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SENTENCIA C-892/99 PROCESO
DISCIPLINARIO-Notificaciones La
Corte declarará la exequibilidad de la expresión
aludida, lo que no implica, como es obvio, que, ante la imposibilidad de llevar
a cabo la notificación personal, se le dé aplicación al artículo 87 de la Ley
200 de 1995, norma ésta en la que se estableció por el legislador, para evitar
la parálisis indebida del proceso disciplinario, que las providencias allí
mencionadas "se notificarán por edicto cuando a pesar de las diligencias
pertinentes de las cuales se dejará constancia secretarial en el expediente, no
se hayan podido notificar personalmente". Se garantiza de todas maneras la
notificación de esos actos procesales, otorgando la posibilidad, de ser conocidos
por el investigado y, en consecuencia, la oportunidad de controvertirlos, con
lo cual se garantiza el efectivo ejercicio del derecho al debido proceso que
consagra el artículo 29 de la Carta Política. FALTA
DISCIPLINARIA-Alcance
de la determinación provisional de la naturaleza En
cumplimiento del requisito formal que consagra el numeral 7 del artículo 92 del
Código Disciplinario Único, es forzoso concluir, que en la determinación
provisional de la naturaleza de la falta, se debe incluir el grado de culpabilidad
de la falta que se atribuye al servidor público, toda vez, que ésta constituye
el elemento subjetivo de la conducta y, por ende, debe hacer parte de su
descripción. En efecto, el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, al establecer los
criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, establece entre
otros, el "grado de culpabilidad", lo que conduce a que
necesariamente, al realizar la calificación de la falta, se evalúe el tipo
subjetivo, esto es, si se cometió con dolo o con culpa. Según lo previsto en el
artículo 150 del Código Disciplinario Único, también demandado, por las mismas
razones que se esgrimieron respecto del artículo 92-7, ajusten, sólo queda por
precisar, que la referencia de la disposición, a la demostración objetiva de la
falta, no se refiere a la "objetividad de la responsabilidad", sino
de la comprobación de que en efecto, se cometió una conducta típica, a la luz
del Código Disciplinario Único, lo que implica, que el hecho por el cual se
denuncia a un servidor público se encuadra dentro de las faltas gravísimas, o
en la extralimitación o abuso de derechos, en el incumplimiento de deberes o en
la violación de prohibiciones, todo ello al tenor de lo dispuesto en los
artículos 25, 39, 40 y 41 del Código Disciplinario Único. RECURSOS-Competencia del legislador No
se presenta vicio de inconstitucionalidad respecto de los artículos 99 y 102
del Código Disciplinario Único, por omisión relativa, ya que, como se vio,
corresponde al legislador en el ejercicio de sus funciones, establecer los
actos procesales que son objeto de impugnación, los términos para
interponerlos, la notificación y la ejecución de las providencias; así mismo,
es competencia del legislador la determinación de si un recurso debe ser
sustentado o no. Al deferirse a la ley, la posibilidad de establecer los
mecanismos de impugnación, no se vulneran disposiciones de orden superior. Pero
es más, el hecho de que no todas las providencias que se profieran dentro del
proceso disciplinario puedan ser impugnadas mediante la interposición de los
recursos de reposición y apelación, no obsta para que puedan ser atacadas a
través de la institución de las nulidades. PROCESO
DISCIPLINARIO-Principios
fundamentales Todas
las actuaciones que se adelanten dentro del proceso disciplinario, deben
enmarcarse plenamente, dentro de los principios que integran el derecho
fundamental al debido proceso, de manera, que las normas que integran el
proceso disciplinario, no pueden desconocer los principios de publicidad,
contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad. REVOCATORIA
DIRECTA DE FALLOS DISCIPLINARIOS De
conformidad con lo que preceptúa el artículo 111 de la Ley 200 de 1995, la
revocación directa, sólo procede contra los fallos, y puede ser decretada de
oficio o a petición de parte, según lo dispone el artículo 112 ibidem. Así pues, cuando es ejercida por el investigado, se
constituye en un verdadero recurso "extraordinario" a fin de que se
le garanticen la constitucionalidad y legalidad de los fallos emitidos por los
organismos de control, cuando resulten contrarios a la Constitución o a la ley
o, cuando con ellos se le vulneren sus derechos fundamentales. Pero, a su vez,
cuando dicha figura, es ejercida por el organismo de control, en el evento de
configurarse alguna de las causales que señala la norma demandada, se presenta
como un mecanismo unilateral de la administración, que le permite retirar del
tránsito jurídico sus propios actos, cuando estos violen la Constitución
Política o, con ellos se vulneren derechos fundamentales del investigado. DERECHO
DE DEFENSA EN PROCESOS DISCIPLINARIOS El
legislador en aras de garantizar el efectivo ejercicio del derecho de defensa
en los procesos disciplinarios, consagró varios medios de impugnación, como ya
ha quedado claro en esta sentencia. Ello es así, por cuanto el investigado,
cuenta con los recursos de reposición y apelación, con las nulidades procesales
y, además, con la revocatoria directa, los cuales, aseguran y garantizan el
derecho de defensa del investigado, durante el proceso disciplinario. PROCESO
DISCIPLINARIO-Aportación
de pruebas Tanto
en la etapa de la indagación preliminar, antes de que se le formulen cargos y
durante el término de los descargos, el investigado podrá solicitar, en aras
del ejercicio de defensa, la práctica de las pruebas que considere pertinentes,
es decir, las que tengan relación con el tema, y que permitan esclarecer los
supuestos fácticos que dan origen al inicio de la investigación. PROCESO
DISCIPLINARIO-Exposición
espontánea del servidor público que se considere necesario Habrá
de declararse la inexequibilidad del artículo 140 del
Código Disciplinario Único, en cuanto hace referencia a la expresión "que
considere necesario", norma que es exequible en lo demás, bajo el
entendido de que se es oído en exposición espontánea, cuando así se solicita
por un servidor público para fines de la investigación preliminar, constituye
para éste el legítimo ejercicio del derecho de defensa como posible
investigado, el cual no se encuentra sujeto a la discrecionalidad del funcionario
investigador, en ningún caso. Referencia: Expediente D-2412 Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 77 numeral 2º, 84, 85, 92 numeral 7º,
99, 102, 111 (parcial), 119 inciso 1º, 130, 140 (parcial), 147 (parcial) y 150
de la ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el código disciplinario único". Demandante: RAMÓN ESTEBAN LABORDE RUBIO. Magistrado ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA. Sentencia Aprobada En Santafé De Bogotá, A Los Diez
(10) Días Del Mes De Noviembre De Mil Novecientos Noventa Y Nueve (1999). I. ANTECEDENTES El
ciudadano Ramón Esteban Laborde Rubio, con base en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 77
numeral 2º, 84, 85, 92 numeral 7º, 99, 102, 111 (parcial), 119 inciso 1º, 130,
140 (parcial), 147 (parcial) y 150 de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se
adopta el Código Disciplinario Único". Por
auto del veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado
sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda presentada
contra los artículos 84, 85, 92 numeral 7º, 99, 102, 111 (parcial), 119 inciso
1º, 140 (parcial) y 150 de la Ley 200 de 1995; y, rechazó la demanda contra los
artículos 77 numeral 2º, 130 y 147 de la misma ley por existir cosa juzgada
constitucional sobre esas disposiciones. En consecuencia, ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación
del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del
Congreso de la República, con el objeto de que si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. A.
Normas
acusadas. El
siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se
subraya lo acusado. LEY 200 DE 1995 (Julio 28) "Por la cual se adopta el Código Disciplinario
Unico". EL CONGRESO DE COLOMBIA "DECRETA: (...) "ARTÍCULO 84. Providencias que
se notifican.- Sólo se notificarán las siguientes providencias: El auto de
cargos, el que niega la práctica de pruebas, el que niega el recurso de
apelación y los fallos. "Los
autos que niegan la solicitud de ser oído en exposición espontánea o la
expedición de copias solamente se comunicarán al interesado utilizando un medio
apto para ello. (...) "ARTÍCULO 85. Notificación personal.-
Las providencias señaladas en el inciso 1º del artículo anterior se notificarán
personalmente si el interesado comparece ante el funcionario competente antes
de que se surta otro tipo de notificación. (...) "ARTÍCULO 92. Requisitos formales del
auto de cargos.- (...) 7.-
La determinación provisional de la naturaleza de la falta. Cuando fueren varios
los implicados se hará análisis separado para cada uno de ellos. (...) "ARTÍCULO 99. Reposición.- El
recurso de reposición procederá contra los autos de sustanciación, contra el
que niega la recepción de la versión voluntaria y contra los fallos de única
instancia. (...) "ARTÍCULO 102. Procedencia de la
apelación.- El recurso de apelación es procedente contra el auto que niega
pruebas en la investigación disciplinaria y contra el fallo de primera
instancia. (...) "ARTÍCULO 111. Causales de
revocación. Los fallos disciplinarios serán revocables en los
siguientes casos: 1.-
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.-
Cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos
fundamentales del sancionado. (...) "ARTÍCULO 119. Petición de
pruebas.- El disciplinado o quien haya rendido exposición podrá pedir
la práctica de pruebas que estime conducentes o aportarlas. (...) "ARTÍCULO 140. Facultades en la
indagación.- Para el cumplimiento de los fines de la indagación preliminar, el
funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente
reconocidos y podrá oír en exposición espontánea al servidor público
que considere necesario para determinar la individualización o identificación
de los intervinientes en el hecho investigado. (...) "ARTÍCULO 150. Formulación de
cargos.- El funcionario formulará cargos cuando esté demostrada objetivamente
la falta y existan confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de
credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier otro medio
probatorio que comprometa la responsabilidad del disciplinado. B.-
La demanda El
actor considera que las disposiciones legales demandadas, violan el Preámbulo y
los artículos 2, 13, 29 y 209 de la Constitución Política. En
primer término, señala el actor, que en los artículos 84 y 85 se establecen en
forma taxativa las providencias que deben ser notificadas en forma personal,
dejando las restantes providencias que se dicten dentro del proceso
disciplinario sin la posibilidad de que se notifiquen, resultando por lo tanto,
secretas o comunicadas informalmente, lo que implica que los investigados
carecen de la oportunidad de tener un conocimiento adecuado y oportuno de las
providencias interlocutorias que se profieran en el curso del proceso, para
acceder a ejercer su derecho de controvertirlas y, consecuentemente, ejercer a
plenitud su derecho de defensa. Así
mismo, considera que el hecho de haberse restringido la procedencia de los
recursos de reposición y apelación y, el derecho de ser oído en exposición
espontánea durante el proceso disciplinario, conduce a situaciones en donde la
primera notificación que recibe el investigado es la del auto de cargos, lo
cual recorta sus posibilidades de defensa. En
relación con el artículo 92-7 del Código Disciplinario Único, se impone como
uno de los requisitos formales del auto de cargos, la determinación provisional
de la naturaleza de la falta y, en tratándose de la conducta disciplinaria, se
debe realizar una valoración probatoria tendiente a establecer los elementos
que la estructuran, a saber, la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad
del hecho que se atribuye. Lo mismo, a juicio del actor, parece deducirse del
artículo 150 ajusten, por cuanto establece que habrá lugar a la formulación de
cargos una vez se encuentre demostrada objetivamente la falta y, a la vez,
existan medios de prueba que comprometan la responsabilidad del sujeto
disciplinado, responsabilidad ésta, que se refiere al elemento subjetivo de la
conducta, es decir a la culpabilidad. Sin
embargo, agrega, que en la práctica se siguen formulando cargos sin que se
establezca, a partir de la debida valoración probatoria, si las conductas por
las cuales se investiga al disciplinado, lo son a título de dolo o de culpa,
haciendo muy difícil, casi imposible que el servidor público asuma una defensa
integral de los cargos que se le formulan. Entonces,
si con fundamento en las normas acusadas no se puede deducir una obligación de
señalar provisionalmente la forma de culpabilidad de la conducta, desde el
momento de la formulación de los cargos, se debe proceder a su declaratoria de
inconstitucionalidad o, condicionarse su exequibilidad,
a que la responsabilidad consagrada en las normas, es de carácter subjetivo y,
en consecuencia debe establecerse, así sea en forma provisional, la modalidad
de la culpabilidad por la cual se formulan los cargos. Los
artículos 99 y 102, limitan en extremo las posibilidades de ejercer los
derechos de contradicción, defensa, doble instancia y publicidad, al señalar
taxativamente, las providencias interlocutorias susceptibles de los recursos de
reposición y apelación, razón por la cual, estas disposiciones resultan
contrarias al Estatuto Fundamental. Por
otra parte, el artículo 111 demandado, restringe el mecanismo de la revocatoria
directa únicamente para los fallos disciplinarios manifiestamente opuestos a la
Constitución o a la ley o cuando quebranten o amenacen los derechos del
sancionado, dejando de lado la aplicación de esta figura en relación con otras
providencias interlocutorias que se encuentren en las mismas condiciones,
desconociendo por ende, la supremacía de la Constitución y el respeto absoluto
a los derechos fundamentales. El
artículo 119 inciso primero, es igualmente inconstitucional, en tanto que
admite la solicitud de la práctica de pruebas siempre y cuando se tenga la
calidad de disciplinado o, cuando se haya rendido versión espontánea,
desconociendo que ese derecho le asiste al investigado, desde el momento mismo
del inicio de dicha investigación como medio de contradicción y defensa. Por
último, el artículo 140 del Código Disciplinario Único, no se ajusta a los
postulados del debido proceso, por cuanto el derecho a ser oído dentro de la
investigación disciplinaria, es una de las formas del ejercicio del derecho de
defensa en cualquier etapa procesal, por ello, su recepción no puede
convertirse por ministerio de la ley, en un acto discrecional del investigador. C.
Intervenciones Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho. Comienza
el Ministerio de Justicia y del Derecho, agrupando en tres segmentos los cargos
formulados por el demandante. El
primer grupo lo constituyen los artículos 84, 92 y 150, los cuales, según los
cargos que se le endilgan en la demanda, vulneran el derecho a la defensa al
establecer de manera taxativa las providencias que deben notificarse,
implicando que las demás providencias que se profieran durante el proceso no
son objeto de notificación, careciendo el investigado, por lo tanto, de su
derecho a controvertirlas. A
juicio del interviniente, respecto de los cargos formulados, se debe destacar
en primer lugar, que el artículo 83 del Código Disciplinario Unico, establece que las notificaciones tienen varias
modalidades, en forma personal, por estrado, por edicto o por conducta
concluyente. Lo que significa, que las providencias que no se encuentran
descritas en las normas acusadas, deben notificarse por las otras vías que
señala la disposición citada, lo que lleva a concluir, que dentro del proceso
disciplinario no existen providencias secretas y, por lo tanto, pueda el
investigado ejercer plenamente su derecho de defensa. En
cuanto hace referencia al auto de cargos, el Código Disciplinario Único, a
juicio del interviniente, es claro en establecer el contenido de dicha
providencia, a saber, una referencia al origen de la investigación, la
identificación de los presuntos autores con indicación de los cargos que
ocupaban al momento de la realización de la conducta, la descripción de la
conducta con señalamiento de las circunstancias de modo tiempo y lugar, la
indicación de las normas que tipifican esa conducta como una falta
disciplinaria y la determinación provisional de la naturaleza de la falta. De
manera pues, que como la naturaleza de la falta permite la imposición de
determinadas sanciones, es allí, donde el investigador debe actuar con
rigurosidad en su calificación "como que a esta cuestión también debe
referirse la defensa que, aun admitiendo la responsabilidad, podría concretarse
a discutir la gravedad deducida en el auto de cargos para buscar que se
modifique la calificación, y así lograr la disminución de la sanción o que se
fije un procedimiento diferente de ser lo procedente". Por
lo tanto, concluye el Ministerio de Justicia y del Derecho, que respecto de
este primer grupo de normas, en ningún momento se vulnera el derecho a la
defensa, sino que por el contrario se asegura al investigado su ejercicio pleno
de ese derecho. Ahora
bien, en el segundo grupo se encuentran los artículos 99, 102 y 119, los cuales
son atacados por la vulneración de los derechos a la contradicción, defensa,
publicidad y doble instancia, por cuanto, estas disposiciones establecen las
providencias contra las cuales proceden los recursos de reposición y apelación,
quedando las restantes, carentes de éstos recursos. Manifiesta
el interviniente, que el Constituyente de 1991, elevó a canon constitucional el
principio de la doble instancia, pero sin revestirlo de carácter absoluto,
prueba de esto, es que el Constituyente reservó al legislador la facultad de
establecer algunas excepciones a dicho principio, las cuales sin embargo, deben
observar los derechos, valores y postulados axiológicos consagrados en la
Constitución. Así
mismo, el artículo 29 Superior, exige que en todo juzgamiento se observen las
formalidades propias de cada juicio, entre las cuales, se encuentran, las
impugnaciones contra las providencias, a través del mecanismo de los recursos,
bien sea en el curso del proceso o al finalizar el mismo, de conformidad con lo
que establezca la ley. Entonces,
es potestativo del legislador el señalamiento de las reglas referentes a los
recursos, es decir, contra cuáles providencias proceden, los términos para
interponerlos, la notificación y la ejecución de las providencias, entre otros
aspectos, de manera pues, que salvo "ciertas referencias explícitas de la
Carta como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias
penales condenatorias (CP arts. 29 y 86)", el legislador puede instituir
contra qué providencias proceden los recursos, teniendo en cuenta principios
superiores fundamento de la administración de justicia, como son, la eficacia y
la celeridad. Luego,
puede el legislador, consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y,
excluir del mismo otras, pues se trata de una función que le es propia, de
conformidad con la evaluación sobre la necesidad y conveniencia para plasmar
tal distinción, siempre y cuando no desconozca principios de rango
constitucional de obligatoria observancia. Por
último, en el tercer grupo se encuentran los artículos 119, 130 y 140, acusados
de vulnerar el derecho de contradicción y el debido proceso, por determinar el
momento en que se pueden solicitar y practicar pruebas, cuando a juicio del
actor esto debe presentarse desde el mismo momento del inicio de la
investigación. El
Ministerio de Justicia y del Derecho, tampoco comparte la acusación que se
endilga a estas disposiciones, toda vez, que en los procesos disciplinarios los
derechos al debido proceso y a la defensa, no sólo se encuentran regulados
constitucionalmente, sino que el mismo Código Disciplinario Unico,
en diferentes preceptos, le reconocen al inculpado los derechos a "conocer
el informe y las pruebas que se alleguen al proceso, a ser notificado de los
cargos que se le imputan, a ser oído en la declaración de descargos y a ser
representado por un apoderado (artículos 130, 84, 152 y 147)". Agrega
el interviniente, que el artículo 153 de la citada ley, impone al investigador
el deber de practicar las pruebas solicitadas por el inculpado, siempre y
cuando resulten pertinentes y conducentes para el esclarecimiento de los
hechos, de tal forma, que la negativa a la práctica de algunas pruebas
solicitadas, sólo pueden obedecer a la circunstancia de que no sean conducentes
a establecer la verdad sobre los hechos, o bien que estén legalmente prohibidas
o, que se trate de pruebas ineficaces "o versen sobre hechos notoriamente
impertinentes o se las considere manifiestamente superfluas"; por ende,
como quiera que la declaratoria de inconducencia de
una prueba puede conllevar la violación del derecho de defensa y del debido
proceso, perjudicando indudablemente al inculpado, "el investigador debe
proceder con extrema cautela y en caso de duda, optar por la admisión de la
prueba". Así
las cosas, es indudable a juicio del interviniente, el derecho que asiste al
investigado dentro del proceso disciplinario, para pedir pruebas y solicitar la
práctica de las mismas, desde el mismo momento en que tiene conocimiento de que
se sigue un procedimiento en su contra. Concluye
el interviniente, señalando que las normas acusadas no contrarían las
disposiciones constitucionales que se acusan como violadas, y por ello,
solicita su declaratoria de constitucionalidad. D.
Concepto del Procurador General de la Nación. En
concepto Nro. 1855 del 28 de julio de 1999, el señor Procurador solicita
declarar constitucionales las normas demandadas. Sus razones se pueden resumir
así: El
Ministerio Público inicia su intervención, señalando que dentro del amplio
concepto de publicidad que consagra el artículo 29 Superior, se entiende que el
investigado tiene el derecho a conocer las actuaciones procesales que profiera
la Administración "a través de cualquier medio", esto es, sin que se
determine específicamente una forma para hacerlo. En ese orden de ideas,
existen varias disposiciones, entre las cuales se encuentra, por vía de
ejemplo, el artículo 33 de la Ley 190 de 1995, así como el artículo 80 inciso
primero del Código Disciplinario Único. Entonces,
además de la facultad permanente que tiene el servidor público para enterarse
en cualquier momento de los pronunciamientos y pruebas que se profieran y obren
en el proceso, existen por disposición del legislador, ciertos actos procesales
que deben ser "particularmente" dados a conocer al investigado, a
través de cualquiera de los mecanismos contemplados en el artículo 79-1 del
Código Disciplinario Único, entendidos como formas de publicidad, esto es
"comunicaciones, notificaciones o publicaciones que las normas vigentes
establecen". De
manera pues, que no le asiste razón al demandante, en el sentido de señalar que
algunas providencias judiciales revisten la calidad de secretas, al no
permitirse la notificación de todos los actos interlocutorios, pues como se
desprende de las disposiciones legales citadas, el investigado goza de la
facultad de conocer todas las providencias judiciales, por cualquier mecanismo
legal, garantizándose de esta manera la publicidad del proceso y, por ende el
derecho de defensa y de contradicción "en cualquier momento de la
averiguación". Tampoco,
continua el Ministerio Público, le asiste razón al accionante, al afirmar que
la notificación únicamente respecto del auto de cargos, el que niega pruebas,
el que niega el recurso de apelación y los fallos, permite que el investigado
se entere de las diligencias que se adelantan hasta el momento que se formulan
cargos, por cuanto, el artículo 80 del Código Disciplinario Único "ordena
que se comunique al imputado la iniciación de la indagación preliminar o de la
investigación disciplinaria para que ejerza sus derechos de contradicción y
defensa". Resulta
pues, que desde que el procesado tiene conocimiento de la existencia de la
investigación, puede presentar los escritos que desee, así como solicitar el
archivo y, allegar las pruebas que considere conducentes, de manera tal, que no
existe un precepto que desconozca este derecho e imponga límites a ello. Por
otra parte, señala el Procurador, que el auto de cargos se constituye en el
"cimiento", en el cual se estructurará el posterior fallo, así las
cosas, en él se fijan los límites a los cuales se deberá sujetar el
investigador para ejercer su potestad punitiva en el caso concreto, sin que le
sea dable posteriormente, sancionar o absolver al funcionario público por
comportamientos diversos al que se especifica en el auto de cargos. De
tal suerte, que el régimen disciplinario, fija con claridad los requisitos
"sustanciales y formales" del auto de cargos, entre los cuales, a la
luz del artículo 150 de la Ley 200 de 1995, se encuentra el de establecer que
la responsabilidad del sindicado este comprometida por cualquier medio
probatorio legalmente allegado al proceso; así mismo, atendiendo la obligación
fundamental de motivar las decisiones, el artículo 92 ibídem, determina que en
el auto de cargos se describa la "conducta violatoria de la norma que
impone el deber, la prohibición o la inhabilidad (núm. 5º) y se determine
provisionalmente la naturaleza de la falta (núm. 7º)". Indica
el Procurador, que es incuestionable que en cumplimiento del requisito formal
que se establece en el numeral 7 del artículo 92 citado en el párrafo
precedente, se debe incluir la determinación del grado de culpabilidad de la
falta que se atribuye al servidor público, como quiera que ésta constituye el
elemento subjetivo de la conducta y, por ende, debe hacer parte de su
descripción. Ahora bien, es en ese momento, en donde el funcionario que realiza
la investigación debe precisar ese aspecto, por cuanto "este elemento se
relaciona con la especificación provisional de la gravedad de la falta
(gravísima, grave o leve, de acuerdo al artículo 24 y a los criterios señalados
en el artículo 27 ibídem)". Además,
precisa el Ministerio Público, que "el grado de culpabilidad"
constituye uno de los distintos parámetros que señala el artículo 27 para la
determinación de la gravedad o levedad de la falta, por lo que, necesariamente
debe ser evaluado el tipo subjetivo (dolo o culpa) con el fin de realizar la
calificación provisional de la falta. Igualmente,
agrega el Procurador, que aparece claro, que en la descripción de la conducta
se debe formular la imputación fáctica, la cual resulta inmodificable a partir
de ese momento, en la que se habrá de indicar si la acción u omisión que se
imputa al investigado, se cometió a título de dolo o de culpa. Por
otra parte, manifiesta el Procurador, que con argumentos similares a los
expuestos al censurar los artículos 84 y 85, el accionante considera que la no
impugnación de todas las providencias interlocutorias dentro del proceso
disciplinario, coartan los derechos fundamentales de contradicción, defensa y
doble instancia. Al
respecto, agrega, que esta Corporación en reiteradas oportunidades, ha señalado
la discrecionalidad de que goza el legislador para establecer los mecanismos de
impugnación, en lo relacionado con las diversas decisiones que se profieren
durante las investigaciones penales y administrativas y, al respecto cita
doctrina constitucional sobre la materia, para concluir, que no procede la
inconstitucionalidad de las normas acusadas. En
cuanto al artículo 111 de la Ley 200 de 1995, señala el Procurador, que mucho
se ha discutido sobre la figura de la revocatoria directa, en materia
disciplinaria y, manifiesta que cuando éste mecanismo es ejercido por el
investigado, se constituye en un verdadero recurso extraordinario al cual acude
con el fin de que se le garanticen la constitucionalidad y legalidad de los
fallos que profieren los organismos de control. Por el contrario, cuando es
ejercido de oficio, se considera como un mecanismo unilateral de la
administración, tendiente a revisar sus propias decisiones y sacarlas del
ámbito jurídico, cuando se presente alguna de las causales que preceptúa el
artículo 111 del Código Disciplinario Único. Así
pues, teniendo en cuenta que la revocatoria directa, se constituye en un
mecanismo de discusión e impugnación de los actos administrativos, el
legislador al reconocerlos goza de discrecionalidad para determinar los eventos
en los cuales procede, los requisitos que se exigen, su trámite y
consecuencias. Por lo tanto, no puede exigirse que la ley consagre este
mecanismo como un medio general de controversia de las decisiones de fondo que
se adopten, ya que éstas pueden ser impugnadas a través de los recursos
ordinarios contemplados en la legislación. En
relación con el artículo 119 demandado, considera el Procurador, que de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el funcionario
investigado, ya sea en forma preliminar, tiene la oportunidad desde el inicio
de la investigación de solicitar la práctica de las pruebas que considere conducentes
para el esclarecimiento de los hechos, por cuanto la norma en ningún momento
limita esta oportunidad y, ello no puede considerarse que contraria normas de
orden superior. Por
último, en tratándose del artículo 140 de la Ley 200 de 1995 "contempla la
facultad del funcionario investigador para oír en exposición espontánea ¿al
servidor público que considere necesario para determinar la
individualización o identificación de los intervinientes en el hecho
investigado", entonces, a juicio del Ministerio Público,
en el supuesto que plantea la norma, no existe un imputado claramente
establecido, de donde se deduce que no se tiene certeza sobre el presunto
infractor de la norma disciplinaria, por lo que, no se puede predicar que se
esté dejando al arbitrio del investigador el derecho de defensa que pueda
ejercerse mediante la exposición espontánea, sino que por el contrario, se
acude a ella, con el fin de recibir declaraciones de servidores públicos que
carezcan de la calidad de investigado para aclarar contra cuál de ellos ha de
seguirse la investigación correspondiente, buscando justamente salvaguardar los
derechos de quien eventualmente pudiera resultar comprometido en la
investigación que se adelanta. E.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1.
Competencia. En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas
de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. 2.
El problema jurídico. Corresponde
a la Corte Constitucional determinar si los artículos demandados de la Ley 200
de 1995, vulneran los artículos 2, 13, 23, 29 y 209 de la Constitución
Política. 3.
El Derecho Disciplinario. Previamente
a entrar en el análisis de los cargos de la demanda, considera oportuno esta
Corporación realizar una síntesis somera de lo que se ha entendido doctrinaria
y jurisprudencialmente, por Derecho Disciplinario. Sea
lo primero decir, que el objetivo primordial del Derecho Disciplinario,
consiste en garantizar la efectividad, eficacia, eficiencia y sobre todo la
dignidad del servicio público correspondiente, para lograr de esta manera la
adecuada marcha de la administración pública y, en consecuencia, poder brindar
a los administrados una función pública ejercida en beneficio de ellos y de la
comunidad en general y, asegurar la protección de los derechos y libertades de
los asociados. Esta
Corporación, en sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993, señaló: "...En
lo que concierne al Estado, no podría alcanzar sus fines si careciera de un
sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su
personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las
faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas. "El
derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las
cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el
ejercicio de sus funciones independientemente de cuál sea el órgano o la Rama a
la que pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la
actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de
los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a
un ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente
constituye derecho sino que es ante todo deber del Estado. "El
derecho disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y
tiene lugar preferente dentro del conjunto de las instituciones
jurídicas...". Ahora
bien, con la expedición de la Ley 200 de 1995, se expide el Código
Disciplinario Unico, mediante el cual se pretende la
creación de un Estatuto "único" que abarque todo el régimen
disciplinario aplicable a todos los servidores públicos vinculados al Estado,
obviamente con algunas excepciones, pero de manera general, se trata de un
estatuto, que unifica y da uniformidad a los distintos regímenes disciplinarios
vigentes con anterioridad a la expedición de la citada ley y, que a su vez, se
encontraban plasmados en diferentes normatividades. 4.
Análisis de los cargos de la demanda. 4.1.
Artículos 84 y 85 de la Ley 200 de 1995. Acusa
el actor los artículos 84 y 85 de la Ley 200 de 1995, el primero de ellos, por
cuanto, a su juicio, dispone que no existe el deber de notificar sino las
providencias expresamente allí mencionadas, a saber: "el auto de cargos,
el que niega la práctica de pruebas el que niega el recurso de apelación y los
fallos"; el segundo de los artículos mencionados, es decir el artículo 85 ejusdem, por cuanto, establece que las providencias ya
aludidas deben notificarse personalmente "si el interesado comparece ante
el funcionario competente antes de que se surta otro tipo de
notificación". De esta manera, según lo expresa el demandante, quedan
algunas providencias de gran trascendencia exentas de la notificación,
resultando ser secretas o comunicadas informalmente, con lo cual, el
investigado carece de oportunidad para tener un conocimiento adecuado de ellas,
restringiendo su derecho a controvertirlas y, en consecuencia, se priva al
investigado del derecho a ejercer a plenitud su defensa y, por ello, se
quebranta el artículo 29 de la Constitución. Las
notificaciones judiciales y administrativas, constituyen un acto material de
comunicación, a través de las cuales se pone en conocimiento de las partes o de
terceros interesados las decisiones que se profieran dentro de un proceso o
trámite judicial o administrativo, de manera que se puedan garantizar los
principios de publicidad y contradicción y, sobre todo, cumplen la función de
prevenir que se pueda afectar a alguna persona con una decisión sin haber sido
oída, con violación del principio constitucional al debido proceso, consagrado
en el artículo 29 de la Carta. En
efecto, el artículo 29 de la Constitución, establece que "El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. "Nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio." De
manera pues, que para el adecuado y razonable ejercicio de la función
disciplinaria, al Estado, no sólo le compete asegurar el cumplimiento de los
fines y funciones para garantizar la buena marcha de la gestión pública, sino
que, además, cuando los servidores públicos incurran en faltas que afectan el
buen servicio y que hayan sido tipificadas como tales por la ley, le
corresponde la imposición de las sanciones disciplinarias a que haya lugar,
respetando y garantizando los derechos fundamentales de los investigados. Como
quiera que indiscutiblemente, con el proceso disciplinario se afectan derechos
de los sujetos que se investigan, no solamente porque se concluya en la
imposición de una sanción determinada, sino por el sólo hecho de encontrarse
vinculado a un proceso, esto obliga al Estado a establecer unos límites, que se
traducen en la protección de los derechos del disciplinado, entre los cuales se
encuentran, entre otros, en las posibilidades de ejercer su derecho de defensa.
Ello requiere la existencia de procedimientos adecuados de publicidad del
proceso, desde su inicio y durante la duración del mismo, para hacer efectivo
el principio de contradicción, una de cuyas manifestaciones más enérgicas la
constituye el derecho a impugnar las providencias, ya sea al discutir su
validez a través del instituto de las nulidades, ora discutiendo la eficacia de
aquellas, para lo cual se consagran por el legislador los recursos contra
ellas. Ahora
bien, en virtud de ese principio de publicidad, el artículo 79-1 del Código
Disciplinario Unico, preceptúa que "Las
autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones,
notificaciones o publicaciones que las normas vigentes establecen..."; y,
a su vez, el artículo 84 ejusdem, limita las
providencias susceptibles de notificación, a las que taxativamente señala, esto
es, "el auto de cargos, el que niega la práctica de pruebas, el que niega
el recurso de apelación y los fallos". Si
bien es cierto, el Código Disciplinario Unico,
contempla diversos mecanismos a través de los cuales el investigado puede
conocer las decisiones que se tomen durante el proceso, a juicio de la Corte
Constitucional, esos "mecanismos" no ofrecen, en todos los casos,
efectivas posibilidades de garantizar, en forma oportuna la publicidad del
proceso. Esto por cuanto, en relación con las "comunicaciones" y
"publicaciones", a que se refiere el artículo 79-1 de la Ley 200 de
1995, no establecen la forma precisa en que deban realizarse dichas comunicaciones
y publicaciones, para que puedan ser conocidas y controvertidas durante el
proceso, por parte del servidor público investigado, ni tampoco regulan cuándo
ha de producirse esa comunicación, ni se indica a partir de qué fecha se
entiende surtida esa comunicación al investigado para, en tal caso, tener
certeza sobre el término a su disposición para impugnar el acto procesal de que
se trate. Entonces,
tenemos, que solamente las notificaciones cumplen el propósito de dar a conocer
en forma efectiva las providencias que se dicten, por lo que, el hecho de
limitar dicha forma de comunicación a determinados actos procesales, priva del
principio de contradicción y por ende, del derecho constitucional de defensa,
otros actos procesales que pueden ser proferidos durante el trámite del proceso
disciplinario y, que por la naturaleza misma de la decisión que contienen deben
ser conocidas por el disciplinado, para poderlos controvertir. Así ocurre,
entre otros, con los autos que señalan fechas para la práctica de pruebas, los
que decretan una nulidad, los que disponen sobre la acumulación de procesos
disciplinarios y, en general, con otras providencias interlocutorias diferentes
a las citadas en la norma demandada. Siendo
ello así, fluye como obligada conclusión de lo expuesto, que la expresión
"Sólo" contenida en el artículo 84 de la Ley 200 de 1995, en cuanto
mediante ella se priva de notificación al interesado de providencias distintas
de las allí mencionadas, es claramente inconstitucional, en cuanto cercena en
forma grave el principio de la publicidad de los actos procesales que se dicten
en el proceso disciplinario, con afectación consecuencial del derecho a
impugnarlos. Por
otra parte, al tenor del artículo 85 del Código Disciplinario Unico, la notificación personal procede "...si el
interesado comparece ante el funcionario competente antes de que se surta otro
tipo de notificación". Como
se señaló, en aras de preservar la garantía constitucional que consagra el
artículo 29 Superior, se establece la necesidad indiscutible de notificar a las
partes, con el objeto de que conozcan la existencia de una providencia que las
afecta, para ejercer las facultades propias del debido proceso. Existen
pues, varias formas de notificación dentro del proceso disciplinario, según lo
dispone el artículo 83 del Código Disciplinario Único, a saber : personal, por
estrado, por edicto o por conducta concluyente. La
notificación personal que contempla el artículo 85 demandado, es la que de
manera más efectiva, salvaguarda los derechos de defensa del disciplinado, por
cuanto garantiza un mayor conocimiento y convocatoria directa al proceso. Es
pues, la notificación personal, la notificación por excelencia, constituyendo
las demás, formas subsidiarias de notificación. La norma demandada prevé la
notificación personal del auto de cargos, del auto que niega las pruebas, del
que niega el recurso de apelación y de los fallos "si el interesado
comparece ante el funcionario competente antes de que se surta otro tipo de
notificación". Es decir, establece para el servidor público sometido al
proceso disciplinario la carga de comparecer ante su investigador "antes
de que se surta" notificación distinta a la personal como requisito para
que esta última se realice. Ello significa, entonces, que la notificación
personal deviene en subsidiaria, con graves repercusiones para el ejercicio, a
plenitud, del derecho de defensa. Por ello, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión aludida, lo que no implica,
como es obvio, que, ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación
personal, se le dé aplicación al artículo 87 de la Ley 200 de 1995, norma ésta
en la que se estableció por el legislador, para evitar la parálisis indebida
del proceso disciplinario, que las providencias allí mencionadas "se
notificarán por edicto cuando a pesar de las diligencias pertinentes de las
cuales se dejará constancia secretarial en el expediente, no se hayan podido
notificar personalmente". Como
se ve, se garantiza de todas maneras la notificación de esos actos procesales,
otorgando la posibilidad, de ser conocidos por el investigado y, en
consecuencia, la oportunidad de controvertirlos, con lo cual se garantiza el
efectivo ejercicio del derecho al debido proceso que consagra el artículo 29 de
la Carta Política. 4.2.
Artículos 92 numeral 7º y 150. Considera
el demandante, que las disposiciones demandadas, violan preceptos de orden
superior, por cuanto, no establecen la obligación de determinar en el auto de
cargos, la forma de culpabilidad que se atribuye a la conducta, lo cual, a su
juicio, entorpece el ejercicio del derecho de defensa del disciplinado.
Considera, que las disposiciones acusadas, pueden resultar exequibles, pero
bajo el entendido de que el elemento subjetivo de la falta se relaciona con la
responsabilidad a que alude el artículo 150 del Código Disciplinario Único y,
por ende, esto debe hacer parte de la determinación de su naturaleza
provisional. La
Corte Constitucional ha señalado, que "El auto de formulación de cargos es
una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica
el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad
disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder
disciplinario fija en aquella el objeto de su actuación y le señala al
imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a
efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa". (Sent.
T-418 de 1997). Una
vez finalizada la investigación, luego de su evaluación, se concluye que
objetivamente se encuentra establecida la existencia de una falta disciplinaria
que compromete la responsabilidad del disciplinado, se abre paso el
juzgamiento, el cual comprende varias etapas, entre las cuales se encuentra, la
formulación de los respectivos cargos, que constituyen el marco dentro del cual
se debe desarrollar el proceso disciplinario, para que el investigado pueda
proveer a su defensa. Tenemos
entonces, que según el artículo 92-7 de la Ley 200 de 1995, se establece como
requisito formal del auto de cargos, "La determinación provisional de la
naturaleza de la falta". Como quiera que la naturaleza de la falta permite
la imposición de determinada sanción, esto es, a la luz del artículo 24 ibidem, faltas gravísimas, graves o leves, la calificación
"provisional" de la falta, al contrario de lo afirmado por el
accionante, permitiría discutir en lo que resta del proceso disciplinario y,
antes de que se profiera la sentencia definitiva, la gravedad de la falta,
buscando modificar la calificación y en consecuencia, disminuir la sanción.
Ello significa, que se pueda evaluar en una nueva oportunidad, la calificación
provisional que se ha realizado en el auto de cargos, siempre y cuando surjan
nuevos elementos de juicio, de conformidad con las pruebas que se aporten al
proceso y, que a la postre, puedan resultar más beneficiosos para el
investigado. En
efecto, la Corte Constitucional ha señalado: "De ninguna manera ha de
entenderse que la defensa del procesado resida en su certidumbre acerca de que
la administración de justicia permanezca en el error. Si las diligencias
iniciales dentro del proceso daban lugar para pensar algo que en el curso del
mismo se demuestra equivocado o susceptible de ser corregido, la obligación del
juez al adoptar decisión de mérito es la de declarar que el equívoco o la
inexactitud existieron, dilucidando el punto y resolviendo de conformidad con
lo averiguado, y en ello no se ve comprometida la defensa de la persona
sometida a juicio, quien accede a la justicia precisamente para que se defina
su situación, fundada en la verdad real y no apenas en calificaciones formales
ajenas a ella". (Sent. C-491 de 1996). En
la misma sentencia, también se señaló lo siguiente : "De otra parte, el
carácter provisional de la calificación se aviene con la garantía consagrada en
el artículo 29 de la Constitución, toda vez que sostiene la presunción de
inocencia del procesado en cuanto al delito por el cual se lo acusa, presunción
únicamente desvirtuarle mediante sentencia definitiva. Si, por el contrario, la
calificación fuera inmodificable, se mantendría lo dicho en la resolución de
acusación, aunque en el curso del juicio se demostrara que ella, en su base
misma, era deleznable, lo cual carece del más elemental sentido de
justicia". Por
otra parte, en cumplimiento del requisito formal que consagra el numeral 7 del
artículo 92 del Código Disciplinario Único, es forzoso concluir, que en la
determinación provisional de la naturaleza de la falta, se debe incluir el
grado de culpabilidad de la falta que se atribuye al servidor público, toda
vez, que ésta constituye el elemento subjetivo de la conducta y, por ende, debe
hacer parte de su descripción. En efecto, el artículo 27 de la Ley 200 de 1995,
al establecer los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta,
establece entre otros, el "grado de culpabilidad", lo que conduce a
que necesariamente, al realizar la calificación de la falta, se evalúe el tipo
subjetivo, esto es, si se cometió con dolo o con culpa. Ahora
bien, según lo previsto en el artículo 150 del Código Disciplinario Único,
también demandado, por las mismas razones que se esgrimieron respecto del
artículo 92-7, ajusten, sólo queda por precisar, que la referencia de la
disposición, a la demostración objetiva de la falta, no se refiere a la "objetividad
de la responsabilidad", sino de la comprobación de que en efecto, se
cometió una conducta típica, a la luz del Código Disciplinario Único, lo que
implica, que el hecho por el cual se denuncia a un servidor público se encuadra
dentro de las faltas gravísimas, o en la extralimitación o abuso de derechos,
en el incumplimiento de deberes o en la violación de prohibiciones, todo ello
al tenor de lo dispuesto en los artículos 25, 39, 40 y 41 del Código
Disciplinario Único. En
cuanto hace relación a la prueba sobre la probable responsabilidad del
disciplinado, lo que a juicio del demandante debe referirse al elemento
subjetivo de la conducta, es decir a la culpabilidad, es necesario precisar,
que en primer término, la responsabilidad del investigado, debe estar
comprometida por cualquier medio probatorio legalmente allegado al proceso,
como la misma norma lo establece "...confesión, testimonio que ofrezca
serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos,
peritación..."; y, en segundo término, que en todo caso, el examen de la
responsabilidad, ha de realizarse, a la luz del principio de culpabilidad que
consagra el artículo 14 del estatuto disciplinario, es decir, analizando
concretamente, si la conducta típica se cometió con dolo o con culpa. Sólo esa
interpretación armónica de esas normas que integran el Código Disciplinario
Único, permiten concluir que el artículo 150 de la Ley 200 de 1995 resulta
constitucional. 4.3.
Artículos 99 y 102. A
juicio del demandante, las disposiciones acusadas, vulneran los principios de
contradicción, publicidad, defensa y doble instancia, por cuanto, salvo las
taxativas excepciones que consagran las normas demandadas, las demás
providencias interlocutorias quedan sin la posibilidad de impugnación mediante
los recursos de reposición y apelación. Los
artículos 99 y 102 del Código Disciplinario Único, aquí demandados, consagran
en su orden, los recursos de reposición y apelación, contra las providencias
que allí se establecen, esto es, el recurso de reposición contra los
"autos de sustanciación, contra el que niega la recepción de la versión
voluntaria y contra los fallos de única instancia"; a su vez, el recurso
de reposición procede contra "el auto que niega pruebas en la
investigación disciplinaria y contra el fallo de primera instancia". El
legislador en el ejercicio de sus atribuciones, al regular los distintos
procedimientos, goza de la facultad de configuración legislativa y, en ese
orden de ideas, determina cuáles son las providencias recurribles y cuáles los
recursos procedentes para el efecto. Así
las cosas, esta Corporación, ha expresado :
"...En particular, esta Corte ha señalado que los recursos son de creación
legal, y por ende es una materia en donde el Legislador tiene una amplia
libertad, puesto que salvo ciertas referencias explícitas de la Carta ¿cómo la
posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales
condenatorias (CP arts. 29 y 86)- corresponde al Legislador instituir los
recursos contra las providencias judiciales y administrativas, señalar la
oportunidad en que proceden y sus efectos" (Sent.
C-017 de 1996). Inclusive,
con anterioridad, en sentencia C-005 de 1993, esta Corporación señaló que
"Si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas
decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca
de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde
a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la
misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que,
por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política". (Negrillas
fuera de texto). Igualmente,
la libertad del legislador, quedó plenamente establecida, en pronunciamientos
de esta Corporación sobre el principio de la doble instancia, cuando expresó:
"La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que la doble instancia, a
través de la apelación o la consulta, no es parte esencial del debido proceso,
y la Constitución no la ordena como exigencia del juicio adecuado. "Empero,
la tesis jurisprudencial que se menciona tienen hoy un carácter relativo pues
si bien es cierto que la Constitución no establece la doble instancia como un
principio del debido proceso, de manera abstracta y genérica, no lo es menos
que la posibilidad de impugnar las sentencias condenatorias si es un derecho
que hace parte del núcleo esencial del debido proceso. En otros términos, una
norma que impida impugnar las sentencias condenatorias será inconstitucional
por violación del debido proceso. En todos los demás casos, la doble instancia
es un principio constitucional cuyas excepciones pueden estar contenidas en la
ley (art. 31 de la C.N.). "En
síntesis : La doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido
proceso, -pues la ley puede consagrar excepciones- salvo cuando se trate de
sentencias condenatorias, las cuales siempre podrán ser impugnadas, según el
artículo 29 de la Carta". (Sent. C-119 de 1993). De
manera pues, que juicio de la Corte, de conformidad con la doctrina
constitucional citada, no se presenta vicio de inconstitucionalidad respecto de
los artículos 99 y 102 del Código Disciplinario Único, por omisión relativa, ya
que, como se vio, corresponde al legislador en el ejercicio de sus funciones,
establecer los actos procesales que son objeto de impugnación, los términos
para interponerlos, la notificación y la ejecución de las providencias; así
mismo, es competencia del legislador la determinación de si un recurso debe ser
sustentado o no. Obsérvese
entonces, que al deferirse a la ley, la posibilidad de establecer los
mecanismos de impugnación, no se vulneran disposiciones de orden superior. Pero
es más, el hecho de que no todas las providencias que se profieran dentro del
proceso disciplinario puedan ser impugnadas mediante la interposición de los
recursos de reposición y apelación, no obsta para que puedan ser atacadas a
través de la institución de las nulidades. Es más, el mismo Código
Disciplinario Único, en su artículo 131, consagra las causales de nulidad, a
saber. "1. La incompetencia del funcionario para fallar. 2. La violación
del derecho de defensa. 3. La ostensible vaguedad o ambigüedad de los cargos y
la imprecisión de las normas en que se fundamenten. 4. La comprobada existencia
de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso". Por
las razones expuestas, será declarada la exequibilidad
de los artículos 99 y 102 de la Ley 200 de 1995. 4.4.
Artículo 111 del Código Disciplinario Único. Aduce
el demandante, que la disposición acusada, consagra la figura de la revocatoria
directa, únicamente respecto de los fallos disciplinarios y, en los eventos
establecidos en los dos numerales que contempla la norma, esto es, "cuando
sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley" y
"Cuando con ellos se vulneren o amenacen, manifiestamente los derechos
fundamentales del sancionado". Esta
Corporación en reiteradas oportunidades se ha referido a la figura de la
revocatoria directa, entre otras en sentencias T-230 de 1993, T-347 de 1994 y
C-095 de 1998. Ahora
bien, la disposición materia de examen constitucional, forma parte del capítulo
sexto del Código Disciplinario Único, que hace referencia a la revocatoria
directa de los fallos disciplinarios, y la cual es del siguiente tenor literal : "ARTICULO 111. CAUSALES DE REVOCACION. Los
fallos disciplinarios serán revocables en los siguientes casos: "1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. "2.
Cuando con ellos se vulneren o amenacen manifiestamente los derechos
fundamentales del sancionado". La
censura de la cual es objeto esta disposición legal, se circunscribe a su
inciso primero, el cual, establece la procedencia de esta figura de la
revocatoria directa, únicamente respecto de los fallos disciplinarios,
quedando, a juicio del actor, las demás providencias interlocutorias que se
profieran en el curso del proceso disciplinario, sin la posibilidad de este
recurso. Como
se ha señalado en esta providencia, todas las actuaciones que se adelanten
dentro del proceso disciplinario, deben enmarcarse plenamente, dentro de los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera,
que las normas que integran el proceso disciplinario, no pueden desconocer los
principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad. En
este orden de ideas, se constituye como elemento medular que garantiza el
referido derecho fundamental del debido proceso, durante el trámite de la
actuación disciplinaria, la facultad del servidor público investigado, de
controvertir las decisiones que se adopten durante el trámite del proceso y,
entre ellas especialmente, los fallos disciplinarios. De
conformidad con lo que preceptúa el artículo 111 de la Ley 200 de 1995, la
revocación directa, sólo procede contra los fallos, y puede ser
decretada de oficio o a petición de parte, según lo dispone el artículo 112 ibidem. Así pues, cuando es ejercida por el investigado, se
constituye en un verdadero recurso "extraordinario" a fin de que se
le garanticen la constitucionalidad y legalidad de los fallos emitidos por los
organismos de control, cuando resulten contrarios a la Constitución o a la ley
o, cuando con ellos se le vulneren sus derechos fundamentales. Pero, a su vez,
cuando dicha figura, es ejercida por el organismo de control, en el evento de
configurarse alguna de las causales que señala la norma demandada, se presenta
como un mecanismo unilateral de la administración, que le permite retirar del
tránsito jurídico sus propios actos, cuando estos violen la Constitución
Política o, con ellos se vulneren derechos fundamentales del investigado. Tenemos
entonces, que la revocatoria directa, se instituye en el estatuto
disciplinario, como un "mecanismo" de impugnación de los actos
administrativos, reconocido por el legislador, el cual, como se dijo, goza de
discrecionalidad para regular las providencias susceptibles de ser impugnadas y
cuáles los recursos procedentes para el efecto. Por
lo tanto, los argumentos esgrimidos al analizar la constitucionalidad de los
artículos 99 y 102 del Código Disciplinario Único, son válidos respecto del
artículo 111 ajusten, que ahora se estudia. Pero además, considera esta
Corporación, que el legislador en aras de garantizar el efectivo ejercicio del
derecho de defensa en los procesos disciplinarios, consagró varios medios de
impugnación, como ya ha quedado claro en esta sentencia. Ello es así, por
cuanto el investigado, cuenta con los recursos de reposición y apelación, con
las nulidades procesales y, además, con la revocatoria directa, los cuales,
aseguran y garantizan el derecho de defensa del investigado, durante el proceso
disciplinario. De
manera que, no es aceptable el cargo formulado por el demandante, contra el
artículo 111 del Código Disciplinario Único. 4.5.
Artículo 119 inciso primero. El
demandante ataca la constitucionalidad de esta norma, al considerar que la
misma, sólo concede la facultad de solicitar y aportar pruebas, desde el
momento en que se adquiere el carácter de disciplinado, lo cual, al tenor del
artículo 72 de la Ley 200 de 1995, se presenta a partir de la notificación de
los cargos, desconociendo los derechos de contradicción y defensa que tiene el
servidor público desde el inicio de la investigación. En
efecto, la disposición legal limita la petición de la práctica de pruebas que
estime conducentes o aportarlas, al "disciplinado" o a "quien
haya rendido exposición". Sin embargo, esta norma del Código Disciplinario
Único, no puede ser leída aisladamente, es decir, realizando una interpretación
armónica de las normas contenidas en el Código Disciplinario Único, se tiene,
que a la luz del artículo 80 ajusten, este derecho se tiene desde que se inicia
la indagación preliminar; dispone la norma citada lo siguiente: "ARTICULO
80. PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN. El investigado tendrá derecho a conocer las
diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación
disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y
solicitar la práctica de pruebas. "Por
tanto, iniciada la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se
comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y
defensa". Ello
significa, que tanto en la etapa de la indagación preliminar, antes de que se
le formulen cargos y durante el término de los descargos, el investigado podrá
solicitar, en aras del ejercicio de defensa, la práctica de las pruebas que
considere pertinentes, es decir, las que tengan relación con el tema, y que
permitan esclarecer los supuestos fácticos que dan origen al inicio de la
investigación. La
Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad de los artículos 77-2 y
130 del Código Disciplinario Único, expresó: "El
proceso disciplinario constituye un todo unitario que es producto de una
actividad secuencial que se desarrolla a través de una serie de etapas o actos
procesales preclusivos, que conducen al logro de su
finalidad, es decir, a obtener el resultado práctico que constituye su objeto,
como es la de establecer la responsabilidad disciplinaria de los infractores
del régimen disciplinario. "(...) "Con
arreglo a las referidas previsiones, se distinguen dentro del proceso
disciplinario las siguientes etapas: la indagación preliminar, la investigación
disciplinaria y el juzgamiento. "La
indagación disciplinaria es de carácter eventual y previa a la etapa de
investigación, pues sólo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes
elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la
investigación disciplinaria; por consiguiente dicha indagación tiende a
verificar, o por lo menos establecer con cierta aproximación, la ocurrencia de
la conducta, si ella es constitutiva o no de falta disciplinaria y la
individualización o la identidad de su autor. (...) "Como
parte integrante del derecho al debido proceso la Constitución reconoce, a
quien sea sindicado o imputado, es decir, a quien se le endilga la comisión de
un hecho que configura un ilícito penal, contravencional
o disciplinario, el derecho de defensa que se traduce, entre otras
manifestaciones, en la posibilidad de ser oído, ¿a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra. "(...) "Como
puede observarse el C.D.U., reconoce a favor del investigado su derecho a
conocer la actuación procesal y a controvertir las pruebas, tanto en la
indagación preliminar como en la investigación. Por consiguiente, la norma
acusada entendida armónicamente con dicho artículo, debe ser considerada como
una reiteración del derecho de contradicción probatoria, referida
específicamente a la necesidad de asegurar el principio de imparcialidad a que
aquélla alude (...) "...En
efecto, cuando esta norma establece que el investigado puede controvertir las
pruebas a partir del momento de la notificación del auto que ordena la
investigación disciplinaria, está consagrando el ejercicio de este derecho para
la etapa que se inicia una vez se ha establecido por el investigador la
existencia de la falta y del posible autor del ilícito disciplinario (art.
144), lo cual no significa en forma alguna que se desconozca el derecho de
contradicción para la etapa anterior, o sea la de la indagación preliminar, si
la hubiere, ni para la posterior ¿el juzgamiento- que comienza con la formulación
de cargos (art. 150). "En
síntesis, como se ha visto la oportunidad de contradicción probatoria existe
tanto en la indagación preliminar, como en la investigación y en la etapa de
juzgamiento, según se desprende de los arts. 80 y 153 del C.D.U.". (Sent. C-430 de 1997). En
conclusión, el servidor público investigado, tiene la facultad de solicitar la
práctica de las pruebas que estime conducentes o, aportarlas, desde el momento
mismo de la etapa de indagación preliminar y, siendo ello así, el inciso
primero del artículo 119 del Código Disciplinario Único, se ajusta a las
disposiciones de orden superior, como en efecto se declarará. 4.6.
Artículo 140 de la Ley 200 de 1995. Según
el demandante la norma acusada, no se ajusta a los postulados del debido
proceso, toda vez que, el derecho a ser oído se constituye en una facultad
discrecional del investigador y, no como un derecho del disciplinado. En
relación con la discrecionalidad con que cuenta el servidor público que
adelanta una investigación disciplinaria, respecto del derecho que tiene el
investigado a ser escuchado en exposición espontánea, esta Corporación precisó
que no se trata de una facultad "discrecional" del investigador, sino
que por el contrario, se trata de un derecho del disciplinado. Manifestó
la Corte Constitucional, en sentencia C-430 de 1997, lo siguiente: "Interpretada
en su contexto literal podría dar lugar a que se piense que con anterioridad a
la investigación, esto es, dentro de la indagación preliminar no es procedente
la rendición de dicha exposición. Sin embargo, el criterio de la Corte es bien
diferente, pues considera que dentro de dicha indagación es posible que el
inculpado pueda solicitar que se le reciba su exposición espontánea, porque al
igual que la indagatoria en los procesos penales ella es un acto de defensa, en
cuanto tiene como finalidad fijar con claridad la posición de quien es señalado
como presunto infractor de una norma penal, contravencional,
disciplinaria sobre su presunta culpabilidad, en el sentido de que puede
admitir su responsabilidad, con o sin condicionamientos, o no aceptarla y, en
tal virtud, reiterar su presunción de inocencia. Ambas posiciones,
indudablemente tienen repercusiones en el adelantamiento y en el resultado de
la actuación disciplinaria. "Esta
Corte en varias sentencias ha sostenido que el derecho de defensa debe
asegurarse permanentemente, es decir, tanto en la etapa de la investigación
previa como en la investigación y en el juicio, por lo tanto, no se justifica
que se restrinja el derecho a rendir exposición en la etapa de la indagación
preliminar". Ahora
bien, de la lectura atenta del artículo 140 del Código Disciplinario Único, se
tiene que el investigador "...podrá oír en exposición espontánea al
servidor público que considere necesario para determinar la
individualización o identificación de los intervinientes en el hecho
investigado" (negrillas fuera de texto). Ello significa que, cuando no
existe una persona claramente definida o, lo que es lo mismo, no se tiene
certeza sobre el posible autor de la falta disciplinaria, el servidor público
que tiene a su cargo el esclarecimiento real de los hechos que dieron lugar a
la queja, puede acudir a los medios de prueba que considere pertinentes, sin
que ello autorice al funcionario investigador a negarse a oír al servidor
público que así lo solicite si este último lo estima pertinente, pues, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si un servidor
público tiene conocimiento de que su conducta puede resultar comprometida en
virtud de una queja o denuncia instaurada y, solicita al funcionario
investigador la recepción de la exposición espontánea, en aras de ejercer su
derecho de defensa, tendrá que ser escuchado, sin que esta solicitud quede
sujeta a la discrecionalidad del investigador. Así
las cosas, de conformidad con lo expuesto, habrá de declararse la inexequibilidad del artículo 140 del Código Disciplinario
Único, en cuanto hace referencia a la expresión "que considere
necesario", norma que es exequible en lo demás, bajo el entendido de que
se es oído en exposición espontánea, cuando así se solicita por un servidor
público para fines de la investigación preliminar, constituye para éste el
legítimo ejercicio del derecho de defensa como posible investigado, el cual no
se encuentra sujeto a la discrecionalidad del funcionario investigador, en
ningún caso. II. DECISION En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos
92 numeral 7º, 99, 102 y 150 de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se adopta
el Código Disciplinario Único". Segundo: Declarar EXEQUIBLES las
expresiones: "Los fallos disciplinarios serán revocables en los siguientes
casos" contenida en el artículo 111 de la Ley 200 de 1995; "El
disciplinado o quien haya rendido exposición podrá pedir la práctica de las
pruebas que estime conducentes o aportarlas" contenida en el artículo 119
de la Ley 200 de 1995. Tercero: Declárense INEXEQUIBLES las
expresiones "sólo" contenida en el artículo 84 de la Ley 200 de 1995;
"si el interesado comparece ante el funcionario competente antes de que se
surta otro tipo de notificación" contenida en el artículo 85 de la misma
ley; y "que considere necesario" contenida en el artículo 140 de la
Ley 200 de 1995, el cual es EXEQUIBLE en lo demás, en los
términos de esta sentencia. Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese al gobierno nacional y al congreso de la república, insértese
en la gaceta de la corte constitucional y archívese el expediente. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Presidente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General |