre la
organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo
ejercen".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No.40.732, del miércoles 27 de enero de 1993, y se subraya lo demandado:
"LEY 42 DE 1993
(Enero 26)
Sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen
(...)
CAPITULO V
Sanciones
Artículo 99. Los contralores podrán imponer
sanciones directamente o solicitar a la autoridad competente su aplicación. La
amonestación y la multa serán impuestas directamente; la solicitud de remoción
y la suspensión se aplicarán a través de los nominadores.
Artículo 100. Los contralores podrán amonestar o llamar
la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público,
particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, cuando consideren,
con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando
los principios establecidos en el artículo 9º de la presente Ley, así como por
obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías,
sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos
hechos.
Parágrafo. Copia de la amonestación deberá
remitirse al superior jerárquico del funcionario y a las autoridades que
determinen los órganos de control fiscal.
Artículo 101. Los contralores impondrán multas a
los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado,
hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a
quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las
contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no hagan en la forma
y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u
omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma
en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el
cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les
suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su
responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente
o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las
deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las
obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito
suficiente para ello.
Parágrafo. Cuando la persona no devengare sueldo la
cuantía de la multa se determinará en términos de salarios mínimos mensuales,
de acuerdo con las reglamentaciones que expidan las contralorías.
Artículo 102. Los contralores, ante la renuencia
en la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por
más de tres (3)) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivos dentro de un
mismo período fiscal, solicitarán la remoción o la terminación del contrato por
justa causa del servidor público, según fuere el caso, cuando la mora o la
renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas.
Artículo 103. A petición del contralor el servidor
público que resultare responsable, en un proceso fiscal deberá ser sancionado
por la autoridad nominadora de acuerdo con la gravedad de la falta. La
negativa del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará como causal de
mala conducta.
Artículo 104. Las multas impuestas por las
Contralorías serán descontadas por los respectivos pagadores del salario
devengado por el sancionado, con base en la correspondiente resolución
debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por jurisdicción
coactiva.".
III. LA
DEMANDA
La actora considera que las normas atacadas vulneran la Constitución Política
en sus artículos 121, 268, numeral 5o., y 277, numeral 6o., por las razones que
a continuación se resumen:
Para comenzar, manifiesta que corresponde al
Contralor General de la
República establecer la responsabilidad que se deriva de la
gestión fiscal imponiendo sanciones de tipo pecuniario (C.P., art. 268-5); por
lo tanto, resulta inconstitucional que a través de la promulgación de la Ley 42 de 1993, en los
artículos acusados, se le permita establecer sanciones como la amonestación y
multa, solicitud de remoción y suspensión del cargo, cuando las mismas
presentan una naturaleza y contenido claramente disciplinario. Lo anterior,
toda vez que, es al Procurador General de la Nación a quien compete ejercer el poder
disciplinario para adelantar las investigaciones e imponer las respectivas
sanciones que se deriven de la calificación de las faltas disciplinarias (C.P.,
art. 277-6), lo que, adicionalmente, deriva en una vulneración del artículo 121
superior, pues ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas
de las que le atribuye la
Constitución y la ley.
En efecto, según criterio de la accionante, la
responsabilidad fiscal por virtud de un control financiero, de gestión y de
resultados tiene contenido patrimonial y "está orientada a proteger el
bien jurídico tutelado del patrimonio estatal mientras que la disciplinaria
garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado, cuya garantía de
su buena marcha está relacionada con la conducta de los servidores públicos que
la pongan en peligro". De ahí que, la amonestación o el llamado de
atención que puede realizar la
Contraloría en procura de la correcta distribución y control
de los recursos del Estado y por la obstaculización de las investigaciones y
actuaciones que adelante ese órgano de control, no provienen del incumplimiento
de una correcta administración de los recursos motivo de control fiscal, sino
más bien de una falta disciplinaria por incumplimiento de los deberes propios
del cargo.
En su opinión, tal situación es igualmente predicable
respecto de las multas que se imponen por la no comparecencia a la citación que
en forma escrita realice el órgano de control fiscal o por la no rendición
oportuna de las cuentas e informes o por su no presentación en más de tres
períodos consecutivos, pues la sanción no se produce por "haber salido mal
calificado del control ya sea financiero, de gestión o de resultados, sino por
no presentar los informes o cuentas respectivas dentro de un tiempo
determinado", lo cual muestra una actuación de naturaleza puramente
disciplinaria.
Así las cosas, la libelista concluye que al presentar
las sanciones contenidas en las disposiciones acusadas un carácter
disciplinario, según la Ley
200 de 1995, corresponde aplicarlas al Procurador General de la Nación, los personeros, las
administraciones centrales y descentralizadas territorialmente y por servicios,
así como a todos los servidores públicos que tengan esa competencia
disciplinaria.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Contraloría General
de la República
La ciudadana Ana Lucía Padrón Carvajal, actuando como
apoderada de la
Contraloría General de la República, interviene en
el proceso de la referencia solicitando la acumulación de la presente demanda a
aquella instaurada en contra de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993, dentro del
proceso de constitucionalidad D-2633, por existir coincidencia en las normas
acusadas. Por lo tanto, precisa que comoquiera que en ese proceso la Contraloría ya se
pronunció acerca de la constitucionalidad de dichas normas, en esta oportunidad
presenta escrito para defenderla exclusivamente en lo que hace a los artículos
103 y 104 y en los siguientes términos:
Frente a la potestad que tiene el Contralor General
de la República
de solicitar la suspensión de funcionarios públicos y que se cuestiona en la
demanda, la interviniente manifiesta que se encuentra ajustada a la atribución
asignada en el numeral 8o. del artículo 268 de la Carta Política que
señala que "la
Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad
sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras
culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios", de lo cual colige, con apoyo en un pronunciamiento del
Consejo de Estado1, que el ejercicio de la atribución supone la
preexistencia de un proceso o investigación, bien sea disciplinaria, penal o
fiscal contra el funcionario que se pretende suspender y como requisito mismo
de la suspensión, así como la existencia de elementos de juicio y probatorios
que permitan adoptar esa determinación.
Además, sostiene que la solicitud de remoción o
suspensión que pueda formular el Contralor se efectuará a través de los
nominadores del sancionado, como lo ordena el artículo 99 de la Ley 42 de 1993.
Por otra parte y para finalizar, la apoderada de ese
órgano de control considera que la accionante interpreta erróneamente la
normatividad aplicable al procedimiento fiscal para hacer efectivas las multas
que puede imponer la
Contraloría por mandato del artículo 103 de la Ley 42 de 1993, también
acusado, pues éstas se refieren a las causales señaladas en el artículo 101 de esa
Ley 42 y no a causales para adelantar procesos disciplinarios previstas en la Ley 200 de 1995. Y, añade que
la petición de que trata esa norma enjuiciada no es asunto netamente
disciplinario, sino una función administrativa que deben cumplir las contralorías
(C.P., art. 272, inc. 5o.) "porque quien las realiza es el ente nominador
distinto al organismo de control fiscal".
2.
Intervención de la
Contraloría de Santafé de Bogotá, D.C.
La ciudadana Doris Pinzón Amado, apoderada de la Contraloría de Santafé
de Bogotá, D.C., acudió al presente proceso de inconstitucionalidad para
respaldar la constitucionalidad de las disposiciones enjuiciadas, conforme al
análisis que se expone en seguida:
Luego de una larga disertación acerca de los
antecedentes históricos del control fiscal, el concepto del mismo y de los
sujetos de la vigilancia fiscal, la mencionada interviniente anota que el
control fiscal garantiza el correcto ejercicio de las funciones públicas y por
ende el cumplimiento de los fines del Estado, el cual tiene dos finalidades
claramente determinadas: de un lado, garantizar el cumplimiento de las normas
que protegen y regulan la utilización de los recursos públicos y, de otro,
salvaguardar los intereses patrimoniales del Estado, obteniendo la reparación del
daño económico causado por la acción u omisión de los responsables del erario
público.
Para tal fin, la apoderada de ese órgano de control
distrital agrega que el legislador ha autorizado a las contralorías, a través
del llamado proceso sancionatorio fiscal, a que impongan sanciones fiscales en
forma directa (amonestaciones o llamados de atención, multas), o solicitudes de
sanción sujetas a los resultados del proceso disciplinario que adelante la
entidad a la cual pertenezca el responsable (remoción o terminación del
contrato por justa causa del servidor público). Es más, según lo señala, la
facultad sancionatoria otorgada por el legislador al contralor deriva de la
constitucionalmente establecida a ese mismo funcionario para establecer la
responsabilidad que proviene de la gestión fiscal, con el fin de que sean
atendidadas sus observaciones y requerimientos, observándose que las sanciones
cumplen con la exigencia de una determinación en forma precisa, al igual que
las conductas que pueden dar lugar a su aplicación.
Por último, la interviniente expresa que no es
posible asimilar la sanción fiscal a la sanción disciplinaria, por las
siguientes razones: i.) las sanciones fiscales se pueden imponer tanto a
los servidores públicos como a los particulares que manejen fondos o bienes
públicos, por virtud del control fiscal y para garantizar el cumplimiento de
las obligaciones de esas personas en brindar información sobre sus actuaciones
frente al manejo del recurso público; en cambio, las sanciones disciplinarias se
imponen a los servidores públicos señalados en la Ley 200 de 1995,
independientemente del manejo del erario público, como consecuencia de la
relación laboral existente entre el Estado y sus servidores, para mantener la
disciplina y asegurar la continuidad en la prestación del servicio, así como el
cumplimiento de los cometidos estatales; ii.)
las modalidades de la sanción fiscal no están concebidas con una naturaleza
exclusivamente disciplinaria (amonestación y multa), pues si así fuera se les
habría facultado a los contralores para directamente suspender, destituir o dar
por terminado los contratos de trabajo; y iii.) El bien jurídico
tutelado con la sanción fiscal es el debido ejercicio de la función pública de
control fiscal, con el fin de garantizar la debida destinación y ejecución de
los recursos aportados por la comunidad; por su parte, en la sanción
disciplinaria el bien jurídico tutelado es el cumplimiento de los deberes, el
sometimiento a las prohibiciones y el debido ejercicio de los derechos reconocidos
a los servidores públicos (Ley 200/95, art. 37).
Y, finaliza manifestando que "no es posible
confundir la naturaleza del proceso de responsabilidad fiscal con la de la
multa, pues aunque ello permite hacer una lectura del numeral 5 del artículo 268
de la Carta
idéntica a la propuesta en la demanda, no es la que se encuentra acorde con el
espíritu de la norma que quiso recoger la tradición jurídica del país que
siempre reconoció facultades sancionatorias a los contralores, ni con el
concepto de multa" pues, en concepto de esta ciudadana, el proceso de
responsabilidad fiscal busca lograr la recuperación del valor en que se ha
visto afectado el patrimonio estatal por la acción u omisión de los
responsables del mismo, y la multa configura una pena pecuniaria impuesta por
una falta delictiva, administrativa, de policía o por incumplimiento
contractual.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, en Concepto No.
2033, recibido el 19 de enero de 2000 en la Secretaría de la Corte Constitucional,
presenta escrito frente al asunto de la referencia, solicitando declarar
inconstitucionales los artículos 99, 100, 101, 102, 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, en la forma
que se sintetiza a continuación:
En primer lugar, el Procurador General recuerda que
el Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de
control (C.P., arts. 117, 118 y 119), a los cuales corresponde, en el orden
citado, la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas, así como la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado
de la administración.
Efectivamente, según lo precisa, la ley determina la
responsabilidad de los servidores públicos en general y la manera de hacerla
efectiva (C.P., art. 124). Así pues, corresponde al Procurador General de la Nación, por sí o por medio
de sus delegados o agentes, ejercer preferentemente el poder disciplinario
(C.P., art. 277-6), a través de la aplicación de la Ley 200 de 1995 (CDU), para
garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado.
A su vez, señala que corresponde a la Contraloría General,
por conducto del contralor, establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal, así como imponer las sanciones pecuniarias del caso, recaudar
su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma (C.P., art. 268-5), mediante un proceso de responsabilidad por la gestión
fiscal, con el fin de obtener el resarcimiento del daño causado por una gestión
irregular, el cual se encuentra desarrollado en la Ley 42 de 1993 y
jurisprudencialmente definido, en cuanto a su naturaleza y finalidad, en la Sentencia C-046 de
1994 de la Corte
Constitucional.
De manera que, las anteriores precisiones sirven al
jefe del Ministerio Público para expresar que el proceso de responsabilidad
fiscal y el disciplinario son esencialmente distintos. En su sentir, el primero
de ellos, no tiene un carácter sancionatorio y sus fines son exclusivamente
resarcitorios, por ello la sanción a imponer allí sólo puede ser pecuniaria y
sin incidencia en el vínculo laboral entre el Estado y el responsable de la
gestión fiscal irregular. Por el contrario, el segundo proceso es
inminentemente sancionatorio y tiene como objetivo garantizar el cumplimiento
de los fines y funciones del Estado, por lo cual la sanción disciplinaria puede
afectar el vínculo laboral existente entre el Estado y el servidor público, al
igual que la remuneración que recibe el funcionario (multas) o su permanencia
en el empleo (Ley 200/95, art. 29).
En consecuencia, expresa que, efectivamente, en la
norma demandada se invadió la órbita funcional del Ministerio Público en
materia disciplinaria, por haber dispuesto sanciones de índole disciplinario
para ser aplicadas por el Contralor "máxime cuando el constituyente para
preservar la autonomía del Ministerio Público y la atribución de ejercer
preferentemente el poder disciplinario expresamente dispuso en el artículo
268-8 que al Contralor General de la República le compete promover las investigaciones
disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado.".
En criterio del jefe del Ministerio Público, las
disposiciones demandadas vulneran en forma adicional el artículo 29 superior,
por desconocimiento del principio del non bis in idem, pues podría resultar que
tanto la
Contraloría General de la República, como
resultado de una investigación fiscal, y la Procuraduría General
de la Nación,
en ejercicio del poder disciplinario prevalente, impusiesen sanciones de tipo
disciplinario por los mismos hechos, por no respetar las órbitas funcionales de
dichos órganos de control.
Por consiguiente, el Procurador General solicita a la Corte Constitucional
integrar la proposición jurídica completa en todos aquellos artículos que
fueron demandados parcialmente y tener en cuenta el Concepto No. 2015 ya
emitido dentro del expediente D-2633, frente a las mismas normas y por cargos
similares de inconstitucionalidad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia.
2. Cosa juzgada
La demanda que ocupa la atención de la Corte se dirige contra los
artículos 99 (parcial), 100, 101 (parcial), 102, 103 (parcial) y 104 (parcial)
de la Ley 42 de
1993 "sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen".
Mediante pronunciamiento recientemente emitido por
esta Corporación en la
Sentencia C-484 del 4 de mayo de 2000, con ponencia del
Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero, dentro del proceso radicado bajo
el número D-2633, la Sala
Plena se pronunció sobre la constitucionalidad de los
artículos 99, 100, 101 y 102 de esa Ley 42 de 1993.
En dicha oportunidad el actor cuestionó las aludidas
disposiciones por estimar que vulneraban los artículos 113, 118, 119, 121, 267,
268 y 277 de la Carta
Política pues, en su opinión, las sanciones, amonestaciones,
solicitudes de remoción y suspensión del cargo o de los contratos de los
funcionarios públicos y de los particulares que administran bienes y fondos
públicos, desbordaban los límites del control fiscal y desconocían el principio
de separación de poderes que la
Constitución consagra, por consistir en sanciones de orden
puramente disciplinario, aplicables, únicamente, por aquellos funcionarios que
por la Constitución
ejercen la potestad disciplinaria.
Sobre el particular, luego de presentar un análisis
de las funciones constitucionales de la Procuraduría y la Contraloría, de la
facultad y límites del legislador para señalar nuevas atribuciones a esos
órganos de control, de la posibilidad para el Contralor de imponer sanciones no
pecuniarias en desarrollo de la vigilancia de la gestión fiscal y de la reserva
legal para efectos de determinar la responsabilidad fiscal, entre otros temas, la Sala Plena declaró la
exequibilidad de los artículos 99, 100 y 102 de la Ley 42 de 1993, así como del
artículo 101 de esa misma ley, salvo para las expresiones "cuando a
criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", allí
contenidas, por estar cobijadas por el efecto de la cosa juzgada
constitucional, según la
Sentencia C-054 de 1997, y con respecto de su parágrafo, el
cual fue declarado inexequible.
Con base en lo precedente, se puede deducir que los
cargos presentados por la actora en la demanda que ocupa la atención de la Corte, en contra de los
artículos 99, 100, 101 y 102 de la
Ley 42 de 1993 (Expediente D-2675), por vulneración del
ordenamiento constitucional en los artículos 121, 268 y 277, presentan
identidad con los ya dilucidados en la Sentencia C-484
del 4 de mayo de 2000, en la medida en que la demandante sostiene que las
sanciones contenidas en esas normas escapan al ejercicio de las función de
control fiscal, toda vez que no presentan un carácter patrimonial sino
disciplinario y, por lo tanto, son, exclusivamente, aplicables por el
Ministerio Público en ejercicio de la potestad disciplinaria.
Por tal razón y de conformidad con el artículo 243 de
la Constitución,
tales artículos 99, 100, 101 y 102 de la
Ley 42 de 1993 se encuentran amparados por una decisión que
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional y de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991, se ordenará en la parte resolutiva
del presente fallo estarse a lo resuelto en dicha providencia.
3. Constitucionalidad de los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993
Ahora bien, la actual demanda se dirige, en forma
adicional, contra los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, también integrantes del Capítulo
V, que como se ha visto, regula sobre las sanciones aplicables por los
contralores a aquellas entidades de la administración, los servidores públicos,
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, cuando contravengan
los principios generales que rigen el control fiscal y financiero u
obstaculicen las investigaciones y actuaciones que adelanten los respectivos
órganos de control.
Su texto es el siguiente:
Artículo 103. A petición del contralor el servidor
público que resultare responsable, en un proceso fiscal deberá ser sancionado
por la autoridad nominadora de acuerdo con la gravedad de la falta. La
negativa del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará como causal de
mala conducta.
Artículo 104. Las multas impuestas por las
Contralorías serán descontadas por los respectivos pagadores del salario
devengado por el sancionado, con base en la correspondiente resolución
debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por jurisdicción
coactiva.". (Se subraya lo demandado)
Sobre el particular, recuérdese que la actora, a
través de un cargo general y único, enjuició dichos artículos por estimar que
las atribuciones allí conferidas a los contralores, en ejercicio del control
fiscal, suponían la imposición de sanciones de tipo distinto al pecuniario
(C.P., art. 268-5), de naturaleza disciplinaria pues estima que la sanción
proviene no de una incorrecta administración de los recursos motivo de control
fiscal, sino más bien, de una falta disciplinaria por incumplimiento de los
deberes propios del cargo, lo que sería materia del conocimiento del Procurador
General de la Nación
en ejercicio de su potestad disciplinaria (C.P., art. 277-6) y un ejercicio por
los contralores de funciones distintas a las asignadas por la Constitución y la ley
(C.P., arts. 272 y 121).
Las intervenciones de la Contraloría General
de la República
y de la de Santafé de Bogotá, coinciden en señalar que la facultad de los
contralores para imponer sanciones directamente (amonestación y multa) o
solicitar a la autoridad competente su aplicación (remoción y suspensión del
cargo), se sustenta en la atribución asignada en el numeral 8o. del artículo
268 de la Constitución
que establece que "la
Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad
sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras
culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios", es decir del ejercicio de un poder sancionatorio fiscal,
que permite establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal,
por lo que la aplicación de multas no proviene de las causales previstas en la Ley 200 de 1995 sino de la
negativa de los servidores públicos y particulares que manejan fondos o bienes
del Estado a informar sobre sus actuaciones.
Por el contrario, el Procurador General de la Nación se manifiesta
partidiario de un exceso legislativo cometido en dichas normas en contra de su
competencia prevalente para sancionar disciplinariamente a los servidores
públicos por entender que las sanciones que puede imponer un contralor en los
términos de las normas demandadas, presentan un origen en faltas disciplinarias
cuya potestad para sancionarlas está concentrada en el Ministerio Público.
Así las cosas, la controversia constitucional
expuesta en los anteriores términos se concreta a la determinación de si
existió una posible invasión, por parte del legislador, de la competencia del
Procurador General de la Nación
y, específicamente, con desconocimiento de la potestad disciplinaria a cargo
suyo y de sus delegados y agentes, al haberle asignado facultades
sancionatorias a los contralores, distintas de las de orden pecuniario.
Como puede colegirse de las consideraciones
previamente establecidas en esta providencia, el cargo que se estudia frente a
los artículos 103 y 104 de la Ley
42 de 1993, guarda total identidad con los propuestos por el actor en el proceso
radicado con el No. D-2633, que culminó con la expedición de la Sentencia C-484
del 4 de mayo de 2000. En efecto, en ese momento el enjuiciamiento consistía en
lo siguiente: i.) que la naturaleza jurídica del control fiscal
determina que las sanciones fiscales son de orden exclusivamente pecuniarias y
aquellas a las cuales se refieren las normas demandadas son de orden
disciplinario, en la medida en que se producen dentro de la relación de
subordinación entre el funcionario y la Administración en
el ámbito de la función pública y ii.) Que
las normas demandadas vulneran el principio del non bis in idem, ya que el
mismo hecho origina responsabilidad fiscal y a la vez constituye falta
disciplinaria, por lo que es posible que al investigado se le impongan dos sanciones
idénticas derivadas de una misma conducta.
Ahora bien, para el examen de constitucionalidad de
las expresiones demandadas de esos artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993 resulta,
entonces, necesario presentar una exposición clara y detallada de los criterios
que la Corte
utilizó para resolver los cargos planteados en ese momento y proferir la Sentencia C-484
del 4 de mayo de 2000, criterios que hacen referencia a los siguientes
aspectos:
Por una parte, la naturaleza del daño en la responsabilidad
disciplinaria y fiscal, así como de los procesos que se adelantan para
establecerlas, son diferentes, toda vez que el daño en la responsabilidad
disciplinaria es extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica y el
daño en la responsabilidad fiscal es patrimonial. Así mismo, el proceso
disciplinario tiene un carácter sancionatorio, pues "busca garantizar la
correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el
comportamiento de los servidores públicos "frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública"2. Por su parte, el proceso fiscal
tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que "el órgano fiscal vigila la
administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede
iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento
patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un
particular haya ocasionado al Estado3".
De otra parte, el Legislador no puede atribuir
a la Contraloría
facultades que invadan la función disciplinaria asignada a otro órgano
autónomo, en tanto que los órganos de control deben ejercer sus funciones
separada y autónomamente (C.P., art. 113), conforme con la naturaleza jurídica
de los poderes disciplinario y fiscal del Estado (C.P., art. 268, 277 y 278).
Además, la separación de poderes de las funciones disciplinarias y fiscales
está consagrada en el artículo 268-8 de la Carta, debiendo el contralor promover ante las
autoridades competentes investigaciones penales o disciplinarias contra quienes
hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual
se confiere un valor probatorio a los resultados de la investigación fiscal.
Así mismo, al analizar las sanciones contenidas en
las disposiciones acusadas se observa que la multa y la amonestación son
medidas correccionales que pueden ser impuestas directamente por los
contralores en ejercicio del control fiscal. Además, que su existencia dentro
del proceso de responsabilidad fiscal no vulnera el principio del non bis in
idem, contenido en el artículo 29 superior, en relación con las sanciones
disciplinarias con la misma denominación, pues no existe identidad de causa,
objeto ni de persona para hacer la imputación.
Por último, en lo atinente a la
constitucionalidad de la imposición de las sanciones de remoción, suspensión y
terminación del contrato laboral administrativo del servidor público, se debe
recalcar que ellas necesariamente se ubican dentro del derecho disciplinario
por afectar el núcleo esencial de la relación laboral entre el Estado y el
servidor público y son consecuencia directa de la vigilancia en desarrollo de
la función pública; por lo tanto, no pueden imponerse por los contralores, a
través de los nominadores, como consecuencia de procesos de responsabilidad
fiscal, en tanto que no presentan el contenido pecuniario propio y resarcitorio
de la responsabilidad fiscal.
De manera que, tales sanciones sólo podrían llegar a
establecerse a solicitud del contralor al nominador, "previo proceso
disciplinario, por el funcionario que ejerce la función disciplinaria
competente, sin perjuicio de la responsabilidad penal que surja del caso
concreto, lo cual pude solicitarse por los contralores". Lo mismo ocurre
con la suspensión provisional como medida cautelar, con la cual se pretende
asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación
fiscal, "la cual deberá requerirse por la contraloría, sin que por ello
ostente un carácter vinculante, al funcionario que ejerce el poder
disciplinario".
Con base en lo reseñado, el presente examen debe
concluir en favor de la constitucionalidad de las expresiones demandadas en los
artículos 103 y 104 de la Ley
42 de 1993, a
partir del cargo formulado por la demandante, por una aparente invasión a las
competencias del Procurador General de la Nación y demás personas que ejercen el Ministerio
Público, por virtud del ejercicio del control fiscal.
En este orden de ideas, se encuentra que las
situaciones contenidas en los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993 armonizan con
los criterios jurisprudenciales antes enunciados. En efecto, para el caso de la
imposición de sanciones consignada en ese artículo 103 Ibidem, la remoción o
suspensión del cargo o terminación del contrato laboral administrativo del
servidor público como resultado de un proceso de responsabilidad fiscal, deben
ser aplicadas por el nominador "previo proceso disciplinario, por el
funcionario que ejerce la función disciplinaria competente, sin perjuicio de la
responsabilidad penal que surja del caso concreto, lo cual pude solicitarse por
los contralores".
A su vez, cuando el artículo 104 Ibidem ordena a los
pagadores del salario del sancionado descontar las multas impuestas por las
contralorías, con base en la respectiva resolución ejecutoriada, la cual presta
mérito ejecutivo por la jurisdicción coactiva, de la misma manera se recogen
los criterios jurisprudenciales ya vistos que hacen viable la aplicación de
multas coercitivas por los contralores para vencer los obstáculos que impidan
llevar a cabo el ejercicio del control fiscal.
De esta forma, se entiende que las preceptivas legales
sub examine, en lo acusado, se encuentran ajustadas a los mandatos
constitucionales que establecen como órganos de control al Ministerio Público,
para que ejerza la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas, y a la Contraloría General de la República, para que
ejerza la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación, a
través de un ejercicio separado y autónomo de sus funciones, de conformidad con
la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado,
respectivamente (C.P., arts. 117, 118 y 119, 113, 268, 277 y 278).
Es más, reflejan una clara coherencia con el mandato
superior contenido en el artículo 268-5 de la Carta Política que
otorga al Contralor General de la
República la facultad de "[e]stablecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma" y que de conformidad
con el artículo 272 de esa misma Ley Fundamental, se hace extensiva a los
contralores departamentales, distritales y municipales, para que la ejerzan en
el ámbito de su jurisdicción.
Por las anteriores razones, la Sala declarará la
exequibilidad de las expresiones "La negativa del nominador a dar
aplicación a la sanción se reputará como causal de mala conducta" y
"multas" contenidas respectivamente en los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, por el cargo
analizado en esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTESE a lo resuelto en las Sentencias C-054 de 1997 y C-484 de 2000 que
declararon exequibles los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLES las expresiones "La negativa del nominador a
dar aplicación a la sanción se reputará como causal de mala conducta" y
"multas" contenidas respectivamente en los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, por el cargo
analizado en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
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Presidente
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ANTONIO BARRERA CARBONELL
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Magistrado
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ALFREDO BELTRAN SIERRA
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Magistrado
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EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
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Magistrado
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CARLOS GAVIRIA DIAZ
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Magistrado
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JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
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Magistrado
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FABIO MORON DIAZ
|
Magistrado
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VLADIMIRO NARANJO MESA
|
Magistrado
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ALVARO TAFUR GALVIS
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Magistrado
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MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
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Secretaria General
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NOTAS PIE DE PÁGINA:
1. Sala de Consulta y Servicio Civil,
concepto del 21 de julio de 1992, Expediente No. 1401, Consejero Ponente:
Javier Henao Hidrón.
2. Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria
Díaz
3 .En relación con el fundamento
resarcitorio de la responsabilidad fiscal, pueden consultarse las sentencias
C-046 de 1994 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-620 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-973 de 1999. M.P. Álvaro Tafur
Gálvis.