SENTENCIA C-443/97
LEY-Conexidad objetiva y razonable de
normas que la integran/LEY DE PROCURADURIA-Inclusión de normas sobre
procedimiento disciplinario
La ley que regula la organización funcional
y estructural de la Procuraduría General de la Nación, también puede
razonablemente determinar normas que indiquen el procedimiento disciplinario
que los órganos de control deben aplicar en el ejercicio de sus funciones. Por
consiguiente, la existencia de una norma que regula genéricamente los temas
procesales y sustanciales del derecho disciplinario, esto es el Código
Disciplinario Único, no implica que le está vedado al Legislador la posibilidad
de establecer en otra ley, la estructura de un organismo de control y los
procedimientos administrativos que conducen a la ejecución de las funciones
legal y constitucionalmente encomendadas.
VALIDEZ SUSTANTIVA
Validez sustantiva o validez en
estricto sentido, al hecho de que una norma de inferior jerarquía no contradiga
las disposiciones superiores, y en especial que armonice con los valores
materiales defendidos por el ordenamiento constitucional.
VALIDEZ FORMAL/VIGENCIA/EFICACIA JURIDICA/ EFICACIA SOCIOLOGICA
Eficacia jurídica o aplicabilidad a la
posibilidad de que la disposición produzca efectos jurídicos, o al menos sea
susceptible de hacerlo. Sin embargo, la Corte precisa que este último concepto
no debe ser confundido con el de eficacia sociológica, que se refiere al hecho
de que las normas alcancen sus objetivos y sean efectivamente cumplidas y
aplicadas, o al menos que en caso de ser violadas, se imponga una sanción a su
infractor.
DEROGACION-Concepto
La derogación es la cesación de la
vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior, por cuanto la
derogación no se basa en un cuestionamiento de la validez de la norma -como
sucede cuando ésta es anulada o declarada inexequible por los jueces- sino en
criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes,
y en especial, en relación con las leyes, por el Congreso.
DEROGACION-Fundamento
constitucional/LEY POSTERIOR DEROGA LEY ANTERIOR-Fundamento
constitucional
La derogación de las leyes encuentra
entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías
pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin
de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio
político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia
legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del
pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues
el fundamento constitucional del principio "lex
posterior derogat anteriori".
LEY POSTERIOR-Criterio para
determinar si lo es/LEY POSTERIOR-Vigencia
Para saber si una ley es posterior a
otra, la Corte considera que se debe tomar en cuenta su vigencia, y no su
validez o eficacia, por cuanto la voluntad de los representantes del pueblo se
perfecciona en el momento en que la ley nace, conforme a los requisitos mínimos
exigidos por la Carta, y entra entonces a hacer parte del ordenamiento, sin
importar que la norma sea o no aplicable. En efecto, admitir que la eficacia es
el punto que se debe tomar en cuenta para determinar la posterioridad o no de
una ley, no sólo desconoce el fundamento constitucional del fenómeno de la
derogación -que es la voluntad de las mayorías en virtud del principio
democrático- sino que conduce a resultados jurídicos inadmisibles. si bien el efecto derogatorio se produce únicamente cuando
la norma derogatoria es eficaz, por el contrario para determinar la
posterioridad de una ley se debe tomar en cuenta su vigencia y no su eficacia.
La vigencia de una ley sólo comienza a partir de la sanción presidencial, o en
su defecto, de la que efectúe el Presidente del Congreso, en casos
excepcionales (CP art. 168), no sólo porque la Carta expresamente establece que
un proyecto para convertirse en ley requiere de la correspondiente sanción del
gobierno (CP art. 1257 ord. 4º) sino, además, porque
esa sanción no tiene en nuestro ordenamiento un sentido puramente formal ya que
la Constitución confiere al Presidente la posibilidad de objetar los proyectos
de ley.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Unificación de
regímenes disciplinarios
El Legislador, por medio del CDU, quiso
unificar los regímenes disciplinarios, incluyendo el de la Procuraduría, pues
no sólo esa ley no exceptúa al Ministerio Público de sus normas sino que en
ningún momento, en los debates sobre el tema durante el trámite de este
estatuto disciplinario, se previó un régimen especial para esa entidad. Una
conclusión se impone: el CDU quería derogar las disposiciones disciplinarias
que hasta ese momento se aplicaban a la Procuraduría, efecto derogatorio que,
por la propia voluntad del Congreso, sólo se haría efectivo dos meses después
de que se sancionara el CDU. En este caso la voluntad legislativa es evidente.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIOS
DE LA PROCURADURIA
La Corte considera que es posible
armonizar los mandatos contenidos en el CDU y en las expresiones acusadas de la
Ley 201 de 1995. Así, esos mandatos son contradictorios si se asume que ambas
disposiciones tenían vocación de permanencia, pues no se sabría si los
funcionarios de la Procuraduría están sometidos al CDU o a los artículos
pertinentes de los decretos 250 de 1970, 1660 de 1978 y 3404 de 1983. Sin
embargo, teniendo en cuenta la voluntad del Legislador de que el CDU entrara a
regir dos meses después, es posible armonizar ambos mandatos en la siguiente
forma: al ser sancionadas las dos leyes el mismo día, pero al estar sometida a
un plazo la entrada en vigor del CDU, entonces se entiende que durante esos dos
meses, y mientras se comenzaba a aplicar el CDU, el régimen de los miembros de
la Procuraduría era el contenido en las expresiones acusadas de la Ley 201 de
1995. Sin embargo, como el CDU quería unificar el régimen disciplinario para
todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la Fuerza
Pública, entonces se entiende que fue voluntad del Congreso que en el momento
en que sus disposiciones entraran a ser aplicadas derogaran las expresiones
acusadas. A partir de tal momento los miembros de la Procuraduría quedan
sometidos a los mandatos del CDU. Esto significa entonces que a partir de esa
fecha, las expresiones acusadas se encuentran derogadas. La falta de técnica
legislativa en este caso es evidente, pues dos proyectos con contenidos
parcialmente contradictorios son tramitados al mismo tiempo y sancionados el
mismo día, sin que el Legislador señale explícitamente a los operadores
jurídicos cómo se deben armonizar las normas, con lo cual se genera una enorme
inseguridad jurídica, la cual hubiera podido ser fácilmente evitada con una
mínima atención que se hubiera prestado al asunto. Por ejemplo, hubiera bastado
señalar que el régimen especial de la Procuraduría sólo se aplicaría mientras
entraba en vigor el CDU.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIOS
DE LA PROCURADURIA-Especial
La consagración de un régimen especial
para los funcionarios de la Procuraduría es admisible, pues encuentra un
fundamento objetivo y razonable en las peculiaridades de ese órgano de control.
En efecto, esta entidad tiene funciones particulares, entre las cuales se
encuentra en especial la supervigilancia
disciplinaria de quienes desempeñen funciones públicas (CP art. 277 ord 5º). Es pues admisible que, entre otras razones, el
Legislador considere que no deben estar sometidos al régimen disciplinario
ordinario sino a uno especial aquellos funcionarios que tienen a su cargo el
control disciplinario preferente del resto de servidores públicos.
PRINCIPIO DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO-No debe confundirse
con inamovilidad
La estabilidad en el empleo público no
debe confundirse con la inamovilidad funcional y geográfica del cargo, puesto
que si bien, en principio, la regla general es la permanencia en la labor
encomendada, el ejercicio de la discrecionalidad organizativa de la
administración permite que se evalúe el equilibrio entre las necesidades de la
organización y los derechos de su personal, con base en límites que determinan
su legalidad.
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Planta de personal
global y flexible/TRASLADO-No debe ser arbitrario
Los sistemas de planta de personal
global y flexible, como el que prevé la ley de la Procuraduría, son admisibles,
dentro de ciertos límites, con el fin de "garantizarle a la administración
pública mayor capacidad de manejo de su planta de funcionarios, con el objeto
de atender las cambiantes necesidades del servicio y de cumplir de manera más
eficiente con las funciones que le corresponden. Sin embargo, la
discrecionalidad para trasladar subalternos dentro una respectiva entidad tiene
como base la búsqueda del correcto funcionamiento de las instituciones, por lo
cual no puede traducirse en arbitrariedad. La potestad organizativa de la
administración es amplia, pero está limitada por criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, y en particular por los derechos que la Constitución y la ley
reconocen a los funcionarios.
TRASLADO-Requisitos/TRASLADO-Necesidad
del servicio/
TRASLADO-Condiciones menos
favorables
En primer lugar, se requiere que el
traslado sea consecuencia de la necesidad del servicio, que implica una
libertad más o menos amplia de apreciación del interés público, pues si bien el
Legislador atribuye al nominador la facultad de valoración de un supuesto dado,
también le exige que la decisión obedezca a razones ecuánimes, imparciales y
honestas que la fundamentan. En otros términos, la necesidad del servicio es un
valor objetivo del interés público que se evidencia tanto en la evaluación de
las metas que se propone el Estado, como en la razonabilidad, la
proporcionalidad y la finalidad legal del traslado. El segundo requisito para
determinar la constitucionalidad del traslado es la evaluación de ciertas
condiciones subjetivas del trabajador, pues no se le puede imponer una
dificultad material de tanta magnitud que el desplazamiento de sede se
convierta en una verdadera imposibilidad de ejercer la función en el nuevo
lugar o destino, ni tampoco que el traslado implique condiciones menos
favorables para el empleado. La interpretación del concepto de
"condiciones menos favorables", también están comprendidos la
seguridad social del empleado, su bienestar que comprende también el grupo
familiar, el medio en el cual vive y sus incidencias económicas, de modo que
esos factores también cuentan en el salario y en la forma como se presta el
servicio." En tercer lugar, la constitucionalidad del traslado depende de
que se respeten las condiciones mínimas de afinidad funcional entre el cargo al
cual fue inicialmente vinculado y el nuevo destino.
GARANTIAS DEL TRABAJADOR-Aplicación
La aplicación de las garantías
inherentes al status del trabajador del Estado que se plasman en la
Constitución en el principio de la estabilidad en el empleo, (C.P. art. 53), en
el derecho a una remuneración por la prestación de servicios (C.P. art. 53), en
la obligatoriedad del trabajo en condiciones dignas y justas (C.P. art. 25) y,
en la igualdad de acceso a la función pública (C.P. art. 53 y 125), determinan
que la "potestad organizatoria" sea una
atribución limitada.
TRASLADO DE EMPLEADO DE LIBRE
NOMBRAMIENTO/TRASLADO DE EMPLEADO DE CARRERA
Los servidores públicos de libre
nombramiento y remoción, en razón a su status, tienen derechos y garantías de
estabilidad más flexibles, por lo cual la variación de sedes de acuerdo con las
necesidades del servicio es una facultad acorde claramente con la Constitución.
Por el contrario, la facultad de traslado de los funcionarios vinculados en la
carrera administrativa debe efectuarse por la necesidad del servicio y teniendo
en cuenta todos los límites del poder discrecional organizativo de la administración
anteriormente señalados, lo cual debe ser ponderado en cada situación por la
autoridad que tiene a su cargo el control jurisdiccional del acto
administrativo que ordena el traslado. Por ello, la Corte encuentra que es
necesario condicionar la constitucionalidad en el entendido de que la facultad
del traslado de los empleados de carrera administrativa deberá surtirse de
conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de la
administración
Referencia: expediente D-1587
Normas acusadas: ARTÍCULOS 8, 12, 45,
80, 136, 173 Y 178 (TODOS PARCIALMENTE) DE LA LEY 201 DE 1995.
Actor: JORGE ENRIQUE LOZANO ZAMUDIO.
Temas: VALIDEZ, VIGENCIA Y EFICACIA
JURÍDICA DE LA NORMAS LEGALES EN UN ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL.
Fundamento
constitucional del principio "ley posterior deroga ley anterior" y
alcance del mismo.
La
constitución no prohíbe la existencia de regímenes disciplinarios especiales.
La
constitución garantiza la estabilidad y no la inamovilidad del cargo público.
El concepto
de necesidad del servicio es un límite al poder discrecional de la
administración.
Apreciación
de conductas subjetivas en la facultad de trasladar funcionarios públicos.
Magistrado ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa fe de Bogotá, dieciocho (18) de
septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio
Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
En nombre del pueblo
Y
Por mandato de la constitución
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime Enrique Lozano
Zamudio, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demanda la
totalidad de la Ley 201 de 1995, por vicios de forma y los artículos 8º, 12,
45, 80, 136, 173, 178 (todos parcialmente) y 153 de la misma ley, por su
contenido sustancial. El Magistrado Ponente, mediante auto de marzo 10 de 1997,
dispuso el rechazo de la demanda en relación con los vicios de forma y con el
artículo 153 de la Ley 201 de 1995, por cuanto sobre ellos el Juez de la Carta
ya había proferido decisión con fuerza de cosa juzgada, en las sentencias
C-443/96 y C-031/97, respectivamente. Y, decidió su admisión respecto de los
apartes impugnados de los artículos 8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley
201 de 1995, al verificar que sobre el asunto el líbelo cumplía los requisitos de
forma exigidos por la ley. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II. DE LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE
REVISIÓN.
A continuación se transcriben el
artículo 8º, 12, 45, 80, 136, 173 y 178 de la Ley 201 de 1995 y se subrayan los
apartes demandados.
LEY 201 DE 1995
"Por la cual se establece la
estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan
otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 8º. Funciones. Además de las
atribuciones señaladas en la Constitución Política, el Procurador General de la
Nación tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer en única instancia de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra el Viceprocurador, el Veedor de la
Procuraduría General de la Nación, Procuradores Delegados, Agentes del
Ministerio Público ante el Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia y
Procurador Auxiliar, por el procedimiento establecido en la ley y en el
Decreto 3404 de 1983, de acuerdo con los artículos 158,
161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a 177 del Decreto 1660 de 1978, o con baseen
las disposiciones que las deroguen o modifiquen;
(...)
Artículo 12. Régimen salarial de los
funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales. El
Procurador General de la Nación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, establecerá el régimen salarial e incentivos a los
funcionarios de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, de acuerdo
con los parámetros de la Ley 190 de 1995, sin sujeción a lo previsto en la Ley
27 de 1992 y las normas que la complementen, modifiquen o aclaren.
Parágrafo. Los funcionarios y empleados
de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, serán de libre
nombramiento y remoción.
(...)
Artículo 45. Funciones de la Veeduría.
La Veeduría tendrá las siguientes funciones:
a) Conocer en primera instancia de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra todos los servidores públicos
de la Procuraduría General de la Nación, con excepción de aquéllos cuya
competencia en única instancia se le atribuye al Procurador General de la
Nación en esta ley, por el procedimiento establecido en el Decreto 3404
de 1983, de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a
177 del Decreto 1660 de 1978, o las normas que les sustituyan.
(...)
Artículo 80. Sedes. El Procurador
General de la Nación mediante resolución determinará la distribución y ubicación
de los Agentes del Ministerio Público, pudiendo asignar a un mismo Agente
diversas competencias y variar las sedes de acuerdo con las
necesidades del servicio.
Artículo 136. Empleos de carrera. Todos
los empleados de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del
Pueblo, son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción.
Los empleados de libre nombramiento y
remoción son:
a) En la Procuraduría General de la
Nación:
-Viceprocurador General
-Secretario General
-Procurador Auxiliar
-Procurador Delegado
-Agentes del Ministerio Público
-Director Ejecutivo del Instituto de
Estudios del Ministerio Público
-Director Nacional de Investigaciones
Especiales, y los demás empleos que integren la Dirección Nacional de Investigaciones
Especiales.
-Asesores del Despacho
-Veedor
-Secretario Privado
-Procurador Departamental
-Procurador Provincial
-Procurador Regional
-Procurador Distrital
-Procurador Metropolitano
-Jefe de Planeación
-Jefe de Control Interno
-Jefe de la Oficina de Prensa
-El Jefe de la Sección de Seguridad, los
agentes adscritos a su Despacho, y todos los servidores que tengan funciones de
seguridad, cualquiera que sea la denominación del cargo.
-Tesorero.
(...)
Artículo 173. Régimen Disciplinario de los
Funcionarios. Los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la
Nación estarán sometidos al régimen disciplinario contemplado en el
Decreto 250 de 1970 y en el 1660 de 1978 y en las leyes especiales
sobre la materia.
Artículo 178. Ingreso a la Procuraduría
General de la Nación. El ingreso al servicio de la Procuraduría General de la
Nación se efectúa por medio de Decreto de Nombramiento expedido por el
Procurador General de la Nación.
Los servidores de la Planta de Personal
prestarán sus servicios en las dependencias donde fueren nombrados o
donde las necesidades del servicio así lo exijan.
III. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Al realizar el estudio de los artículos
demandados que fueron admitidos, se encuentra que el parágrafo del artículo 12
y los apartes acusados del artículo 136 de la Ley 201 de 1995, ya fueron objeto
de estudio por parte de esta Corporación. Así, en la sentencia C-334 de agosto
1º de 1996 se decidió:
"Segundo: Declarar
EXEQUIBLES las siguientes expresiones del literal a) del artículo 136 de la Ley
201 de 1995: "Viceprocurador General", "Secretario
General", "Procurador Auxiliar", "Procurador
Delegado", "agentes del ministerio público",
"Director Nacional de Investigaciones Especiales", "Asesores del
Despacho", "Veedor", "Secretario Privado",
"Procurador Departamental", "Procurador Provincial",
"Procurador Regional", "Procurador Distrital",
"Procurador Metropolitano", "Jefe de Planeación",
"Jefe de Control Interno", "Jefe de Oficina de Prensa",
"El Jefe de la Sección de seguridad, los agentes adscritos al
Despacho, y todos los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera
que sea la denominación del cargo", por las razones expuestas en esta
sentencia.
(...)
Cuarto: Declarar
INEXEQUIBLES las siguientes expresiones del literal a) del artículo 136 de la
Ley 201 de 1995: "Director Ejecutivo del Instituto de Estudios del
Ministerio Público", "y los demás empleos que integren la
Dirección Nacional de Investigaciones Especiales", por las razones
expuestas en esta sentencia.
(...)
Sexto: Declarar
INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 12 de la Ley 201 de 1995. (Subrayas fuera
del texto).
Se tiene, entonces, que ha operado la
cosa juzgada constitucional y que, en consecuencia, esta Corporación no puede
volver a pronunciarse sobre estas normas que ya fueron objeto de decisión, por
lo cual se ordenará estarse a lo resuelto en la providencia citada. Por esa
razón, y por razones de economía procesal, la presente sentencia no se referirá
a los argumentos expuestos por el demandante y por los intervinientes
relacionados con los apartes normativos sobre los cuales ya operó la cosa
juzgada.
IV. LA DEMANDA.
Según criterio del actor, la inclusión
de normas de naturaleza disciplinaria en la ley que regula la estructura y
organización de la Procuraduría General de la Nación infringe las reglas de la
unidad de materia contempladas en el artículo 158 de la Constitución. Así
mismo, el demandante sostiene que los artículos 8º, 45 y 173 impugnados
contrarían el principio de legalidad que garantiza el artículo 29 de la
Constitución pues, a su juicio, la inclusión de normas derogadas por la Ley 200
de 1995 desconoce el deber de tipificar en forma clara, rigurosa y taxativa las
conductas reprochables disciplinariamente. De otra parte, el actor considera
que los artículos 80 y 178 de la Ley 201 de 1995 infringen los artículos 42, 44
y 53 de la Carta, toda vez que la amplia facultad del ente nominador de
modificar las sedes de los servidores públicos al servicio de la Procuraduría
General de la Nación es arbitraria, pues desconoce los derechos mínimos del
trabajador y de su familia en el desarrollo de las actividades cotidianas.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE
AUTORIDADES PÚBLICAS
De acuerdo con lo señalado en el
informe de la Secretaria General de esta Corporación de abril 9 de 1997,
durante el término de fijación en lista para la intervención ciudadana no se
presentó ningún escrito.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación,
Jaime Bernal Cuellar, rinde el concepto de rigor y solicita a la Corte que
declare la constitucionalidad de las normas acusadas. La Vista Fiscal
manifiesta que el Legislador está facultado constitucionalmente para determinar
la competencia de la Procuraduría y para precisar los trámites disciplinarios
necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Por ello, según el Ministerio
Público, es natural que la Ley 201 de 1995 regule las normas aplicables a
determinados servidores públicos cuando desatienden los deberes impuestos por
el ordenamiento jurídico, pues se buscó dotar de coherencia al cuerpo normativo
y facilitar a los operadores jurídicos la aplicación de las normas, por lo cual
concluye que no es de recibo el cargo relativo a la ruptura de unidad de
materia.
De otra parte, a juicio del Ministerio
Público, el proceso de modernización y reestructuración de la Procuraduría
General de la Nación determinó un sistema de organización de personal, conocido
como planta global y flexible, que busca, a través del manejo del recurso humano
en la administración pública, la prestación eficiente del servicio público. Es
por ello que la variación de sedes en razón de la necesidad del servicio
permite fortalecer rápidamente a una dependencia que requiere una cantidad
mayor de funcionarios, para así cumplir sus funciones, en la forma que exige el
artículo 209 de la Constitución.
Así mismo, el Procurador General
considera que esta forma de ordenar los empleos públicos no determina una
variación sustancial de la naturaleza del cargo, por ende no implica
desmejoramiento en las condiciones de trabajo. Por lo tanto, según su parecer,
es constitucionalmente legítimo que en aras de propiciar el cumplimiento de la
función administrativa eficaz, se pueda modificar la sede del servidor público
por necesidad del servicio.
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º
de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 8º, 12, 45, 80,
136, 173 y 178 de la Ley 201 de 1995, ya que se trata de la demanda de un
ciudadano contra normas contenidas en una ley.
Conexidad objetiva y razonable entre la
materia general de una ley y las normas que la integran
2. Según el actor, algunas de las
normas acusadas violan la regla de la unidad de materia (CP art. 158), ya que
regulan trámites disciplinarios, lo cual no guarda la debida conexidad con el
tema de la ley, que es el señalamiento de la estructura de la Procuraduría
General de la Nación. En cambio, la Vista Fiscal afirma que la ley que fija la
estructura de la Procuraduría está directamente relacionada con los trámites
administrativos que debe cumplir esa institución para el cumplimiento de sus
funciones, por lo cual es razonable que incluya normas disciplinarias relativas
a los funcionarios de esa entidad. Comienza pues esta Corporación por examinar
si el Legislador desconoció la exigencia constitucional de que toda ley debe
versar sobre una misma materia (CP art. 158) al incluir normas sobre trámites
disciplinarios en la ley que regula la estructura de la Procuraduría General de
la Nación.
En múltiples decisiones, la Corte 1 ha
señalado que el artículo 158 exige una concepción amplia del significado unidad
de materia, pues es indispensable facilitar el desarrollo legítimo de la
función legislativa, por lo cual se entiende que se viola la regla de la unidad
de materia cuando no hay ninguna relación objetiva y razonable entre el tema
general de la ley y el contenido específico de las normas impugnadas. Así las
cosas, se pregunta la Corte ¿podría pensarse, como el actor lo sugiere, que la
ley que determina la estructura de la Procuraduría General de la Nación no
puede regular trámites disciplinarios?
Para resolver el anterior interrogante
resulta pertinente remitirse a los antecedentes legislativos de la Ley 201 de
1995, en los cuales se evidencia la búsqueda constante de una "efectiva
protección de los derechos humanos y el ejercicio de la función disciplinaria y
preventiva"2 y de una "excelencia administrativa, en
cuanto al funcionamiento y coherencia organizacional que favorezca la capacidad
disciplinaria y preventiva de la Procuraduría"3. Por lo tanto,
desde el inicio de su trámite, se consideró que la ley que señala la estructura
de la Procuraduría General de la Nación debe contener los procedimientos
necesarios para el cumplimiento eficiente e imparcial de su función, con lo
cual es clara la conexidad temática y teleológica entre la Ley 201 de 1995 y
las normas que determinan el trámite para la correcta ejecución de las funciones
atribuídas a algunos organismos de la Procuraduría
General de la Nación.
Así mismo, la Corte encuentra que la
ley que regula la organización funcional y estructural de la Procuraduría
General de la Nación, también puede razonablemente determinar normas que
indiquen el procedimiento disciplinario que los órganos de control deben
aplicar en el ejercicio de sus funciones. Por consiguiente, la existencia de
una norma que regula genéricamente los temas procesales y sustanciales del
derecho disciplinario, esto es el Código Disciplinario Único, no implica que le
está vedado al Legislador la posibilidad de establecer en otra ley, la
estructura de un organismo de control y los procedimientos administrativos que
conducen a la ejecución de las funciones legal y constitucionalmente
encomendadas. Por todo lo anterior, no prospera el cargo referido a la
transgresión del artículo 158 de la Constitución.
Un problema complejo: ¿se encuentran o
no vigentes las expresiones acusadas de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201
de 1995?
4- Aun cuando la demanda no es
totalmente clara en este aspecto, la Corte entiende que, según el actor, las
expresiones acusadas de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995 son
inexequible por cuanto señalan que el procedimiento disciplinario de los
funcionarios de la Procuraduría es el establecido por los decretos 250 de 1970
, 1660 de 1978 y 3404 de 1983, los cuales habrían sido derogados por la Ley 200
de 1995 o Código Disciplinario Único, que para mayor facilidad de exposición
denominaremos en esta sentencia CDU. Según este cargo, esa remisión es
inexequible, pues invocar normas derogadas por el CDU para regular un
procedimiento disciplinario viola el principio de legalidad, que rige en todos
los procesos sancionatorios. Como vemos, el argumento del actor contiene varios
presupuestos. De un lado, según la demanda, el CDU derogó los decretos 250 de
1970, 1660 de 1978 y 3404 de 1983. De otro lado, el actor considera que las
expresiones demandadas de los artículos 8º, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995
están vigentes, y confieren a decretos derogados la facultad de regular un
procedimiento disciplinario, con lo cual se violaría el principio de legalidad.
En efecto, sólo a partir de tales premisas puede el demandante formular su
cargo, a saber, que esas expresiones son inconstitucionales por referirse a
normas derogadas. Sin embargo, el asunto dista de ser tan nítido como lo
presupone el razonamiento del actor pues no es claro que las expresiones
impugnadas se encuentren vigentes. Es más, como se verá a continuación, la
situación normativa en términos de derogación o no de las normas acusadas es
muy compleja, lo cual obligará a la Corte a realizar un recorrido de la
historia legislativa de las leyes 200 y 201 de 1995, así como un estudio constitucional
del fenómeno de la derogación, con el exclusivo fin de saber si se encuentran o
no vigentes los apartes impugnados, y si procede o no un pronunciamiento de
fondo en este caso.
5- A primera vista el asunto parece muy
claro, y ello puede explicar el razonamiento del actor, pues las normas
acusadas hacen parte de la Ley 201 de 1995, que tiene entonces un número
posterior al del CDU, que es la Ley 200 de ese mismo año. Por consiguiente,
conforme a tal numeración, pareciera que las normas impugnadas son posteriores
al CDU, por lo cual mal podrían haber sido derogadas
por ese estatuto normativo, que es anterior, y por ende las disposiciones
acusadas estarían vigentes. Sin embargo la situación se complica si se tiene en
cuenta que las dos leyes fueron sancionadas en la misma fecha. Así, según el
Diario Oficial 41.946, la sanción presidencial del CDU fue el 28 de julio de
1995. Por su parte, el Diario Oficial 41.950, en donde aparece publicada la Ley
201 de 1995, señala que la sanción gubernamental de dicha ley fue también el 28
de julio de 1995. En tales circunstancias, ¿el hecho de que una ley tenga un
número mayor que otra implica que es cronológicamente posterior a ella, aun
cuando ambos cuerpos normativos hayan sido sancionados en la misma fecha? La
Corte considera que en principio no es así, pues la numeración de las leyes es
un asunto secretarial, que tiene como objetivo permitir una identificación
fácil de las leyes, por lo cual no se le puede conceder una fuerza normativa
tan importante, como sería la facultad de abrogar otras disposiciones. Por
ende, el hecho de que las normas acusadas hagan parte de la Ley 201 de 1995 no
significa que sean normas posteriores al CDU o Ley 200 de 1995, pues la sanción
presidencial ocurrió exactamente el mismo día.
6- El asunto se vuelve más complejo si
se tiene que existe una contradicción normativa entre lo prescrito por las
expresiones acusadas y lo dispuesto por el CDU, por lo cual ambos contenidos
normativos no pueden encontrarse simultáneamente vigentes. Así, las normas
acusadas señalan que para los miembros de la Procuraduría el régimen
disciplinario aplicable es el contenido en distintos artículos de los decretos
250 de 1970, 1660 de 1978 y 3404 de 1983. En cambio, el artículo 177 del CDU
preceptúa que ese estatuto disciplinario "se aplicará a todos los
servidores públicos sin excepción alguna" y que
"deroga las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital,
Municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
fuerza pública" (subrayas no originales). Por consiguiente, existen dos
normas con el mismo rango legal que remiten a dos procedimientos disciplinarios
diferentes para los procesos de los trabajadores de la Procuraduría General de
la Nación, por lo cual resulta esencial determinar cuál es la ley posterior. En
efecto, si el CDU es ulterior a la Ley 201 de 1995, entonces debe entenderse
que las expresiones acusadas se encuentran excluídas
del ordenamiento, pues claramente el artículo 177 deroga todos los regímenes
especiales, con la única excepción de aquellos que derivan de la Constitución.
En este caso es pues evidente que no se aplica el principio según el cual debe
aplicarse de preferencia la norma especial sobre la norma general, pues la
voluntad legislativa contenida en el CDU es clara en establecer un régimen
disciplinario único, no sólo por cuanto así lo señala inequívocamente el
mencionado artículo 177 sino, además, porque los antecedentes de la ley así lo
demuestran. Así, en la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el
Procurador General de la Nación señaló la trascendencia de la unificación del
régimen disciplinario, en los siguientes términos:
Esta multiplicidad de regímenes
disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo del juzgamiento
de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la función del mandato
constitucional a cargo de todas las entidades oficiales, por todas estas
razones, es incuestionable que el Estado Colombiano debe tener un Código o
Estatuto Unificado para la realización del control disciplinario tanto interno
como externo a fin de que la función constitucional se cumpla de manera eficaz
y como además, se convierta en herramienta eficiente en la lucha contra la corrupción
administrativa4.
Por el contrario, si la Ley 201 es
posterior al CDU, entonces se debería entender que las expresiones acusadas se
encuentran vigentes pues, como se mostrará ulteriormente en esta sentencia (Cf
infra Fundamento Jurídico No 19), el CDU no puede impedir que posteriormente el
Legislador consagre regímenes especiales. Por ende, es inevitable que la Corte
Constitucional proceda a definir cuál de las dos normas es posterior, con el
fin de poder determinar si las expresiones acusadas se encuentran o no
derogadas.
7- Al parecer el anterior interrogante
se soluciona fácilmente si se tienen en cuenta los momentos en que entraron a
regir las dos leyes. En efecto, el artículo 203 de la Ley 201 de 1995 establece
que "esta ley rige desde su sanción", lo cual significa que sus
disposiciones están produciendo efectos desde el 28 de julio de 1995. En
cambio, el artículo final del CDU señala que "regirá cuarenta y cinco (45)
días después de su sanción", lo cual significa que ese estatuto sólo
empezó a producir efectos 45 días después del 28 de julio de 1995. Es pues
indudable que el CDU, a pesar de ser la Ley 200 de 1995, empezó a producir
efectos con posterioridad a la Ley 201 de 1995. Sin embargo ¿significa lo
anterior que el CDU es posterior a la Ley 201 de 1995 y que por ende derogó las
expresiones acusadas? O, en otros términos, ¿cuál es el momento que se debe
tomar en cuenta para saber si una ley es posterior a otra a fin de evaluar si
hubo o no derogación? ¿Es cuando ésta entra a regir y es susceptible de
producir efectos? ¿O, por el contrario, es cuando el proyecto es aprobado por
el Congreso? ¿O debe tomarse en cuenta la fecha de la sanción presidencial?
8- Para responder a esos difíciles
interrogantes, la Corte podría recurrir a algunas de las reglas establecidas
por la Ley 153 de 1887, y en especial al artículo 2º, que consagra expresamente
la fórmula según la cual la "ley posterior prevalece sobre la ley
anterior". Igualmente podría esta Corporación acudir a las disposiciones
del Código de Régimen Político y Municipal que regulan aspectos relativos a la
formación, promulgación y observancia de las leyes. Sin embargo, las
referencias a esas normas legales, si bien no son inútiles, tienen a lo sumo un
valor pedagógico, no sólo porque ninguna de ellas precisa qué se entiende
exactamente por "ley posterior" sino, además, y más importante aún,
porque incluso si lo hicieran, el problema jurídico no se encontraría
solucionado. En efecto, no es posible, sin incurrir en una inadmisible autorreferencia conceptual, contraria al respeto a la
estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico, que sea una ley la que
regule el poder abrogatorio y derogatorio de las leyes. Si admitiéramos esa
hipótesis, entonces una autoridad -el Legislador- estaría definiendo su propia
competencia normativa, pues una ley diría qué pueden y qué no pueden hacer las
leyes. Esta definición de la fuerza derogatoria de la ley sólo puede entonces
ser efectuada por una norma de superior jerarquía a la misma ley. Por ello, en
un sistema constitucional como el colombiano, en donde la Constitución es norma
de normas (CP art. 4º), la única forma de responder a los interrogantes
planteados es que la Corte determine cuál es el fundamento constitucional del
fenómeno de la derogación, pues sólo de esa manera podremos entender el alcance
del principio ley posterior deroga ley anterior.
Entra pues la Corte a analizar el
concepto mismo de ley posterior así como las bases constitucionales del
fenómeno de la derogación.
Una necesaria disquisición teórica:
alcance de la regla "ley posterior deroga ley anterior" y fundamento
constitucional de la derogación.
9 - La noción de "norma
posterior" en alguna medida remite a la idea de que una disposición comienza
a existir en el mundo jurídico después de que otra ya hacía parte del mismo.
Ahora bien, en la teoría jurídica, la existencia de una norma ha estado muy
asociado a la idea de validez, a tal punto que para muchos autores se trata de
categorías idénticas, pues ambas expresan un mismo fenómeno: una disposición
comienza a existir y entra a hacer parte del ordenamiento jurídico por haber
sido dictada conforme lo prescriben las reglas del sistema. La validez de una
norma no sería otra cosa, como dice Kelsen, que "el modo particular de su
existencia"5. Sin embargo, lo cierto es que en la doctrina
jurídica no existe consenso sobre la noción de validez. Algunas concepciones,
cercanas al iusnaturalismo, tienden a asociar este concepto a la corrección
material y a la justicia de la norma, esto es, consideran que una disposición
jurídica es válida sólo si armoniza con otras normas de categoría superior que
le sirven de sustento axiológico, hasta llegar incluso a un concepto extrasistemático de validez, según el cual la validez de
las normas positivas depende de valores por fuera del ordenamiento positivo.
Otras concepciones, más próximas al formalismo positivista, por el contrario,
consideran que una norma es válida si ella formalmente hace parte del sistema,
conforme a una reglas de reconocimiento o de incorporación que éste mismo
sistema establece. Finalmente, otras tesis, cercanas al realismo jurídico,
tienden a insistir en que sólo existe y es válida aquella norma con capacidad
de producir efectos concretos al ser efectivamente reconocida y aplicada por
los jueces.
Independientemente de los debates
teóricos asociados a esas escuelas, y que obviamente no le corresponde a la
Corte Constitucional resolver, lo cierto es que importantes sectores de la
doctrina contemporánea consideran que esas distintas nociones no son
incompatibles entre sí sino que, con algunos matices, expresan diversos
componentes y momentos de la validez de una norma, en aquellos regímenes con
supremacía de una constitución que incorpora principios y valores materiales,
tal y como sucede en Colombia. Por ello estos sectores proponen distinguir
estos aspectos, e incluso utilizar apelativos distintos para cada uno de ellos,
a fin tener una visión integral del complejo fenómeno de la validez jurídica en
una democracia constitucional6. De un lado, se propone denominar
validez sustantiva o validez en estricto sentido, al hecho de que una norma de
inferior jerarquía no contradiga las disposiciones superiores, y en especial
que armonice con los valores materiales defendidos por el ordenamiento
constitucional. De otro lado, se propone llamar validez formal o vigencia al
hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido
los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa
eficacia jurídica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición
produzca efectos jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo. Sin embargo,
la Corte precisa que este último concepto no debe ser confundido con el de
eficacia sociológica, que se refiere al hecho de que las normas alcancen sus
objetivos y sean efectivamente cumplidas y aplicadas, o al menos que en caso de
ser violadas, se imponga una sanción a su infractor.
Como es obvio, la validez, la vigencia
y la eficacia, así definidas, son fenómenos interrelacionados, pues en general
para que una disposición produzca efectos, es decir sea aplicable y
jurídicamente eficaz, es necesario que haya sido incorporada al sistema, es
decir que se encuentre vigente, y que además, no contradiga las normas
superiores, es decir que sea válida. Este hecho explica que en el lenguaje
jurídico a veces se utilizan indistintamente esas categorías sin que se
produzcan confusiones. Sin embargo, las distinciones son útiles por cuanto una
norma puede estar vigente pero no ser válida, para lo cual basta pensar en una
ley inconstitucional pero que aún no ha sido retirada del ordenamiento por la
decisión del respectivo órgano de control. Una norma puede haber sido derogada,
con lo cual parece no estar vigente, pero puede seguir produciendo efectos
jurídicos, es decir ser eficaz. O, finalmente, la norma puede ser válida y
encontrarse vigente, pero no ser eficaz, por ejemplo por tratarse de una ley
que fue formalmente adoptada, que no viola ningún mandato superior, pero que
establece que debe transcurrir un determinado plazo antes de que pueda ser
aplicada por los operadores jurídicos.
10- La Corte considera que las
anteriores distinciones entre validez, vigencia y eficacia no sólo son
aplicables en el caso colombiano sino que ayudan a comprender mejor el alcance
del fenómeno de la derogación de las normas en general, y de las leyes en
particular. Así, el sistema jurídico colombiano es un ordenamiento normativo
jerarquizado, en donde la cúspide la ocupa la Constitución (CP art. 4), por lo
cual la idea de validez en estricto sentido tiene perfecta cabida. Una norma
contraria a los principios y valores constitucionales no es válida. Pero
igualmente la Carta establece en muchas ocasiones los elementos mínimos para
que determinados actos entren formalmente al orden jurídico, esto es, adquieran
vigencia. Por ejemplo, el artículo 157 superior consagra los requisitos para
que un proyecto pueda convertirse en ley, pero la ley así adoptada puede ser
inconstitucional, con lo cual estaría vigente pero sería inválida. Finalmente,
el propio CDU muestra la importancia de distinguir entre validez, vigencia y
eficacia, pues en agosto de 1995 esa ley estaba vigente, aparentemente era
válida, pero no estaba produciendo efectos, pues sólo entraba a regir 45 días
después de su sanción.
11- Los anteriores elementos
conceptuales permiten a la Corte precisar el alcance del fenómeno de la
derogación. Así, en términos generales, se puede decir que la derogación tiene
como función, tal y como lo señala la doctrina y lo ha establecido esta
Corporación, dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del
ordenamiento7. Por ello se ha entendido que la derogación es la
cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior,
por cuanto la derogación no se basa en un cuestionamiento de la validez de la
norma -como sucede cuando ésta es anulada o declarada inexequible por los
jueces- sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las
autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes, por el
Congreso. Esta Corte ya había precisado esa diferencia con claridad. Dijo
entonces esta Corporación:
Así, la derogación no deriva de
conflictos entre normas de distinta jerarquía sino de la libertad política del
Legislador, pues ese órgano político decide expulsar del ordenamiento una norma
que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra
disposición, ya sea para que la regulación de la materia quede sometida a los
principios generales del ordenamiento. Es pues un acto de voluntad política
pues el Legislador evalúa, conforme a criterios de conveniencia, cuando es
oportuno derogar una determinada disposición (....) En cambio, la inexequibilidad surge de un conflicto normativo entre la
Constitución y la ley, que es resuelto jurídicamente por el órgano a quien
compete preservar la supremacía de la Carta. El juez constitucional no decide
entonces conforme a su voluntad política sino que se limita a constatar esa
incompatibilidad, y a expulsar del ordenamiento la disposición legal, por ser
ésta de menor jerarquía. (...) En síntesis, y tal y como esta Corporación ya lo
había señalado, "la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa donde
no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que
incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del
ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad
que derogación (Sentencia C-145/94. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento
Jurídico No 5)8 "
Pero la derogación no afecta tampoco
ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones
surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma
derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo.
Esto es precisamente lo que justifica que la Corte se pronuncie incluso sobre
normas derogadas cuando éstas siguen produciendo efectos, con el fin de
hacerlos cesar, por ministerio de la declaratoria de inexequibilidad,
si tales efectos son contrarios a la Carta,
12- Así precisada la naturaleza del
fenómeno derogatorio, para la Corte es claro que en el caso de las leyes, la
competencia del Congreso para derogar las normas precedentes encuentra sustento
no sólo en el hecho de que expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a
las cámaras (CP art. 150 ord. 1) sino en el propio
principio democrático y en la soberanía popular (CP art. 1 y 3), que hacen que
las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores,
deben ser consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al
Legislador del mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas
mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las
mayorías del futuro. Esto explica que en el Reino Unido, en donde se considera
que el Parlamento es soberano, y por ende ese cuerpo representativo puede hacer
todo, salvo cambiar un hombre en mujer, sin embargo la doctrina y la práctica
judicial consideran que una ley actual no puede prohibir su derogación por un
parlamento posterior, pues admitir esa posibilidad acabaría precisamente con la
soberanía misma del parlamento9. La derogación de las leyes
encuentra entonces sustento en el principio democrático, en virtud del cual las
mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes,
con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el
juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia
legislativa, debe entenderse que la última voluntad de los representantes del
pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece
sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues
el fundamento constitucional del principio "lex
posterior derogat anteriori".
13- Los anteriores conceptos permiten
precisar en qué momento se produce el fenómeno derogatorio, para lo cual es
necesario diferenciar entre el acto jurídico derogatorio -que es la norma
posterior- con el efecto jurídico derogatorio -que es la cesación de vigencia
de la norma precedente-. Esta distinción es importante con el fin de poder
precisar cuando existe una ley, para saber si una ley es posterior a otra, y
cuando se produce efectivamente la derogación, pues esos momentos pueden no
coincidir.
Así, para la Corte es claro que el
efecto derogatorio de una norma legal tiene lugar a partir de cuándo la norma
derogatoria es jurídicamente eficaz, puesto que la eficacia es la capacidad de
producir efectos, y la derogación es un efecto de la norma. Supongamos que el
10 de julio de 1999 el Congreso expide una ley A, cuyo único objetivo es
derogar una ley B. Supongamos igualmente que la ley A, conforme a sus mandatos,
sólo entra a regir dos meses después de ser expedida. En tales circunstancias,
es claro que la ley B sale del ordenamiento el 10 de septiembre de 1999, a
pesar de que la ley A, que la deroga, estaba vigente desde dos meses antes,
pues el efecto derogatorio sólo se hace efectivo cuando la ley B ya es
aplicable.
Por el contrario, para saber si una ley
es posterior a otra, la Corte considera que se debe tomar en cuenta su
vigencia, y no su validez o eficacia, por cuanto la voluntad de los
representantes del pueblo se perfecciona en el momento en que la ley nace,
conforme a los requisitos mínimos exigidos por la Carta, y entra entonces a
hacer parte del ordenamiento, sin importar que la norma sea o no aplicable. En
efecto, admitir que la eficacia es el punto que se debe tomar en cuenta para
determinar la posterioridad o no de una ley, no sólo desconoce el fundamento
constitucional del fenómeno de la derogación -que es la voluntad de la mayoría
en virtud del principio democrático- sino que conduce a resultados jurídicos
inadmisibles. Para mostrarlo basta un ejemplo. Supongamos que el Legislador
expide la ley 01 del 30 de julio del 2000, la cual establece un nuevo delito,
como podría ser la evasión de impuestos, pero considera conveniente dar un
plazo a los ciudadanos para adaptar sus comportamientos a esa definición legal,
por lo cual dice que la ley empezará a regir dos años después. Ahora bien,
supongamos que a los pocos meses, y luego de un amplio debate nacional, el
Congreso concluye que la penalización de la evasión de impuestos en delitos es
un error en términos de política criminal. Se expide entonces la ley 02 del 10
de diciembre de ese mismo año, que deroga la primera ley, que todavía no ha
entrado a regir. Si consideráramos que la posterioridad de una ley se cuenta a
partir de su eficacia, entonces deberíamos concluir que la ley 02 del 10 de
diciembre del 2000 no puede derogar a la ley 01 del 30 de julio del 2000, por
cuanto ésta, a pesar de haber sido expedida antes, entra a regir después. De
esa manera, permitiríamos no sólo que un Congreso ate normativamente a sus
sucesores, sino que la seguridad jurídica se vería afectada.
14- Es pues claro que si bien el efecto
derogatorio se produce únicamente cuando la norma derogatoria es eficaz, por el
contrario para determinar la posterioridad de una ley se debe tomar en cuenta
su vigencia y no su eficacia. Ahora bien, esto remite a una nueva pregunta: ¿Y
cuándo se entiende que una ley adquiere vigencia, esto es, a partir de qué
momento se incorpora formalmente al ordenamiento?
En otros ordenamientos jurídicos, en
particular en los regímenes parlamentarios, existe alguna discusión doctrinaria
sobre si la vigencia de una ley comienza a partir de la aprobación por el
parlamento o de la sanción por el jefe de Estado, por cuanto esta sanción tiene
en tales ordenamientos un valor puramente formal. En el caso colombiano, esa
discusión no tiene sentido pues es claro que la vigencia de una ley sólo
comienza a partir de la sanción presidencial, o en su defecto, de la que
efectúe el Presidente del Congreso, en casos excepcionales (CP art. 168), no
sólo porque la Carta expresamente establece que un proyecto para convertirse en
ley requiere de la correspondiente sanción del gobierno (CP art. 1257 ord. 4º) sino, además, porque esa sanción no tiene en
nuestro ordenamiento un sentido puramente formal ya que la Constitución
confiere al Presidente la posibilidad de objetar los proyectos de ley (CP arts 166 y 167).
La solución del problema planteado
sobre la derogación o no de las expresiones acusadas.
15- El anterior análisis conceptual
muestra claramente que no es posible sostener que el CDU es posterior a la Ley
201 de 1995 por haber entrado a regir dos meses después, ya que ambas leyes
fueron aprobadas el mismo día. Por consiguiente las dos leyes son coétaneas, lo cual muestra que en este caso resulta
imposible aplicar la regla "lex posterior derogat anteriori". Con
todo, la Corte considera que el problema sobre la derogación o no de las
expresiones acusadas puede ser resuelto con base en una reconstrucción de la
voluntad legislativa sobre el punto pues, como vimos, el principio democrático
es el fundamento constitucional de la derogación y de la propia regla según la
cual la ley posterior prevalece sobre la anterior.
Es claro, como se vio, que el
Legislador, por medio del CDU, quiso unificar los regímenes disciplinarios,
incluyendo el de la Procuraduría, pues no sólo esa ley no exceptúa al
Ministerio Público de sus normas sino que en ningún momento, en los debates
sobre el tema durante el trámite de este estatuto disciplinario, se previó un
régimen especial para esa entidad. Una conclusión se impone: el CDU quería
derogar las disposiciones disciplinarias que hasta ese momento se aplicaban a
la Procuraduría, efecto derogatorio que, por la propia voluntad del Congreso,
sólo se haría efectivo dos meses después de que se sancionara el CDU. En este
caso la voluntad legislativa es evidente.
En cambio, el Congreso, al tramitar la
Ley 201 de 1995 en ningún momento quiso consagrar un régimen disciplinario
especial para la Procuraduría sino que se limitó a prolongar el régimen que
hasta ese momento se aplicaba a esos funcionarios, pues al expedirse esa ley,
esos servidores se encontraban sometidos a los decretos señalados por las
expresiones acusadas. No hubo pues voluntad de establecer un régimen especial.
En tales condiciones, la Corte
considera que es posible armonizar los mandatos contenidos en el CDU y en las
expresiones acusadas de la Ley 201 de 1995. Así, esos mandatos son
contradictorios si se asume que ambas disposiciones tenían vocación de
permanencia, pues no se sabría si los funcionarios de la Procuraduría están
sometidos al CDU o a los artículos pertinentes de los decretos 250 de 1970 , 1660 de 1978 y 3404 de 1983. Sin embargo, teniendo en
cuenta la voluntad del Legislador de que el CDU entrara a regir dos meses
después, es posible armonizar ambos mandatos en la siguiente forma: al ser
sancionadas las dos leyes el mismo día, pero al estar sometida a un plazo la
entrada en vigor del CDU, entonces se entiende que durante esos dos meses, y
mientras se comenzaba a aplicar el CDU, el régimen de los miembros de la
Procuraduría era el contenido en las expresiones acusadas de la Ley 201 de
1995. Sin embargo, como el CDU quería unificar el régimen disciplinario para
todos los servidores públicos, con excepción de los miembros de la Fuerza
Pública, entonces se entiende que fue voluntad del Congreso que en el momento
en que sus disposiciones entraran a ser aplicadas derogaran las expresiones
acusadas. A partir de tal momento los miembros de la Procuraduría quedan
sometidos a los mandatos del CDU. Esto significa entonces que a partir de esa
fecha, las expresiones acusadas se encuentran derogadas.
16- La Corte considera que la anterior
es la única interpretación que permite armonizar esos mandatos pues, como ya se
vio, en el presente caso no es posible aplicar la regla según la cual ley
posterior prevalece, pues las normas fueron sancionadas el mismo día. Y tampoco
es posible aplicar mecánicamente la regla según la cual la ley especial
prevalece sobre la general pues en este caso la norma general -el CDU- había
sido promulgada precisamente para abolir todos los
regímenes especiales, sin excepción alguna. Por ello la única forma de resolver
el interrogante fue la de reconstruir la voluntad legislativa, tal y como se
hizo en esta sentencia. Con todo, la Corte no puede dejar de señalar que la
falta de técnica legislativa en este caso es evidente, pues dos proyectos con
contenidos parcialmente contradictorios son tramitados al mismo tiempo y
sancionados el mismo día, sin que el Legislador señale explícitamente a los
operadores jurídicos cómo se deben armonizar las normas, con lo cual se genera
una enorme inseguridad jurídica, la cual hubiera podido ser fácilmente evitada
con una mínima atención que se hubiera prestado al asunto. Por ejemplo, hubiera
bastado señalar que el régimen especial de la Procuraduría sólo se aplicaría
mientras entraba en vigor el CDU.
Pronunciamiento de fondo e
improcedencia de los cargos del actor.
17- Una vez mostrado que las
expresiones acusadas no se encuentran vigentes, la Corte entra a estudiar si
los supuestos normativos derogados continúan produciendo efectos jurídicos10,
pues de lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad sobre los
apartes demandados de los artículos 8º, 45 y 173, resulta innecesario por
carencia actual de objeto y, en consecuencia deberá producirse fallo
inhibitorio en lo pertinente.
Pues bien, el artículo 176 de la Ley
200 de 1995 dispone que "los procesos disciplinarios que al entrar en
vigencia la presente ley se encuentren con oficio de cargos notificado
legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con
el procedimiento anterior", por lo cual los trámites que se adelantan bajo
la vigencia de las normas acusadas terminan su eficacia con decisión
ejecutoriada por expreso mandato del CDU. De otro lado, como se deduce
claramente de la fecha en que entra en vigor la Ley 201 de 1995 y la vigencia
de la Ley 200 de 1995, las disposiciones acusadas en principio tuvieron una
cortísima vida jurídica, pues su eficacia se mantuvo por 45 días. Es pues
bastante difícil que durante ese período exista un proceso "con oficio de
cargos notificado legalmente". Sin embargo ello no es imposible, por lo
cual el pronunciamiento de fondo es necesario.
18- Ahora bien, el propio examen de la
vigencia o no de las expresiones acusadas muestra que el cargo formulado no
tiene ningún sustento, pues los decretos a que hacen referencia esas
expresiones no habían sido derogados por el CDU al momento de expedirse la Ley
200 de 1995, como equivocadamente lo presupone el actor. Esa derogación sólo se
produce 45 días después, cuando adquiere eficacia el CDU, exactamente al mismo
momento en que son también derogadas las expresiones acusadas, con lo cual los
supuestos del ataque del demandante se derrumban.
Con todo, incluso si los presupuestos
del actor fueran ciertos, no por ello habría violación del principio de
legalidad, pues bien puede el Legislador estructurar un régimen disciplinario
con base en normas que habían sido derogadas en el pasado, siempre y cuando la
referencia sea precisa e inequívoca. Es cierto que en general se acepta que una
norma derogada no revive por la sola referencia que a ella haga otra ley sino
que, tal y como esta Corporación ya lo había señalado, es necesario un
"nuevo acto de voluntad política" para poder "revivir la norma
inicialmente derogada11" Sin embargo, cuando el Legislador
señala que el régimen disciplinario para determinados funcionarios es el
contenido en la ley A del año B, normas que habían sido derogadas, no está
haciendo una simple referencia sino que está manifestando la inequívoca
voluntad política de reincorporar al ordenamiento esas disposiciones, por lo
cual el procedimiento es admisible, si bien puede no ser el más adecuado en
términos de técnica legislativa y de seguridad jurídica.
Régimen disciplinario especial y
principio de igualdad.
19- La Corte recuerda que el control
constitucional de los actos sometidos a su análisis no es rogado sino integral,
por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente
a la totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación
con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Así, si la Corte
encuentra que el acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad
materiales o procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe
entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado12.
Por ello, y aunque el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación
de igualdad por las expresiones demandadas de los artículos 8, 45 y 173 de la
Ley 201 de 1995, entra la Corte a estudiar si la consagración de un régimen
disciplinario especial para las funcionarios de la Procuraduría desconoce ese
principio constitucional. En efecto, podría pensarse que en la medida en que la
Corte declaró exequibles las expresiones "todos", "sin excepción
alguna" y "o especiales", contenidas en el artículo 177 del CDU
o Ley 200 de 199513, con lo cual quedaron derogados todos los
regímenes disciplinarios especiales, salvo las excepciones contempladas en la
Constitución, entonces es inexequible que existan regímenes especiales
distintos a los previstos por la propia Carta. Sin embargo ese argumento no es
de recibo, por cuanto desconoce el sentido de la decisión de la Corte y el
alcance del principio de igualdad en este campo. En efecto, al declarar
exequible el artículo 177 del CDU, la Corte simplemente señaló que el Congreso
podía establecer un régimen disciplinario unificado para todos los servidores
públicos, siempre y cuando respetara aquellos casos en que la Constitución
exigía un régimen especial para determinados funcionarios, como es el caso de
los miembros de la Fuerza Pública. Sin embargo, en ningún momento la Carta
obliga al Legislador a consagrar un sólo régimen, pues en esta materia el
Congreso tiene una amplia libertad de configuración. Por ende, el Legislador
puede consagrar regímenes disciplinarios especiales, si considera que existen
razones de conveniencia que justifican su existencia, y siempre y cuando esa
diferencia de trato encuentre un fundamento razonable. Esta Corporación ya
había señalado al respecto:
La interpretación de la Corte acerca de
que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con excepción de los
miembros de la fuerza pública, no implica que para las diferentes ramas y
órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme
a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995 sirve como marco
general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas disciplinarias
específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder público y
de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes
disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones14.
En tales circunstancias, la Corte
concluye que la consagración de un régimen especial para los funcionarios de la
Procuraduría es admisible, pues encuentra un fundamento objetivo y razonable en
las peculiaridades de ese órgano de control. En efecto, esta entidad tiene
funciones particulares, entre las cuales se encuentra en especial la supervigilancia disciplinaria de quienes desempeñen
funciones públicas (CP art. 277 ord 5º). Es pues
admisible que, entre otras razones, el Legislador considere que no deben estar
sometidos al régimen disciplinario ordinario sino a uno especial aquellos
funcionarios que tienen a su cargo el control disciplinario preferente del
resto de servidores públicos. Por todo lo anterior, la Corte concluye que las
expresiones demandadas de los artículos 8, 45 y 173 de la Ley 201 de 1995 son
materialmente exequibles.
Límites a la facultad discrecional de
traslado de servidores públicos
20. El cargo del actor contra los
artículos 80 y 178 de la Ley 201 de 1995 es diverso. Según su criterio, la facultad
discrecional del Procurador General de la Nación para modificar las sedes y las
dependencias de los servidores de la Procuraduría General, en razón a las
necesidades del servicio, es contraria al derecho de estabilidad del empleo de
los trabajadores y de su familia. Por su parte, la Vista Fiscal considera que
esa posibilidad de variar las sedes encuentra respaldo en la necesidad de que
la Procuraduría cumpla adecuadamente sus funciones en la forma que exige el
artículo 209 de la Constitución. Ahora bien, la Carta consagra como principio
mínimo fundamental en materia laboral la garantía de la estabilidad en el
empleo (C.P. art. 53), pero igualmente establece un sistema especial para la
vinculación laboral de los funcionarios públicos (C.P. art. 125) y señala unos
principios que deben orientar la función administrativa, entre los cuales se
encuentran la eficacia, la economía y la celeridad. Un interrogante surge para
Corte: ¿los servidores públicos tienen derecho a la misma garantía de
estabilidad en el empleo que contempla el régimen jurídico laboral privado? En
otros términos, ¿la diferencia de regímenes jurídicos en la vinculación laboral
autoriza la atenuación de la garantía mínima de estabilidad del trabajador al
servicio del Estado?
21. Para resolver el anterior
interrogante, la Corte encuentra que la relación entre el Estado y sus
trabajadores debe regirse teniendo en cuenta dos aspectos determinantes. En
primer lugar, los servidores públicos son las personas de las cuales el Estado
se vale para el cumplimiento de sus funciones esenciales y específicas para la
búsqueda de los objetivos públicos, por lo cual la relación de trabajo al
interior de la administración pública comporta un contenido de interés general
(C.P. inciso 2 art. 123), pues el cumplimiento de las funciones administrativas
del Estado se hace efectivo y se concreta a través de la actividad de personas
físicas que plasman el interés de una colectividad organizada. Y, en segundo
lugar, no debe olvidarse la posición privilegiada en que se encuentra la
persona en la Constitución, pues en una Carta Política con clara orientación
humanista, el individuo trabajador no puede ser tan sólo un instrumento de
ejecución de políticas estatales, sino que goza de efectivas y permanentes
garantías inherentes a su status. Por consiguiente, los trabajadores del Estado
también gozan de derechos derivados del empleo, toda vez que tanto los
funcionarios como los empleados públicos deben disfrutar de las efectivas y
permanentes garantías inherentes a su condición de individuos que prestan su
mano de obra remunerada para la consecución de un fin determinado. Esto
significa que si bien para determinados efectos puede ser relevante
constitucionalmente la diferenciación entre trabajadores de la administración,
quienes ejercen su función por condiciones especiales de sujeción al desarrollo
de intereses colectivos, y los trabajadores que se rigen por el derecho
privado, en todo caso existen derechos laborales mínimos que deben respetarse.
En este orden de ideas, en la relación
laboral de los trabajadores del Estado existe una tensión entre la
obligatoriedad de la eficacia de los principios que rigen la función pública
(C.P. art. 209), y las garantías laborales del servidor público (CP art. 53),
tensión que debe ser ponderada según las características específicas de los
casos concretos y de las regulaciones normativas analizadas por los jueces. Con
todo, la Corte considera que existen dos aspectos básicos que deben ser tomados
en consideración, criterios fundamentales. En primer lugar, la distinción
constitucional de los tipos de nombramiento del personal que realiza la
administración (C.P. art. 125), ya que la vinculación en puestos de carrera
administrativa o en plazas de libre nombramiento y remoción justifica una variación
sustancial del contenido y alcance del principio a la estabilidad del cargo
público. Así, por su propia naturaleza, los cargos de libre normbramiento
y remoción gozan de una precaria estabilidad pues el ordenamiento deja un
margen más amplio de discrecionalidad al nominador, toda vez que aspectos tales
como la confianza y la credibilidad que recaen sobre el trabajador pueden
determinar la disponibilidad del cargo. El segundo aspecto para considerar es
la diferencia entre las dos aristas de la estabilidad en el empleo, que son el
concepto de permanencia del vínculo laboral como tal y la inalterabilidad de
las condiciones mismas de trabajo de los funcionarios. Sin embargo, en razón a
que el caso que nos ocupa se refiere al traslado de los agentes del Ministerio
Público y de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, la
presente sentencia se limitará a analizar únicamente este segundo aspecto.
22- El traslado junto con el ascenso y
el encargo son formas de desplazamiento de personas vinculadas al servicio
(Artículo 24 del Decreto 1950 de 1973), los cuales se conciben como mecanismos
que permiten cierta flexibilidad en la planta de personal de las entidades del
Estado para la ejecución de los planes y políticas administrativas. Así mismo,
las condiciones de idoneidad técnica, moral y subjetiva del personal al
servicio del Estado son determinantes para el logro de los objetivos
encomendados, puesto que a pesar de que la idoneidad se integra por valores y
requisitos subjetivos, el perfil del trabajador se coloca en mira del ejercicio
de las funciones estatales y del diseño de políticas estructurales como
condición vital para la existencia y continuación de la administración pública.
Es por ello que la estabilidad en el empleo público no debe confundirse con la
inamovilidad funcional y geográfica del cargo, puesto que si bien, en
principio, la regla general es la permanencia en la labor encomendada, el
ejercicio de la discrecionalidad organizativa de la administración permite que
se evalúe el equilibrio entre las necesidades de la organización y los derechos
de su personal, con base en límites que determinan su legalidad.
De esa manera, la administración, en
ejercicio de su potestad de mutabilidad de los términos de la relación laboral
o contractual configurada puede, dentro de un margen de discrecionalidad
administrativa, introducir las modificaciones que sean necesarias y
convenientes para el logro más eficiente de las necesidades colectivas
asignadas. Por ello, esta Corporación había considerado que en principio los
sistemas de planta de personal global y flexible, como el que prevé la ley de
la Procuraduría, son admisibles, dentro de ciertos límites, con el fin de
"garantizarle a la administración pública mayor capacidad de manejo de su
planta de funcionarios, con el objeto de atender las cambiantes necesidades del
servicio y de cumplir de manera más eficiente con las funciones que le
corresponden"15. Sin embargo, esta Corte también ha precisado
que la discrecionalidad para trasladar subalternos dentro una respectiva
entidad tiene como base la búsqueda del correcto funcionamiento de las
instituciones, por lo cual no puede traducirse en arbitrariedad. Dicho de otra
manera, la potestad discrecional no es absoluta en la medida que se encamina a
cumplir los principios de la función pública y a desarrollar los fines del
Estado, por lo cual la decisión debe ejecutarse "en función de las
circunstancias teleológicas y materiales establecidas en la norma que la
autoriza"16. Así, la potestad organizativa de la administración
es amplia, pero está limitada por criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, y en particular por los derechos que la Constitución y la ley
reconocen a los funcionarios.
En tales condiciones, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional17 ha decantado los elementos que
limitan la potestad de la administración para trasladar de sede y de funciones
a los servidores públicos. Esta Corporación sintetizó entonces esos criterios
los siguientes términos:
En conclusión, de la jurisprudencia de
la Corte sobre traslados se deduce que la administración goza de
discrecionalidad para decidir sobre la reubicación de su personal. No obstante,
esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a) el traslado debe
efectuarse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines; b) para la
concesión o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que él
puede producir para la salud del funcionario; y c) en circunstancias muy
especiales la administración debe consultar también los efectos que la
reubicación del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo.
Asimismo, la Corte ha precisado que el
grado de discrecionalidad de algunas instituciones en punto al traslado es
mucho mayor - y por lo tanto es más restringida la posibilidad de control del
juez constitucional sobre los actos que dispongan la reubicación -, de acuerdo
con la naturaleza de la entidad y el tipo de funciones que desarrolla. 18
La Corte reitera entonces que la
facultad discrecional del traslado de funcionarios públicos tiene límites, cuyo
alcance conviene recapitular.
23. En primer lugar, se requiere que el
traslado sea consecuencia de la necesidad del servicio, que implica una
libertad más o menos amplia de apreciación del interés público, pues si bien el
Legislador atribuye al nominador la facultad de valoración de un supuesto dado,
también le exige que la decisión obedezca a razones ecuánimes, imparciales y
honestas que la fundamentan. En otros términos, la necesidad del servicio es un
valor objetivo del interés público que se evidencia tanto en la evaluación de
las metas que se propone el Estado, como en la razonabilidad, la
proporcionalidad y la finalidad legal del traslado (Art. 36 del Código
Contencioso Administrativo). Sin embargo, no sobra advertir que el requisito de
rectitud en la razón del traslado no está directamente relacionado con que
efectivamente se obtenga el resultado esperado dentro del plazo establecido
para el logro de la meta encomendada, por lo cual la decisión del
desplazamiento de personal no necesariamente es ilegítima o está sujeta a
revocatoria si hubo incumplimiento de la tarea asignada.
24. El segundo requisito para
determinar la constitucionalidad del traslado es la evaluación de ciertas
condiciones subjetivas del trabajador, pues no se le puede imponer una
dificultad material de tanta magnitud que el desplazamiento de sede se
convierta en una verdadera imposibilidad de ejercer la función en el nuevo
lugar o destino, ni tampoco que el traslado implique condiciones menos
favorables para el empleado (artículo 30 del Decreto 1950 de 1973). En relación
con la interpretación del concepto de "condiciones menos favorables",
la Corte coincide con los criterios adelantados por la jurisprudencia del
Consejo de Estado, los cuales permiten tener claridad al respecto. Esa
Corporación manifiesta que dentro de las condiciones menos favorables
"también están comprendidos la seguridad social del empleado, su bienestar
que comprende también el grupo familiar, el medio en el cual vive y sus
incidencias económicas, de modo que esos factores también cuentan en el salario
y en la forma como se presta el servicio." Agrega, además que "para
un trabajador que vincula su vida al servicio del Estado (...) no puede darse
por la Administración un tratamiento que no sea humano al empleado con el solo
y materialista argumento de que su salario no le fue disminuído
en el monto con que mensualmente se le retribuye." 19En
otro pronunciamiento, el Consejo de Estado también precisó:
"La estabilidad que brinda la
carrera administrativa no se cumple solamente con la observancia externa de
elementos formales tales como el grado del cargo, el nombre del empleo y la
similitud de sus funciones en el caso de un traslado, sino que además ella se objetiviza con el comportamiento de la administración
frente al empleado y el análisis de las necesidades del servicio.
En el caso objeto de examen, si bien la
administración respetó al empleado trasladado el grado salarial, el nivel del
empleo, sus funciones y requisitos para el desempeño del empleo, no guardó su
derecho a la estabilidad, el cual vulnera el derecho que le otorga la carrera,
por cuanto se desconoció el principio de no desmejoramiento, puesto que dicho
traslado le causó perjuicios de orden familiar, económico y
personal..." 20
25- En tercer lugar, la
constitucionalidad del traslado depende de que se respeten las condiciones
mínimas de afinidad funcional entre el cargo al cual fue inicialmente vinculado
y el nuevo destino, pues conforme al artículo 29 del Decreto 1950 de 1973
"se produce traslado cuando se provee, con un empleado, en servicio
activo, un cargo vacante definitivamente, con funciones a fines al que
desempeña, de la misma categoría, y para el cual se exijan requisitos mínimos
similares."
Así las cosas, la aplicación de las
garantías inherentes al status del trabajador del Estado que se plasman en la
Constitución en el principio de la estabilidad en el empleo, (C.P. art. 53), en
el derecho a una remuneración por la prestación de servicios (C.P. art. 53), en
la obligatoriedad del trabajo en condiciones dignas y justas (C.P. art. 25) y,
en la igualdad de acceso a la función pública (C.P. art. 53 y 125), determinan
que la "potestad organizatoria" sea una
atribución limitada. Por consiguiente, la administración debe tener en cuenta
los derechos del trabajador reconocidos por el ordenamiento jurídico cuando
ejerce su potestad discrecional de variar sedes para desarrollar adecuadamente
sus funciones. organizar su estructura desde el punto
de vista de los funcionarios que ejecutan la labor encomendada legal y
constitucionalmente. Por lo tanto, la simple alegación de intereses generales o
la invocación de la necesidad del servicio no son argumentos suficientes para
justificar per se un traslado, pues si la Administración no respeta los criterios
anteriormente señalados estaría lesionando derechos subjetivos reconocidos por
la propia Constitución.
26. Las anteriores precisiones conducen
a esclarecer que los Agentes del Ministerio Público, los cuales de acuerdo con
el artículo 153 de la Ley 201 de 199521, son funcionarios de libre
nombramiento y remoción, y los trabajadores vinculados a la Procuraduría
General por la misma forma de nombramiento, pueden ser trasladados siempre y
cuando se cumplan los requisitos mínimos para el traslado. Sin embargo conviene
aclarar que los servidores públicos de libre nombramiento y remoción, en razón
a su status, tienen derechos y garantías de estabilidad más flexibles, por lo
cual la variación de sedes de acuerdo con las necesidades del servicio es una
facultad acorde claramente con la Constitución. Por el contrario, la facultad
de traslado de los funcionarios vinculados en la carrera administrativa debe
efectuarse por la necesidad del servicio y teniendo en cuenta todos los límites
del poder discrecional organizativo de la administración anteriormente
señalados, lo cual debe ser ponderado en cada situación por la autoridad que
tiene a su cargo el control jurisdiccional del acto administrativo que ordena
el traslado. Por ello, la Corte encuentra que es necesario condicionar la
constitucionalidad del artículo 178 de la Ley 201 de 1995, en el entendido de
que la facultad del traslado de los empleados de carrera administrativa deberá
surtirse de conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de
la administración
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A
LO RESUELTO por la Corte Constitucional en sentencia No. C-334 de agosto
1º de 1996 que:
a) declaró exequibles las expresiones
"agentes del Ministerio Público", "los agentes adscritos al
Despacho, y todos los servidores que tengan funciones de seguridad, cualquiera
que sea la denominación del cargo", contenidas en el literal a) del
artículo 136 de 1995.
b) declaró inexequibles el parágrafo
del artículo 12 de la Ley 201 de 1995 y la expresión "y los demás empleos
que integren la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales" del
literal a) del artículo 136 de esa misma ley.
Segundo.- DECLARAR
EXEQUIBLES las expresiones "en el Decreto 3404 de 1983, de
acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a 177 del
Decreto 1660 de 1978, o con base" contenida en el artículo 8º de la Ley
201 de 1995; "por el procedimiento establecido en el Decreto 3404 de 1983,
de acuerdo con los artículos 158, 161, 162, 163, 164, 165, 166 y 169 a 177 del
Decreto 1660 de 1978, o las normas que les sustituyan" contenida en el
artículo 45 de la Ley 201 de 1995; y "el Decreto 250 de 1970 y en el 1660
de 1978 y en" contenida en el artículo 173 de la Ley 201 de 1995.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión "y variar las sedes", contenida en el artículo 80 de la Ley
201 de 1995.
cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la
expresión "o donde las necesidades del servicio así lo exijan",
contenida en el artículo 178 de la Ley 201 de 1995, en el entendido de que la
facultad del traslado de los empleados de carrera administrativa deberá
surtirse de conformidad con los límites del poder discrecional organizativo de
la administración.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la gaceta de la corte constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
|
presidente
|
JORGE ARANGO MEJÍA EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
|
Magistrado
Magistrado
|
CARLOS GAVIRIA DÍAZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Magistrado
Magistrado
|
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
|
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
|
VLADIMIRO NARANJO MESA MAGISTRADO
Magistrado
|
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
|
Secretaria general
|
NOTAS PIE DE PÀGINA:
1. Entre otras, pueden consultarse las
sentencias C-523 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-434 de 1996 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-531 de 1995 y C-597 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero y C-052 de 1997 Carlos Gaviria Díaz.
2. Exposición de Motivos del proyecto
presentado al Senado de la República, por el Procurador General de
La Nación. Gaceta del Congreso No. 91
de 1995. Página 31.
3. Ponencia para segundo debate en el
Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 157 de 1995. Página 2. Y,
ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes. Gaceta del
Congreso No. 158 de 1995. Página 2.
4. Gaceta del Congreso, Año IV, Nº 73.
5. Hans Kelsen. Teoría Pura del
Derecho. Buenos Aires: EUDEBA, 1960, p35
6. Con obvios matices entre ellos, ver
en Italia Luigi Ferrajoli. Razón y derecho.
Madrid: Trotta, 1995, pp
352 y ss; en España Luís María Diez-Picazo. La
derogación de las leyes. Madrid: Civitas,
1990, pp 162 y ss; en
Argentina Carlos Santiago Nino. Introducción al análisis del derecho.
Buenos Aireso: Astrea,
1987, pp 127 y ss; y en
Alemania, Robert Alexy. El concepto y la
validez del derecho. Barcelona: Gedisa, 1994, pp 87 y ss.
7. Ver, entre otras, la sentencia C-055
de 1996. Fundamento jurídico No 6. A nivel de la doctrina, ver Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas
jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1988, pp 71.
8. Sentencia C-055 de 1996.
Fundamento Jurídico No 7.
9. Ver en especial el caso Vauxhall Estates Ltd v liverpool Corrporation, 1932, 1 KB. 733 citado por Denis Keenan. English Law.
Londres: Pitman Puiblisihing,
1989, pp 10 y 510 y ss.
10. En relación con la necesidad de
pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional sobre normas derogadas que
continúan produciendo efectos jurídicos, entre otras, pueden consultarse las
sentencias C-467 de 1993, C-047 de 1994, C-177 de 1994, C-264 de 1994. C-505 de
1995, C-537 de 1995, C-252 de 1996, C-558 de 1996
11. Sentencia C-055 de 1996. Fundamento
Jurídico No 7.
12. Al respecto ver, entre otras, la
sentencia C-531/95, Fundamento Jurídico No 2º.
13. Sentencia C-280/96. Fundamento
Jurídico No 4.
14. Sentencia SU-637/96. Fundamento
Jurídico No 7.
15. Sentencia T-715 de 1996. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz., Fundamento Jurídico No 8.
16. Sentencia C-318 de 1995. M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Sobre el tema también pueden verse las sentencias
C-100 y C-176 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Igualmente, sobre los
objetivos de la facultad discrecional, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-031 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara, T-303 de 1994. M.P.
Fabio Morón Díaz, C-072 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
17. Pueden verse las sentencias T-330 de
1993, T-483 de 1993, T-170 de 1994, C-356 de 1994, T-113 de 1995, T-135 de
1995, T-016 de 1995, T-181 de 1996, T-514 de 1996, T-02 de 1997, entre otras.
18. Sentencia T-715 de 1996. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 11.
19. Sección Segunda del Consejo de
Estado. Sentencia del 12 de febrero de 1980. C.P. Ignacio Reyes Posada.
20. Sentencia Sección Segunda del
Consejo de Estado de octubre 30 de 1995 C.P. Diego Younes
Moreno. Expediente 7106.
21. Norma que fue declarada exequible
por esta Corporación, en la sentencia C-037 de 1997. M.P. Antonio Barrera
Carbonell