Sentencia T-105/07
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR
Y CONCRETO-Casos para la procedencia
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR
Y CONCRETO-Eventos en que procede
sin consentimiento expreso del particular
REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Regulación legal
REVOCATORIA DIRECTA DE FALLO DISCIPLINARIO-Características fundamentales del régimen
DERECHO DISCIPLINARIO EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE
LOS DERECHOS HUMANOS Y EN EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
FALTA DISCIPLINARIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE
LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
REVOCATORIA DE FALLO ABSOLUTORIO O DE AUTO DE ARCHIVO
DE PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia,
excepto en el caso de faltas en el derecho internacional de los derechos
humanos o en el derecho internacional humanitario
En materia disciplinaria con la sola excepción del
caso de las faltas constitutivas de violaciones del derecho internacional de
los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, resulta
improcedente la revocatoria del fallo absolutorio o del auto de archivo de un
proceso disciplinario -auto éste último al que aluden concretamente los
artículos 73, 156 y 163 de la Ley
734 de 2002-
SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Condiciones para que
proceda
Para que la medida de suspensión provisional pueda
ser adoptada, el proceso que se esté adelantando debe haberse iniciado por una
supuesta comisión de (i) faltas disciplinarias calificadas como gravísimas o
graves, y cuando (ii) se evidencien serios elementos de juicio que
permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público
posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la
investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados
por la jurisprudencia constitucional
ACTO DE TRÁMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias
ACCION DE TUTELA-Supuestos fácticos de procedencia cuando se alega vulneración del debido
proceso en un proceso disciplinario
La Corte ha sido precisa en distinguir los distintos
supuestos fácticos en los que procede la acción de tutela, cuando se alega la
vulneración del debido proceso dentro de un proceso disciplinario, Al respecto,
ha señalado que es necesario establecer si en el mencionado proceso
disciplinario, i) existe un acto administrativo definitivo del cual se pueda
predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o ii) si aún cuando no existe
un acto administrativo definitivo, han sido proferidos actos de trámite dentro
del proceso disciplinario, que afectan las garantías constitucionales.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE
TRAMITE EN PROCESO DISCIPLINARIO-Improcedencia
general/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Procedencia excepcional
Ha dicho la
Corte que en principio la acción de tutela por la supuesta
configuración de una vía de hecho administrativa resulta improcedente contra actos
de trámite dentro de un proceso disciplinario. Con todo, la Corte ha aceptado la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos de
trámite, cuando puede observarse que ese acto, que tiene la potencialidad de
definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación, y que se
proyectará en la decisión final, ha sido fruto de una actuación abiertamente
irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo cual vulnera
las garantías establecidas en la Constitución. En estas situaciones, la tutela
procederá de manera definitiva, para enderezar la situación ocasionada con
dicho acto.
REVOCATORIA DE AUTO DE ARCHIVO DENTRO DE PROCESO
DISCIPLINARIO-Improcedencia para el
caso/VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA-Procedencia de tutela por vulneración
de derechos del acto al revocarse el auto de archivo dentro del proceso
disciplinario
Para la
Sala es claro que el acto de archivo existió, y ello es tan
evidente que la
Procuraduría decidió revocarlo expresamente mediante el auto
del 19 de mayo de 2005. Sin embargo la misma estaba en imposibilidad de hacerlo
no solamente porque tal eventualidad no está prevista en el Código
Disciplinario -que establece la revocatoria exclusivamente para las decisiones
sancionatorias, y solo excepcionalmente como lo precisó la Corte para los fallos
absolutorios o las decisiones de archivo cuando se trate de faltas
constitutivas de violaciones del derecho internacional de los derechos humanos
o del derecho internacional humanitario-, sino porque aún acudiendo a las
normas generales sobre revocatoria de los actos administrativos de contenido
particular y concreto es claro que no se atendieron los precisos mandatos de
los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo con evidente
detrimento de los derechos del actor al debido proceso y la buena fe a los que
ha aludido reiteradamente la
Corte en estas circunstancias. Es evidente entonces que en
este caso se incurrió en una clara vía de hecho administrativa que impone a la Sala conceder el amparo
constitucional para restablecer los derechos del actor.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por suspender provisionalmente al actor del cargo de Alcalde
ACCION DE TUTELA-Procedencia para dejar sin efecto la decisión de suspensión provisional
del cargo de Alcalde
es claro para la Sala que la argumentación contenida en el auto
del 15 de junio de 2005 no resultaba pertinente para sustentar la medida de
suspensión provisional adoptada de acuerdo con los presupuestos señalados en el
artículo 157 del Código Único Disciplinario que como se señaló en los apartes
preliminares de esta sentencia exige precisas condiciones para el efecto. Dado
entonces que se está ante una actuación que carece evidentemente de sustento
probatorio y argumentativo específico que atienda el presupuesto de la
existencia de "serios elementos de juicio" exigido por el artículo
157 del código Disciplinario Único para adoptar la medida de suspensión
provisional la Sala
concluye que resulta procedente la concesión del amparo constitucional
solicitado.
Referencia:
expediente T-1221346
Acción de
tutela instaurada por Franklin Germán Chaparro Carrillo contra la Procuraduría General
de la Nación
–Delegada Primera y Segunda para la Vigilancia
Administrativa-
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO
TAFUR GALVIS
Bogotá,
D.C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007).
La Sala Octava de
Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Gálvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos
por el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo-Sección Segunda, Subsección B- dentro de la acción
de tutela instaurada por Franklin Germán Chaparro Carrillo contra la Procuraduría General
de la Nación
–Delegada Primera y Segunda para la Vigilancia
Administrativa-.
I. ANTECEDENTES
La
Sala Número Doce (12)
de la Corte
Constitucional, mediante Auto del quince (15) de diciembre de
2005, seleccionó la presente acción de tutela y la repartió a esta Sala para su
revisión.
1. La demanda de tutela
El señor Franklin Germán Chaparro Carrillo instaura
acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación –Delegada
Primera y Delegada Segunda para la Vigilancia
Administrativa-, para que se amparen sus derechos
fundamentales al debido proceso (art. 29 C.P.), y "a elegir y ser elegido"
y "acceder al desempeño de funciones y cargos públicos", (art. 40 C. P.).
Solicita: i) que se revoque el numeral 4° de la
decisión de fecha quince (15) de junio de 2005 proferida por la Procuraduría General
de la Nación
mediante la cual se ordenó suspenderlo provisionalmente del ejercicio del cargo
como Alcalde del Municipio de Villavicencio, ii) que se revoque igualmente la
decisión adoptada por la entidad accionada mediante Auto de fecha diecinueve
(19) de mayo de 2005 a
través del cual el Procurador Delegado para la Vigilancia Administrativa,
revocó de oficio el Auto de Archivo No. 140 proferido el 26 de abril de 2005
-providencia en la que consta una investigación seguida en su contra-, y iii)
que en su caso proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, toda vez
que, la suspensión provisional que se decretó por el ente accionado se apoya en
un acto de trámite contra el cual no proceden los recursos de ley a efectos de
agotar la vía gubernativa, y además en el evento en que se surta el grado de
consulta éste no suspende el cumplimiento de la medida referida en punto a la
protección de los derechos fundamentales invocados.
1.1. Hechos
El actor fundamenta su demanda en los siguientes
hechos:
1.1.1. El
señor Franklin Germán Chaparro Carrillo fue elegido como Alcalde del Municipio
de Villavicencio en los comicios municipales de octubre de 2003, ejerciendo
como tal desde el primero (1°) de enero de 2004.
1.1.2. Mediante
auto del 26 de abril de 2005 la Procuraduría General
de la Nación
a través del Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa,
decidió archivar la investigación que se siguió en su contra por haber nombrado
como Alcalde encargado al señor Fernando Rojas que era el Gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Villavicencio sin tener la calidad de Secretario de Despacho.
1.1.3. Mediante
auto del dieciocho (18) de mayo de 2005 el Procurador General de la Nación integró una
"Comisión Especial", con el fin de que los Procuradores Delegados
Primero y Segundo para la Vigilancia Administrativa investigaran al Alcalde
de Villavicencio por hechos atinentes a la designación en encargo de su
Despacho en los años 2004 y 2005
a servidores públicos que no tienen la jerarquía de
Secretarios de Despacho.
1.1.4. El
diecinueve (19) de mayo de 2005 el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa,
a través de un nuevo auto decidió revocar de oficio el auto de archivo No. 140
proferido el 26 de abril de 2005 sin contar con el consentimiento expreso y
directo del interesado con esa decisión, desconociendo así lo previsto en el
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.
1.1.5. Mediante
auto del dos (2) de junio de 2005 la Comisión Especial
designada por la
Procuraduría General de la Nación ordenó la acumulación de los expedientes
en los que se había nombrado y posesionado como Alcalde encargado al Gerente de
la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio, al Director de la Unidad de Contratación
–UDEV- y a un asesor de Despacho, así como la acumulación del expediente
relacionado con el nombramiento y posesión de la Secretaria de Transporte.
1.1.6. La Procuraduría General de la Nación
mediante providencia del quince (15) de junio de 2005 decidió suspender
provisionalmente al accionante del cargo público que desempeñaba como Alcalde
del Municipio de Villavicencio por el término de tres (3) meses, sin considerar
que no existían pruebas en el expediente con fundamento en las cuales pudiera
adoptar dicha decisión.
1.2. Causas de violación de los derechos
fundamentales invocados
El actor fundamenta el desconocimiento de sus
derechos fundamentales a partir de las siguientes consideraciones:
1.2.1. La tutela procede en los casos de desarchivo
de procesos
El tutelante señala que de conformidad con lo
previsto en los artículos 73, 156 -que establece que en cualquier etapa de la
actuación disciplinaria se puede archivar la investigación- y 164 de la Ley 734 de 2002, no era
procedente reabrir la investigación seguida en su contra pues con ello se
desconoció el mandato constitucional al debido proceso.
1.2.2. "Inaplicabilidad" de la revocatoria
directa en un proceso archivado
Advierte que la decisión de revocar de oficio el auto
de archivo No. 140 del 26 de abril de 2005, mediante decisión del diecinueve
(19) de mayo de 2005, se fundamentó en lo previsto en el artículo 25-7 del
Decreto Ley 262 de 2000 en concordancia con el artículo 19, inciso 3° de la Resolución No.
017 del 4 de marzo de 2000 y en aplicación de lo establecido en el artículo 21
del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) y el artículo 69-1 del Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), desconociendo así que ninguna
de esas normas autoriza la revocatoria directa sin el consentimiento expreso y
escrito del interesado como lo exige el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo norma aplicable por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002.
En esos términos, advierte que en el evento en que la Procuraduría General
de la Nación
no esté conforme con su decisión, debe solicitar el consentimiento expreso y
escrito del disciplinado -salvo que se configure el silencio administrativo
negativo o haya actuación fraudulenta de parte del interesado-, si éste no lo
concede entonces deberá acudir ante el juez administrativo para demandar su
propio acto de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional,
entre otras, en la sentencia SU-554 de 2001.
Así mismo, explica que la revocatoria directa a que
se refieren los artículos 122
a 127 de la
Ley 734 de 2002 se aplica en los casos de fallos
sancionatorios y no a los relativos a decisiones de archivos de procesos.
1.2.3. Procedencia de la acción de tutela en los
casos en que se decrete la suspensión provisional e inexistencia de causales
para decretar esa medida en el caso concreto
Recuerda que la Corte Constitucional
en la sentencia T-456 de 2001 admitió la procedencia de la tutela en un caso en
el que se planteó la violación de los derechos fundamentales por parte de la Procuraduría General
de la Nación
al expedir una decisión que establecía la suspensión provisional, y en esa
oportunidad la Corte
advirtió sobre la manera como debe ser "aplicada" la suspensión
provisional, protegiendo así a los servidores públicos de una medida arbitraria
y caprichosa por parte de quienes tienen competencia para ordenarla, toda vez
que, el decreto de dicha suspensión provisional obedece a una facultad reglada
y por tanto debe cumplir estrictamente los presupuestos legales.
En ese entendido, señala que en su caso: "...La Procuraduría
en afirmación completamente impersonal, en abstracto y que puede recaer sobre
cualquier servidor que ejerza autoridad, considera que: ‘También existe la
posibilidad cierta y obvia de que el investigado, en el presente caso, el
Alcalde de Villavicencio quien, se encuentra en ejercicio del cargo pueda
inferir (sic) en la investigación que se adelanta, toda vez que, el objeto de
la misma, es el de establecer irregularidades que involucran su administración
en varias áreas a través de pruebas en las que, indefectiblemente, deben
intervenir subalternos suyos, es decir, funcionarios sobre los cuales ejerce
autoridad política y administrativa, quienes dependen directamente de él y
están en la obligación de seguir estrictamente sus órdenes, lo cual amerita su
separación inmediata del cargo, para garantizar la recopilación de las pruebas
sin ninguna clases de presión o perturbación de parte del nominador"...
Así las cosas, señala que la entidad accionada no
expuso las razones por las cuales en su caso existía la posibilidad
"cierta y obvia" de que interfiriera en la investigación, sin embargo
con fundamento en esa posibilidad decidió decretar la suspensión provisional
convirtiendo ésta en un mecanismo de aplicación sistemática, y desconoció por
ello su carácter excepcional como lo establece la legislación vigente sobre la
materia, perjudicando con esa medida no solamente al directo afectado sino en
igual medida los intereses de todas las personas que lo eligieron como Alcalde
del Municipio de Villavicencio.
Explica que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha sido contundente en relación con el examen que se debe hacer a efectos de
imponer una medida de suspensión provisional dentro de un proceso
disciplinario, requerimiento que impone por tanto una motivación seria y
pertinente de la decisión.
En esos términos, considera que la entidad accionada
a través del funcionario competente no realizó un análisis previo de los
elementos de juicio con que contaba para adoptar la medida de suspensión
provisional, puesto que el citado análisis lo desarrolla la Procuraduría General
aduciendo que: "...la permanencia del Alcalde investigado, CHAPARRO
CARRILLO en su cargo, puede implicar no solo la injerencia en la presente
investigación, sino también, la continua comisión de las faltas, como quiera
que durante el año 2004, en tres oportunidades diferentes, en distintos meses,
encargó a diversos funcionarios ajenos al Gabinete Municipal del cargo de
Alcalde Municipal de Villavicencio, en expresa contradicción a lo preceptuado
en el artículo 106 de la Ley
136 de 1994, la cual es clara al señalar, que SOLO SE PODRÁ ENCARGAR DEL CARGO
DE ALCALDE A LOS MIEMBROS DEL GABINETE DE LA ADMINISTRACIÓN...".
De otra parte, el actor precisa que las pruebas que
fueron decretadas en el proceso disciplinario que cursó en su contra son las
"clásicas" pruebas que se decretan en ese tipo de asuntos, y por
tanto no ameritaban la separación del cargo de Alcalde del Municipio de
Villavicencio, especialmente si se tiene en cuenta que la Procuraduría General
de la Nación
no motivó de manera concreta el porqué de sus "temores" en relación
con la garantía de la recopilación de las pruebas sin ninguna clase de presión
o perturbación.
Así mismo, aclara que desde finales del año 2004 no
se hizo ningún encargo en servidores que no fueran Secretarios de Despacho, motivo
por el cual no es válida la afirmación hecha por la entidad accionada en la
providencia del quince (15) de junio de 2005 mediante la cual decretó la
suspensión provisional según la cual: "...es claro para esta Comisión
Especial, que la permanencia del Alcalde investigado CHAPARRO CARRILLO en su
cargo, puede implicar no solo la injerencia en la presente investigación sino
también, la continua comisión de las faltas como quiera que durante el año 2004
(...) en tres oportunidades diferentes, en distintos meses, encargó a diversos
funcionarios ajenos al Gabinete Municipal del cargo de Alcalde Municipal de
Villavicencio, en expresa contradicción a lo preceptuado en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, la cual es
clara al señalar que sólo se podrá encargar del cargo de Alcalde a los miembros
del Gabinete de la
Administración...".
Afirma que la Procuraduría General
de la Nación,
desconoce que el artículo 106 de la
Ley 136 de 1994 en realidad señala que si la falta fuere
temporal excepto la suspensión, el Alcalde encargará de sus funciones a uno de
los Secretarios del Despacho "o a quien haga sus veces".
1.2.4. Violación del Principio de Legalidad
Advierte el actor que de conformidad con lo previsto
en el artículo 4° de la Ley
734 de 2002 el principio de legalidad es uno de los rectores del proceso
disciplinario, y por tanto de acuerdo con dicho principio el servidor público y
el particular en los casos previstos en el CDU sólo serán investigados y
sancionados disciplinariamente por comportamiento que estén descritos como
falta en la ley vigente al momento de su realización.
De otra parte, destaca que la entidad accionada a
través del investigador disciplinario realizó una interpretación del artículo
106 de la Ley 136
de 1994 que no corresponde al contenido material del mismo, y con fundamento
precisamente en esa interpretación profirió la providencia del quince (15) de
junio de 2005, de forma tal que: "...en los términos de la redacción de la Procuraduría,
no habría duda que (sic) no se podría nombrar como encargado a un funcionario
diferente de los secretarios de despacho, como alcaldes encargados, pero la
norma ‘original’, por decirlo de alguna manera, contempla la posibilidad de
nombrar también a aquellas personas que hagan las veces de secretarios de
despacho...".
En ese entendido, a su juicio la norma en que se
apoya la decisión de la
Procuraduría parece tener un "sentido diferente,
acomodado y distorsionado", pues ese organismo cita una norma fragmentada
y en su invocación y aplicación se ha excluido precisamente la expresión
–"o quien haga sus veces"- lo que da lugar a una fundamentación
completamente diferente al espíritu de la Ley, especialmente si se considera que el citado
precepto admite diversas interpretaciones, tal y como en otros casos la misma
Procuraduría General de la
Nación lo ha sostenido.
Hace énfasis en que la Procuraduría General
de la Nación
por intermedio de su Delegado ante el Consejo de Estado ha admitido como es
lógico que el cargo de Gerente de una entidad descentralizada tiene la misma categoría
de los Secretarios de Despacho, y por tanto los encargos no tienen que recaer
exclusivamente en éstos, como sí lo hace parecer la "nueva posición"
del Procurador Delegado Primero para la Vigilancia Administrativa
en su caso particular.
Estima que: "...No es posible entonces entender
la manera de encuadrar dentro del contenido del artículo 48 la actitud del
Alcalde de Villavicencio: ‘Art. 48- son faltas gravísimas (...) 61°. Ejercer
las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo’.
Cuál norma se podría defraudar? Según la Procuraduría:
‘en ese caso el artículo 106 de la
Ley 136 de 1994, norma fuente de la acusación ‘. Esa norma
solamente sería violada pero en la nueva redacción, es decir, en la que hace de
manera incompleta la
Procuraduría no incluye la expresión ‘ o quien haga sus
veces’, expresión que cambia completamente todo...".
En ese orden de ideas, considera que no existe
ninguna falta grave o gravísima "reprochable" que se pueda imputar al
Alcalde del Municipio de Villavicencio de tal magnitud que amerite suspensión,
especialmente si se considera que el tema objeto de debate jurídico se puede
discutir y tramitar estando el Alcalde en ejercicio de sus funciones legales.
Resume entonces la actuación del ente accionado en
los siguientes términos: "...el 26 de abril de 2005, se archiva el
expediente (...). El 18 de mayo, es decir, tres semanas después, el Procurador
General de la Nación
decide integrar una Comisión Especial para conocer de todos los casos
relacionados con el Alcalde de Villavicencio. El día siguiente se revoca la
decisión de archivo del 26 de abril de 2005. El 2 de junio se ordena la
acumulación de varios expedientes, y el 15 de junio se ordena la suspensión
provisional del Alcalde de Villavicencio. Todo esto es en mes y medio. Es
decir, que el Dr. Amaya funcionario investigador, pasa, en mes y medio y sin
medios probatorios y legales diferentes, de considerar que la actitud del
Alcalde ‘contribuyó a la buena actuación de la función pública a él encargada’
A SOSPECHAR DEL MISMO AL PUNTO DE SUSPENDERLO PROVISIONALMENTE DEL EJERCICIO
DEL CARGO...", desconociendo con esa decisión principios de ley
elementales como la seguridad jurídica.
Explica que el artículo 114 de la Ley 136 de 1994 señala otras
hipótesis en relación con el funcionario que puede ser encargado como Alcalde
al prever que: "...el Alcalde puede encargar en su empleo a otro
funcionario por el tiempo que sea..."; a ello se suma que el artículo 5°
de la Ley 734 de
2002 establece un principio rector del proceso disciplinario según el cual la
falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación
alguna, dicho principio: "... que lo denomina ILICITUD SUSTANCIAL, (...)
no se vio afectado ni la función pública como tal porque indiscriminadamente el
suscrito en su calidad de Alcalde de la ciudad, haya encargado a unos
funcionarios del nivel decisorio, como director, Gerente y/o Asesor (decreto
ley 815 de 2000), al igual y en la mayoría de los casos a diferentes
Secretarios del Despacho...".
En ese entendido, señala que la providencia del 15 de
junio de 2005 mediante la cual se decretó la suspensión provisional, careció de
análisis en relación con la antijuridicidad de la conducta que se le endilga,
toda vez que no existe asomo alguno de afectación de la función pública o fines
de ésta con los actos de encargo, pues se recalca que los encargos efectuados
por el Alcalde en ningún momento desconocieron lo previsto en el artículo 209
de la
Constitución Política.
Finalmente, afirma que en su conducta nunca hubo dolo
en los términos exigidos por el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, sin embargo,
la entidad accionada equivocadamente en la providencia mediante la cual se
decretó la suspensión provisional afirma que: "... mi conducta en el ejercicio
de mis funciones se desplegó con el propósito de defraudar otra norma de
carácter imperativo, cuando como se observa existe más de una norma que regula
el mismo asunto, además en la administración inmediatamente anterior por parte
del titular de la Alcalde
(sic), se encargó en más de una ocasión del Despacho del Alcalde a funcionarios
diferentes a Secretarios del Despacho, sin que haya habido advertencia de
autoridad judicial, administrativa o de control o de algún ciudadano
profesional del derecho o veedurías ciudadanas...".
2. Argumentos de la Defensa
2.1. Procuraduría General de la Nación
La parte accionada, actuando a través de apoderado
judicial intervino dentro del proceso, con el fin de controvertir los
argumentos expuestos por el actor.
Advierte que la acción de tutela en referencia debe
ser rechazada por improcedente, toda vez que frente a la decisión proferida por
la
Procuraduría General de la Nación procede otra vía de defensa judicial, esto
es, la interposición de los correspondientes recursos de ley.
Destaca que cuando se trata de actos administrativos
que gozan de la presunción de legalidad, como es el caso de los actos
proferidos dentro del proceso seguido en contra del tutelante, entre ellos el
que decretó la suspensión provisional de tres (3) meses en el ejercicio del
cargo, el juez de tutela solamente puede acceder a la concesión del amparo
constitucional pero en forma transitoria, y esto, en el caso en que se
configure un perjuicio irremediable lo cual no acreditó el actor en el presente
proceso.
De otra parte, advierte que en el expediente cuyo
archivo se ordenó: "...no sólo se acusaba al Alcalde de Villavicencio por
la designación al parecer irregular de Alcalde (e) de Villavicencio, sino que
en la misma queja se denunciaban otros dos hechos sobre los cuales no se había
pronunciado, a saber, el nombramiento irregular de la Secretaría de
Tránsito de Villavicencio sin el cumplimiento de requisitos legales, y el
nombramiento y posesión del Gerente de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio,
al parecer quien se encontraba inhabilitado para ejercer el cargo por tener
obligaciones generadas en contrato, no finiquitadas con la administración.
(...) Consultado el GEDIS se observó que por estos dos últimos hechos y otros
conexos se adelantaban varias actuaciones, unas en evaluación de queja y otras
en indagación en otras Procuradurías, de manera que el archivo 140 resultaba
ilegal no solo por que no se pronunció sobre todos los aspectos de la queja,
sino por cuanto daba por terminada la actuación adelantada en varias
Procuradurías por diversas faltas conexas sin ni siquiera fundamentar la
decisión (...)".
Así mismo, señala que en el auto 140 de archivo de la
indagación, se ordenaba la comunicación y notificación de la decisión,
actuaciones que no alcanzaron a concretarse, así que –a su juicio- la
revocatoria directa no violó el debido proceso, por cuanto la decisión al no
estar notificada no era oponible ni vinculante, ni sus efectos exigibles hasta
tanto no se surtiera el trámite legal de notificación, y por tanto la
administración de oficio estaba en la posibilidad y oportunidad legal de
reconsiderar su decisión, ya que no se había perfeccionado un derecho
particular y concreto en favor del investigado.
Aduce además, que en relación con la solicitud de
revocación de la medida de suspensión provisional planteada por el actor en la
tutela, es claro que éste de conformidad con lo previsto en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 cuenta con
otra vía procesal adecuada para resolver ese problema jurídico, , a saber la consulta, procedimiento que por demás en el
caso sub-examine se encontraba en trámite a la fecha de la intervención de la Procuraduría.
Recuerda que la suspensión provisional, figura
jurídica cuyo antecedente se encuentra en la Ley 200 de 1995, es una medida transitoria y
cautelar que se adopta por el "operador disciplinario" con el ánimo
de evitar la perturbación, el daño o deterioro del servicio, cuando se trata de
faltas de cierta gravedad y cuando se puede deducir que con base en motivos
serios y fundados, la falta puede reiterarse tal y como se concluyó dentro de
las diligencias disciplinarias adelantadas contra el accionante. Al respecto
cita apartes de la sentencia C-280 de 1996.
Explica que: "...escapa de la competencia del
juez constitucional dirimir el conflicto interpretativo planteado por el
accionante, si se tiene en cuenta que ello no puede vulnerar el debido proceso
en la medida que por el principio de autonomía del juez, no se puede imponer
determinada posición jurídica sobre un aspecto específico. Mientras la
interpretación que se dé no sea ostensiblemente arbitraria, esto es, que el
juez de tutela se percate que lo decidido obedece a la voluntad caprichosa del
funcionario a quien se le imputa la violación de los derechos fundamentales, no
tiene cabida la vía de hecho...".
En esos términos, considera que en el caso
sub-examine no se puede predicar una vía de hecho en la actuación realizada
dentro del proceso adelantado por la Procuraduría General
de la Nación
en contra del tutelante, toda vez que en el curso del proceso y dentro de las
diferentes etapas procesales se le ha garantizado al investigado el derecho de
defensa y las decisiones adoptadas han sido fruto de la valoración individual y
conjunta de todos los medios de prueba allegados al proceso bajo las reglas de
la sana crítica y bajo la adopción de criterios objetivos, racionales, serios y
responsables lejos de ser arbitrarios.
Por otra parte, afirma que es un deber constitucional
y legal para la
Procuraduría General de la Nación en ejercicio de sus funciones, investigar
las conductas irregulares en que puedan incurrir quienes desempeñen funciones
públicas (art. 277, numeral 6° C.P. y art. 67, Ley 734 de 2002), no obstante,
la acción disciplinaria no tiene por finalidad en ningún caso vulnerar el buen
nombre ni la honra de las personas, sino velar por el cumplimiento y
efectividad de los fines esenciales del Estado así como cumplir con los
principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 superior.
Sobre el particular cita la sentencia C-561 de 1999.
Concluye entonces que en el presente caso en ningún
momento se vio menoscabado por la decisión adoptada por la Procuraduría General
de la Nación,
en el sentido de suspenderlo provisionalmente del ejercicio del cargo que
desempeñaba como Alcalde de Villavicencio, puesto que la misma se adoptó
conforme a derecho y de acuerdo con el material probatorio que obraba en el
expediente. Además, alega que el amparo constitucional no puede constituirse en
una acción simultánea, paralela, adicional o complementaria a los trámites
ordinarios, puesto que no es una instancia ni un recurso; en ese entendido, no
es la tutela el mecanismo jurídico adecuado para debatir los asuntos propios de
un trámite disciplinario.
3. Escrito adicional allegado durante el trámite de
tutela en primera instancia por el señor Franklin Germán Chaparro Carrillo
Ante el juez de primera instancia el accionante
refuerza los argumentos expuestos en la demanda de tutela en relación con la
violación del derecho de defensa.
Reitera que en su caso a través de los encargos de
Alcalde no se cometió ninguna falta grave ni gravísima, es más, ni siquiera
hubo la comisión de una falta, situación que procesalmente impedía la
aplicación de la medida de suspensión provisional del cargo público que
desempeñaba.
En esos términos, considera que la Procuraduría
en su contestación a la demanda de tutela insiste en que se debe aplicar el
artículo 106 de la Ley
136 de 1994, sin considerar que en el caso sub-examine no se trata de la
aplicación de faltas temporales que son taxativas y por tanto solamente
comprenden las establecidas en el artículo 99 de la Ley 136 ibídem.
De otra parte, explica que: "...Los encargos
realizados por el suscrito y motivo de la acción disciplinaria y en la que
erradamente, sin fundamento legal y en forma arbitraria la Procuraduría
ordena la suspensión provisional, se efectuaron sin separarme del ejercicio del
cargo de Alcalde, los mismos obedecieron a desplazamientos fuera de
Villavicencio para cumplir funciones inherentes al ejercicio del cargo como
Alcalde, porque como se puede observar en confrontación con mis actuaciones,
ninguna encuadra en las causales descritas en el Art. 99, para que se me
predique que existió una cualquiera de las FALTAS TEMPORALES....".
Como fundamento de sus aseveraciones cita unos
apartes de una providencia del Tribunal Administrativo del Valle,
correspondiente al proceso No. 2004-5-4751-00 en el caso del Alcalde de
Santiago de Cali.
Así mismo, aclara que de conformidad con el contenido
material de los actos administrativos mediante los cuales se efectuaron los
encargos de Alcaldes, éstos siempre fueron "a partir de la fecha y
mientras dura la ausencia del Alcalde Titular de la ciudad de Villavicencio,
quien se desplaza fuera de la ciudad, en cumplimiento de funciones inherentes a
su cargo", lo que quiere decir que dichos encargos no fueron tal en
realidad, esto es, en estricto y legal sentido, sino que constituyeron simples
delegaciones, al igual que en el caso del Alcalde de Santiago de Cali, esto
porque: "...los actos administrativos no son lo que dicen ser sino, lo que
en verdad son, en cuanto a objetivo, fin y aplicabilidad...".
En ese orden de ideas, hace énfasis en que como
Alcalde del Municipio de Villavicencio nunca dejó de ejercer las funciones
propias de su cargo durante los llamados "encargos", sino que
simplemente se ausentaba de la ciudad pero precisamente en cumplimiento de
funciones inherentes a su cargo, y por tanto es claro que: "...el Alcalde
‘encargaba’ en el sentido semántico, mas no jurídico, a un servidor público en
aras de garantizar la continuidad del servicio público administrativo que
corresponde ejercerlo, para este caso, a quien ostenta la calidad de Alcalde.
Difícil sería imaginar que cada vez que en mi calidad de Alcalde me ausentaba
de la ciudad, aunque fuera por horas o pocos días y en CUMPLIMIENTO DE LAS
FUNCIONES INHERENTES A MI CARGO, tuviese que dejar a otro alcalde
encargado...".
Aduce entonces que la decisión adoptada por la Procuraduría General
de la Nación,
mediante la cual lo suspendió del ejercicio del cargo que desempeñaba como
Alcalde del Municipio de Villavicencio es "ostensiblemente
arbitraria", en la medida en que su conducta no es reprochable y además,
porque las dos causales invocadas para decretar la suspensión no se cumplen,
esto es: "...que el suscrito (sic) pudiera entorpecer la investigación,
error de la
PROCURADURÍA, en razón a que los actos administrativos
expedidos ya los tenía el ente de control y son hechos cumplidos y no se
podrían cambiar y menos reiterar la conducta, cuando una vez advertidos, hice
siempre encargos a Secretarios de Despacho, como se acredita con los decretos
aportados...".
En esos términos, afirma que no existe interferencia
de su parte en la investigación, sino una posición errada de la Procuraduría General
de la Nación:
"... cuando la apoderada de la Procuraduría, en su escrito de traslado dentro de
ésta acción, prejuzga al suscrito (sic), al señalar que mi caso es igual al del
Alcalde de Soacha Cundinamarca, cuando son situaciones jurídicas diametralmente
opuestas, lo que evidencia predisposición en desconocer la normatividad
procesal como el análisis objetivo de las normas y del acervo probatorio en el
proceso disciplinario del suscrito...".
Concluye entonces que las dos únicas veces en que se
"desprendió" temporalmente del ejercicio del cargo, fue por
vacaciones o permiso no remunerado, por lo que procedió a hacer el
correspondiente encargo de la Alcaldía Municipal de Villavicencio a Secretarios
de Despacho, cumpliendo así con lo previsto en los artículos 99 y 106 de la Ley 136 de 1994.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1. Decisión de Primera instancia
El Tribunal Administrativo del Meta, mediante fallo
del 6 de julio de 2005, concedió el amparo de los derechos fundamentales
invocados por el demandante.
Advierte el a-quo que basta con ver el procedimiento
que siguió el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa
y el procedimiento especial previsto en el ordenamiento jurídico a los casos de
revocatoria directa, para determinar que la decisión que dispuso revocar
directamente el Auto No. 140 –mediante el cual se archivaba definitivamente una
investigación disciplinaria-, no se adecuó a lo previsto en la Ley 734 de 2002, pues no podía
revocarse esa decisión sin que ella se hubiera notificado al interesado
directo, pues contrario a lo que manifiesta la Procuraduría General
de la Nación,
el Código Disciplinario Único es claro al establecer que una decisión de tal
naturaleza adquiere firmeza al momento de ser suscrita por el funcionario
competente por no ser susceptible de ningún recurso.
Recuerda que el Legislador: "…consideró lesivo
el sistema de revocatoria directa de las decisiones absolutorias, proponiendo
causales estrictamente establecidas en la Ley, como cuando existe sentencia penal
ejecutoriada relativa a un acto de prevaricato o cuando la decisión se haya
sustentado en pruebas falsas, siendo competencia únicamente del PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
de oficio o a petición del DEFENSOR DEL PUEBLO (sic)…", situación que no
se presenta en el caso sub-examine.
En esos términos, considera que la revocatoria de
oficio adoptada por la Procuraduría General de la Nación, comporta una
violación al derecho al debido proceso y a los principios de non bis in idem y
cosa juzgada, previsto en los artículos 11 y 164 de la Ley 734 de 2002, razón por la
cual no es procedente la remisión y aplicación de los artículos 69, numeral 1º
y 73 del Código Contencioso Administrativo como lo afirma equivocadamente la
entidad accionada, y por tanto como ya quedó explicado no podía revocarse
directamente el auto de archivo definitivo.
De otra parte, precisa que la suspensión provisional
consiste en una facultad reglada que tiene implicaciones de forma y de fondo,
al operar únicamente cuando se investigan faltas graves o gravísimas, y siempre
que existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio del funcionario, facilitará la
interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la
investigación o cuando exista la posibilidad de la continuidad o reiteración de
la falta, es así como: "…el Art. 157 del CDU, consagra los presupuestos
que hacen parte de procedimientos que deben cumplirse a cabalidad, para la
imposición de la medida de suspensión provisional, so pena de incurrir en vía
de hecho, durante el trámite de la instrucción del proceso disciplinario. No es
atribución arbitraria del decreto de la medida cautelar de la suspensión provisional
y por ello, la decisión debe ser motivada, en hechos reales, que permitan
aconsejar la procedencia de esta medida excepcional, de acuerdo con su
finalidad….".
En ese sentido, explica que en el caso sub-examine la
decisión de suspender provisionalmente al actor del ejercicio del cargo que
desempeñaba como Alcalde del Municipio de Villavicencio, comporta para el
suspendido una carga desmedida. En efecto, la motivación que se tuvo para
imponer la medida cautelar al señor Chaparro Carillo fue que éste en el año
2004 en tres (3) oportunidades y en meses diversos, encargó a varios
funcionarios ajenos al Gabinete Municipal del cargo de Alcalde Municipal,
contrariando lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, pues según la Procuraduría General
de la Nación
recaía sobre él: "… un indicio grave como presunto infractor de la
conducta que se le reprochaba y que por ejercer autoridad política y
administrativa se encontraba en la posibilidad cierta y efectiva de interferir
en la investigación por encontrarse frente a la Entidad en la cual se
recopilarían las pruebas…".
Así las cosas, el a-quo considera que es errada la
posición de la entidad investigadora, cuando deduce la posibilidad "cierta
y obvia" de interferir en la investigación, atendido simplemente a la
jerarquía que ocupaba el investigado como autoridad política y administrativa,
esto es, sin atender a su comportamiento como sujeto investigado, concluyendo
entonces que: "…cualquier funcionario con autoridad política y
administrativa, que sea objeto de investigación disciplinaria, está en la
posibilidad cierta y efectiva de interferir en la investigación y por esta
situación debe ser acreedor de su separación inmediata del cargo mediante
suspensión provisional, llegando con este criterio incluso a convertir una
medida excepcional, en lo normal y corriente dentro de una investigación contra
funcionarios con autoridad política y administrativa, con una concepción,
incluso peligrosista …".
En efecto, aclara que: "…si bien es cierto que,
efectivamente para los meses de marzo, mayo y octubre de 2004, el investigado
encargó como Alcaldes a funcionarios que no eran Secretarios de Despacho,
también lo es que, para esas fechas, ignoraba que tal actuación lo colocara
como infractor de la Ley
136 de 1994, máxime cuando sus asesores le indicaron que la interpretación
correcta de la norma lo permitía. Nótese que con posterioridad, al indagársele
por el hecho, el investigado expuso ese criterio, que fuera aceptado por el
mismo funcionario investigador, al punto que, el 26 de abril de 2005, fecha
posterior a los nombramientos que se le recriminan el tutelante (marzo, mayo y
octubre de 2004), con base en ese concepto, el Funcionario Instructor consideró
que con su actuación, el doctor FRANKLIN GERMAN CHAPARRO no había infringido la
ley y ordenó el archivo definitivo de la investigación No. 013-112590 de 2004
(…), a igual conclusión llegó el PROCURADOR DELEGADO ante la Sección Quinta
del CONSEJO DE ESTADO, al emitir un concepto en el mismo sentido, que permite
concluir que el investigado, hoy tutelante, ha obrado de buena fe, no planteó
un exabrupto jurídico, ni ha afectado los fines del Estado y que su actuación
tuvo como sustento unos argumentos que algunos funcionarios de la misma Entidad
investigadora han acogido. Aunado a lo anterior, el investigado después del mes
de octubre de 2004, encargó en sus ausencias temporales a Secretarios de
Despacho, de su gabinete, no reiterando la conducta negativa…".
En esos términos, advierte que en el transcurso de
las investigaciones que se adelantan por la entidad accionada en contra del
demandante, este ha demostrado con su comportamiento su ánimo de colaboración y
aceptación de las conductas que se le endilgan, de forma tal que, no se
evidencia por parte del disciplinable el deseo de esconder pruebas o interferir
en la investigación o no permitir que sus funcionarios subalternos asistan a
las diligencia en las que son requeridos por la Procuraduría,
especialmente si se tiene en cuenta que gran parte de la prueba documental y testimonial
fue recaudada con anterioridad a la fecha del decreto de la medida cautelar,
descartándose así la posibilidad de un riesgo para las investigaciones por
parte del actor valiéndose de su investidura de Alcalde.
Concluye entonces, que la decisión adoptada por la Procuraduría,
esto es, el decreto de la medida de suspensión provisional en contra del
demandante, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y
ser elegido, toda vez que no se reunían ninguno de los tres requisitos previstos
en el artículo 157 del CDU., "pues si bien la medida referida a efectos de
su procedencia es de tipo discrecional, ello no quiere decir que no se deba
cumplir con unos requisitos mínimos de ley que debe verificar el funcionario
investigador que la impone, de lo contrario ésta constituiría una decisión
arbitraria y desproporcionada, como en efecto lo fue en el caso sub-examine, en
la que, como ya se dijo, no se verificó la existencia de unas condiciones
reales para imponer la citada medida, sino que la Comisión de
Instructores de la entidad accionada indebidamente se fundamentó en simples
suposiciones".
Como consecuencia el Tribunal resolvió:
"PRIMERO: AMPARAR El DERECHO FUNDAMENTAL al
DEBIDO PROCESO al señor FRANKLIN GERMAN CHAPARRO CARRILLO. En consecuencia,
ORDENAR a la
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que, en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a
archivar el proceso No 013 - 112590 de 2.004, en los términos de este fallo, En
relación con las investigaciones Nos: 014 - 112488 de 2.004,014 -112587 de
2.004, 014 -119789 de 2.005 y 014 -121540 de 2.005, estas continuarán con su
trámite de investigación correspondiente.
SEGUNDO: En consecuencia, se ordena a los
PROCURADORES PRIMERO Y SEGUNDO DELEGADOS PARA lA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA
de la
PROCURADURÍA GENERAL DE lA NACIÓN, oficiar al señor GOBERNADOR DEL
DEPARTAMENTO DEL META, para que haga cesar los efectos de la Resolución 0778
de 17 de junio de 2,005, mediante la cual se dio cumplimiento a la medida de
suspensión provisional del cargo de ALCALDE DE VILLAVICENCIO, que ocupaba el
Dr. FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, reintegrándolo de inmediato a el.
TERCERO: Notificar a las partes por el medio más
expedito y eficaz, en los términos previstos por el art. 30 del Decreto 2591/
de 1991,
CUARTO: LA PROCURADURÍA GENERAL
DE LA NACIÓN
deberá informar a este Tribunal el cumplimiento de esta decisión, so pena de
las sanciones de Ley, art. 27 del Decreto 2591 de 1.991,.-
QUINTO: En caso de no ser impugnada esta decisión,
por Secretaría, remítase esta providencia a la H. CORTE CONSTITUCIONAL,
para su eventual revisión, al tenor de lo dispuesto por el inc. 2 del art. 31
del Decreto 2591 de 1.991."
4.2. Salvamento de voto del Magistrado Álvaro Antonio
Iregui Murcia
El Magistrado referido del Tribunal Administrativo
del Meta, salvó su voto en relación con la sentencia proferida por esa
Corporación en el proceso de tutela de la referencia.
Considera que el amparo constitucional es de
naturaleza eminentemente residual y no procede ni se constituye en un mecanismo
o procedimiento adicional para discutir temas que el mismo Estatuto
Disciplinario ha establecido de manera precisa, que para el caso concreto era
el grado de consulta que se está surtiendo frente el Auto que decretó la
suspensión provisional en el ejercicio del cargo del tutelante.
En esos términos, considera que no es del resorte del
juez constitucional la intromisión en trámites procesales que aún no han
culminado, y en ese entendido, en el caso del tutelante el amparo
constitucional deprecado era improcedente toda vez que la tutela no puede ser
utilizada como un mecanismo alternativo o complementario frente a procesos
disciplinarios en curso, especialmente si se considera que la medida cautelar
de suspensión provisional como su mismo nombre lo indica es "provisional y
no definitiva", y además, el accionante no hizo uso adecuado de su derecho
de defensa pues no invocó contra la providencia referida ninguna de las
causales de nulidad previstas en el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 –Código
Disciplinario Único-.
De otra parte, advierte que del contenido material de
la decisión del 19 de mayo de 2005 proferida por la entidad accionada, no se
observa violación del derecho al debido proceso, puesto que el Decreto Ley 262
de 2000, en el artículo 25, numeral 7, establece una serie de funciones
disciplinarias a cargo de las Procuradurías Delegadas, dentro de las cuales se
encuentra la de revocar de oficio o a solicitud de parte, sus propios actos y
los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
Finalmente, a su juicio la decisión de la cual se
aparta: "…contiene una antinomia si en cuenta se tiene que mientras se
ordenó archivar el expediente antes referenciado, a su vez, se permitió seguir
la actuación administrativa disciplinaria para los otros expedientes, cuando ya
se había operado la acumulación de estos frente al que se ordenó archivar. De
la misma, manera considera la impertinencia de la remisión que se hace de los
artículos 122 y 124 de la Ley
734 de 2002, (…) para descalificar la Revocatoria del Auto por parte del Procurador
Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, porque los supuestos
descritos en las citadas normas expresamente disponen su aplicación para los
‘fallos sancionatorios’, que no para los AUTOS DE ARCHIVO".
4.3 Impugnación
La Procuraduría General de la Nación
actuando a través de apoderado judicial impugnó el fallo de primera instancia
con base en las consideraciones que a continuación se resumen.
Precisa que la acción de tutela es un mecanismo
subsidiario de protección de los derechos fundamentales.
Recuerda que el artículo 6° superior sentó las bases
de nivel constitucional relativas al régimen disciplinario de los servidores
públicos, al establecer que éstos son responsables por infringir la Constitución y
las Leyes, y que también lo son por omisión y extralimitación en el ejercicio
de sus funciones.
En esos términos, advierte que para el adecuado
funcionamiento de la función administrativa, es obligación de las autoridades
administrativas coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines del
Estado, razón que justifica la existencia de un control interno de doble vía, a
saber, administrativo y disciplinario, el primero de los cuales apunta a la
buena marcha de la gestión administrativa y el segundo hace alusión a la
vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos manifiesta en el
poder punitivo en cabeza del Estado. Sobre el particular cita la sentencia
C-996 de 2001.
De otra parte, reconoce que en el seguimiento del
proceso disciplinario adelantado contra los servidores públicos por la Procuraduría General
de la Nación
y las oficinas de control interno disciplinario, se deben acatar los principios
del debido proceso y el derecho de defensa, previstos en el artículo 29 de la Constitución
Política como garantía constitucional, desarrollados en los
artículos 5° y 18 de la Ley
200 de 1995 y 6°, 17 y 21 de la
Ley 734 de 2002.
Así mismo, precisa que el derecho disciplinario es un
cuerpo normativo, autónomo e independiente de cualquier otro tipo de
normatividad jurídica, y que, por tanto, las actuaciones de la jurisdicción
administrativa son ajenas e independientes de las decisiones que adopte la
justicia disciplinaria en cabeza de la Procuraduría General
de la Nación
en la medida en que, esta justicia propende al correcto ejercicio del deber
funcional como garantía del quehacer estatal frente a la sociedad, y que es esa
la razón por la cual: "... las decisiones que adopte la justicia penal,
contencioso administrativa, de jurisdicción coactiva respecto de circunstancias
fácticas comunes, para nada obligan a la Procuraduría General
de la Nación
a seguir los mismos lineamientos, en la medida de que cada una de estas
justicias anota a un interés diferente, con estructuras y elementos
autónomos...". Como fundamento de sus aseveraciones cita entre otras, las
sentencias C-656 de 1997, C-095 de 1998, C-1212 de 2001, C-067 de 2003 y C-158
de 2003.
Considera que en el caso sub-examine con la
expedición del auto del 15 de junio de 2005 mediante el cual se decidió
decretar la suspensión provisional, no se vulneraron los derechos fundamentales
del demandante, toda vez que el citado acto se enmarcó dentro de la
interpretación viable y posible del ordenamiento jurídico vigente.
Advierte que la acción de tutela no procede en el
presente caso toda vez que para discutir la legalidad de la decisión en
cuestión, el actor cuenta con otras vías para efectos de la revisión del acto
por el mismo funcionario que la profirió o incluso por el superior jerárquico.
Señala que el inciso 3° del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, establece el
grado de consulta como obligatorio en relación con la decisión que decreta la
suspensión provisional de un servidor público, procedimiento en el que el
afectado puede presentar alegaciones y pruebas, de forma tal que:
"...encontrándose surtiendo (sic) dicho procedimiento, que por demás, en
aras de preservar la legalidad y los derechos fundamentales está gobernado por
la inmediatez, el a-quo no sólo decide conocer sino que decreta la orden de
archivo de un procedimiento, reemplazando la autoridad legítima, normal y
ordinariamente constituida para pronunciarse sobre ello...".
Por otra parte, señala que otra de las vías jurídicas
que tenía el disciplinado, era solicitar la terminación parcial del proceso
disciplinario, de conformidad con lo previsto en el artículo 73 de la Ley 734 de 2002, pues la
terminación procede en cualquier etapa de la actuación disciplinaria siempre
que se encuentre plenamente demostrado que la actuación no podía iniciarse o
proseguirse, caso en el cual de verificarse un desconocimiento del principio de
non bis in idem así deberá declararlo el "operador jurídico disciplinario
competente", además, contra esa decisión proceden los recursos de
reposición y apelación en caso de ser negada la solicitud de terminación, a
ello se suma igualmente, que el ad-quem puede conocer por la vía del grado de
consulta de la decisión de suspensión provisional, puede pronunciarse sobre
dicho asunto y declarar terminado parcialmente el proceso.
Expresa que si no fueren suficientes los mecanismos
anteriores, y por tanto si no se levanta oficiosamente la suspensión en caso de
afectar la medida provisional, la misma puede ser solicitada igualmente a
través del mecanismo de la revocatoria que establece el inciso final del
artículo 157 de la Ley
734 de 2002, decisión contra la que proceden también los recursos de reposición
y apelación.
Aduce además que otra alternativa jurídica posible es
la formulación de una nulidad originada en irregularidades sustanciales que
afectan el debido proceso (arts. 143, numeral 3°, 144 y 146 de la Ley 734 de 2002), nulidad que
procede en cualquier estado de la actuación y puede solicitarse por el
disciplinado o su defensor hasta antes de proferirse el fallo definitivo,
igualmente contra la negativa a esa solicitud proceden los recursos de ley.
Finalmente en este punto, como última opción en caso
de una evidente vulneración al debido proceso, señala que se puede solicitar al
Procurador General que asuma personalmente la conducción del asunto o designe a
un funcionario especial de primera y segunda instancia para conocer del
proceso, de conformidad con lo previsto en el numeral 17 y el parágrafo del
artículo 7° del Decreto 262 de 2000.
Por otra parte, manifiesta que en el caso del
demandante, la
Procuraduría General de la Nación acumuló diferentes procesos, pero por
hechos iguales aunque sucedidos en diferentes oportunidades, y que fueron
cometidos por una misma persona, por tanto procedía su acumulación según el
principio legal de unidad procesal (arts. 74, 75 inciso 3°, 79 y 81 de la Ley 734 de 2002), no obstante,
dicha acumulación de procesos se vio desconocida por el juez de tutela cuando
en su fallo ordenó que los procesos siguieran tramitándose por "cuerdas
procesales" diferentes, desconociendo así que la unidad procesal solamente
se rompe en los casos expresamente señalados en la Ley, para el caso del Derecho
Disciplinario de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 734, y el artículo 92 del
Código de Procedimiento Civil según el cual la unidad procesal sólo se rompe,
entre otros eventos, cuando se decrete una nulidad parcial o cuando se presente
una terminación parcial del procedimiento.
En ese sentido, aclara que: "... para que exista
acumulación de procesos se requiere más de uno, luego entonces, si para el
evento presente existían tres, la supuesta y en gracia de discusión
irregularidad sólo se presentó en un proceso, dos autorizaban no sólo la
acumulación de procesos sino también el mantenimiento –a priori-de la medida de
suspensión provisional...".
Así las cosas, considera que si se estimaba que por
ningún motivo se podía haber reiniciado la actuación procesal por ser
supuestamente ilegal la revocatoria directa cuestionada, lo pertinente era
invocar la causal tercera del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, pero sin afectar la acumulación
de procesos hecha en virtud de los otros dos hechos disciplinarios relevantes,
toda vez que, la nulidad era apenas parcial y sólo afectaba en gracia de
discusión la acumulación del proceso en donde se produjo la revocatoria directa
más no las de los dos restantes de conformidad con lo señalado en el artículo
145 de la Ley 734
ibídem; en ese sentido, no se entiende por qué el a-quo anuló todo el proceso
de acumulación desconociendo que había dos procesos sin vicio y sobre los
cuales no se había hecho cuestionamiento alguno.
En esos términos, aclara que: "...si existía un
acto irregular el mismo podía y debía ser corregido teniendo en cuenta de no
afectar (sic) los derechos y garantías de los sujetos procesales (inciso 2° del
artículo 15 de la Ley
600 de 2000), pero limitando sus efectos lo que (sic) dependiera del acto
irregular (artículos 16 ibídem y 20 de la Ley 734 de 2000)...".
De otra parte, recuerda que de conformidad con lo
previsto en el artículo 78 de la
Ley 734 de 2000 los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General
de la Nación
y las personería distritales y municipales, se tramitarán de conformidad con
las competencias establecidas en la
Ley que determinan su estructura y su funcionamiento, así
como en las demás resoluciones que las desarrollen, es así como, las
competencias para tomar determinaciones jurídicamente relevantes en la Procuraduría
las fija el Decreto 262 de 2000, y corresponde a las Procuradurías Delegadas,
conforme a lo previsto en el artículo 25, numeral 7° ibídem, revocar de oficio
o a solicitud de parte, sus propios actos y los actos administrativos de
naturaleza disciplinaria expedidos por los Procuradores Regionales y
Distritales cuando sea procedente de acuerdo con la Ley, y obviamente siempre
respetando el derecho al debido proceso.
Así mismo, explica que en el caso sub-examine el auto
de archivo 140 del 26 de abril de 2005, se expidió siguiendo el procedimiento
establecido en la Ley,
que en el mismo auto se dispuso su notificación, de forma tal que, al ser ese
acto retirado el 19 de mayo de 2005 de la vida jurídica por el mismo funcionario
que lo expidió, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25, numeral 7° del
Decreto 262 de 2000, acudiendo a la revocatoria directa como mecanismo de
autocontrol de la administración, sin que el acto referido hubiese surtido
efectos jurídicos o tuviera fuerza vinculante hasta ese momento, no se puede
pregonar entonces vulneración alguna del derecho al debido proceso.
Concluye entonces que: "...al retirar la
administración disciplinaria un acto administrativo ilegal (como lo era el auto
de archivo) atendiendo el principio jurisprudencial que los actos ilegales ni
atan ni obligan al juez, lo cual se hace en ejercicio de la posibilidad
administrativa de autocontrol de sus propios actos, el cual no estaba
notificado, es decir que no era conocido por el afectado, por lo que no era
oponible, no había producido efectos, mal puede afirmarse que existió por parte
de la Procuraduría
violación al debido proceso y menos al principio de non bis in idem o el de
cosa juzgada...".
4.4.
"Coadyuvancia de la impugnación"
El ciudadano Álvaro Páez intervino en el proceso de
tutela para "coadyuvar los argumentos expuestos por la Procuraduría General
de la Nación
en el escrito de impugnación" contra el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo del Meta en primera instancia.
Afirma que el Derecho Administrativo Disciplinario
como derecho sancionador que es, recoge una serie de principios de la
legislación penal y procedimental penal sin que ello signifique que deje de
lado el Derecho Administrativo, prueba de ello es que los actos que se
profieran dentro de los diferentes procesos disciplinarios son objeto de
control por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 21,
Ley 734 de 2002).
En ese orden de ideas, señala que las actuaciones que
pongan fin a una actuación administrativa deberán ser notificadas personalmente
al interesado o a su representante o apoderado judicial, o por edicto conforme
a los parámetros legales, en el caso concreto quiere ello decir que:
"...si la
Procuraduría no había realizado la notificación, comunicación
o fijado edicto, el acto administrativo no había producido efectos legales
(eficaz), no se había informado la decisión que estaba en pos-estudio en el
Despacho del delegado...".
Explica que el Procurador Delegado Primero para la Vigilancia Administrativa
hubiera podido adoptar su decisión sin ni siquiera hacerse anotación en el
plenario disciplinario, y ello es tan cierto, que aún no se había enviado
comunicación al interesado ni se había registrado en el sistema interno de la
entidad la decisión que hasta ese momento se adoptó, toda vez que, es claro que
un acto que simplemente se generaba pero que aún no producía efectos jurídicos
no requería el consentimiento expreso y escrito del afectado o beneficiario del
mismo a efectos de ser revocado.
En ese sentido, considera que: "...resulta
indiscutible que el Procurador Delegado, al advertir que el acto que se estaba
generando era contrario a la Constitución y la ley, decidiera REVOCAR su
propia decisión y en un acto de imparcialidad y autocontrol decidiera comunicar
su decisión (acto distinto), procediendo el señor Procurador en aras de
garantizar el debido proceso a acumular todos los disciplinarios que por la
conducta que se investigaba eran similares...".
De otra parte, aduce que es incorrecto lo afirmado
por el Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia de primera instancia,
cuando señala que el Derecho Disciplinario establece la "Revocatoria
Directa" únicamente para los fallos sancionatorios, desconociendo así los
principios generales del Derecho Administrativo, puesto que de conformidad con
éstos todo acto administrativo producido con las formalidades legales, requiere
ser notificado, incluso la misma figura opera para el Derecho Disciplinario.
Como fundamento de sus aseveraciones cita las
sentencias C-641 de 2002 y C-1076 de 2002.
Concluye entonces que: "...es exótico (sic) que
el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta ordene a la Procuraduría General
de la Nacional
desacumulación de los procesos disciplinarios y el levantamiento de la medida
cautelar, en una clara intromisión de sus facultades y en desbordamiento de su
competencia funcional, máxime en tratándose de un derecho sancionador como el
disciplinario...".
4.5 Escritos adicionales allegados durante el trámite
de tutela en segunda instancia por el señor Franklin Germán Chaparro Carrillo
- El
accionante también allegó el 1° de septiembre de 2005 ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo –Sección Segunda, Subsección B- del Consejo de Estado un escrito
en el que expone unos argumentos procesales y legales para rebatir la
impugnación presentada por la Procuraduría General de la Nación.
Advierte el actor que la Procuraduría General
de la Nación
sostiene que no procede la acción de tutela contra las decisiones de dicha
entidad, toda vez que de conformidad con lo previsto en la Ley 734 de 2002 contra éstas
proceden los recursos de reposición y apelación, e incluso una solicitud de
nulidad, sin embargo, y en oposición a ese argumento, la misma entidad
accionada en el auto del diecinueve (19) de mayo de 2005 –que ordenó revocar de
oficio el archivo definitivo de la investigación No. 013-112590-2004- informó
que en contra de esa decisión no procedía recurso alguno por tratarse de una
decisión de trámite no demandable ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
En lo relativo a la formulación de una nulidad
explica que de conformidad con el procedimiento vigente la relación procesal
termina ordinariamente con la sentencia y excepcionalmente en el proceso
disciplinario, con el archivo definitivo (art. 164, Ley 734 de 2002), de forma
tal que el fin del proceso marca la pérdida de competencia del funcionario en
el correspondiente proceso razón por la que una vez terminado este no puede ser
revivido de ninguna forma, en ese sentido, las nulidades solamente pueden ser
declaradas hasta antes de que se adopte una decisión de fondo mediante
sentencia o de la terminación anormal del proceso, esto es, mediante su archivo
definitivo.
En esos términos, hace énfasis en que de acuerdo con
lo señalado en el artículo 119 de la
Ley 734 de 2002 las decisiones contra las cuales no procede
recurso alguno quedarán en firme el día en que sean suscritas por el
funcionario competente, lo cual trasladado al caso sub-examine significa que al
momento en que la Procuraduría General de la Nación
caprichosamente determinó revivir la decisión de archivo definitivo
"estaba ejecutoriada", siendo esa la razón por la cual no es de
recibo la formulación de una nulidad con el fin de sanear una actuación
posterior al archivo definitivo como es la "revocatoria de oficio del
archivo definitivo", porque es apenas lógico que para ese momento el
proceso ya había culminado, siendo en consecuencia las actuaciones procesales
posteriores al desarchive referido, irregulares e inexistentes, de forma tal
que, aceptar la aplicación de una nulidad sería como: "... convalidar o
permitir la violación al debido proceso, utilizando los medios propios de un
proceso regular en una actuación ostensiblemente irregular, como es la de
revivir o reabrir caprichosamente un proceso ya concluido...".
De otra parte, precisa que según lo expuesto por la Procuraduría
accionada en el escrito de impugnación, el inciso 3° del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 impone el
grado de consulta obligatoria en los eventos en que se decrete la suspensión
provisional, argumento que no es válido en el caso concreto, si se tiene en
cuenta que mediante la consulta se va a revisar únicamente lo relativo a la imposición
de la medida cautelar de suspensión provisional, más no el auto del diecinueve
(19) de mayo de 2005, mediante el cual se decidió revocar de oficio la decisión
de archivo definitivo del proceso referido.
En esos términos, considera que la decisión adoptada
el quince (15) de junio de 2005 que decretó la suspensión provisional, fue
emitida en forma irregular pues se hizo un mes después de la orden de
revocatoria de archivo definitivo del proceso disciplinario, razón por la cual
se constituye en un acto inexistente, pues contrario a lo afirmado por la
entidad accionada que señala que de conformidad con lo previsto en el artículo
73 de la Ley 734
de 2002 se podía solicitar la terminación parcial del proceso, la norma
referida hace alusión es pero al archivo definitivo del proceso en concordancia
con lo previsto en el artículo 164 de la citada Ley.
Así mismo, aclara que no es válida la afirmación
hecha por la entidad accionada según la cual el Derecho Disciplinario es
autónomo e independiente y por tanto dicha entidad estaba facultada para
recurrir a lo previsto en el artículo 25 del Decreto 262 de 2002 que establece
que el investigador puede revocar sus actos cuando sean contrarios a la Constitución y
la Ley, toda vez
que: "...si bien es cierto que el Derecho Disciplinario es autónomo e
independiente, eso no quiere decir que esa autonomía permita desconocer los
lineamientos de la
Ley Disciplinario 734 de 2002, y de sus principios rectores,
pues la autonomía e independencia que se pregona es respecto de las demás
codificaciones, como la penal y administrativa, pero no del contenido de la
misma Ley 734 de 2002...".
En ese orden de ideas, es claro que si la Ley 734 de 2002 como norma
posterior y especial regula en los artículos 122 a 124 lo relativo a la
revocatoria directa en el proceso disciplinario, no tiene razón de ser la
remisión jurídica que hace la entidad accionada a lo previsto sobre el
particular en el Decreto 262 de 2000.
Como fundamento de sus aseveraciones cita apartes de
una providencia proferida por la Procuraduría Segunda
Delegada para la
Vigilancia Administrativa dentro el veintiséis (26) de abril
de 2005 dentro del proceso No. 014-111696-04 –disciplinado Jaime Brito Peláez,
Diputado del Departamento del Quindío-.
Señala que en la providencia referida quedo
claramente establecido que de conformidad con lo previsto en el artículo 164 de
la Ley 734 de
2002, el archivo definitivo del proceso hace tránsito a cosa juzgada, lo que
quiere decir que esa decisión tiene fuerza vinculante para las partes, ello
significa que un proceso terminado ordinariamente con la sentencia y
excepcionalmente con el archivo definitivo, implica la pérdida de competencia
del investigador, por lo que una vez terminado no puede ser reiniciado.
Aclara además, que el Tribunal Administrativo del
Meta actuando como juez constitucional, en ningún momento en su providencia se
ocupó de analizar la falta disciplinaria, sino que se limitó a estudiar los
aspectos relacionados con el procedimiento y los requisitos de forma que se
tuvieron en cuenta al momento de adoptar la medida de suspensión provisional,
como lo es por ejemplo, la supuesta interferencia en la investigación por parte
del disciplinado.
Por otra parte, advierte que es errado el argumento
expuesto por la entidad accionada de acuerdo con el cual, en su caso "los
procesos diferentes por hechos iguales se acumularon según el principio
procesal de unidad de materia", toda vez que dicha acumulación
procesalmente hablando fue irregular por haberse acumulado a un proceso ya
culminado y archivado -el cual por demás ya había hecho transito a cosa
juzgada-, otras diligencias posteriores a esa decisión que por tanto eran
inexistentes, no existiendo por tanto si quiera, la acumulación misma puesto
que el funcionario investigador ya había perdido competencia en el proceso
archivado no generando así ninguna unidad procesal.
Concluye entonces que: "....Cuando la Procuraduría
archiva definitivamente un proceso disciplinario, manifestando que no cabe
recurso alguno, no puede ‘inventar’ un procedimiento (recursos) para un caso y
otro (sin recursos) para otra investigación, (sic) porque estaría
contraviniendo el principio de igualdad, al alegar o querer imponer recursos
que no concedió, en otras palabras, no puede cambiar el procedimiento a su libre
arbitrio, como efectivamente lo hizo, al desarchivar un proceso culminado, para
acumular y posteriormente imponer medida cautelar de suspensión, la cual debe
ser excepcional y reglada, es decir, requiere de requisitos de forma y de fondo
para imponerse...".
-El accionante en sede de tutela allegó el cinco (5)
de septiembre de 2005 ante la
Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Segunda,
Subsección B- del Consejo de Estado un escrito, en el cual reitera los
criterios expuestos en su escrito del primero (1°) de septiembre de la misma
anualidad.
Destaca que en la providencia del veintiséis (26) de
abril de 2005 proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa
dentro el veintiséis (26) de abril de 2005 dentro del proceso No. 014-111696-04
–disciplinado Jaime Brito Peláez, Diputado del Departamento del Quindío- y a la
cual hizo alusión en su escrito anterior, la funcionaria que actúa como
Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa:
"...hizo parte de la providencia que me suspende como Alcalde de
Villavicencio (sic),, pero en la decisión disciplinaria contra el suscrito,
plasma criterio jurídico diferente (sic)...", toda vez que, en la
providencia del veintiséis (26) de abril aludida: "...manifiesta que no es
procedente adelantar un proceso disciplinario, por vulnerarse el principio
universal de la cosa juzgada, cuando las diligencias terminaron en ARCHIVO, por
hacer transito a cosa juzgada...".
En esos términos, considera que el cambio de criterio
de la Procuraduría
General de la Nación a los principios procesales aplicables al
proceso disciplinario, en el sentido de desarchivar la investigación que se
siguió en su contra y que por tanto ya había hecho tránsito a cosa juzgada,
desconoce el derecho fundamental al debido proceso, puesto que se reitera:
"...no es lógico ni jurídicamente válido, para los investigados que en
unos procesos disciplinarios, la Procuraduría, cumpla los principios de las
garantías procesales y no asuma nueva investigación en proceso ARCHIVO (sic),
caso de los Diputados de Quindío, y en otros, causa del suscrito Alcalde de
Villavicencio, no reconozca el debido proceso, y ordene el DESARCHIVO de
proceso (sic) y con mayor perplejidad emitidos en menos de dos meses y por la
misma Delegada...".
4.6. Decisión de Segunda instancia
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo –Sección Segunda, Subsección B-, mediante fallo del siete (7) de
septiembre del año dos mil cinco (2005), decidió confirmar parcialmente la
decisión proferida en primera instancia exponiendo las consideraciones que
enseguida se resumen.
A juicio del ad-quem la acción de tutela en el caso
concreto es procedente a efectos de examinar si la decisión de la Procuraduría General
de la Nación
mediante la cual se dispuso suspender provisionalmente al tutelante del
ejercicio de su cargo como Alcalde del Municipio de Villavicencio vulneró el
derecho fundamental al debido proceso.
Explica que si bien la medida de suspensión
provisional prevista en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 es susceptible de las acciones
contenciosas -para el caso la de nulidad y restablecimiento del derecho
establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo-, en el
caso sub-examine se advierte claramente la existencia de un perjuicio
irremediable toda vez que, para el momento en que se emita un pronunciamiento
de fondo dentro de la acción referida, se habrán consumado en su totalidad los
efectos de la decisión controvertida en sede de tutela.
En esos términos, aclara que: "…el auto de
suspensión provisional en el ejercicio del cargo, expedido con fundamento en el
artículo 157 de la Ley
734 de 2002, no es un simple acto de trámite porque tiene connotaciones
definitorias de una situación particular y concreta y por ende, aunque es susceptible
de enjuiciamiento a través de las acciones contenciosas en razón a la
inminencia y urgencia que comporta la protección fundamental del derecho
fundamental al debido proceso, resulta juzgable (sic) por la vía de amparo
constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable…".
En efecto, estima que al examinar las razones
aducidas por la
Procuraduría General de la Nación en el auto del quince (15) de julio de
2005 mediante el cual decretó la suspensión provisional, como ente investigador
"prejuzgó" al indicar que el Alcalde de Villavicencio "violenta
intencionalmente no sólo una vez sino reiteradamente" el artículo 106 de la Ley 136 de 1994, y para
sustentar esa afirmación hace una relación de los diversos Decretos mediante
los cuales el Alcalde investigado encargó a diversos funcionarios en el
ejercicio de dicho cargo e igualmente asevera que por esa razón es factible que
la falta referida pueda ser reiterada en tanto se denota "una marcada
intención de desconocer la aplicación de la norma jurídica prohibitiva".
En ese orden de ideas, señala que los elementos de
juicio tomados en cuenta a efectos de tomar la decisión referida:
"…revelan de manera diáfana la vulneración del debido proceso, puesto que
prácticamente se concluye que el Alcalde de Villavicencio es responsable
disciplinariamente, al atribuir que la conducta investigada se cometió
intencionalmente, aspectos que no son propios de la medida provisoria y que
mucho menos pueden ser justificante para sustentarla. Adicionalmente, para
concluir la posible reiteración, se alude a varios encargos efectuados por el
mandatario investigado, que son precisamente los que conforman la actuación
disciplinaria, luego no se trata de hechos ocurridos con posterioridad al
inicio de una investigación como para inferir que en virtud de su condición
reiteró en la comisión de la conducta…".
A juicio del ad-quem los argumentos expuestos por la Procuraduría General
de la Nación
para decretar la medida de suspensión provisional, no atienden a las exigencias
previstas en el artículo 157 de la
Ley 734 de 2002 cuando se refiere a que existan "serios
elementos de juicio", pues en el expediente nada indica que el Alcalde
Municipal de Villavicencio habiendo conocido la razón y causa de la
investigación haya reincidido en la conducta, luego para sustentar la medida no
podía fundarse el ente investigador en los diversos actos de encargo que se
profirieron por éste, aunado a lo anterior, del material probatorio recaudado
para examinar la procedencia de la falta disciplinaria que se endilga al
funcionario referido es claro que éste nunca ha realizado actos de
"entrometimiento en la investigación" sobre sus subalternos en razón
de su autoridad pública y administrativa con el fin de entorpecer la
investigación seguida en su contra.
Así entonces, aduce que: "…basta únicamente para
examinar la ‘norma legal violentada’ (artículo 106 de la Ley 136 de 1994), la
existencia de los actos de encargo, los cuales militan en el expediente, luego
no es dable inferir que el Alcalde interferirá en la práctica de las pruebas,
si se advierte que la configuración de la presunta falta disciplinaria se
reduce a un aspecto de interpretación jurídica o interpretación normativa y no
a la valoración probatoria…".
Finalmente, el juez de segunda instancia decidió
modificar parcialmente el numeral 1º de la sentencia impugnada, en cuanto
dispuso archivar el proceso No. 013-112590 de 2004, toda vez que a su juicio,
la acción de tutela no es el mecanismo pertinente para el efecto. Adujo que de
conformidad con la normatividad vigente, resulta propio
de la competencia investigativa de la Procuraduría General
de la Nación
la decisión de reabrir una investigación disciplinaria. Así como que el
análisis de la posible cosa juzgada se puede exponer durante todo el transcurso
de la investigación, incluso, en una eventual decisión adversa al investigado
ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el
ejercicio de las acciones correspondientes.
En consecuencia el Consejo de Estado resolvió:
"PRIMERO: CONFIRMASE los numerales tercero a
quinto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta de
fecha 6 de julio de 2005, en la acción de tutela promovida por el doctor
FRANKLIN GERMAN CHAPARRO CARRILLO, Alcalde del Municipio de Villavicencio, en
contra de la
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
SEGUNDO: CONFIRMASE PARCIALMENTE el numeral primero
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta de fecha 6 de
julio de 2005, en la acción de tutela promovida por el doctor FRANKLIN GERMAN
CHAPARRO CARRILLO, Alcalde del Municipio de Villavicencio, en contra de la PROCURADURÍA GENERAL
DE LA NACIÓN,
y en consecuencia, se dispone continuar con la investigación relacionada con el
proceso No. 013-112590 de 2004, que se abrió en el auto de fecha 15 de junio de
2005, proferido por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
TERCERO: CONFIRMASE PARCIALMENTE el numeral segundo
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta de fecha 6 de
julio de 2005, en la acción de tutela promovida por el doctor FRANKLIN GERMAN
CHAPARRO CARRILLO, Alcalde del Municipio de Villavicencio, en contra de la PROCURADURÍA GENERAL
DE LA NACIÓN,
y en consecuencia se dispone cesar los efectos de la Resolución No.
0778 de 17 de junio de 2005, que dio cumplimiento a la medida de suspensión
provisional del cargo ALCALDE DE VILLA VICENCIO - ocupado por el doctor
FRANKLIN GERMAN . CHAPARRO CARRILLO. La acción de tutela se concede como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y conforme a ello,
la protección de amparo tutelar se mantendrá vigente hasta tanto se produzca el
pronunciamiento jurisdiccional debidamente ejecutoriado, el cual desaparecerá
si no se promueve la acción de nulidad y restablecimiento del derecho."
5. Actividad Probatoria
5.1. Pruebas documentales aportadas por el demandante
con el escrito de tutela:
a. Copia
del Auto de fecha veintiséis (26) de abril de 2005, por el cual se archiva una
investigación (folios 39 a
45 del expediente).
b. Copia
del Auto de fecha diecinueve (19) de mayo de 2005, por el cual se revoca el
Auto del veintiséis (26) de mayo de 2005 (folios XX a XX del expediente).
c. Copia
del Auto de fecha quince (15) de junio de 2005, por el cual se ordena la
suspensión provisional del Alcalde de Villavicencio por un término de tres (3)
meses (folios 46 a
60 del expediente).
d. Copia
del acto de nombramiento y posesión del Alcalde Encargado en reemplazo del
Alcalde del Municipio de Villavicencio (folios 67 y s.s. del expediente).
5.2. Pruebas documentales aportadas por la entidad
demandada:
a. Copia
de la Resolución
No. 346 de 2002 "Por medio de la cual se regulan las
competencias y trámites para el ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General
de la Nación
y de su intervención como sujeto procesal en los procesos disciplinarios"
(folios 613 a
618 del expediente).
b. Copia
de los Decretos Números 037, 078, 110, 118, 123, 130, 138, 143, 179, 181, 182,
184, 192, 197, 199, 217, 291, 291, 294 y 302 todos del año 2004, mediante los
cuales el señor Franklin Germán Chaparro Carrillo hace encargos en su Despacho
de forma irregular (folios 619
a 637 del expediente).
5.3 Pruebas solicitadas en sede de revisión
a. Certificación
remitida por la
Secretaria Ejecutiva de la Procuraduría General
de la Nación
Doctora Martha Cecilia Garzón Rodríguez donde señala.
""Con toda atención me permito informarle que en el auto de archivo
No. 140 de 26 de abril de 2005 proferido de las diligencias radicadas con el
No. 013-112590-04, se ordenó su notificación y el Despacho dispuso lo
pertinente para ello, pero antes de surtirse la notificación personal advirtió la Delegada que el acto
administrativo debía ser revocado, decisión que se adoptó el 19 de mayo de 2005
y ésta se notificó personalmente el 20 de mayo de 2005."
II. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la providencia
de tutela antes reseñada, con base en la Constitución
Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto
2591 de 1991 (arts. 33 al 36), así como en el Auto de fecha quince (15) de
diciembre de 2005 proferido por la
Sala de Selección Número Doce (12) de esta Corporación.
2. Materia sometida a revisión
El actor instauró acción de tutela en contra de la Procuraduría General
de la Nación
-Procuradurías Primera y Segunda delegadas para la Vigilancia
Administrativa- por considerar que había sido violado su
derecho al debido proceso (i) por haberse revocado de manera directa por el
Procurador Primero delegado par la Vigilancia Administrativa
mediante auto del 19 de mayo de 2005 el auto de archivo proferido por el mismo
funcionario el 26 de abril de 2005, sin que se hubiera obtenido el
consentimiento del actor para el efecto según lo dispone el Código Contencioso
Administrativo y sin que la revocatoria de decisiones absolutorias esté
prevista en el Código Disciplinario; (ii) por haberse decretado medida de
suspensión provisional del ejercicio del cargo que ocupaba como Alcalde de la
ciudad de Villavicencio, mediante auto del 15 de junio de 2005 sin que
existiera sustento probatorio para el efecto y sin que se hubiere motivado en
consecuencia el respectivo acto.
El juez de primera instancia -en el presente caso el
Tribunal Administrativo del Meta- concedió el amparo por considerar que
efectivamente la
Procuraduría General de la Nación había incurrido en dos vías de hecho
administrativas. La primera, al revocar mediante providencia del 19 de mayo de
2005 el auto de archivo del 26 de abril del mismo año, sin que ello resultara
posible de acuerdo con las disposiciones que regulan la revocatoria directa en
el Código Único Disciplinario, y sin que fuera posible para el efecto remitirse
a las normas sobre revocatoria del Código Contencioso Administrativo, y la
segunda, por cuanto el acto de suspensión provisional del cargo de Alcalde del
15 de junio de 2005 se profirió sin el cumplimiento de los requisitos señalados
en el artículo 157 del Código Único Disciplinario, al tiempo que se sustentó en
una argumentación vaga y carente de toda especificidad para el caso concreto.
Por ello el Tribunal ordenó archivar el expediente que había sido reabierto
mediante el acto de revocatoria impugnado y dejar sin efectos el auto de
suspensión provisional que había sido proferido en contra del actor.
El juez de segunda instancia -en este caso la Subsección B
de la Sección
Segunda del H. Consejo de Estado- confirmó parcialmente la
decisión. Así ordenó dejar sin efectos el auto de suspensión provisional, por
considerar que la misma era claramente arbitraria pues en su criterio la Procuraduría
"prejuzgo" y no motivó de manera específica la medida, mientras que
revocó la decisión de ordenar el archivo del expediente que había sido
reabierto mediante el acto de revocatoria impugnado, por considerar que sobre
este punto el amparo constitucional resulta improcedente, por cuanto la
violación de la cosa juzgada en que se pudo incurrir podía ser alegada durante
todo el curso del proceso disciplinario y posteriormente ante la Jurisdicción en
lo Contencioso Administrativo.
Corresponde en consecuencia a la Sala de Revisión definir si
se vulneró o no el derecho al debido proceso y "a elegir y ser
elegido" y "acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos", (art. 40 C.
P.) del accionante (i) respecto de la decisión del 19 de mayo de 2005 proferida
por el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa
mediante la cual se revocó de manera directa la decisión de archivo proferida
por el mismo funcionario el 26 de abril del mismo año y (ii) respecto del auto
de 15 de junio de 2005 proferido por los Procuradores Primero y Segundo
Delegados para la vigilancia Administrativa mediante el cual se ordenó la
suspensión provisional del actor del cargo que ocupaba como Alcalde de la ciudad
de Villavicencio.
3. Consideraciones preliminares
Previamente la Sala considera necesario efectuar las siguientes
precisiones en torno a i) las normas generales sobre revocatoria directa
de actos de contenido particular y concreto y la regulación específica en
materia de revocatoria contenida en el Código Único Disciplinario; ii) la
figura de la suspensión provisional en el proceso disciplinario y los
presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional en relación con la
misma, que resultan pertinentes para el examen que corresponde efectuar a la Sala de Revisión en el
presente caso.
3.1 Las normas generales sobre revocatoria directa de
actos de contenido particular y concreto y la regulación especifica en materia
de revocatoria contenida en el Código Único Disciplinario
3.1.1 La
Corte ha hecho referencia de manera reiterada1 a
las condiciones y procedimiento establecidos en el Código Contencioso
administrativo para la revocatoria de los actos administrativos. En particular
ha recordado que el Código Contencioso administrativo establece precisas
condiciones y un procedimiento aplicable para la revocación de los actos
administrativos en el Título V del libro I (artículos 69 a 74)
Al respecto en la Sentencia C- 672 de
20012. La
Corporación hizo una completa síntesis que ha sido
posteriormente reiterada en varias ocasiones3 y cuya
trascripción resulta pertinente. Señaló la Corporación:
"El Código Contencioso administrativo establece
claramente un procedimiento aplicable para la revocación de los actos administrativos
en el Título V del libro I (artículos 69 a 74)
Así según el artículo 69 procederá la revocatoria de
los actos administrativos en los siguientes casos:
"Artículo 69. Los actos administrativos deberán
ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los
siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución
Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o
social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a
una persona".
El Código establece en relación con los actos de
carácter particular y concreto que hayan creado o modificado una situación
jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual
categoría la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular para poder proceder a dicha revocatoria4.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha
sido explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los actos
administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del
particular en los términos señalados en la ley. Ha señalado esta Corte:
"Sabido es, que la mutabilidad o inmutabilidad
de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina, teniendo en
cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos
administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el
conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por
parte de la administración, una vez se realice la valoración de las
circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus
propios actos.
No sucede lo mismo con los actos de contenido
particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos individualmente
considerados, los cuales no pueden ser revocados por la administración, sin el
consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el
artículo 73 del C.C.A., el cual preceptúa que para que tal revocación proceda,
se debe contar con la autorización expresa y escrita de su titular.
Y ello se entiende, en aras de preservar la seguridad
jurídica de los asociados, como quiera, que las autoridades no pueden disponer
de los derechos adquiridos por los ciudadanos, sin que medie una decisión
judicial, o que se cuente con la autorización expresa de la persona de la cual
se solicita dicha autorización, en los términos establecidos en la ley.
En efecto, la Corte Constitucional,
ha señalado: "razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos
adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
Por otra parte, esta Corporación, ha manifestado:
"En cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios
actos, la Corte
reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado
situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido
derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y
escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de
sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y
desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena
fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la
debilidad del administrado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996).
(...)
La Corte en esta materia debe reiterar:
"Es importante recordar que, tratándose de la
revocación de actos administrativos de carácter particular y creadores de
derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde
poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto. De
esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendrán
inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un
juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
"Dentro de este contexto, si la administración
revoca directamente un acto de carácter particular y concreto generador de
derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los derechos de
defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo
29 de la
Constitución, deben regir en las actuaciones administrativas.
"Si la administración decide revocar el acto
administrativo prescindiendo de la intervención del juez correspondiente,
desconoce los principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso
obran en favor del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán
inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida
(…)"5.
Desde luego, como también se señala en la sentencia
citada, esta Corporación ha reiterado que la administración tiene la
posibilidad de revocar sin el consentimiento de la persona favorecida, el acto
administrativo obtenido ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73
inciso 2 del Código Contencioso Administrativo que dispone:
"Pero habrá lugar a la revocación de esos actos,
cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se
dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales".
Al respecto ha dicho concretamente la Corte que si:
"(...) en el origen de la situación jurídica
individual que se reclama, existe un vicio conocido por la administración, no
puede permanecer sustentando un derecho, como si se hubiese adquirido al amparo
de la ley", pues "…la circunstancia expuesta indica que el alegado
derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento la violación de la ley, no
merece protección. El orden jurídico no se la brinda, pues nunca lo ilícito
genera derechos"6
En la misma sentencia, reiterada en este aspecto
posteriormente7, se precisa sin embargo que en este caso se está
frente a una excepción que por tanto debe ser entendida y aplicada con carácter
restrictivo, por lo que :
"(...) esta Corporación comparte, en principio,
el criterio expresado por el Consejo de Estado (Sentencia del 18 de julio de
1991), según la cual "los únicos actos de carácter particular que son
susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del
titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo
positivo", ya que tanto las causales establecidas en el artículo 69 del
Código Contencioso Administrativo, a las que remite el 73 Ibídem, como la de
haberse perfeccionado el acto por medios ilegales tienen por presupuesto que el
acto objeto de revocación tenga el carácter de ficto, es decir, que pertenezca
a la categoría indicada. De lo contrario -esto es, si no se produjo en virtud
del silencio administrativo positivo-, la revocación unilateral no procede, a
menos que se trate de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita
o fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique grave y actual
quebranto al orden jurídico (Ver sentencias T-639 del 22 de noviembre de 1996. M.P.: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa y T-376 del 21 de agosto de 1996. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara)
"Es claro que no se trata de situaciones en las
cuales la autoridad pública pueda intuir o sospechar la ilegalidad de los
medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca.
Debe darse una evidencia de ello y, en consecuencia, la motivación del acto
revocatorio dejará constancia expresa acerca de los elementos de juicio que
llevaron al ente administrativo a concluirlo así."8
Es decir que para esta Corporación, atendiendo el
principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la
administración9., amen de tener en cuenta razones de seguridad
jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme10,
salvo una evidente actuación fraudulenta, un acto de carácter particular y
concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular.
En una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin
embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio
de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la
actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de
la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de
legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.
El acto administrativo que así lo declare deberá en
todo caso hacer expresa mención de dicha circunstancia y de la totalidad de los
elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo
cual implica necesariamente la aplicación de un procedimiento que permita a la Administración
reunir dichos elementos de juicio.
Al respecto la Corte constata que de acuerdo con el Código
Contencioso Administrativo, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el
consentimiento del particular, ésta está sometida en todo caso al procedimiento
establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Dicho
artículo señala al respecto que:
Artículo 74.
Procedimiento para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto
Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se
adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28
y concordantes de este Código. (...)
El artículo 28 al que remite, se ubica en el Capítulo
VII De las actuaciones administrativas iniciadas de oficio y señala:
Artículo 28
Deber de Comunicar Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se
desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa,
a estos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la
misma.
En estas actuaciones se aplicará en lo pertinente, lo
dispuesto en los artículos 14, 34 y 35.
Estos artículos establecen a su vez que:
Artículo 14.-
Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte
que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las
resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer
valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se
conozca si no hay otro medio más eficaz.
En el acto de citación se dará a conocer claramente
el nombre del peticionario y el objeto de la petición.
Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar
demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo
siguiente.
Artículo 34.-
Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y
allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a
petición del interesado.
Artículo 35.-
Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y
con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que
deberá ser motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.
En la decisión se resolverán todas las cuestiones
planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.
Cuando el peticionario no fuere el titular del
interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán
la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del
derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si
la hay.
Las notificaciones se harán conforme lo dispone el
capítulo X de este título."
El artículo 74 que, como se ha visto, remite al
articulo 28 del mismo Código y éste a su vez a las normas relativas a la
citación del interesado (art. 14
C.CA.), la oportunidad para presentar pruebas (Art. 34 C.C.A) y los presupuestos
para la adopción de decisiones (Art. 35 C.C.A), consagra en consecuencia un debido
proceso"11
De lo expuesto se infiere que, en general, un acto
administrativo de carácter particular y concreto (i) sólo es revocable con el
consentimiento expreso y escrito del particular; (ii) que si no se cuenta con
el consentimiento expreso y escrito del particular, la administración debe
demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, de forma excepcional, se permite que la administración disponga la
revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto
en dos hipótesis: (i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio
administrativo positivo y (ii) si es evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales; (iii) que artículo 74 del código Contencioso Administrativo establece
un debido proceso que debe ser atendido necesariamente en estas circunstancias
por todo servidor público que pretenda efectuar la revocatoria aludida.
Cabe destacar que la Corte, al igual que lo ha hecho el H. Consejo de
Estado12 ha precisado también que la revocatoria no procede cuando
la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de derecho, como
tampoco, por la simple duda que la autoridad pública pueda tener sobre la
legalidad del acto administrativo o los medios usados para obtener su
expedición. En caso de que se quiera hacer uso de esta figura, es necesario que
existan elementos de juicio suficientes o evidencia de que medió un actuar
fraudulento del administrado so pena de contravenir los mandatos superiores de
buena fe, lealtad y seguridad jurídica y atentar contra los derechos
fundamentales del administrado, el cual podrá acudir, de manera excepcional, a
la acción de tutela para controvertir la actuación de la administración13.
Así lo señaló la Corte en la Sentencia T-172 de
200514 en términos que resulta pertinente reiterar:
«Con apoyo en los principios constitucionales de la
buena fe y seguridad jurídica y la teoría del respeto por el acto propio, esta
Corte ha sostenido que cuando media un acto de reconocimiento de un derecho
subjetivo el mismo es irrevocable, salvo cuando se presta el consentimiento
expreso y escrito por parte del titular. (…)
Entonces, tenemos que los artículos 69 y 73 del
Código Contencioso Administrativo facultan por excepción a las autoridades para
revocar los actos administrativos que reconocen derechos subjetivos, incluso
derechos pensiónales, sin contar con el consentimiento del particular; pero
dicha revocación debe tener por objeto un acto producto del silencio
administrativo positivo o un acto administrativo que haya ocurrido por medios
ilegales. En caso contrario, es decir, en el evento de que no se configure
cualquiera de estas dos excepciones a la regla general de irrevocabilidad de
los actos de carácter particular, ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
si se revoca el acto se configura una extralimitación de la mencionada potestad
conferida por la Ley
a las autoridades, con la consecuente violación del derecho al debido proceso y
del principio constitucional de la buena fe (…).
Ahora bien, en lo que se refiere a la última
excepción mencionada, valga resaltar que la Corte tiene establecido que el acto
administrativo ocurre por medios ilegales cuando es consecuencia de
maniobras fraudulentas15 o de una abrupta, abierta e
incontrovertible actuación ilícita16. Es decir, cuando en su
producción media una acción fraudulenta o ilícita del particular que induce en
error a la autoridad competente para expedirlo.
En este orden de ideas, podemos concluir que la
figura de la revocación con que cuentan las autoridades para extinguir los
efectos de actos de carácter particular puede operar cuando se cuenta con el
consentimiento del titular del derecho subjetivo y, en su defecto, sólo es
procedente la revocación cuando en la expedición del acto se ha viciado la
voluntad de la administración.
Por otra parte, valga recordar también que así como
no es suficiente para la procedencia de la revocación directa el que la
administración haya incurrido en un error de hecho o de derecho al proferir el
acto, tampoco lo es la simple sospecha que la autoridad pública pueda tener
sobre la legalidad del acto administrativo o los medios usados para obtener su
expedición. En caso de que se quiera hacer uso de esta figura, es necesario que
existan elementos de juicio suficientes o evidencia de que medió un actuar
fraudulento por parte del titular del derecho reconocido en el acto.
Finalmente, cuando la autoridad pretenda revocar un
acto administrativo por la vía directa y estén colmados los presupuestos
expuestos en precedencia, en todo caso debe dar aplicación al debido proceso,
por lo que al titular del derecho reconocido en el mismo debe comunicársele el inicio
de la actuación administrativa respectiva, a fin de que pueda ejercer sus
derechos de defensa y contradicción.
En efecto, por disposición expresa del Artículo 74
del C.C.A. – y fundamentalmente por el Artículo 29 de la Constitución
Política – al iniciar la actuación administrativa tendiente a
la revocación directa de un acto particular, la autoridad debe poner en
conocimiento del afectado la existencia de dicha actuación y el objeto de la
misma (Art.28 C.C.A.), a fin de que éste último haga valer sus derechos, pueda
solicitar la práctica de pruebas o allegar las que considere del caso en
defensa de sus intereses (Art.34 ibídem) y, además, exprese sus razones ante la
administración (Art.35 ibídem), antes de que se determine si hay lugar o no a
la extinción o modificación del derecho subjetivo del que es titular"17.
3.1.2 Para efectos de la presente sentencia también
resulta pertinente recordar que la revocatoria directa en materia disciplinaría
se encuentra reglada en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 200218. Las características
fundamentales de tal régimen son las siguientes:
- La revocatoria procede contra fallos sancionatorios
y no contra fallos absolutorios. En este último caso la única excepción se da
cuando se trata de faltas que constituyen violaciones del derecho internacional
humanitario o del derecho internacional de los derechos humanos según lo
precisó la Corte
en la sentencia C-014 de 200419,
- Hay lugar a ella de oficio o a petición del
sancionado. Es decir, la autoridad disciplinaria puede disponerla por sí misma
o a petición de la persona en quien recayó la sanción.
- El competente para revocar un fallo es el
funcionario que lo profirió, su superior jerárquico o el Procurador General de la Nación. Este
funcionario puede asumir directamente el conocimiento de una petición de
revocatoria.
- Las causales para la revocatoria son la infracción
manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la
vulneración o amenaza manifiesta de los derechos fundamentales.
- Existe un presupuesto de procedibilidad consistente
en que contra el fallo no se hubieren interpuesto los recursos ordinarios.
- La solicitud de revocatoria puede hacerse aún
cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contenciosa, pero siempre
que no se haya dictado sentencia. Si en el proceso se ha proferido sentencia,
la revocatoria puede solicitarse por causa distinta a la que dio origen a la
decisión judicial.
- Los requisitos para solicitar la revocatoria son la
identificación de investigado y su dirección, la identificación del fallo y la
sustentación de los motivos de inconformidad relacionadas con la causal
invocada.
- La solicitud que no cumpla con tales requisitos se
inadmite y si no se corrige dentro de los cinco días siguientes, se rechaza.
- El término para resolver la solicitud de
revocatoria directa es de tres meses a partir de su recibo.
- La petición de revocatoria y su decisión no reviven
términos para el ejercicio de acciones contencioso administrativas, no dan
lugar a interponer recurso alguno y no permiten la aplicación del silencio
administrativo.
La Corte en la sentencia C-014 de 200420 al
examinar el interrogantes de si "¿La improcedencia de la revocatoria
directa de los fallos disciplinarios absolutorios, vulnera los derechos a la
verdad y a la justicia de las víctimas de las faltas constituidas por
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario?", concluyó que en general, la improcedencia de
la revocatoria directa contra los fallos disciplinarios absolutorios o la
decisión de archivo de la actuación es legítima, pues resulta coherente con la Carta la decisión
legislativa de dar primacía, en ese ámbito del derecho sancionador del Estado,
al derecho a la seguridad jurídica que ampara al investigado sobre el derecho
de justicia material. Con todo, en la mima sentencia dada la necesidad de
conciliar el alcance del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, de los contenidos materiales del debido
proceso, del derecho de igualdad, del derecho de participación y de los
derechos de las víctimas, como también las funciones de la Procuraduría General
de la Nación,
con el régimen de la revocatoria de los fallos absolutorios o decisiones de
archivo, la Corte
declaró exequibles los artículos 122
a 124 del Código Único Disciplinario en el entendido que
cuando se trata de faltas constitutivas de violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
también procede la revocatoria del fallo absolutorio y del auto de archivo.
Al respecto señaló la Corporación:
"24. En el tema atinente a la revocatoria de los
fallos disciplinarios, entran en tensión dos principios constitucionales: Por
una parte, el principio de seguridad jurídica, y, por otra, el principio de
justicia material.
El principio de seguridad jurídica lo hace bajo la
forma del valor de cosa decidida que tiene el fallo disciplinario y bajo la
forma del principio non bis in ídem, que rige en el ámbito del derecho
sancionatorio del Estado. En virtud de ese principio, el disciplinado tiene
derecho a que se mantenga y perdure en el tiempo la decisión definitiva
proferida y a que ello sea así como un mecanismo de promoción de la convivencia
pacífica.
Y el principio de justicia material lo hace bajo la
forma del deber que tiene el Estado de promover la vigencia de un orden justo
pues uno de los ámbitos abarcados por ese deber es el del derecho
disciplinario: Al Estado también le incumbe el deber de investigar y sancionar
las infracciones de los deberes funcionales imputables a sus servidores pues
para ello ha radicado el poder disciplinario preferente en el Ministerio
Público y ha establecido la jurisdicción disciplinaria.
(…)
La decisión legislativa contenida en las normas que
en el caso presente ocupan la atención de la Corte, es un fiel reflejo del ejercicio de esa
facultad de concreción de los principios constitucionales: La tensión entre,
por una parte, el principio de seguridad jurídica y su manifestación a través
del non bis in ídem y del principio de ejecutoriedad, y, por otra, el mandato
de promoción de un orden justo y de realización de la justicia material, fue
resuelta, en el ámbito del derecho disciplinario, permitiendo la revocatoria
directa de los fallos sancionatorios pero no la de los fallos absolutorios.
De acuerdo con ello, cuando se trata de este último
tipo de fallos disciplinarios, el legislador superó la tensión ya aludida dando
primacía al principio de seguridad jurídica sobre el principio de justicia
material y por ello no permite que la entidad de control reconsidere su
decisión pues asume que la revocatoria del fallo operaría para agravar la
situación del absuelto y encuentra que ello menoscaba gravemente el non bis in
ídem.
(…)
29 Ateniéndose a esos parámetros, la Corte advierte que, en el
caso de los fallos disciplinarios absolutorios, la ponderación realizada por el
legislador entre los principios de seguridad jurídica y justicia consulta
criterios de razonabilidad: Es consecuente con el hecho que en el proceso
disciplinario se imputa la infracción del deber funcional del sujeto
disciplinable con el Estado y no la lesión de derechos ajenos; con la
inexistencia de víctimas en las faltas disciplinarias y con la posibilidad con
que cuenta la administración de demandar su propio acto ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
Todas estas circunstancias avalan la decisión
legislativa de dar primacía al principio non bis in ídem sobre el principio de
justicia material: Si el contenido de injusticia de la falta disciplinaria no
desborda la simple infracción del deber funcional que vincula al sujeto
disciplinable con el Estado, es legítimo que el legislador decida que los
fallos absolutorios no sean objeto de revocatoria directa pues, aparte de los
propios intereses estatales, no existen otras expectativas que atender y que
sean susceptibles de conducir a una regulación legal diversa. Por lo tanto, es
razonable que sé dé prioridad al derecho que le asiste al investigado a que la
decisión proferida a su favor se torne inmutable y no sea susceptible de
revocatoria directa.
30. Con todo, como lo expuso la Sala en su momento, cuando se
trata de faltas que constituyen violaciones del derecho internacional
humanitario o del derecho internacional de los derechos humanos, sí existen
víctimas o perjudicados y éstos están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario en calidad de sujetos procesales, para que se reconozcan y
realicen sus derechos al esclarecimiento y conocimiento de la verdad y a la
realización de la justicia disciplinaria. Por ello, su exclusión como sujetos
procesales en la actuación disciplinaria y la imposibilidad que puedan
solicitar la revocatoria del fallo absolutorio, o de la decisión de archivo de
la actuación que tiene efectos equivalente, o que tal revocatoria sea declarada
de oficio, son decisiones legislativas irrazonables: Constituyen, entre otras
cosas, limitaciones arbitrarias de los derechos a la verdad y a la justicia que
les asisten a la víctima o a los perjudicados con una falta disciplinaria
gravísima, potencialmente lesiva de derechos fundamentales.
(…)
32. Entonces, en general, la improcedencia de la
revocatoria directa contra los fallos disciplinarios absolutorios o la decisión
de archivo de la actuación es legítima, pues resulta coherente con la Carta la decisión
legislativa de dar primacía, en ese ámbito del derecho sancionador del Estado,
al derecho a la seguridad jurídica que ampara al investigado sobre el derecho
de justicia material.
Con todo, dada la necesidad de conciliar el alcance
del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario, de los contenidos materiales del debido proceso, del derecho de
igualdad, del derecho de participación y de los derechos de las víctimas, como
también las funciones de la Procuraduría General de la Nación, con el
régimen de la revocatoria de los fallos absolutorios o decisiones de archivo, la Corte declarará exequibles
los apartes demandados del artículo 123 y los citados apartes de los artículos
122 y 124 en el entendido que cuando se trata de faltas constitutivas de
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, también procede la revocatoria del fallo absolutorio
y del auto de archivo. Tal revocatoria procede de oficio o puede ser solicitada
por la víctima o los perjudicados, aunque con las limitaciones derivadas de la
interposición de recursos, y la competencia para su decisión recae en el
funcionario que profirió el fallo o en el superior o en el Procurador General.
La Corte, además, declarará exequible el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 en el
entendido que las víctimas o perjudicados de las faltas disciplinarias que
constituyan violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario también son sujetos procesales y titulares de
las facultades a ellos conferidos por la ley.
Finalmente, la Corte declarará exequible el aparte demandado del
artículo 125 de la Ley
734 de 2002, pues él regula la revocatoria a solicitud del sancionado como uno
de los supuestos de la revocatoria de los fallos disciplinarios y no tiene
incidencia alguna en la revocatoria de los fallos absolutorios proferidos en
las hipótesis que aquí se han planteado.
Con estas decisiones se le da al proceso
disciplinario, una estructura armónica con el valor preferente que en el
moderno constitucionalismo se les reconoce a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario.21
De la anterior sentencia se desprende que en materia
disciplinaria con la sola excepción del caso de las faltas constitutivas de
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, resulta improcedente la revocatoria del fallo
absolutorio o del auto de archivo de un proceso disciplinario -auto éste último
al que aluden concretamente los artículos 73, 156 y 163 de la Ley 734 de 200222-
3.2 La figura de la suspensión provisional del
investigado en el proceso disciplinario y los presupuestos señalados por la
jurisprudencia constitucional
3.21 Como lo recordó la Corte en la Sentencia C- 450 de
200323 donde analizó una demanda formulada en contra del artículo
157 de la Ley 734
de 2002 dentro del nuevo Código Disciplinario Único, una vez se ha identificado
al posible autor o autores de la falta, y se ha decidido abrir investigación
disciplinaria, el funcionario que esté adelantando la investigación, podrá
-según el artículo 157 aludido- ordenar la suspensión provisional del servidor
que esté siendo investigado.
La facultad de suspender provisionalmente al servidor
investigado está supeditada a que se reúnan ciertas condiciones específicas, y
a que se respeten las garantías que prevé el artículo referido. Además, la
aplicación de la medida tiene como uno de sus efectos la suspensión de la
remuneración del servidor durante un lapso prorrogable.
En la referida sentencia la Corte hizo un completo
análisis de los presupuestos y consecuencias de dicha medida que resulta
pertinente recordar a continuación:
Explicó la
Corte lo siguiente:
"1.1 Condiciones de la suspensión provisional
El inciso primero del artículo acusado establece que
para que la medida de suspensión provisional pueda ser adoptada, el proceso que
se esté adelantando debe haberse iniciado por una supuesta comisión de (i)
faltas disciplinarias calificadas como gravísimas o graves, y cuando (ii) se
evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia
del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe
cometiéndola o que la reitere.
La exigencia de que las faltas por las que se
investiga o juzga al servidor, deban ser graves o gravísimas, busca
circunscribir la medida respecto de conductas muy lesivas de los bienes
jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las cuales son sancionadas
con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo, inhabilidad general o
inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44 del CDU.24
La Ley 734 de
2002, en su artículo 48, enumera las faltas gravísimas en 63 numerales y cuatro
parágrafos, el último de los cuales está destinado a los servidores públicos en
el ámbito penitenciario y carcelario.25
En el ordenamiento vigente, las faltas que el
legislador ha incluido bajo el calificativo de gravísimas son muchas más que
las que consagraba el anterior Código Disciplinario Único en su artículo 25. La
enumeración taxativa de tales faltas, no sólo es más extensa26 sino
que incluye conductas contrarias al derecho internacional humanitario, entre
otras innovaciones.
En cambio, el CDU no tiene una enunciación de las
faltas graves. El legislador disciplinario acudió a otra técnica, consistente
en, primero, indicar la base de la falta en el artículo 5027, es
decir, haber incumplido sus deberes, abusado de sus derechos, extralimitado sus
funciones, o violado el régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o
en la leyes y, segundo, señalar los criterios para determinar cuando cierta
conducta, por ejemplo incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave
o leve.28
Así, para que un servidor investigado o juzgado,
pueda ser eventualmente suspendido en forma provisional, éste debe haber
realizado una conducta susceptible de ser investigada como falta gravísima,
artículo 48 de la Ley
734 de 2002, o bien, como una falta grave.
La norma acusada, además de señalar que la suspensión
provisional es una facultad que procede sólo en caso de un proceso adelantado
por faltas gravísimas o graves, exige que la medida se adopte cuando" sé
evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio posibilita la interferencia del
autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que
continúe cometiéndola o que la reitere."
De tal manera que existen sólo tres causas que podrían
justificar que el funcionario que adelanta la investigación o el juzgamiento,
ordene la suspensión provisional del servidor:
(a) Que permanecer en el cargo, función o servicio
posibilite la interferencia del servidor en el trámite de la investigación.
(b) Que permanecer en el cargo, función o servicio
permita la continuación de la comisión de la falta por la que se le investiga o
juzga.
(c) Que permanecer en el cargo, función o servicio
permita que se reitere la falta por la que se le investiga o juzga.
En cuánto a las tres causales de suspensión
provisional de un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible
deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es
asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quien es
investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo,
función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales
segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de
que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales
salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido
posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de
la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta
del servidor investigado o juzgado.
No basta la sospecha de que estas causales pueden
llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia "se
evidencien serios elementos de juicio".
Es importante, también, subrayar que la medida
provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines
específicos. El fin de evitar que se interfiera la investigación consulta la
protección de todos los principios e intereses constitucionales desarrollados por
el derecho disciplinario. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere
también apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la
introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de
precaver que una conducta objetiva de la cual existen serios y evidentes
elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha
prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la
reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio
anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado
disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de
elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.
1.2 Garantías establecidas en el Artículo 157 acusado
Además de estar condicionada a los requisitos
mencionados, la suspensión provisional del servidor está sujeta a ciertas
garantías. Las primeras, buscan garantizar que cuando el funcionario decida
ejercer su facultad de suspensión provisional, lo haga por motivos reales que
deben subsistir durante el lapso que dure la suspensión, so pena de comprometer
su responsabilidad personal, y las segundas, se enderezan a que la suspensión
no se ordene sin antes haberse seguido un proceso que le permita al servidor
conocer la motivación de la orden, defenderse y esgrimir sus argumentos en
contra de la decisión.
1.2.1 Garantías respecto de la adopción misma
de la medida de suspensión provisional
1.2.1.1 La motivación de la orden de suspensión
provisional y su revocabilidad. En el inciso primero del artículo acusado, el
legislador exige que el funcionario que decida suspender provisionalmente a un
servidor público motive dicha orden.29 La motivación permite que se
ejerza un control judicial sobre la legalidad de la medida.
Los motivos sobre los que el funcionario fundó la
orden de suspender provisionalmente al servidor, también constituyen el
fundamento único de la medida. En efecto, el legislador establece, en el inciso
sexto del artículo acusado30, que, al desaparecer los motivos que
dieron lugar a la medida, y en cualquier momento, ésta deberá ser revocada.
Además de quien profirió la medida, la decisión podrá ser revocada por el
superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera
instancia.
1.2.1.2 La responsabilidad personal del funcionario
que decide la suspensión provisional. Adicionalmente, la norma acusada
establece que la decisión de ordenar la suspensión provisional, compromete la
responsabilidad personal del funcionario:"El auto que decreta la
suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario competente
…".
Observa la
Corte que el legislador disciplinario adoptó en la Ley 734 de 2002, una opción
distinta de aquella tomada en la
Ley 200 de 1995. En efecto, en el Código Disciplinario Único
anterior, no se establecía que la decisión de ordenar la suspensión provisional
del servidor público comprometiera la responsabilidad personal del funcionario
que decretara la medida.
1.2.2 Garantías procesales
Entre los varios cambios que el legislador
disciplinario introdujo a la medida de suspensión provisional en la Ley 734 de 2002, se encuentran
algunas garantías de orden procesal. A diferencia de la norma acusada en el
Código Disciplinario Único vigente, el segundo inciso del derogado artículo 115
de la Ley 200 de
1995 relativo a la suspensión provisional rezaba: "El auto que ordene o
solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra
él no procede recurso alguno."
1.2.2.1 Recurso de reposición y consulta. En cambio,
la norma acusada prevé que en procesos disciplinarios de única instancia, el
servidor disciplinado tiene la posibilidad de presentar recurso de reposición,
con el fin de que el mismo funcionario que ordenó la decisión, reconsidere su
decisión.
En los procesos de primera instancia, el artículo
acusado establece que una vez el auto haya sido comunicado al afectado, el
funcionario deberá remitir inmediatamente el proceso a su superior para efectos
de consulta. A diferencia de los procesos de única instancia en los que el
servidor disciplinado puede o no hacer uso del recurso de reposición, el
legislador impone al funcionario la obligación de elevar a consulta de su
superior la decisión. Recibido el expediente, éste deberá permanecer durante un
término de tres (3) días en secretaría, con el fin de que el servidor
disciplinado presente alegaciones en su favor y las pruebas que pretenda hacer
valer. Vencido este término, el superior del funcionario que adelanta la
investigación o juzgamiento deberá resolver dentro de los diez (10) días
siguientes.31
1.2.2.2 Duración determinada de la medida y sus
prórrogas. Otra garantía procesal que prevé la norma consiste en el
término de duración definido de la suspensión provisional.32 De
acuerdo a la norma acusada, el servidor podrá estar suspendido hasta por un
período de tres meses, prorrogables por otros tres. De ser necesaria la
continuación de la medida por más de seis meses, para su prórroga el legislador
exige que el proceso disciplinario que se adelanta, sea éste de única o de
primera instancia, ya haya sido fallado. En tal caso, la suspensión provisional
podrá prorrogarse nuevamente pero sólo hasta por tres meses más.
De otra parte, el legislador ha previsto33
que en caso de que el proceso disciplinario adelantado finalice con sanción de
suspensión o de suspensión e inhabilidad, el lapso durante el cual el servidor
estuvo provisionalmente suspendido, será computado como parte del tiempo
ordenado en la sanción.
1.2.3 Los efectos sobre la remuneración del
suspendido
La norma acusada establece que cuando el funcionario
que adelanta la investigación o juicio, impone la medida provisional, el
servidor suspendido queda "sin derecho a remuneración alguna."34
Se trata de un efecto económico de la medida establecido por el legislador que
es desarrollado en el parágrafo de la norma acusada y también en el artículo
158 de la misma ley.
Dentro del mismo parágrafo de la norma acusada, el
legislador ha previsto que el tiempo de suspensión provisional pueda resultar
siendo inferior al tiempo que se ordenó suspender al servidor a título
sancionatorio. Para esos casos, dispuso que la diferencia que resulte entre un
lapso de suspensión y el otro, se traduzca en el pago de la remuneración que
dejó de recibir. Con ello el legislador evita que la afectación de la
remuneración por razones de prudencia, resulte superior a la afectación que
legítimamente le corresponde soportar en razón de su sanción.
Adicionalmente, el artículo 158 del CDU, no acusado,
señala los casos en que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago
de la remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión
provisional, así como las excepciones a ello. Estos casos son: (i) cuando la
investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o
(iii) de terminación del proceso, o bien (iv) cuando expire el término de
suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia. No
obstante, en este último caso el legislador consagró una excepción, v.gr.,
cuando dicha expiración "haya sido determinada por el comportamiento
dilatorio del investigado o de su apoderado."
Cabe precisar que en dicha sentencia la Corte decidió declarar
exequible por los cargos analizados, el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, en el
entendido de que el acto que ordene la prórroga de la suspensión provisional
debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la
suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o
única instancia fue sancionatorio.
Resulta pertinente recordar de otra parte que normas
disciplinarias previas al Código Disciplinario Único vigente, como el Decreto
Ley 407 de 1994, el Decreto Ley 398 de 1994 y la Ley 200 de 1995 establecían la medida de
suspensión provisional dentro de procesos disciplinarios. Al examinar una
demanda contra la segunda de dichas disposiciones35 la Corte recordó los elementos
fundamentales de dicha figura y las condiciones para ejercerla en términos que
aún resultan pertinentes. Al respecto, la Sentencia C-406 de
1995 M.P.
Fabio Morón Díaz, sostuvo que:
"[La suspensión provisional] es, ante todo, un
elemento normativo de carácter preventivo, previsto para garantizar la buena
marcha y la continuidad del especial servicio de vigilancia carcelaria que se
atiende por aquellos, y para despejar cualquier riesgo en la buena marcha del
servicio y de la investigación (…)
Esta etapa del procedimiento disciplinario no está
prevista en detrimento de los derechos constitucionales al buen nombre y
debido proceso, como lo señala el demandante dentro del concepto de la
violación, puesto que desde cualquier punto de vista, la investigación
disciplinaria y el correspondiente procedimiento que incluye la suspensión
provisional en esta materia, es una carga profesional y administrativa legitima
que sólo procede en caso de investigación de la posible responsabilidad del
funcionario en situación de flagrancia de falta gravísima, o cuando las pruebas
allegadas dentro de la misma actuación, permitan advertir la ocurrencia de
falta grave o gravísima que ameriten la sanción de suspensión o de
destitución.(…)
De otra parte, esta clase de suspensión, que es
apenas provisional y no es una sanción, constituye una etapa necesaria y
conveniente en esta clase especial de actuaciones de carácter correccional y
disciplinario, que por su carácter reglado bien puede ser decretada como medida
preventiva en el desarrollo de las actuaciones que proceden, según las normas
bajo examen.
En todo caso, el investigado tiene la posibilidad
procesal y administrativa de demostrar su inocencia por los distintos medios
probatorios, y obtener que se le reincorpore con la plenitud de sus derechos en
relación con el empleo y con los salarios a que tendría derecho."
Posteriormente al declarar la constitucionalidad de
la medida de suspensión provisional prevista en los artículos 115 y 116 del la Ley 200 de 1995, Código
Disciplinario Único, la Corte
en la sentencia C-280 de 199636 señaló lo siguiente:
"31- De otro lado, la regulación misma del
mecanismo de suspensión establecido por los artículos impugnados se adecua al
sentido de la figura, pues no es una medida absolutamente discrecional, como
que sólo procede respecto de faltas gravísimas - taxativamente descritas- o
graves. Además sólo puede ser tomada por nominador o el Procurador General de la Nación o a quien
éste delegue, y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden prorrogarse por
otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del
presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la
posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la
reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de
percibir, durante el período de suspensión en los siguientes casos, si expira
el término máximo de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es
la separación del cargo.
La Corte declarará entonces la exequibilidad de estos
artículos pues la regulación prevista garantiza la buena marcha y la
continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se
atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso
de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la
acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el
reconocimiento de lo dejado de percibir."
En el mismo orden de ideas la Corte ha sostenido que la
figura de la suspensión provisional, en materia disciplinaria, es una medida
conforme con la
Carta Política por cuanto su finalidad es la evitar
interferencias nocivas del presunto autor de una falta grave o gravísima en el
curso de una investigación que se está adelantando en su contra o impedir que
la continúe cometido, y en consecuencia, la institución procesal se incardina
en la salvaguarda del interés general. No obstante, las importantes
consecuencias patrimoniales, personales y profesionales, de todo orden, que su
aplicación conlleva para el disciplinado, conducen a enfatizar la vigencia de
los límites temporales y materiales que deben respetarse al momento de su
aplicación, por parte de la autoridad competente, y por supuesto, a que los
efectos que aquélla produce sean conformes con la Constitución37.
Al respecto la Corte ha Señalado:
"La medida de suspensión provisional no puede
ser utilizada de manera arbitraria y caprichosa por parte de quienes tienen
competencia para ordenarla. Es menester que el funcionario competente realice
un análisis previo de los elementos de juicio con que cuenta y determine con
claridad si la permanencia en el cargo del investigado podría interferir con el
trámite normal de la investigación o si la falta podría continuar o reiterarse38.
A partir de los anteriores presupuestos procede la Sala a efectuar el análisis
del caso concreto planteado en el proceso.
4. El análisis del caso concreto
Como se ha señalado, en el presente caso se trata de
establecer si se vulneró o no el derecho al debido proceso del accionante (i)
respecto de la decisión del 19 de mayo de 2005 proferida por el Procurador
Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa mediante la cual se
revocó de manera directa la decisión de archivo proferida por el mismo
funcionario el 26 de abril del mismo año y (ii) respecto del auto de 15 de
junio de 2005 proferido por los Procuradores Primero y Segundo Delegados para
la vigilancia Administrativa mediante el cual se ordenó la suspensión
provisional del actor del cargo que ocupaba como Alcalde de la ciudad de
Villavicencio.
4.1 La procedibilidad de la acción
Esta Corporación ha señalado de manera reiterada que
la acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio
para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el
carácter excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe
superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico39.
En ese orden de ideas corresponde examinar si en el
presente caso existe o no otro mecanismo judicial para la defensa judicial de
los derechos invocados por el actor y en caso de existir si eventualmente se
configura o no un perjuicio irremediable que permita el ejercicio de la acción
de tutela como mecanismo transitorio.
Dos aspectos deben analizarse en este caso a saber i)
la procedibilidad de la acción en relación con la petición de dejar sin efectos
la decisión con la que se revocó de manera directa el auto de archivo del 26 de
abril de 2005; ii) la procedibilidad de la acción en relación con la petición
de dejar sin efectos la decisión del 15 de junio de 2005 con la que se suspendió
provisionalmente al accionante del cargo que ocupaba como alcalde de la ciudad
de Villavicencio.
Para el juez de primera instancia -a saber el
Tribunal Administrativo del Meta- la procedibilidad de la acción en ambos casos
se fundamenta en la naturaleza de actos de trámite de las decisiones atacadas
que no son susceptibles de recurso judicial autónomo -pues debe esperarse para
poder tener un medio judicial a que culmine el proceso disciplinario y se pueda
acudir ante la
Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para atacar el
acto definitivo- y en lo que considera la configuración de vías de hecho
administrativas tanto con las decisiones de revocatoria directa como de
suspensión de las que endilga el actor la violación de sus derechos.
Para el Juez de segunda instancia -a saber la Subsección B
de la Sección
Segunda de la
Sala de lo Contencioso del H Consejo de Estado- la decisión
de reabrir el expediente que había sido archivado mediante la decisión del 26
de abril de 2005 no configura un perjuicio irremediable que deba ser objeto de
análisis por el juez de tutela. Explica que el actor tiene la posibilidad de
invocar dentro del proceso disciplinario así reabierto en sus diferentes etapas
y eventualmente ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo el
desconocimiento de la cosa juzgada.
En cuanto a la decisión de suspensión provisional el
juez de segunda instancia afirma que si bien no es un simple acto de trámite
sino un acto definitivo susceptible de ser atacado ante la Jurisdicción
en lo Contencioso Administrativo y por tanto existe en principio otra vía
judicial, empero, considera que en este caso sí se configura un perjuicio
irremediable que hace viable la tutela como mecanismo transitorio.
Elemento fundamental de análisis en este proceso
resulta entonces la identificación clara de la naturaleza jurídica de los actos
que en concepto del accionante violaron sus derechos.
Con la sola excepción del Juez de segunda instancia
en lo relativo al acto de suspensión provisional, tanto el actor, como la Procuraduría General
de la Nación
y el Juez de primera instancia afirman que ambos actos -el de revocatoria
directa y el de suspensión provisional- constituyen actos de trámite. Cada uno
otorga sin embargo consecuencias distintas a ésta circunstancia en lo relativo
a la procedencia de la acción instaurada.
Ahora bien, para la Sala es claro que efectivamente en ambos casos se
está en presencia de actos de trámite que no son susceptibles de recurso
judicial autónomo -pues debe esperarse para poder tener un medio judicial a que
culmine el proceso disciplinario y se pueda acudir ante la Jurisdicción
en lo Contencioso Administrativo para atacar el acto definitivo-. En el caso de
la medida de suspensión provisional cabría recordar que es necesario diferenciar
la sanción de "suspensión" a que alude el artículo 45 del Código
Único Disciplinario de la medida preventiva establecida en el artículo 157 del
mismo Código como una etapa del proceso disciplinario que no define de manera
definitiva la situación del disciplinado y que en ese sentido constituye un
acto de trámite40.
La Sala considera en consecuencia pertinente recordar la
jurisprudencia relativa a este tipo especial de actos administrativos y su
posibilidad de ser atacados mediante acción de tutela.
Al respecto en la Sentencia SU-201
de 199441, refiriéndose a actos dictados en el curso de un proceso
disciplinario, se hicieron las siguientes consideraciones:
"Los actos de trámite o preparatorios, a
diferencia de los actos definitivos, no expresan en concreto la voluntad de la
administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias
que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el
acto definitivo."
"Según el inciso final del artículo 50 del
C.C.A., "son actos definitivos que ponen fin a la actuación
administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto;
los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible
continuarla." En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la
jurisprudencia, los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indica,
dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o disponen u
organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar,
a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del
asunto. Es obvio, como lo advierte el aparte final de la norma citada, que un
acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida
sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de
suerte que se haga imposible la continuación de ésta."
"Los únicos actos susceptibles de acción
contenciosa administrativa son los actos definitivos, no los de trámite o
preparatorios; estos últimos se controlan jurisdiccionalmente al tiempo con el
acto definitivo que pone fin a la actuación administrativa."
"Partiendo del supuesto de que el acto de
trámite o preparatorio no contiene propiamente una decisión en la cual se
expresa en concreto la voluntad administrativa y que su control jurisdiccional
se realiza conjuntamente con el acto definitivo, podría pensarse que la acción
de tutela sólo es de recibo en relación con este último, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts. 86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto
2591/91)."
"No obstante, a juicio de esta Corte, aunque en
principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, que
simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa
dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración, en ejercicio
del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de
un deber legal (art. 4o. C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o
preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una
persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo
definitivo."
"Advierte la Corte, que de ninguna manera se trata de extender
la tutela a los actos de trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga
un uso abusivo de ella, con el propósito de impedir que la administración
cumpla con la obligación legal que tiene de adelantar los trámites y
actuaciones administrativas que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la
ejecución de los diferentes cometidos que le han sido asignados."
"Corresponde al juez de tutela examinar en cada
caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un
determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una
situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de
alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea
susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho
constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como
mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o
amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además
de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados,
tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación
administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta
manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad
encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los
derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde
el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que
expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad."
"Adicionalmente, existen otras razones para
avalar la procedencia de la tutela contra los actos de trámite o preparatorios.
Ellas son:"
"-Esta clase de actos no son susceptibles de
acción contenciosa administrativa y, en tal virtud, no existe medio alternativo
de defensa judicial que pueda ser utilizado para amparar los derechos
constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados de manera
inmediata."
"-Según el art. 209 de la C.P., "La función
administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad..." y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido
proceso en las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite
que definen una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la
manera de una medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad
de que las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción
de la decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el
derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la
efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna, se les
evita el tener que acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para obtener su protección, a través de la impugnación del acto
definitivo y, consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos
ante dicha jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del
interés público o social." 42
Ahora bien, como lo recordó la Sala Novena de
Revisión en la sentencia T-961 de 200443 la Corte ha sido precisa en
distinguir los distintos supuestos fácticos en los que procede la acción de
tutela, cuando se alega la vulneración del debido proceso dentro de un proceso
disciplinario, Al respecto, ha señalado que es necesario establecer si en el
mencionado proceso disciplinario, i) existe un acto administrativo definitivo
del cual se pueda predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o ii)
si aún cuando no existe un acto administrativo definitivo, han sido proferidos
actos de trámite dentro del proceso disciplinario, que afectan las garantías
constitucionales.
En el primero de los eventos, la Corte ha establecido que un
acto que pone fin a una actuación disciplinaria, puede incurrir en una vía de
hecho, y dependiendo de las circunstancias propias del caso, posibilitar la
interposición de la acción de tutela para evitar la vulneración de derechos fundamentales.
De forma particular, sobre la procedencia de la
acción de tutela frente a un acto administrativo que pone fin a un proceso
disciplinario, la Corte
señaló en la sentencia T-1104 de 200344 lo siguiente:
""la Corte no ha puesto en duda la naturaleza
administrativa del control disciplinario que se cumple dentro de la
administración. Tampoco se ha negado la naturaleza administrativa de la función
disciplinaria que realiza la Procuraduría o aquella que lleva a cabo el
Consejo Superior de la
Judicatura en relación con los empleados subalternos. En
estos casos, ni la
Constitución ni la ley, establecen un fuero que se predique
de los servidores públicos. La naturaleza administrativa del acto
disciplinario, en términos generales, responde aquí a la situación subordinada
del servidor público y a la necesidad de que el ejercicio de la autoridad que a
través de aquél se despliega pueda ser objeto de control ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo"45. De esta manera, cuando
una autoridad administrativa adopta una decisión que no se fundamenta en
criterios jurídicos y objetivos sino en consideraciones caprichosas y
manifiestamente contrarias al ordenamiento jurídico, incurre en una vía de
hecho administrativa, en cuyo caso la
Corte ha sostenido que se trata de una actuación que sólo en
apariencia se asimila a un acto administrativo, pues en la realidad en un mero
hecho material, con el resultado obvio de que carece de efectividad jurídica46.
Esta Corporación ha reiterado que las vías de hecho
judiciales, pueden originarse en defectos de orden fáctico, sustantivo,
orgánico o procedimental, lo cual es aplicable tanto a las actuaciones
judiciales como a las administrativas."
En similar sentido la Corte ha precisado que
"en sí misma, la imposición de una sanción disciplinaria no configura un
perjuicio irremediable; si se han llevado a cabo las actuaciones procesales
prescritas por la ley con el lleno de las garantías y requisitos
constitucionales y legales, y se ha impuesto la sanción legalmente prevista
para quienes incurran en faltas disciplinarias, se trata de una afectación
legítima de los derechos del funcionario público objeto de la medida, y no de
la generación de un perjuicio contrario al orden jurídico constitucional. La
configuración de un perjuicio irremediable que ha de ser prevenido por vía de
la acción de tutela surge, en este orden de ideas, cuando se presentan
circunstancias excepcionales tales como las siguientes: (i) que existan motivos
serios y razonables que indiquen que una determinada providencia sancionatoria
en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las
garantías constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de
los derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso;
(ii) que el perjuicio derivado de la providencia sancionatoria adoptada de
manera inconstitucional amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más
derechos fundamentales de los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en
cuestión llene los requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente
atención, y (iv) que los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los
afectados para su defensa no sean lo suficientemente expeditos como para
controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas sancionatorias
impugnadas con la urgencia requerida para impedir la afectación irremediable
del derecho fundamental invocado"47
En el segundo de los eventos identificados, es decir,
cuando si bien no existe un acto administrativo definitivo dentro de un proceso
disciplinario, sí existen actos de trámite que han afectado las garantías
constitucionales, esta Corporación -como se recordó igualmente por la Sala Novena de
Revisión en la sentencia T-961 de 200448- ha aceptado también la
aplicabilidad excepcional de la acción de tutela, pero ha sido más rigurosa en
la estructuración de las subreglas que permiten concluir su procedencia. Lo
anterior, por cuanto si bien los actos de trámite no son susceptibles de
recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa, los errores en que
posiblemente pudiera haberse incurrido, pueden ser subsanados dentro del
trámite del proceso disciplinario y en caso de no ocurrir así, podrán ser
alegados cuando el afectado decida hacer uso de la acción contencioso administrativa
contra el acto que imponga la sanción disciplinaria. En esa oportunidad, la Jurisdicción
en lo Contencioso Administrativo controlará al mismo tiempo tanto los actos de
trámite como los actos definitivos que imponen la sanción. Además, es claro que
con los actos de trámite o preparatorios, no está expresándose una voluntad
definitiva, sino que se constituyen como un conjunto de actuaciones intermedias
previas a la formación de la decisión que se plasmará en el acto final49.
Por tales razones, ha dicho la Corte que en principio la
acción de tutela por la supuesta configuración de una vía de hecho
administrativa resulta improcedente contra actos de trámite dentro de un
proceso disciplinario. Así lo señaló la Sala Segunda de Revisión en la sentencia T-418 de
200350, en donde se expresó lo siguiente:
"De acuerdo, también, con la amplia
jurisprudencia de la Corte,
la acción de tutela es improcedente cuando el proceso no ha concluido y se pide
la protección del juez constitucional para atacar providencias judiciales en
trámite en las que se alegue una vía de hecho, por la sencilla razón de que
no obstante la posible irregularidad que se hubiere presentado en el trámite
del proceso correspondiente, al no estar culminada la actuación, existen normas
en el procedimiento para que el afectado alegue oportunamente estas
deficiencias, bien sea, pidiendo nulidades, interponiendo recursos,
interviniendo en el proceso, todo con el fin de defender sus derechos. Es
decir, la improcedencia de la acción de tutela, en estos casos, radica en al
existencia de otro medio de defensa judicial, dentro del propio proceso. De
allí que la Corte
ha señalado que no toda irregularidad en el trámite de un proceso constituye
una vía de hecho amparable a través de esta acción. En la sentencia T-296 de
2000 se dijo:
‘Para analizar cada uno de estos puntos, se tomará
como parámetro la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sobre la vía de hecho. Esta Corporación ha señalado que cuando en la acción de
tutela se alega tal situación en relación con las distintas etapas de un
proceso, o en la propia sentencia, la intervención del juez de tutela, por ser
estrictamente excepcional, debe estar encaminada a determinar si a pesar de
existir errores o faltas en los procesos, éstos pueden ser corregidos en el
propio proceso, a través de los distintos mecanismos que prevé la ley. Es
decir, si para su corrección se pueden proponer recursos, pedir nulidades, etc.
En otras palabras, no toda irregularidad en el trámite de un proceso, o en la
sentencia misma, constituye una vía de hecho amparable a través de la acción de
tutela. Este rigor para conceder la acción de tutela cuando se alegan vías de
hecho, obedece al debido entendimiento del artículo 86 de la Constitución,
en cuanto al carácter excepcional de la acción de tutela, su procedencia
únicamente cuando no exista para el afectado otro medio de defensa judicial y
por el respeto por la cosa juzgada por parte del juez constitucional.’".50
Con todo, la
Corte ha aceptado la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra actos administrativos de trámite, cuando puede observarse que ese
acto, que tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial
dentro de la actuación, y que se proyectará en la decisión final, ha sido fruto
de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del
funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución52.
Con base en lo anterior, la acción de tutela será procedente "cuando la
vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos
administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de
los asociados no cuenten con otro medio de defensa efectivo"53.
En estas situaciones, la tutela procederá de manera
definitiva, para enderezar la situación ocasionada con dicho acto. Así lo
precisó la Corte
en la sentencia T-418 de 199754, en donde se estudió la procedencia
de la acción de tutela contra un auto de formulación de cargos iniciado por la Procuraduría General
de la Nación. Si
bien, la normatividad vigente en esa oportunidad es distinta a la que rige
actualmente, las consideraciones allí plasmadas siguen siendo relevantes:
"El auto de formulación de cargos es una
providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el
proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria
del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en
aquélla el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta,
cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer
su derecho de defensa.
Con miras a no obstaculizar el ejercicio del poder
disciplinario, que tiende a asegurar la moralidad, la ética y la eficiencia en
los servicios administrativos y la conducta recta de los servidores públicos,
una providencia de esta naturaleza sólo es cuestionable por la vía de la tutela
cuando en forma manifiesta se observe que el funcionario competente para
adelantar el correspondiente proceso actuó de una manera abiertamente
irrazonable, o desproporcionada, con abuso de sus funciones, de modo que su
actuación desconozca los pilares en que sustenta el debido proceso, según la Constitución.
La acción de tutela lo que busca, como se advirtió en
la providencia de la Corte,
en parte transcrita, es la regularidad de la actuación con el fin de que se
pueda llegar a la expedición valida del acto administrativo, sin desconocer los
derechos fundamentales de los intervinientes en la actuación."
Cabe precisar que la Sala Plena de la Corte ha establecido algunos
criterios que el juez de tutela ha de tener en cuenta para analizar si en el
caso concreto procede excepcionalmente la acción de tutela contra el acto de
trámite a saber "(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte
el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una
situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la
decisión final55; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la
vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental."56
En el presente caso, resulta claro para la Sala que, sí se dan los
supuestos señalados, pues i) para el momento en que fue presentada la demanda
de tutela y se pronunciaron los jueces de instancia la actuación administrativa
de la cual hacen parte los actos cuestionados no había concluido; ii) los actos
que el actor invoca como contentivos de la vulneración a sus derechos al debido
proceso (art. 29 C.P.)
y "a elegir y ser elegido" y "acceder al desempeño de funciones
y cargos públicos", (art. 40
C. P.) definen una situación especial y sustancial
dentro de la actuación que se proyecta en la decisión final y ello en cuanto a)
en el caso del acto de revocatoria de la decisión de archivo se vulnera
claramente la cosa juzgada, lo que lleva a que la actuación en relación con lo
ya decidido no ha debido iniciarse y no puede culminar sino con la verificación
de esa circunstancia; b) la suspensión provisional sin el lleno de los precisos
requisitos legales (art 157 C.D.U),
fundada además en lo que el juez de segunda instancia considera un
"prejuzgamiento", tiene evidentemente entidad para proyectarse en la
decisión final; iii) en ambos casos encuentra la Corte que se está en
presencia de actos de trámite que si bien podrán ser objeto de ataque ante la Jurisdicción
en lo Contencioso Administrativo una vez se profiera el acto definitivo no
tienen una vía judicial autónoma que permita de manera inmediata y eficaz
evitar la vulneración de los derechos fundamentales que se ven clara y
efectivamente conculcados con la actuación irregular de la Procuraduría General
de la Nación.
La Sala hace énfasis en que en el caso de la revocatoria
directa de la decisión de archivo atacada si bien es claro que como ha
precisado la Corte
la apertura de un proceso disciplinario no constituye en sí misma un perjuicio
irremediable57, en el presente caso no se trata simplemente de una
apertura de investigación sino que se está sometiendo al disciplinado a un
proceso que no ha debido reabrirse de la forma en que lo hizo la Procuraduría Delegada
y que le impone al afectado una carga que no ha debido soportar en cuanto ya la
administración había definido el asunto con efectos de cosa juzgada.
En el caso de la decisión de suspensión provisional
del disciplinado la Sala
advierte que se trata de un cargo de elección popular para un periodo fijo y al
suspenderse provisionalmente al actor sin el lleno de los requisitos legales,
el hecho de que eventualmente la Procuraduría finalmente lo absuelva o la
jurisdicción en lo Contencioso Administrativo le dé la razón y en ambos casos
se le restituyan los salarios y prestaciones dejados de percibir no impide que
se vea afectado el ejercicio del mandato popular para el cual fue elegido.
En esas circunstancias ha dicho la Corte que lo que hace
procedente la tutela es la urgencia de un pronunciamiento judicial efectivo
sobre la validez de medidas como las acusadas antes de que expire el momento
para ejercer los derechos políticos fundamentales que con ellas se conculquen58.
Ha de concluirse entonces que resulta procedente
examinar la acción de tutela interpuesta, por lo que procede la Sala a analizar en concreto
el alcance de la vulneración de los derechos del actor, de acuerdo con los
elementos que obran en el expediente y las consideraciones preliminares que se
hicieron en esta sentencia, tanto en relación con las condiciones en que
resulta o no posible revocar un acto de contenido particular y concreto y
específicamente un auto de archivo dentro de un proceso disciplinario, como con
las precisas condiciones establecidas en la ley para adoptar una medida de
suspensión provisional dentro del mismo tipo de procesos.
4.2 El análisis de la petición del actor relativa a
dejar sin efectos el auto del diecinueve (19) de mayo de 2005proferido por el
Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa
mediante el cual se revocó de manera directa el auto de archivo No. 140
proferido el veintiséis (26) de abril de 2005 expedido por el mismo
funcionario.
Como se ha explicado, el actor invoca la violación
del derecho al debido proceso en relación con el auto proferido por el
Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa
el diecinueve (19) de mayo de 2005, mediante el cual revocó de oficio el auto
de archivo No. 140 proferido el veintiséis (26) de abril de 2005 sin contar con
el consentimiento expreso y directo del interesado con esa decisión,
desconociendo así lo previsto en el artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo y sin que tal posibilidad se encontrara prevista en el Código
Disciplinario Único.
El Auto de archivo aludido de acuerdo con el texto
que figura en el expediente (folios 33 a 40) es el siguiente:
DEPENDENCIA
|
Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia
Administrativa
|
RADICACION
|
013-112590/04
|
|
|
|
|
|
DISCIPLINADO
|
Franklin Germán Chaparro Carrillo
|
|
|
CARGO y ENTIDAD
|
Alcalde Municipal de Villavicencio
|
|
|
QUEJOSO
|
ANONIMO
|
|
|
|
|
|
FECHA QUEJA
|
Febrero 15 de 2005
|
|
|
|
|
FECHA HECHOS
|
Mayo 26 de 2004
|
|
|
|
|
|
ASUNTO
|
Irregularidades
|
por
|
nombrar
|
como
|
|
Alcalde
|
Encargado
|
al
|
Gerente
|
del
|
|
Acueducto de esa localidad.
|
|
|
ESTADO
|
Auto Archivo.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bogotá, D.C. 26 de abril de 2005
Correspondió por reparto a esta Delegada, en
ejercicio de la competencia que le otorga el Decreto Ley 262 artículo 25
numeral 4° literal c) de febrero 22 de 2000, concordante con el artículo 19
inciso tercero de la
Resolución 0017 de marzo 4 de 2000 del Procurador General de la Nación, conocer la
queja radicada bajo el número 013-112590104.
HECHOS:
Mediante escrito, al parecer anónimo, se deja en
conocimiento de la
Procuraduría, las presuntas irregularidades disciplinarias
que se atribuyen al señor Franklin Germán Chaparro Carrillo, en su calidad de
Alcalde Municipal de Villavicencio, quien al parecer incurrió en irregularidad
disciplinaria por nombrar como Secretaria de Tránsito a la señora Gina Paola
Torres, y posesionar al Gerente de la empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Villavicencio, señor Fernando Rojas, quien al parecer tenia vigente con el
municipio un contrato desde el año 2002. Encargándolo además de las funciones
de alcalde en su ausencia - folios 2
a 4.
Frente a esta queja es del caso señalar en primer
término, que por disposición del numeral 10 artículo 27 de la Ley 24 de 1992, concordante
con el artículo 38 del Estatuto Anticorrupción, Ley 190 de 1995, es obligación
del Ministerio Público, del cual hace parte la Procuraduría General
de la Nación,
inadmitir las quejas que sean anónimas o carezcan de fundamento; en segundo
lugar, es de aclarar, que esta disposición fue igualmente adoptada en la Gula del Proceso
Disciplinario, ordenada por el Despacho del señor Procurador General de la Nación, mediante
Resolución 191 de abril 1 o de 2003.
En ese orden de ideas, y en aplicación a las
disposiciones anteriormente transcritas, este Despacho se inhibirá de conocer o
pronunciarse sobre los hechos motivo de queja anónima que obran a folios 2 a 4.
Sin embargo, posteriormente y con el fin de que
hiciera parte de la misma actuación, la señora IVONNE MARIA CUDRIS MALDONADO,
envió un escrito de queja, mediante el cual informa de las presuntas
irregularidades en que incurrió el señor FRANKLIN GERMAN CHAPARRO CARRILLO,
quien en su calidad de Alcalde Municipal de Villavicencio -Meta, desconociendo la Ley 136 de 1994 y a sabiendas
de la estructura organizativa de la administración municipal, encargó de las
funciones de alcalde al señor Fernando Alfonso Rojas, Gerente del Acueducto y
Alcantarillado de Villavicencio, mediante el Decreto 105 de mayo de 2004 -
folios 20 a
26.
Para dar claridad a los hechos anteriormente
narrados, la
Procuraduría Regional del Meta, en cumplimiento de lo
dispuesto en el articulo 150 de la
Ley 734 de 2002, dispuso adelantar la correspondiente
indagación preliminar y la práctica de pruebas folios 6 Y 7.
CONSIDERACIONES:
El material probatorio que se arrimó al proceso,
permite al Despacho inferir, que el señor Franklin Germán Chaparro, en su
calidad de Alcalde municipal de Villavicencio, efectivamente mediante Decreto
118 de junio 15 de 2004, designó como alcalde municipal encargado al señor
Fernando Alfonso Rojas Rincón, quien para la época se desempeñaba como Gerente
de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de esa localidad, a partir del 16 de junio de
2004 y mientras dure la ausencia del titular - folio 14.
Igualmente, mediante Decreto de mayo 25 de 2004, fue
designado el Gerente del Acueducto, como alcalde encargado de Villavicencio, a
partir del 26 de mayo de 2004, por el tiempo que durara la ausencia del titular
Chaparro Carrillo - folio 26.
Frente a estas conductas debe el Despacho precisar,
que si bien es cierto, el inciso segundo, artículo 106 de la Ley 136 de 1994, señala:
"si la falta fuere temporal, excepto la suspensión, el alcalde encargará
de sus funciones a uno de los secretarios o a quien haga sus veces. Si
no pudiere hacerla (...) (subraya el Despacho).
Significa lo anterior, que la norma le permite al
mandatario municipal encargar de las funciones de alcalde, no solo a los
Secretarios de Despacho, sino excepcionalmente a otro funcionario que haga sus
veces, de igualo superior jerarquía dentro de la administración, como son los
servidores que perteneciendo a su planta de personal, y de acuerdo con la
estructura orgánica, de una u otra forma ejercen autoridad civil, o autoridad
política o, tienen dirección administrativa, como lo es el Gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado, por lo tanto no existe restricción alguna que le impida ser
encargado de las funciones de alcalde, mientras dure la ausencia de su titular.
Porque si hacemos un análisis sistemático de la Ley 136 de 1994, por medio de
la cual se expidieron normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios, encontramos primero, que el inciso segundo
del artículo 106, dejó en cabeza del titular de la Alcaldía, la
posibilidad de encargar de la administración municipal, durante su ausencia
temporal, a uno de sus secretarios o a un funcionario que haga sus veces. En
ese orden de idea, para establecer que otro funcionario de la administración
hace las veces de secretario de despacho, se debe dar claridad al nivel jerárquico
en que se encuentran éstos y la autoridad de la cual están investidos al tenor
de las disposiciones de la propia Ley 136 de 1994; encontramos así, que el
artículo 188 íbidem, señala:
"AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo. Previsto
en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria
que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones:
1. (...) 2. Nombrar y remover libremente a los empleados de su dependencia, por
sI o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, Multas o
destituciones".
Es claro, que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Villavicencio, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, al tenor de lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 17 de la Ley 142 de 1994. es una entidad descentralizada
del orden municipal, tal como lo señalan los artículo 68, 85, 86 Y 88 de la Ley 489 de 1998, por lo tanto
cuenta con autonomía administrativa y financiera, y su representante legal es
el Gerente, quien se encuentra facultad o para nombrar y remover libremente a
los empleados de dicha empresa, así como para adelantar las correspondientes
investigaciones disciplinarias contra sus servidores e imponerles sanción de
suspensión, multa o destitución, de conformidad con los' procedimientos y
normas establecidas en el Código Disciplinario Único, es decir, está investido
de autoridad civil, que la ejerce como miembro del gobierno municipal, en los
asuntos de su competencia.
Ahora, el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, nos enseña quiénes
ejercen la autoridad Administrativa y señala:
"Esta facultad, además del alcalde, la ejercen
los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo, y los
Gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y los jefes de las
unidades administrativas especiales, como superiores de los respectivos
servicios municipales.
También comprende a los empleados oficiales
autorizados para celebrar contratos o convenías; ordenar gastos con cargo a
fondos municipales (...)"
Determinado como está, que el Gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Villavicencio, de acuerdo con su autonomía administrativa y
financiera que le otorgó el artículo 86 de la Ley 489 de 1998, como su representante legal, es
el ordenador del gasto, por lo tanto autorizado para celebrar contratos y
convenios a nombre de la entidad que representa, en consecuencia, igualmente se
encuentra
Revestido de autoridad administrativa, 'por lo que
ostenta categoría superior a secretario de despacho, y no existe obstáculo
alguno que le impida ser encargado de las funciones. Del alcalde, durante la
ausencia temporal de éste; distinto seria. Respecto de otros funcionarios que
no se encuentren investidos de tal autoridad.
Igualmente el legislador, en la Ley 136/94, estableció la permisión
de la ausencia temporal de los mandatarios municipales y reglamentó la forma de
suplir temporalmente dicha ausencia, señalando, que para ello podría encargar a
uno de sus secretarios, o a quien haga sus veces, buscando con esto el
legislador, que por jerarquía y función sean, no solo los secretarios de
despacho, sino también, los funcionarios que ostenten autoridad civil,
política, o administrativa, como los gerentes de las entidades
descentralizadas, los que se encarguen transitoriamente de la administración
municipal.
Las anteriores normas y aclaraciones, dejan claro al
Despacho, que el señor Franklin Germán Chaparro Carrillo, en su calidad de
Alcalde municipal de Villavicencio, podía perfectamente encargar de las
funciones de la administración municipal, en su ausencia, al Gerente de la
empresa de Acueducto y Alcantarillado de esa localidad, pues como se dejó en
claro anteriormente, este funcionario, por su jerarquía en la estructura del
municipio, ostenta autoridad civil y administrativa, y no hay restricción legal
que lo impida o lo prohíba, toda vez que, corresponde al alcalde designar su
reemplazo, respecto de hechos voluntarios que ocasionen el retiro temporal del
servicio, tales como: vacaciones, permisos, licencias e incapacidad física transitoria.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, en Sentencia de Tutela de junio 20 de 1996,
dentro de la radicación 3626, precisó:
"Los actos de encargo, (...) como lo afirma el
a-qua, se refieren a una situación administrativa del empleado. Las decisiones
contenidas en ellos son ciertamente consideradas por la jurisprudencia y la
doctrina actos, condición que tienen por objeto colocar a un individuo en una
situación jurídica impersonal, .es decir, en este caso, legal y reglamentaria,
de la cual aquél es investido a fin de que ejerza funciones públicas."
Así las cosas, el comportamiento del señor franklin
Germán Chaparro Carrillo, en su calidad de Alcalde Municipal de Villavicencio,
al nombrar en encargo de las funciones de alcalde, al señor Fernando Rojas,
Gerente de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio, no comporta irregularidad
disciplinaria, porque, el cumplimiento de las funciones por parte de la Administración
Publica, y el ejercicio de sus facultades, supone todo
aquello que constituye un complemento natural de la función de administrar, y
que es necesario para que se pueda ejecutar, es decir, es una facultad
inherente del administrador.
Por lo tanto, encuentra el Despacho que no existe
irregularidad disciplinaria que se pueda endilgar al Alcalde Municipal de
Villavicencio, toda vez que su conducta se adecuó a los postulados de la
función administrativa enmarcada dentro de las normas constitucionales y
legales, porque actuó con la ética, moralidad y eficiencia que deben comportar
los servidores públicos para asegurar el buen funcionamiento de los servicios a
su cargo, buscando la atención eficiente de los asuntos que el Estado brinda a
la ciudadanía, y que los constituye en un deber, pues el ausentarse
temporalmente de su cargo, le implicaba la obligación de encargar de esas
funciones a uno de los servidores descritos en el inciso segundo articulo 106
de la Ley 136/94,
y que contara con la autoridad civil y administrativa que demanda dicho cargo,
como la autoridad ostentad a por el Gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de la municipalidad, pues no lo podía dejar acéfalo.
Es igualmente importante señalar que, en virtud del
principio de legalidad le corresponde a la Ley determinar las conductas que pueden
constituir faltas disciplinarias. Es así como el artículo 23 de la Ley 734 de 2002, establece
como infracciones a la ley disciplinaria, el incumplimiento de los deberes, el
abuso o extralimitación de los derechos o funciones, la incursión en
prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses, dentro de
los cuales no se adecua la conducta que se imputa al señor Chaparro Carrillo,
por lo tanto no existe razón para continuar con la presente actuación
disciplinaria y, como consecuencia, se tendrá que archivar, porque no se
configura la falta disciplinaria, teniendo en cuenta que al nombrar en encargo
de las funciones de alcalde, al Gerente del Acueducto, no se viola ninguna
norma positiva vigente para el momento en que se cometió el hecho, toda vez,
que dicho encargo se realizó por permisión expresa del artículo 106 de la
tantas veces citada Ley 136/94, conducta que no fue antijurídica, no causó
daño, ni puso en peligro el bien jurídico tutelado, que en el derecho
disciplinario es la organización administrativa y el cumplimiento de los fines
del Estado, por consiguiente, no puede ser sancionable.
Así las cosas, no queda duda para el Despacho que el
comportamiento del burgomaestre contribuyó a la buena marcha de la función
pública a él encargada, pues tal como lo dispone el inciso segundo articulo 123
de nuestro ordenamiento superior, los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad, precepto que a todas luces fue respetado y su
conducta se adecuó a los imperativos de eficacia, eficiencia y la moralidad
administrativa y no hubo quebrantamiento de sus deberes, los cuales se
encuentran otorgados por la Constitución, la Ley y los reglamentos.
En consecuencia, el Despacho de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 73 de la
Ley 734 de 2002, se abstendrá de continuar con el presente
diligenciamiento, y ordenará el archivo definitivo del expediente, por cuanto
la conducta imputada al implicado no constituye falta disciplinaria.
En mérito de lo expuesto, el Procurador Primero
Delegado para la
Vigilancia Administrativa, en ejercicio de sus facultades
jurídicas,
RESUELVE:
PRIMERO: Abstenerse de continuar adelantando las
presentes diligencias en contra del señor FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, en
su calidad de Alcalde Municipal de Villavicencio -Meta, por las razones
expresadas en la parte motiva de este proveído. En consecuencia se ordena el
ARCHIVO DEFINITIVO de las presentes diligencias.
SEGUNDO: Notificar la presente decisión al
investigado, indicándole que contra la misma no procede recurso alguno. Para
tal efecto, líbrese la correspondiente comunicación, indicando la fecha de la
providencia y la decisión tomada. En caso de no ser posible notificar
personalmente, notifíquese por estado.
TERCERO: Teniendo en cuenta que esta indagación tuvo
origen ANÓNIMO y posteriormente por parte de la señora Ivone Maria Cudris
Maldonado quien se identificó con número de cédula pero no dio dirección
alguna, no se ordenará dar cumplimiento al articulo 109 de la Ley 734/02.
CUARTO: Por Secretaria de este Despacho,
háganse las constancias y anotaciones de rigor.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE.
CÉSAR AUGUSTA MAYA MEDINA
Primero Delegado
Vigilancia Administrativa
De acuerdo con la certificación remitida por la Secretaria Ejecutiva
de la
Procuraduría General de la Nación Doctora
Martha Cecilia Garzón Rodríguez "el auto de archivo No. 140 de 26 de abril
de 2005 proferido de las diligencias radicadas con el No. 013-112590-04, se
ordenó su notificación y el Despacho dispuso lo pertinente para ello, pero
antes de surtirse la notificación personal advirtió la Delegada que el acto
administrativo debía ser revocado, decisión que se adoptó el 19 de mayo de 2005
y ésta se notificó personalmente el 20 de mayo de 2005."
El auto mediante el cual se revocó de manera directa
el auto de archivo que se ha trascrito es el siguiente de acuerdo con el texto
que figura en el expediente (folios 58 a 63):
Dependencia:
Primera Delegada Vigilancia Administrativa Radicación: 13-112590 - 2004
Disciplinado:
CHAPARRO CARRILLO FRANKLIN GERMAN
Cargo y Entidad: ALCALDE DE VILLAVICENCIO
Quejoso:
YADIRA ROJAS Y IVONNE MARI A CUDRIS MALDONADO Fecha de la queja: FEBRERO
DE 2005
Fecha de los Hechos: 26 DE MAYO y15 DE JUNIO DE 2004 y
Asunto: -
REVOCA TORIA DIRECTA.
Bogotá, D.C., 19 de mayo de 2005
Procede el Despacho en ejercicio del articulo 25
numeral 7 del Decreto Ley 262 de 2000 en concordancia con el artículo 19 inciso
3 de la Resolución
017 de 4 marzo de 2000, en aplicación de lo estatuido en el artículo 21 del CDU
y el articulo 69 numeral 1 del Decreto 01 de 1984, a revocar de oficio
el acto administrativo de archivo dictado por este Despacho el 26 de abril de
2005, identificado con el número 140.
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado a la Procuraduría General
de la Nación
el 21 de julio de 2004, por quien firma con el nombre de Y ADIRA ROJAS quien no
registra documento de identidad, se acusa al Alcalde de Villavicencio FRANKLlN
GERMÁN CHAPARRO CARRILLO de las siguientes conductas al parecer irregulares.
1. El Alcalde Chaparro nombró y posesionó
funcionarios de su gabinete que no reunían requisitos o estaban inhabilitados,
tal es el caso de GINA PAOLA TORRES quien no cumplía con las exigencias y
requisitos establecidos para ejercer el cargo de Secretaria de Tránsito en el
articulo 4 de la Ley
769 de 2002, que obliga tener experiencia de dos (2) años o formación académica
en materia de tránsito, requisitos que no acreditó.
2. Nombró y posesionó al Gerente General de la Empresa y Alcantarillado
de Villavicencio, que tenía vigente un contrato con el Municipio, el 706 de
2002, el cual no había fenecido porque el señor FERNANDO ROJAS habiendo
recibido dinero como anticipo del contrato desde el año 2002, solo vino a
reintegrar parte del dinero que adeudaba el 29 de junio de 2004, seis meses
después de su posesión, luego no se había extinguidlo vínculo contractual por
no haber sido liquidado el contrato.
3. El Alcalde Chaparro Carrillo hizo un encargo
ilegal al nombrar por Decreto 105 de 25 de mayo de 2004, como Alcalde encargado
de Villavicencio cal Gerente de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado FERNANDO ALONSO
ROJAS RINCÓN, Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios, es decir Empresa
Industrial y Comercial descentralizada del orden municipal, cuando la Ley 136 de 1994, en su
articulo 106 precisa que solo puede encargar, en ausencias temporales, a
funcionarios de la administración que sean Secretarios de Despacho, o a quienes
hagan sus veces.
El Procurador Regional del Meta en auto de 26 de
agosto de 2004, ordena indagación preliminar para investigar la posible
conducta irregular atribuida en el punto tercero descrito en el párrafo
anterior, omitiendo pronunciarse sobre las conductas descritas en los numerales
1 y 2 precedentes.
El 20 de octubre de 2004, el Procurador Regional de
Villavicencio remite por competencia el expediente a la Procuradurías
Delegadas para la Vigilancia
Administrativa.
El 21 de febrero de 2005, llega a esta Delgada, para
que sea anexada al proceso, queja presentada por la señora IVONNE MARÍA
CUDRIS MALDONADO, quien acusa al Alcalde de Villavicencio de encargar el
señor FERNANDO ALFONSO ROJAS de la Alcaldía de Villavicencio, sin ser Secretario de
Despacho o hacer sus veces, lo que va en contravía con lo normado en el
articulo 106 de la Ley
136 de 1994, escrito en que afirma que por los mismos hechos fue sancionado el
Alcalde de Soacha por la Procuraduría Regional de Cundinamarca dentro del
radicado 025 - 111.275 de 2004, decisión confirmada en segunda instancia.
El 26 de abril de 2005 esta Procuraduría ordenó el
archivo de la indagación.
FUNDAMENTOS DEL ARCHIVO
En su momento, se consideró que no podía proseguirse
la acción disciplinaria por las siguientes razones:
Que por tratarse de un anónimo, de conformidad con lo
estatuido en el numeral 1 del articulo 27 de la Ley 24 de 1992, concordante con el articulo 38
del Estatuto Anticorrupción, Ley 190 de 1995, es obligación del Ministerio
Público inadmitir las quejas anónimas o que carezcan de fundamento, razón por
la que decide no pronunciarse sobre los hechos denunciados en la queja que obra
entre los folios 2 y 4, contenidos en la primera queja.
En relación con la queja presentada por la señora IVONNE
MARÍA CUDRIS MALDONADO considera: que no se viola el articulo 106 de la Ley 136 de 1994, que dispone
"Si la falta del Alcalde fuere temporal excepto la suspensión, el alcalde
encargará de sus funciones a uno de los secretarios o a quien haga sus
veces" por cuanto la norma permite se encargue no solo a los secretarios de
despacho sino que también permite encargar a funcionario que haga sus veces,
"de igual o superior jerarquía dentro de la administración como aquellos
que perteneciendo a la planta de personal ejerzan autoridad política o tengan
dirección administrativa, como es el gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado, por lo tanto no existe restricción alguna que le impida ser
encargado de las funciones de Alcalde, mientras dure la ausencia del
titular", concluyéndose que como el Gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado ejerce autoridad política y administrativa, del C.C.A., entonces
hace las veces de Secretario de Despacho.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Analizado cuidadosamente el acto administrativo
materia de estudio, se observa que de bulto salta a la vista su oposición a la Ley, causal contemplada en el
artículo 69 numeral 1 del C.C.A. para proceder a revocar de oficio la decisión,
por las siguientes razones:
Es cierto que el numeral 1 del articulo 27 de la Ley 24 de 1992, al igual que
el artículo 38 de la Ley
190 de 1995, ordena se rechacen e inadmitan las quejas anónimas o las que
carezcan de fundamento, sin embargo esta normatividad se encuentra limitada en
cuanto que para que proceda el archivo de queja anónima se requiere que en la
misma no se sustente en forma coherente, ni se citen o describan circunstancias
objetivas susceptibles de prueba que permitan al juez disciplinario conferir
credibilidad y activar el aparato disciplinario en forma eficiente, evento que
en el presente caso no se evidencia dentro de la queja visible a folios 2 a 4, en la que se cita con
precisión en el primer caso, la conducta presuntamente irregular, el nombre de
la funcionaria que fue nombrada y posesionada sin el cumplimiento de requisitos
en el cargo de Secretaria de Transito, el requisito concreto de experiencia
omitido y la reglamentación vulnerada. Igual predicamento puede hacerse frente
a la segunda conducta en la que muy puntualmente se cita como irregularidad la
violación al régimen de inhabilidades por celebración de contrato con el
municipio, vigente y sin liquidar al momento del nombramiento y posesión de
FERNANDO ALFONSO ROJAS RINCÓN, señalándose con claridad el número del contrato,
las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la conducta, el funcionario inhabilitado
y el cargo para el cual fue nombrado.
De manera que al inhibirse la Procuraduría
de pronunciarse frente a estas conductas cuando no están dadas las condiciones
para que se de aplicación, al mandato legal, se estructura sin lugar a duda un
desconocimiento abierto de las normas citadas como fuente de la decisión.
En segundo lugar, en lo atinente al encargo del
Gerente de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio como alcalde encargado de esa
ciudad, se desconoce el mandato legal cuando se afirma en forma equivocada que
el criterio para determinar que el funcionario que hace las veces de Secretario
de Despacho, radica en el ejercicio de autoridad política y/o administrativa,
por cuanto la norma tiene como referente la desconcentración y delegación de
funciones con fundamento en criterios de especialidad, correspondiéndole a cada
Secretario de Despacho unas funciones legal y reglamentariamente atribuidas
dentro de la organización administrativa de la entidad, siendo posible que por
esta razón algún funcionario del nivel central por delegación legal ejerza
funciones que correspondan a las asignadas a una Secretaría, de manera que solo
sobre esos funcionarios pueden predicarse que ejercen las funciones de
Secretario de Despacho, descartándose de esta manera la posibilidad de que un
servidor del orden descentralizado tenga señaladas funciones de esta
naturaleza, servidores que cumplen funciones completamente diferentes y también
especializadas, que nunca pueden ser asimiladas como se hace en la decisión que
se cuestiona a las de Secretario de Despacho, bien sean gerentes de las
entidades descentralizadas del orden municipal ( establecimientos públicos,
empresas comerciales e industriales del Estado, Sociedades de Economía Mixta),
funcionarios que si bien ejercen autoridad administrativa, lo hacen únicamente
respecto de las competencias que les están atribuidas, que nunca son las mismas
que las de los Secretarios de Despacho, de manera que se estructura en el
presente asunto una ostensible y equivocada aplicación de la Ley, lo que permite a esta
Procuraduría proceder a revocar de oficio la decisión adoptada en el acto
administrativo definitivo adoptado el 26 de abril de 2005, por medio del cual
se ordena el archivo de la actuación disciplinaria seguida contra el Alcalde de
Villavicencio FRANKLÍN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, con fundamento en lo
previsto en el numeral 1 del articulo 69 del Decreto 001 de 1984, toda vez que
la decisión se opone manifiestamente a la Ley.
En mérito de lo expuesto, el Procurador Delegado
Primero para la
Vigilancia Administrativa,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR
de oficio la decisión de archivo número 140 contenida en el acto expedido el 26
de abril de 2005 por esta Delegada.
SEGUNDO: NOTIFICAR
la presente decisión al señor FRANKLÍN GERMAN CHAPARRO CARRILLO - Alcalde de
Villavicencio, a quien se le advertirá que contra la presente decisión no
procede recurso alguno por la vía gubernativa.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
CÉSAR AUGUSTA MAYA MEDINA
Primero Delegado
Vigilancia Administrativa
Como se desprende del acto de revocatoria que viene
de transcribirse el mismo se fundamenta en "el articulo 25 numeral 7 del
Decreto Ley 262 de 2000 en concordancia con el artículo 19 inciso 3 de la Resolución 017
de 4 marzo de 2000, en aplicación de lo estatuido en el artículo 21 del CDU y
el articulo 69 numeral 1 del Decreto 01 de 1984", disposiciones que son
del siguiente tenor:
DECRETO Ley NUMERO 262 DE 2000 "por el
cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General
de la Nación
y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias
interno de la
Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General
de la Nación,
el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las
diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
ARTÍCULO 25. Funciones disciplinaria. Las
procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias:
(…)
7. Revocar, de oficio o a solicitud de parte, sus
propios actos y los actos administrativos de naturaleza disciplinaria expedidos
por los procuradores regionales y distritales, cuando sea procedente de acuerdo
con la ley. (Destaca la Sala)
Ley 734 de 2002 ARTÍCULO 21. APLICACIÓN DE PRINCIPIOS
E INTEGRACIÓN NORMATIVA. En la aplicación del régimen disciplinario
prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución
Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los
tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales
de la OIT
ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso
Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo
que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario. (Destaca la Sala)
Decreto 01 de 1984 "Artículo 69. Los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en
cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución
Política o a la ley. (…)
Es decir que el acto de revocatoria se fundamentó en
las normas generales que en materia de revocatoria de actos administrativos
señala el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. Empero es claro
que en el presente caso no se está en presencia de un acto de carácter general
sino de un acto de contenido particular y concreto cuya revocatoria regulan los
artículos 73 y 74 del mismo Código, al tiempo que se trata de la revocatoria de
un auto de archivo dentro del proceso disciplinario regulado actualmente por la Ley 734 de 2002, conjunto
normativo en el que no se prevé la revocatoria de dicho tipo de autos sino en
precisas circunstancias.
Recuérdese en efecto que en materia disciplinaria con
la sola excepción del caso de las faltas constitutivas de violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, resulta improcedente la revocatoria del fallo absolutorio o del
auto de archivo de un proceso disciplinario -auto éste último al que aluden
concretamente los artículos 73, 156 y 163 de la Ley 734 de 200259-
Como se recordó en los apartes preliminares de esta
providencia la Corte
en la sentencia C-014 de 200460 concluyó que -con la sola excepción
anotada- la improcedencia de la revocatoria directa respecto de fallos
disciplinarios absolutorios o la decisión de archivo de la actuación es
legítima, pues resulta coherente con la Carta la decisión legislativa de dar primacía, en
ese ámbito del derecho sancionador del Estado, al derecho a la seguridad
jurídica que ampara al investigado.
Al respecto señaló la Corporación:
"La decisión legislativa contenida en las normas
que en el caso presente ocupan la atención de la Corte, es un fiel reflejo
del ejercicio de esa facultad de concreción de los principios constitucionales:
La tensión entre, por una parte, el principio de seguridad jurídica y su
manifestación a través del non bis in ídem y del principio de ejecutoriedad, y,
por otra, el mandato de promoción de un orden justo y de realización de la
justicia material, fue resuelta, en el ámbito del derecho disciplinario,
permitiendo la revocatoria directa de los fallos sancionatorios pero no la de
los fallos absolutorios.
De acuerdo con ello, cuando se trata de este último
tipo de fallos disciplinarios, el legislador superó la tensión ya aludida dando
primacía al principio de seguridad jurídica sobre el principio de justicia
material y por ello no permite que la entidad de control reconsidere su
decisión pues asume que la revocatoria del fallo operaría para agravar la
situación del absuelto y encuentra que ello menoscaba gravemente el non bis in
ídem."
En ese orden de ideas es claro que por no tratarse en
este caso de la hipótesis de excepción señalada por la Corte en la Sentencia C-014 de
2004 no existe fundamento legal para la revocatoria efectuada.
Ahora bien, si en gracia de discusión pudiera
afirmarse que resultan en todo caso aplicables las disposiciones generales del
Código Contencioso Administrativo en materia de revocatoria en virtud del
artículo 21 de la Ley
734 de 200261, es claro que ni aún acudiendo a dichos preceptos la
revocatoria efectuada podría encontrar sustento legal.
En efecto, ha de reiterarse que como se puso de
presente en los apartes preliminares de la sentencia en general, un acto
administrativo de carácter particular y concreto (i) sólo es revocable con el
consentimiento expreso y escrito del particular; (ii) que si no se cuenta con
el consentimiento expreso y escrito del particular, la administración debe
demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iii) De forma excepcional, se permite que la administración disponga la
revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto
solo en dos hipótesis: i) si se trata de un acto administrativo fruto del
silencio administrativo positivo y ii) si es evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales; (iv) que artículo 74 del código Contencioso Administrativo
establece un debido proceso que debe ser atendido necesariamente en estas
circunstancias por todo servidor público que pretenda efectuar la revocatoria
aludida.
Ninguno de esos presupuestos empero se encontraba
reunido ni fue atendido en el presente caso.
Cabe destacar que la Corte62, al igual que lo ha hecho el
Consejo de Estado63 ha precisado también que la revocatoria no
procede cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o
de derecho, como tampoco, por la simple duda que la autoridad pública pueda
tener sobre la legalidad del acto administrativo o los medios usados para
obtener su expedición. En caso de que se quiera hacer uso de esta figura, es
necesario que existan elementos de juicio suficientes o evidencia de que medió
una actuación fraudulenta del administrado, so pena de contravenir los mandatos
superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica y atentar contra los
derechos fundamentales del administrado particularmente el debido proceso por
violación de la cosa juzgada64.
No escapa a la Sala de Revisión que la Procuraduría General
en su intervención en el proceso de tutela aduce que el auto de archivo no fue
notificado y que por tanto no produjo efectos jurídicos, por lo que mal
pudieron afectarse los derechos del actor con el auto de revocatoria directa
atacado.
Al respecto la Sala recuerda que la publicidad de los actos
administrativos no tiene relación con su existencia sino con su oponibilidad y
que mal podría invocarse la ausencia de notificación como justificación para
desconocer una decisión que beneficia a un administrado al resolverse una
situación particular y concreta.
Al respecto cabe recordar lo expresado por la Corte en la Sentencia SU-544
de 2001 donde se señaló lo siguiente:
"Ppodría aducirse que el acto nunca fue
notificado, razón por la cual es inexistente e imposible de demandar. La Corte no comparte esta
postura. La publicidad de los actos jurídicos –leyes o actos administrativos-
no tiene relación con su existencia, sino con su oponibilidad. El demandante al
acudir a la tutela, alegando la existencia del mencionado acto administrativo,
realmente confiesa conocer el contenido del acto, lo que constituye, para
efectos constitucionales, una notificación por conducta concluyente. De ahí
que, durante el trámite de la tutela no pudiera considerarse (i) que el acto
era inexistente, por contrariar la función de la notificación dentro de los
trámites administrativos y (ii) que el acto era desconocido, ya que desconoce
la actuación misma del demandante."65
Específicamente en un caso en el que se invocaba
precisamente la ausencia de notificación como excusa para desconocer una
decisión de la administración que beneficiaba a un particular la Corte expresó lo siguiente:
"La obligación de practicar la notificación
personal y, en su caso, la notificación por edicto, según lo preceptuado por la
ley, es de la administración. Es ella la responsable si no se practica.
Precisamente allí radica la razón para prever la modalidad del edicto, en el
evento en el cual, por causas imputables al particular o por otros motivos, no
sea posible la notificación personal.
Así, pues, faltando la notificación personal, la
administración debe proceder a fijar el edicto. Si no lo hace, viola el debido
proceso, pues hace secreto un acto que el particular implicado tiene el derecho
a conocer.
Pero si, además, la administración, fundada en su
propia negligencia -que ha dado lugar a la omisión de la notificación por
edicto-, revoca unilateralmente el acto que favorecía al particular, como en
este caso, no solamente vulnera de manera franca las reglas del debido proceso
(artículo 29 C.P.),
sino que atenta contra la buena fe del gobernado, en clara transgresión a lo
dispuesto en el artículo 83 Ibídem.
La revocación del acto administrativo en tales casos,
no procede, aunque no se haya notificado, pues ya existe un derecho a favor del
particular, aunque éste lo ignore66". (Subraya la Sala)
Para la
Sala es claro que el acto de archivo existió, y ello es tan
evidente que la
Procuraduría decidió revocarlo expresamente mediante el auto
del 19 de mayo de 2005. Sin embargo la misma estaba en imposibilidad de hacerlo
no solamente porque tal eventualidad no está prevista en el Código
Disciplinario -que establece la revocatoria exclusivamente para las decisiones
sancionatorias, y solo excepcionalmente como lo precisó la Corte para los fallos
absolutorios o las decisiones de archivo cuando se trate de faltas
constitutivas de violaciones del derecho internacional de los derechos humanos
o del derecho internacional humanitario-, sino porque aún acudiendo a las
normas generales sobre revocatoria de los actos administrativos de contenido
particular y concreto es claro que no se atendieron los precisos mandatos de
los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo con evidente
detrimento de los derechos del actor al debido proceso y la buena fe a los que
ha aludido reiteradamente la
Corte en estas circunstancias67.
Es evidente entonces que en este caso se incurrió en
una clara vía de hecho administrativa que impone a la Sala conceder el amparo
constitucional para restablecer los derechos del actor.
4.3 El análisis de la petición del actor relativa a
dejar sin efectos la decisión de suspensión provisional contenida en el auto
del quince (15) de junio de 2005 proferido por los Procuradores Primero y
Segundo Delegados para la Vigilancia Administrativa
Ahora bien en relación con el auto adoptado por los
Procuradores Primero y segundo delegados para la vigilancia Administrativa el
15 de Junio de 2005 mediante el cual entre otras decisiones se decretó la
suspensión provisional del actor del cargo que ocupaba como Alcalde de la
ciudad de Villavicencio cabe transcribir en primer término los apartes
pertinentes de la referida decisión según el texto que consta en el expediente
(folios 41 a
53).
Dependencia: DELEGADAS PRIMERA Y SEGUNDA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA
COMISIÓN ESPECIAL.
Radicación: 13
- 112590/04
Disciplinado: CHAPARRO
CARRILLO FRANKL1N GERMÁN
Cargo y Entidad: ALCALDE
DE VILLAVICENCIO.
Quejoso: ROJAS
Y ADIRA
Queja: 2004/08112
Hechos: 25
DE MAYO DE 2004
Asunto: APERTURA
INVESTIGACIÓN – SUSPENSIÓN PROVISIONAL.
Bogotá, D.C., 25 de junio de 2005
Procede la Comisión Especial,
creada por el Procurador General de la Nación el 18 de mayo de 2005, con fundamento en
el numeral 19 del articulo 1 del Decreto Ley 262 de 2000, integrada por los
Procuradores Primero y Segundo Delegado para la Vigilancia Administrativa,
y de acuerdo con la competencia otorgada por el numeral 1 literal c) del artículo
25 del Decreto Ley 262 de 2000, y lo dispuesto en el inciso tercero de la Resolución 017
de 2000 del Procurador General de la Nación, a ordenar lo que corresponde dentro del
expediente 013 - 112590 I 04, al cual se anexaron los procesos 014 - 11248804,
014-119789-05,014-121540 - 05 Y 112587 - 04, seguidos en contra del , señor
FRANKLÍN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, - Alcalde de Villavicencio- Meta.
1. ANTECEDENTES
Mediante Auto de 19 de mayo de 2005, el Procurador
Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa, revoca de, oficio el
auto de archivo 140 proferido el 26 de abril de 2005 por su Despacho, dentro
del radicado 013 - 112590 -04, en el que se investigaba al Alcalde de Vil1av;
cencio por encargar al señor FERNANDO ALFONSO ROJAS - Gerente de la Empresa de Acueducto de
Villavicencio en varias ocasiones como Alcalde, sin tener la calidad de
Secretario de Despacho. Es de advertir, que en la queja se denunciaron otras
conductas, al parecer irregulares, que no fueron objeto de investigación y
pronunciamiento.
Mediante auto de 18 de mayo de 2005, el señor
Procurador General de la. Nación Dr. EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN integró"
Comisión Especial, debidamente facultado por el numeral 19 del artículo 7 del
Decreto Ley 262 de 2000, para que los Procuradores Primero y Segundo Delegados
para la
Vigilancia Administrativa, (presidida por el primero),
investiguen al Alcalde de Villavicencio, por hechos que tienen que ver con la
designación en encargo de su Despacho a servidores públicos que no tienen la
jerarquía de Secretario de Despacho, ocurridos en los años 2004 y 2005. Expresa
el auto del Procurador General que si los hechos resultan conexos por razones
sustanciales o procesales la comisión estudiará la acumulación procesal de los
trámites disciplinarios.
Mediante auto formulado el 2 de junio de 2005, la
comisión especial ordena la acumulación de los siguientes radicados.
1. Expediente 014 – 112488-04, seguido en contra del
Alcalde de Villavicencio FRANKLÍN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO por nombrar y
posesionar al Gerente de la
Empresa de Acueducto de esa ciudad FERNANDO' ROJAS RINCÓN,
pese a no cumplir los requisitos y, por lo tanto, encontrarse inhabilitado, por
haber celebrado un contrato con el Municipio, sin que a la fecha de su
nombramiento y posesión estuviese liquidado, expediente en el que se ordena
indagación preliminar el 26 de agosto de 2004, por el Procurador Regional del
Meta.
2. Expediente 014 -119789-05, seguido en contra del
Alcalde de Villavicencio FRANKLlN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, por presunta irregularidad
al nombrar como Alcalde (e) a servidores que no ostentaban la calidad
Secretarios de Despacho, entre ellos, el señor FERNANDO ROJAS RINCÓN, Gerente
de la Empresa
de Acueducto para la época de los hechos como Alcalde (e). Igual proceder
realizó al nombrar como Alcalde (e) al señor ANDRÉS CORAL DURANGO - Director de
la Unidad de
Contratación UDEV, mediante Decretos 037 de 18 de marzo y 184 de 23 de agosto
de 2004, y al señor LUCIO DAVID GARCÍA - Asesor del Despacho del Alcalde',
mediante Decreto de 19 de octubre de 2004 (Se adjuntan actos administrativos en
3 folios).
3. Expediente 014-121540-05, seguido en contra del
Alcalde de Villavicencio FRANIKLIN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, por nombrar y
posesionar a GINA PAOLA TORRES Secretaria de Tránsito Municipal sin el lleno de
los requisitos de Ley.
4. Expediente 014 - 112587-04, seguido en contra el
Alcalde de Villavicencio FRANIKLIN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO, por nombrar y
posesionar a GINA PAOLA TORRES como Secretaria de Tránsito Municipal sin el
lleno de los requisitos de Ley, expediente en el que se ordena indagación
preliminar el 26 de agosto de 2004, por el Procurador Regional del Meta.
(…)
4. DE LA SUSPENSION PROVISIONAL
Dada la gravedad de las irregularidades que se
denuncian, y como quiera que la continuidad en el cargo del señor FRANKLIN
GERMÁN CHAPARRO CARRILLO - Alcalde de la ciudad de Villavicencio, puede enervar
la investigación disciplinaria, así como reiterar la falta, se procederá a la
suspensión provisional del funcionario bajo los siguientes criterios:
1. Se imputa al Alcalde de Villavicencio, entre otras
conductas, el haber desconocido el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 al designar a
servidores públicos sin vocación legal para ocupar en encargo la investidura de
Alcalde Municipal, norma que dispone (...) en caso de encargo de alcalde en
forma transitoria, por motivo diferente al de la suspensión, el requisito traido en el artículo mencionado es que el encargado sea
Secretario de Despacho. (lo resaltado fuera de
texto), disposición que el Alcalde violenta intencionalmente, no solo en una
vez sino reiteradamente, así: los encargos hechos al señor FERNANDO ROJAS
RINCÓN Gerente de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio mediante Decreto 105 de 25 de
mayo 2004 y otros; al señor ANDRÉS CORAL DURANGO Director de la UNEV, mediante Decretos 037
de 18 de marzo de 2004 y 184 de 23 de agosto de 2004, y al señor LUCIO DAVID
GARCÍA. Asesor del despacho mediante Decreto 228 de octubre 19 de 2004. Luego
se trata de una falta que factiblemente, puede ser reiterada, por cuanto se
denota una marcada intención de desconocer la aplicación de la norma
prohibitiva, la cual es clara, de tal manera que no estable al operador
disciplinario interpretarla en sentido diferente y acomodado con el ánimo de
distorsionarla para así lograr el objetivo pretendido, que salta a la vista, no
es otro que el de no designar a los Secretarios del Despacho en caso de
ausencias temporales, tal, como lo prevé e impone imperativamente la norma
legal violentada (artículo 106 de la
Ley136 de 1994).
Con el comportamiento ampliamente descrito, el
Alcalde de Villavicencio puede haber incurrido en falta disciplinaría al tenor
del artículo 23 de 18 Ley 734 de 2002, lo que generaría responsabilidad
subjetiva en su contra según se desprende del artículo 6 de la Constitución
Política, por desconocer los deberes de cumplir y hacer que
se cumplan las obligaciones contenidas en la Constitución y
la Ley así, como
el deber de cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que
le sea encomendado, y abstenerse de cualquier acto que implique abuso indebido
del cargo o función (numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002). Por
desconocer las prohibiciones de incumplir los deberes o abusar de los derechos
o extralimitar la funciones contenidas en la Constitución y
la prohibición de nombrar para el desempeño de cargos públicos a personas que
no reunían los requisitos constitucionales, legales y/o reglamentarios o darles
posesión a sabiendas de tal situación, Numerales 10 y 180 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, proceder con
el que incurre en el tipo disciplinario contenido en el numeral 61 del artículo
48 de la Ley 734
de 2002, que dispone:
"48.- Son fallas gravísimas (...) 61°. Ejercer
las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter
imperativo", en este caso el artículo 106 de la Ley 130 de 1994, norma fuente
de la acusación.
Igualmente, resulta relevante para la Comisión Especial
considerar que puede, sin lugar a dudas, reiterarse la conducta que se
investiga, dada la absoluta y ostensible desatención que ha mostrado el Alcalde
de Villavicencio, en observancia de la norma, lo cual ha ocurrido en varias
ocasiones. También existe la posibilidad cierta y obvia de que el investigado
en el presente caso, el Alcalde de Villavicencio, quien, se encuentra en
ejercicio del cargo, pueda interferir en la investigación que se adelanta, toda
vez que, el objeto de la misma, es el de establecer irregularidades que
involucran su administración en venias áreas a través de pruebas en las que,
indefectiblemente, deben intervenir subalternos suyos, es decir. Funcionarios
sobre los cuales ejerce autoridad política y administrativa, quienes depender:
directamente de él y están en la obligación de seguir estrictamente sus
órdenes. Le cual amerita su separación inmediata del cargo, para garantizar la
recopilación de las pruebas sin ninguna clase de presión o perturbación de
parte del nominador.
La suspensión provisional sin derecho a remuneración
alguna, consiste en una medida cautelar, que procede en aquellos eventos en los
cuales se evidencie serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia, en el cargo, función o servicio público posibilita la
interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación, o
permite que continúe cometiéndola o que la reitere suspensión que no es una
sanción disciplinaria, como bien lo señaló la Corte Suprema de
Justicia en fallo de tutela del 14 de marzo de 1996. Con ponencia del Dr.
CARLOS MEJIA ESCOBAR, trascrito por el tratadista ÓSCAR VILLEGAS GARZÓN. En su
texto "El Proceso Disciplinario" p.514, Ediciones Jurídicas Gustavo
Ibáñez. 2004: "(Ia suspensión provisional...,) tiene por objeto garantizar
el éxito de la investigación, impedir los obstáculos que desde la
administración pueda interponer el disciplinado, y su éxito se mide por la
posibilidad real de alcanzar la absolución o la condena tras el hallazgo de la
verdad y la obtención de la certeza".
Destacando también que con relación al
entrometimiento en la investigación. No cualquier funcionario goza de la
capacidad para interferir, sino justamente aquel que desempeñe un cargo con una
facultad de mando tal, que sus decisiones puedan tener injerencia en las
decisiones del investigador, como bien lo anota el profesor FERNANDO GONZÁLEZ
CARRIZOSA, en su texto 'La Suspensión Provisional", lo cual vemos que
puede acontecer en el presente específicamente con el Alcalde investigado.
Así las cosas, es claro para esta Comisión Especial,
que la permanencia del Alcalde investigado, CHAPARRO' CARRILLO en su cargo,
puede implicar no solo la injerencia en la presente investigación, sino
también, la continua comisión de las faltas, como quiera que durante el año
2004, en tres oportunidades diferentes, en distintos meses, encargó a diversos
funcionarios ajenos al Gabinete Municipal del cargo de Alcalde Municipal de
Villavicencio, en expresa contradicción a lo preceptuado en el Artículo 106 de
18 Ley 136 de 1994, la cual es clara al señalar, que solo se podrá. Encargar
del cago de Alcalde a los miembros del Gabinete de la Administración.
Destacando que esta institución, la de la suspensión
provisional, apunta a la defensa del interés general, no abstente, las
importantes consecuencias, patrimoniales, personales y profesionales de todo
orden, que su aplicación conlleva para el Disciplinado, como bien lo anotó la Corte Constitucional
en la Sentencia C-1.076
de 2002.
Conforme a lo expuesto, esta Comisión Especial
considera que se estructuran. los requisitos exigidos
en el articulo 157 de la Ley
734 de 2.002 para proceder a ordenar la medida cautelar de suspensión
provisional, toda vez. que: 1. Se encuentra la Comisión ante una
falta de las tipificadas como gravísimas por el mismo Código Disciplinario
(numeral 61 del artículo 48 Ley 734 de 2002 ), 2. Porque existe grave indicio,
como ha quedado expuesto, de que el presunto infractor disciplinario reitere la
conducta que se la reprocha, ya que ésta, ha ocurrido en múltiples ocasiones y,
3. Por cuanto, el disciplinado CHAPARRO CARRILLO se encuentra la posibilidades
cierta y efectiva de interferir en la investigación, toda vez que las pruebas
se encuentran y deben practicarse en la entidad que dirige y deben ser
recopiladas y recaudadas con la intervención de servidores dependientes
directamente del Alcalde, sobre los cuales puede influir dada su jerarquía,
autoridad política y administrativa.
En consideración a lo expuesto, los miembros de la Comisión Especial,
Procurador Delegado Primero y Segundo Delegados para la Vigilancia Administrativa,
RESUELVEN
PRIMERO. ABRIR INVESTGACION DISCIPLINARÍA contra los
señores: FRANKLÍN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO - Alcalde de Villavicencio,
identificado con la
Cédula No 17'326.346 de Villavicencio; FERNANDO ALFONSO ROJAS
RINCÓN identificado con la
Cédula de Ciudadanía No 17'336.039. en
su condición de Gerente de la
Empresa de Acueducto y . Alcantarillado de Villavicencio;
GINA PAOLA TORRES identificada con la Cédula de Ciudadanía 40'4'10. 833, Secretaria de
Tránsito Municipal de Villavicencio; ANDRÉS CORAL DURANGO, Director de la UNEV y LUCIO DAVID GARCÍA R.
Asesor del Despacho del Alcalde (le Villavicencio, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. Ordenar la práctica de las pruebas
relacionadas en el Acápite 3 de la parte considerativa de este proveído,
TERCERO. Para la Práctica de las pruebas reladonadas en los
numerales 3.1 a
3.14, inclusive, comisiónese a los Drs. ELSA CONSUELO GALLO ALZATE y MANUEL
DAGOBERTG CARO ROJAS, Abogados Asesores Grado 17 y 19 Adscritos a las
Procuradurías Primera y Segunda Delegadas para la Vigilancia Administrativa,
respectivamente, y al Dr. MAURICIO QUINTERO adscrito a la Dirección Nacional
de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General
de la Nación,
para que se desplacen :a la ciudad d Villavicencio los día 16 y 17 de junio de
2005
CUARTO. ORDENAR la SUSPENSION PROVISIONAL
de FRANKÍN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO identificado con la Cédula de Ciudadanía
17'326.346 expedida en Villavicencio, del cargo de Alcalde del Municipio de
Villavicencio (Meta), sin derecho a remuneración, por un término de tres (3)
meses.
QUINTO. SOLICITAR al Gobernador del Meta dar
cumplimiento inmediato a la decisión de suspensión provisional y enviar copia
de su actuación para que, haga parte del expediente,
SEXTO. Debidamente autorizados por el Artículo 157
incisos 3°, 4° Y 5° de la Ley
734 de 2002, se remitirá copia de esta providencia a la Sala Disciplinaria
de Ia Procuraduría General de la Nación, para que se surta la CONSULTA sobre la
decisión de la suspensión provisional adoptada.
SÉPTIMO. Notifíquese por los comisionados
personalmente el contenido de la presente decisión a FRANKLÍN GERMÁN CHAPARRO
CARRILLO, identificado con la
Cédula de Ciudadanía 17.326.346 expedida en Villavicencio; en
su condición de Alcalde del Municipio de Vi1iavicencio, FERNANDO ALFONSO ROJAS
RINCÓN, identificado con la
Cédula de Ciudadanía No 17 '336.039, en su condición de
Gerente de la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio; GINA PAOLA TORRES identificada
con la Cédula
de Ciudadanía 40'410. 833, Secretaria de Tránsito Municipal de Villavicencio;
ANDRÉS CORAL DURANGO, Director de la
UNEV y LUCIO DAVID GARCIA R. Asesor del Despacho del Alcalde
Villavicencio, en los términos de los artículos 101, 107 y ss de la Ley 734 de 2002, Contra esta
decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
CÉSAR AUGUSTA MAYA MEDINA
Primero Delegado
Vigilancia Administrativa
Al respecto, como fue puesto de presente tanto por el
Tribunal Administrativo del Meta como por la Subsección B
de la Sección
Segunda de la
Sala de los Contencioso Administrativo del H. Consejo de
Estado, los Procuradores Delegados que decretaron la suspensión provisional transcribieron
en su decisión los presupuestos señalados en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 pero sin
argumentar específicamente cuáles eran los concretos elementos probatorios y de
juicio que los llevaron a concluir que en el caso del actor "puede, sin
lugar a dudas, reiterarse la conducta que se investiga, dada la absoluta y
ostensible desatención que ha mostrado el Alcalde de Villavicencio, en
observancia de la norma, lo cual ha ocurrido en varias ocasiones. También
existe la posibilidad cierta y obvia de que el investigado en el presente caso,
el Alcalde de Villavicencio, quien, se encuentra en ejercicio del cargo, pueda
interferir en la investigación que se adelanta, toda vez que, el objeto de la
misma, es el de establecer irregularidades que involucran su administración en
varias áreas a través de pruebas en las que, indefectiblemente, deben
intervenir subalternos suyos, es decir, funcionarios sobre los cuales ejerce
autoridad política y administrativa, quienes dependen: directamente de él y
están en la obligación de seguir estrictamente sus órdenes, lo cual amerita su
separación inmediata del cargo, para garantizar la recopilación de las pruebas
sin ninguna clase de presión o perturbación de parte del nominador"
No encuentra la Sala cuáles son los concretos elementos que
llevaron a dichas conclusiones.
Como lo señaló la Subsección B
de la Sección
Segunda del H. Consejo de Estado como juez de segunda
instancia "…basta únicamente para examinar la ‘norma legal violentada’
(artículo 106 de la Ley
136 de 1994), la existencia de los actos de encargo, los cuales militan en el
expediente, luego no es dable inferir que el Alcalde interferirá en la práctica
de las pruebas, si se advierte que la configuración de la presunta falta
disciplinaria se reduce a un aspecto de interpretación jurídica o
interpretación normativa y no a la valoración probatoria…".
El razonamiento de la Procuraduría
llevaría por lo demás a que bastara la apertura de una investigación
disciplinaria respecto de cualquier servidor que ejerce autoridad política y
administrativa para que procediera automáticamente la suspensión provisional.
Tal conclusión es evidentemente contraria a lo previsto en el artículo 157 del
Código Disciplinario.
La Sala destaca igualmente que en la fundamentación de la
medida se afirma que el disciplinado actor en el presente proceso de tutela
desconoció "el artículo 106 de la
Ley 136 de 1994 al designar a servidores públicos sin
vocación legal para ocupar en encargo la investidura de Alcalde Municipal,
norma que dispone (...) en caso de encargo de alcalde en forma transitoria,
por motivo diferente al de la suspensión, el requisito traído en el artículo
mencionado es que el encargado sea Secretario de Despacho. (lo resaltado fuera de texto), disposición que el Alcalde
violenta intencionalmente, no solo una vez sino reiteradamente" y ello por
haber interpretado dicha norma "en sentido diferente y acomodado con el
ánimo de distorsionarla para así lograr el objetivo pretendido, que salta a la
vista, no es otro que el de no designar a los Secretarios del Despacho en caso
de ausencias temporales, tal, como lo prevé e impone imperativamente la norma
legal violentada (artículo 106 de la
Ley 136 de 1994)".
Ello a pesar de que los Procuradores Delegados no
citan ni dan ningún alcance al aparte "o a quien haga sus veces" del
inciso que invocan del referido artículo 106 de la Ley 136 de 1994 que señala
"Si la falta fuere temporal, excepto la suspensión, el alcalde encargará
de sus funciones a uno de los secretarios o quien haga sus veces. Si no
pudiere hacerlo, el Secretario de Gobierno o único del lugar asumirá las
funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de sus secretarios68,
como tampoco plantean ninguna justificación para no tomarlo en cuenta.
Independientemente del alcance que deba darse a dicho
aparte de la disposición referida -asunto que corresponde definir dentro del
proceso disciplinario y en caso de demanda a la Jurisdicción
en lo Contencioso Administrativo- es claro para la Sala que la argumentación
contenida en el auto del 15 de junio de 2005 no resultaba pertinente para
sustentar la medida de suspensión provisional adoptada de acuerdo con los
presupuestos señalados en el artículo 157 del Código Único Disciplinario que
como se señaló en los apartes preliminares de esta sentencia exige precisas
condiciones para el efecto69
Dado entonces que se está ante una actuación que
carece evidentemente de sustento probatorio y argumentativo específico que
atienda el presupuesto de la existencia de "serios elementos de
juicio" exigido por el artículo 157 del código Disciplinario Único para
adoptar la medida de suspensión provisional la Sala concluye que resulta procedente la concesión
del amparo constitucional solicitado y en este sentido asistió razón a los
jueces de instancia que coincidieron en este punto sobre la vulneración de los
derechos del actor y optaron por dejar sin efectos el auto del 15 de junio de
2005 proferido por los Procuradores Primero y Segundo Delegados para la Vigilancia Administrativa
en cuanto a la medida de suspensión provisional aludida.
Conclusión
Ha de concluirse entonces que en cuanto es claro que
se vulneró de manera evidente el derecho al debido proceso del actor con la
decisión de suspenderlo del cargo que ocupaba como Alcalde de la ciudad de
Villavicencio sin que se reunieran las condiciones señaladas en el artículo 157
del Código Disciplinario y sin que la decisión hubiera sido específicamente
motivada, en el presente caso lo que procede es confirmar parcialmente, por las
razones expuestas en la presente providencia, la sentencia proferida por la Subsección B
de la Sección
Segunda de la
Sala de lo Contencioso del H. Consejo de Estado -que a su vez
confirmó en este punto la decisión del Tribunal Administrativo del Meta.
Así mismo cabe confirmar, por las razones expuestas
en la presente providencia, la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Meta que consideró que se incurrió en una violación
flagrante de los derechos del actor al revocar de manera directa el auto de
archivo del 26 de abril de 2004 sin que en materia disciplinaria ello resultara
posible de acuerdo con los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002 y en cuanto aun acudiendo a las
reglas del Código Contencioso Administrativo para proceder a dicha revocatoria
tratándose de un acto particular y concreto no se reunían las condiciones
previstas en el referido Código (art. 73 C.C.A) ni se surtió el tramite previsto para
esas circunstancias (art. 74 C.C.A.).
Por lo que procede restablecer los plenos efectos de dicho auto, que en caso de
considerarse contrario a derecho por la Procuraduría General
de la Nación,
deberá ser por ella demandado ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.
No sobra precisar que las decisiones adoptadas en
esta providencia en nada afectan la continuidad de los demás procesos
disciplinarios (expedientes 014 - 11248804, 014-119789-05,014-121540 - 05 Y
112587 – 04) que fueron acumulados con el proceso cuyo archivo, ordenado por el
auto del 26 de abril de 2004 (expediente 013 - 112590I 04) se confirma, y
respecto de los cuales solamente se confirma la decisión de los jueces de
instancia de dejar sin efecto la medida cautelar de suspensión provisional
adoptada sin el lleno de los requisitos previstos en la Ley.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Confirmar
parcialmente, por las razones expuestas en la presente providencia, la
sentencia proferida el 7 de septiembre de 2005 por la Subsección B
de la Sección
Segunda de la
Sala de lo Contencioso del H. Consejo de Estado en lo
relativo a la vulneración del derecho al debido proceso del actor con la
decisión adoptada el 15 de junio de 2005 por los Procuradores Primero y Segundo
Delegado para la
Vigilancia Administrativa mediante la cual se suspendió al
actor del cargo que ocupaba como Alcalde de la ciudad de Villavicencio, por lo
que se deja en firme la decisión adoptada por los jueces de instancia de dejar
sin efectos el referido auto de 15 de junio de 2005 en lo relativo a la
suspensión provisional del actor.
Segundo.- Confirmar,
por las razones expuestas en la presente providencia, la sentencia del 6 de
julio de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en lo relativo
a la violación de los derechos del actor con la decisión proferida el 19 de
mayo de 2005 por el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa
mediante la cual se revocó de manera directa el auto de archivo del 26 de abril
de 2005 proferido por el mismo funcionario, por lo que se restablecen los
plenos efectos del referido auto de archivo del 26 de abril de 2005 proferido
por el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia
Administrativa. Auto que en caso de considerarse contrario a
derecho por la
Procuraduría General de al Nación, deberá ser por ella
demandado ante la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA T-105 DE
2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Caso en que el acto administrativo que ordenó
archivo de investigación no fue comunicado ni se notificó (Salvamento de voto)
El acto administrativo que ordenó en primer momento,
el archivo de la investigación de marras no fue comunicado ni se notificó, por
lo que tal acto no podía tener efectos hasta tanto no se surtiera alguno de
dichos trámites. En consecuencia, no puede decirse que en el presente caso, en
sentido estricto, existió revocatoria del acto de archivo, ya que se requería
de su notificación o comunicación para que aquel surtiera los efectos que
disponía. A mi juicio, este hecho es de suma relevancia frente a la decisión de
la Sala, que da
por hecho que efectivamente existió una revocatoria unilateral del acto, sin el
lleno de las formalidades que la ley exige para estos casos, desconociendo que
el auto 140 de archivo, como lo señala la entidad demandada, no alcanzó a ser
notificado ni comunicado y que, por consiguiente, no puede predicarse la
existencia de una actuación violatoria del derecho al debido proceso de los
ciudadanos cuando, simplemente, ésta no ha surgido a la vida jurídica.
SANCION DISCIPLINARIA-Caso en que no se tuvo en cuenta que existían 3
procesos y que la supuesta irregularidad sólo había existido en uno de ellos,
por lo que no podía anularse la totalidad de la actuación administrativa
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-1221346
Acción de tutela instaurada por Franklin Germán
Chaparro Carrillo contra la Procuraduría General de la Nación -Delegada
Primera y Segunda para la Vigilancia Administrativa
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corporación, me permito presentar salvamento de voto
frente a esta decisión. Los motivos de mi disenso respecto de la decisión de la
sala son los siguientes:
1. En primer lugar, considero necesario anotar, que
el acto administrativo que ordenó en primer momento, el archivo de la
investigación de marras no fue comunicado ni se notificó, por lo que tal acto
no podía tener efectos hasta tanto no se surtiera alguno de dichos trámites. En
consecuencia, no puede decirse que en el presente caso, en sentido estricto,
existió revocatoria del acto de archivo, ya que se requería de su notificación
o comunicación para que aquel surtiera los efectos que disponía.
A mi juicio, este hecho es de suma relevancia frente
a la decisión de la Sala,
que da por hecho que efectivamente existió una revocatoria unilateral del acto,
sin el lleno de las formalidades que la ley exige para estos casos,
desconociendo que el auto 140 de archivo, como lo señala la entidad demandada,
no alcanzó a ser notificado ni comunicado y que, por consiguiente, no puede
predicarse la existencia de una actuación violatoria del derecho al debido
proceso de los ciudadanos cuando, simplemente, ésta no ha surgido a la vida
jurídica.
2. En segundo lugar, en mi criterio, la Sala dejó de considerar que
en el presente caso se investigaban no una sino varias irregularidades
relacionadas con el nombramiento de funcionarios.
Por consiguiente, es menester dejar aquí consignado
que, en mi opinión, la Sala
no tuvo en cuenta que ante la existencia de tres (3) procesos, si en uno de
ellos había existido la supuesta irregularidad que endilga el actor a la
demandada, los otros dos se encontraban libres de todo vicio. Así pues,
considero que no existe fundamento para la anulación de la totalidad de la
actuación administrativa, teniendo en cuenta que los dos procesos cuyo
procedimiento no se cuestiona en la sentencia sirven de fundamento para la
sanción.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
NOTAS PIE DE PÁGINA
1. Ver entre otras las sentencias
C-672/01 M.P. Álvaro Tafur Gálvis y C-835/03 M.P. Jaime Araujo Renterìa En el
mismo sentido ver entre otras las sentencias T-230/93. M.P. Carlos Gaviria Díaz
T- 315/96. M.P. Jorge Arango Mejía, T-352/96 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, T-639/96. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. T-720/98. M.P. Alfredo Tulio
Beltrán Sierra, T-830/04 M.P. Rodrigo Uprymni Yépez, T-1159/04 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, T-057/05 y T-175/05 M.P. Jaime Araujo Rentería.
2. M.P. Álvaro Tafur Gálvis
3. En el mismo sentido ver las
sentencias C-835/03 M.P. Jaime Araujo Rentería y T- 175/05 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
4. "Artículo 73. Revocación
de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá lugar a la
revocación de los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además, siempre podrán
revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para
corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido
de la decisión."
5. Sentencia T-720/98 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
6. Sentencia T-336/97, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
7. Sentencia T-276/00 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
8. Sentencia T-336/97, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
9. Sentencia T-276/00 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
10. Sentencia T-347/94 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
11. Sentencia C-672/01 M.P. Álvaro
Tafur Gálvis
12. Al respecto el H. Consejo de
Estado ha señalado: "Cuándo puede revocarse un acto sin el
consentimiento del titular del derecho en él reconocido. "Tanto el
artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, como el inciso 1º del 73 del Código
Contencioso Administrativo, tienen por finalidad, garantizar la protección de
los derechos individuales y la firmeza de las situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto, para que no puedan ser revocados ni los unos ni las
otras, en forma unilateral por la administración.
Sin embargo, no debe olvidarse que
los derechos individuales según nuestra Constitución, merecen protección en
tanto hubieren sido adquiridos conforme a las leyes, es decir, con justo título;
y que el interés público prima sobre el interés particular. Dicho en otros
términos, sólo los derechos adquiridos con arreglo a las leyes merecen
protección; así lo establecía la Constitución de 1886 en su artículo 30 y también
lo consagra la de 1991 en el artículo 58.
De manera pues, que si para lograr la
expedición de un acto administrativo que reconoce un derecho individual se ha
hecho uso de medios ilegales, el derecho no es digno de protección y en ese
caso opera el mandato contenido en el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual "Los actos administrativos deberán ser
revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores..." porque indudablemente se da la primera de las causales
que dan lugar a la revocatoria directa. A juicio de la Sala, esta interpretación
consulta los principios constitucionales y además constituye una especie de
sanción para quienes recurren a medios ilegales para obtener derechos.
Obviamente sólo en el caso de los
actos provenientes del silencio administrativo positivo, cuando se dan las
causales contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo y
cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el
acto, puede revocarse directamente sin su consentimiento expreso y escrito; no
cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error
de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del
derecho. En ese caso, estará obligada a demandar su propio acto ante la
imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo". Subrayas fuera de texto C.E., Sec.
Segunda. Sent. 4260, mayo 6/92. M.P. Clara Forero de Castro.
13. Sentencia T-830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yépez.
14.
M.P.
Jaime Araujo Rentería.
15. Así, sentencias T-376, T-622,
T-639 y T-671 de 1996, T-336, T-575 y T-611 de 1997, T-436, T-441, T-610, T-720
Y T-805 de 1998, T-725, T-759 y T-1021 de 1999, T-947 de 2000, T-116 de 2001,
T-445 y T-450 de 2002, T-427 y T-774 de 2003 y T-830 y T-1184 de 2004, entre
otras.
16. Así, sentencias T-336 de 1997 y
T-450 de 2002, entre otras.
17. Sentencia T-172/05 M.P. Jaime
Araujo Renterìa
18. El texto de estas disposiciones
de acuerdo con la Ley
734 de 2002 es el siguiente:
"CAPITULO CUARTO. REVOCATORIA
DIRECTA.
ARTÍCULO 122. PROCEDENCIA. Los
fallos sancionatorios podrán
ser revocados de oficio o a petición del sancionado,
por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió.
ARTÍCULO 123. COMPETENCIA. Los
fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que los
hubiere proferido o por su superior funcional.
PARÁGRAFO. El Procurador
General de la Nación
podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios expedidos por
cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente el
conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso
en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente.
ARTÍCULO 124. CAUSAL DE REVOCACIÓN DE
LOS FALLOS SANCIONATORIOS. Los fallos sancionatorios son
revocables sólo cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales,
legales o reglamentarias en que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se
vulneren o amenacen manifiestamente los derechos fundamentales.
Nota Los apartes en itálica fueron
declarados exequibles de manera condicionada por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-014 de 2004 Magistrado Ponente Jaime Córdoba Triviño,
"en el entendido que cuando se trata de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio
y del archivo de la actuación
ARTÍCULO 125. REVOCATORIA A SOLICITUD
DEL SANCIONADO. El sancionado podrá solicitar la revocación total o
parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra
el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto
sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción
contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia
definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la
decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión jurisdiccional.
La solicitud de revocación deberá
decidirla el funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la
fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cual la
actuación se remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario
competente para investigarlo por la Procuraduría General
de la Nación,
si no tuviere superior funcional, quien la resolverá en el término
improrrogable de un mes designando a quien deba reemplazarlo. Cuando el
recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el Viceprocurador.
ARTÍCULO 126. REQUISITOS PARA
SOLICITAR LA
REVOCATORIA DE LOS FALLOS. La solicitud de revocatoria
se formulará dentro de los cinco años siguientes a la fecha de ejecutoria del
fallo, mediante escrito que debe contener:
1. El nombre completo del
investigado o de su defensor, con la indicación del documento de identidad y la
dirección, que para efectos de la actuación se tendrá como única, salvo que
oportunamente señalen una diferente.
2. La identificación del fallo
cuya revocatoria se solicita.
3. La sustentación expresa de
los motivos de inconformidad relacionados con la causal de revocatoria en que
se fundamenta la solicitud.
La solicitud que no reúna los
anteriores requisitos será inadmitida mediante decisión que se notificará personalmente
al solicitante o a su defensor, quienes tendrán un término de cinco días para
corregirla o complementarla. Transcurrido éste sin que el peticionario
efectuare la corrección, será rechazada.
ARTÍCULO 127. EFECTO DE LA SOLICITUD Y DEL ACTO
QUE LA RESUELVE. Ni
la petición de revocatoria de un fallo, ni la decisión que la resuelve
revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso-administrativas.
Tampoco darán lugar a
interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio
administrativo".
19.
M.
P. Jaime Córdoba Triviño
20.
M.
P. Jaime Córdoba Triviño
21. Sentencia C-014/04 M.P. Jaime
Córdoba Treviño HAB. Jaime Araujo Rentería
22. ARTÍCULO 73. TERMINACIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO.
En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente
demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista
en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que
existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía
iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión
motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.
ARTÍCULO 156. TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN
DISCIPLINARIA. El término de la investigación disciplinaria
será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se
adelanten por las faltas descritas en el artículo 46, numerales 5, 6, 7, 8, 9,
10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de
doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en
la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados.
Vencido el término de la
investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la
decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el
archivo de las diligencias. Con todo si hicieren falta pruebas que puedan
modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del
término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos,
se archivará definitivamente la actuación.
ARTÍCULO 164. ARCHIVO DEFINITIVO. En
los casos de terminación del proceso disciplinario previstos en el artículo 73
y en el evento consagrado en el inciso 3o. del artículo 156 de este código,
procederá el archivo definitivo de la investigación. Tal decisión hará tránsito
a cosa juzgada. (Itálica fuera de texto).
23.
M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa
24. "Artículo 44. Clases de
sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas
gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad
especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación
escrita, para las faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se
incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o
violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave
cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado
necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones."25.
El quinto parágrafo del artículo 48 no enumera faltas gravísimas. Dice:
"Las obligaciones contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán
falta disciplinaria gravísima un año después de la entrada en vigencia de este
Código. El incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales
materias serán sancionadas conforme al numeral 1 del artículo 34 de este
código."26. Bajo la vigencia de la
Ley 200 de 1993 y al estudiarse el proyecto para un nuevo
Código Disciplinario, se dijo: "(…) Una de las actuales falencias de la
actual legislación disciplinaria está en la falta de descripción inequívoca de
faltas gravísimas que atentan contra la buena administración y en la
desproporción que entre falta y sanción se observa en muchos casos. Por eso
resaltamos como mérito del proyecto la construcción de un catalogo de faltas y
sanciones muy ajustado al principio de legalidad en cuanto a la descripción de
la falta y más proporcionado en cuanto a la dosificación de la consecuencia
jurídica." Senado de la República, Ponencia para el segundo debate al
proyecto de ley numero 19 de 2000, 27 de noviembre de 2000, Gaceta del congreso
Nº 474, pág. 1. 27. "Artículo 50. Faltas graves y
leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de
los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o
la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o
en la ley. La gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con
los criterios señalados en el artículo 43 de este código. Los comportamientos
previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta
constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título
diferente de dolo o culpa gravísima."
Es pertinente anotar que en la
sentencia C-158 de 2003 MP. Alfredo Beltrán Sierra, se estudió la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 50 que señala que "La
gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios
señalados en el artículo 43 de este código." En esta oportunidad la Corte, al constatar que
éstos criterios se encuentran dentro del mismo contenido normativo del artículo
27 de la Ley 200
de 1995, -antiguo Código Disciplinario- resolvió estarse a lo resuelto en la
sentencia C-708 de 1999 y por tanto la expresión contenida en el artículo 50 de
la Ley 734 de
2002, se declaró exequible. En dicha sentencia cuyo Magistrado Ponente fue
Álvaro Tafur Gálvis, se sostuvo que "cuando el legislador consagró una
clasificación de las faltas disciplinarias entre graves y leves en el artículo
acusado, y estableció unos criterios con base en los cuales el investigador
disciplinario deba definir sobre la responsabilidad final en materia disciplinaria
de los servidores públicos, para efectos de aplicar la correspondiente sanción,
lo hizo atendiendo a los postulados generales de los regímenes punitivos
aceptados por el ordenamiento constitucional, en la forma vista, con claro
desarrollo de las facultades legislativas en materia de definición de la
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos, dentro de lo cual,
es evidente que la misma puede ser graduada de conformidad con el nivel de
culpabilidad con que se actúa y la intensidad de la lesión que se produzca en
los bienes jurídicos protegidos con la ley disciplinaria"
28. El artículo 43 establece: "Criterios
para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas
están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es
grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
1. El grado de culpabilidad.
2. La naturaleza esencial del
servicio.
3. El grado de perturbación del
servicio.
4. La jerarquía y mando que el
servidor público tenga en la respectiva institución.
5. La trascendencia social de la
falta o el perjuicio causado.
6. Las modalidades y circunstancias
en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado
empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza
depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o
función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido
por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado
en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema,
debidamente comprobadas.
7. Los motivos determinantes del
comportamiento.
8. Cuando la falta se realice con la
intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos.
9. La realización típica de una falta
objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta
grave."
Concretamente, sobre la existencia de
criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, la sentencia C-292
de2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra, al estudiar si el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, atentaba
contra el principio de legalidad, consideró que el asunto ya había sido objeto
de examen y que, en relación con ese tema, había cosa juzgada constitucional y
por tanto se estuvo a lo resuelto, en la Sentencia C-708 de
1999 en la que ya se había explicado que "Aun cuando a juicio del actor,
el señalamiento de esos criterios para definir sobre el nivel de lesión que
puedan llegar a soportar los bienes jurídicos protegidos por la ley
disciplinaria, pueda parecer amplio, el mismo no deja de ser expreso, preciso,
cierto y previo ante las conductas que por comisión u omisión, constituyen
infracciones disciplinarias, pues es de la competencia del legislador configurar
el tipo disciplinario en forma genérica, con cierto grado de indeterminación y
sin recabar en precisiones exageradas de los elementos que lo estructuran,
mediante el uso de parámetros generales de las conductas dignas de
desaprobación, para efectos de su encuadramiento típico.
"Con base en lo anterior, es de
anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de
que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la
forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la
descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el
fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos
de la función pública y del régimen disciplinario... (...)"
29. En el inciso primero de la norma
acusada se dispone "(…) el funcionario que la esté adelantando podrá
ordenar motivadamente la suspensión provisional (…)"
30. El inciso sexto de la norma
acusada señala que "Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a
la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento
por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario competente
para dictar el fallo de primera instancia."
31. Resalta la Corte que el numeral 54 del
artículo 48 de la Ley
734 de 2002 consagra, además, como falta gravísima el "No resolver la
consulta sobre la suspensión provisional en los términos de ley."
32. El inciso segundo del artículo
157 de la Ley 734
de 2002 establece que: "El
término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en
otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez
proferido el fallo de primera o única instancia."
33. El parágrafo del artículo acusado
reza: "Cuando la sanción impuesta
fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su
cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció
suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al
término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la
diferencia."
34. El primer inciso del artículo
acusado establece: "Durante la investigación disciplinaria o el
juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que
la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del
servidor público, sin derecho a remuneración alguna (…)"
35. El actor en esa ocasión demandó
la totalidad del Decreto 398 de 1994. Cuyo Título V era el relativo a la
suspensión provisional.
36. MP. Alejandro Martínez Caballero.
37. Ver Sentencia C-1076/02 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
38. Sentencia T-456 de 2001 MP. Jaime
Córdoba Triviño
39. Así ha dicho esta Corporación en
relación con el contenido del inciso 3o del artículo 86 de la Constitución
que:
"El sentido de la norma es el de
subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico" Sentencia
T-106 /93 M.P. Antonio Barrera Carbonell
40. Ver la Sentencia C-450 de
2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. En similar sentido ver entre otras la Sentencia del de de la Sección del H.
Consejo de Estado C.P.
41.
M.P.
Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver entre otras las Sentencia T-
182/01 M.P. Álvaro Tafur Gálvis, T-961/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y
T-915 de 2005 M.P.
Jaime Araujo Rentería.
42. Sentencia SU-201/94 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
43.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Sentencia cuya síntesis jurisprudencial se recuerda a continuación.
44.
M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
45. Sentencia T-594 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
46. Ver, entre otras, las sentencias
las sentencias T-590 de 2002
M.P. Jaime Araujo Rentería y T-086 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. La Sentencia
T-662 de 2002
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras, negó una
tutela en la cual se alegaba la existencia de una vía de hecho en un proceso
disciplinario.
47. Ver la Sentencia T-1093/04
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
48.
M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia cuya síntesis jurisprudencial se
recuerda a continuación.
49. Ibidem
50.
M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
51. Sentencia T-418 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
52. Ver Sentencia T-961/04 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández
53. Sentencia T – 830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yépez. En similar sentido ver entre otras la sentencia. T-057/05 M.P. Jaime
Araujo Rentería
54.
M.P.
Antonio Barrera Carbonell. Ver en el mismo sentido la Sentencia T-961/04
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
55. Jurisprudencia reiterada de esta
Corporación ha sido en efecto que contra los actos de trámite que deciden una
situación sustancial en una actuación administrativa y que vulneran derechos
fundamentales, procede la acción de tutela como mecanismo definitivo de
protección, excepto si la actuación ya ha sido decidida pues, entonces, el
amparo procede de manera transitoria. Esta jurisprudencia fue fijada de manera
unánime por la Corte
en la Sentencia
SU-201-94, M.P.
Antonio Barrera Carbonell, y ha sido reiterada en pronunciamientos posteriores,
entre ellos en las Sentencias T-418-97, M. P. Antonio Barrera Carbonell; T-151-01, M. P. Álvaro Tafur
Gálvis; T-182-01, M.
P. Álvaro Tafur Gálvis; C-557-01,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-539-02, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
56. Ver Auto de 23 de noviembre de
2004 MP Rodrigo Escobar Gil; SV Jaime Córdoba Triviño,, mediante el cual la Sala Plena de la Sala Plena se pronunció
acerca de un incidente de nulidad interpuesto contra la sentencia T-088 del
mismo año. La Corte
decidió que la Sala Cuarta
de Revisión no había vulnerado el derecho al debido proceso de un accionante de
tutela, al haber declarado improcedente una acción de tutela interpuesta contra
un acto administrativo de trámite. Estimó la Corporación que
el actor hubiere podido controvertir judicialmente la actuación administrativa
impugnando el acto definitivo correspondiente. Ver la Sentencia T-088/05
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
57. Sentencias T-143 de 2003 y T-954/05
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
58. Ver la sentencia T-1093/04 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
59. ARTÍCULO 73. TERMINACIÓN DEL
PROCESO DISCIPLINARIO. En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en
que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la
conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el
investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de
responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el
funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y
ordenará el archivo definitivo de las diligencias.
ARTÍCULO 156. TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN
DISCIPLINARIA. El término de la investigación disciplinaria
será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se
adelanten por las faltas descritas en el artículo 46, numerales 5, 6, 7, 8, 9,
10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de
doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en
la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados.
Vencido el término de la
investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la
decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el
archivo de las diligencias. Con todo si hicieren falta pruebas que puedan
modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del
término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos,
se archivará definitivamente la actuación.
ARTÍCULO 164. ARCHIVO DEFINITIVO. En
los casos de terminación del proceso disciplinario previstos en el artículo 73
y en el evento consagrado en el inciso 3o. del artículo 156 de este código,
procederá el archivo definitivo de la investigación. Tal decisión hará tránsito
a cosa juzgada. (Itálica fuera de texto).
60.
M.
P. Jaime Córdoba Triviño
61. 21. APLICACIÓN DE PRINCIPIOS E
INTEGRACIÓN NORMATIVA. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán
los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución
Política. En lo no previsto en esta ley se aplicarán los
tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales
de la OIT
ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los códigos Contencioso
Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil en lo
que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario. (destaca la Sala)
62. Ver sentencia T-175/05 M.P. Jaime
Araujo Rentaría citada en los apartes preliminares de esta sentencia.
63. Al respecto el H. Consejo de
Estado ha señalado: "Obviamente sólo en el caso de los actos provenientes
del silencio administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas
en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo y cuando el titular del
derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto, puede revocarse
directamente sin su consentimiento expreso y escrito; no cabe este proceder,
cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de
derecho, sin que tenga en ello participación el titular del derecho. En ese
caso, estará obligada a demandar su propio acto ante la imposibilidad de
obtener el consentimiento del particular para revocarlo". Subrayas
fuera de texto C.E., Sec. Segunda. Sent. 4260, mayo 6/92. M.P. Clara Forero de
Castro.
64. Sentencia T-830 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny
Yépez.
65. Sentencia SU.544/01 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett S.V. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Gálvis
66. Sentencia T-352/96 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
67. Ver las sentencias C-672/01 M.P.
Álvaro Tafur Gálvis y C-835/03 M.P. Jaime Araujo Rentería En el mismo sentido
ver entre otras las sentencias T-230/93. M.P. Carlos Gaviria Díaz T- 315/96.
M.P. Jorge Arango Mejía, T-352/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
T-639/96. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. T-720/98. M.P. Alfredo Beltrán Sierra,
T-830/04 M.P. Rodrigo Uprimny Yépez, T-1159/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
T-057/05 y T-175/05 M.P. Jaime Araujo Rentería.
68. El texto completo del artículo
106 de la Ley 136
de 1994 es el siguiente:
ARTÍCULO 106. DESIGNACIÓN. El
Presidente de la
República, en relación con el Distrito Capital de Santa fe de
Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos
de falta absoluta o suspensión, designará alcalde del mismo movimiento y
filiación política del titular, de tema que para el efecto presente el
movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección.
Si la falta fuere temporal, excepto
la suspensión, el alcalde encargará de sus funciones a uno de los secretarios o
quien haga sus veces. Si no pudiere hacerlo, el Secretario de Gobierno o único
del lugar asumirá las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a
uno de sus secretarios.
El alcalde designado o encargado
deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del Alcalde elegido por
voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático.
69. Ver la Sentencia C-450 de
2003 M.P.
Manuel José Cepeda espinosa citada en los apartes preliminares de esta
providencia.