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SENTENCIA T-822/02
DERECHO DE ACCESO A CARGOS
PUBLICOS-Imposición
de sanción JUEZ CONSTITUCIONAL-No puede negar la tutela por
la sola existencia del otro medio de defensa judicial Debe
la Corte reiterar que el juez constitucional no puede denegar por improcedente
la tutela por considerar en abstracto que también procede la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta los hechos del caso y el
efecto que tendría la falta de protección efectiva sobre el ejercicio de los
derechos fundamentales. Resulta violatorio de los artículos 2º y 86 de la
Constitución, y del artículo 8º del Decreto 2591/91 denegar una acción de
tutela por improcedente, debido a la sola existencia formal de otro medio de
defensa judicial, sin la debida consideración de la situación fáctica concreta.
Por lo tanto, en el presente caso la acción de tutela resulta procedente, pues
la de nulidad y restablecimiento del derecho no permite proteger de manera
eficaz y oportuna los derechos presuntamente vulnerados, y existen
circunstancias que desvirtuarían la posibilidad meramente hipotética de solicitar
la suspensión provisional. PROCESO
DISCIPLINARIO DEL EMPLEADO JUDICIAL-Conocimiento de la
primera instancia por el superior jerárquico
RECUSACION EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Sometimiento
a reparto cuando existe pluralidad de superiores jerárquicos No
se puede válidamente concluir que la decisión de la segunda instancia, y del
incidente de recusación no deban someterse a reparto cuando se trate de
investigaciones disciplinarias desarrolladas por un funcionario judicial que
tenga varios superiores. A pesar de que
aparentemente esta situación no fue tenida en cuenta por el legislador, todos
los jueces que ostentan la calidad de superior jerárquico o funcional de un
juez promiscuo tienen competencia disciplinaria, independientemente de su
especialidad funcional. Existiendo una pluralidad de superiores jerárquicos,
todos ellos con competencia para conocer el incidente de recusación dentro de
los procesos disciplinarios adelantados por los jueces promiscuos municipales,
su trámite ha debido someterse a reparto. DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Vulneración por no someter el
incidente de recusación a reparto. DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Vulneración por
desconocimiento del principio de la doble instancia. PROCESO DISCIPLINARIO-No se debe rechazar de plano
la apelación so pretexto de no estar determinado el funcionario competente para
conocer de la segunda instancia. No existe norma
específicamente aplicable a los empleados de la rama judicial, que determine
cuál es el funcionario competente para conocer la segunda instancia del proceso
disciplinario interno. Sin embargo, ello no es excusa para rechazar de plano la
apelación, en lugar de enviarlo a quien consideraba que era el funcionario
competente, de acuerdo con una interpretación razonable de la ley. Esta
ambigüedad legal no puede traer como consecuencia la pretermisión de la segunda
instancia, so pretexto de una falta de competencia funcional del juez a quien
se remite el expediente para que resuelva la apelación de un fallo. Máxime
cuando no alegó dicha falta de competencia en la función disciplinaria, y
decidió de fondo el incidente de recusación dentro del mismo proceso
disciplinario, pues tal actuación atenta también contra la prohibición de irse
contra los propios actos, y por lo tanto, vulnera el principio constitucional
de buena fe, y la confianza legítima en las actuaciones del Estado. Según lo
dispuesto en la Ley 200 de 1995, hoy derogada pero
vigente para la época en que sucedieron los hechos, el competente para resolver
la recusación era el superior jerárquico o funcional del funcionario encargado
de llevar la investigación disciplinaria, según el caso. DEBIDO PROCESO-Vulneración por ejecución del
fallo sin haberse resuelto la apelación. La
Juez Promiscua Municipal ha debido abstenerse de ejecutar su providencia, y en
su lugar, ha debido remitir el expediente al Juzgado Penal de Circuito, para
que le diera el trámite correspondiente, o enviarlo a quien ella consideraba
competente, pero en ningún caso podía válidamente ejecutar el fallo de primera
instancia cuando no se había resuelto la apelación. Por lo tanto, el derecho al
debido proceso también se ve violado por la actuación de la Juez Promiscua
Municipal de Chía de proceder a ejecutar su fallo, en lugar de devolver el
expediente o remitirlo a otro juez para que se le diera el trámite
correspondiente. Referencia: expediente
T-574248 Demandante: Alba Carlina Rodríguez Flórez Demandados:
Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá y Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de
Chía Magistrado
Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C.,
cuatro (4) de octubre de dos mil dos (2002). LA
SALA QUINTA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, integrada
por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil –presidente-, Marco Gerardo Monroy
Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, en
primera instancia, y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en
segunda, dentro de la acción de tutela instaurada por Alba Carlina Rodríguez
Flórez, contra el Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá y contra el Juzgado
Promiscuo Municipal de Chía. I. ANTECEDENTES
a).
La solicitud La
demandante, a través de apoderado, solicitó la protección de sus derechos al
debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la igualdad y al buen nombre. Tales
derechos los estimó vulnerados y amenazados porque el Juez
Penal del Circuito de Zipaquirá, al declararse incompetente, rechazó la apelación1 interpuesta contra el
fallo dentro de un procedimiento disciplinario por medio de la cual se lo
suspendía de su cargo, en lugar de darle el trámite correspondiente. Por lo
tanto, solicita que se decrete la nulidad del Auto mediante el cual se rechazó
la apelación. Por
otra parte solicita que se dé trámite al recurso de queja interpuesto por su
apoderado contra el Auto que rechazó la apelación, sobre el cual el Juez Penal
del Circuito de Zipaquirá nunca se pronunció. Finalmente
considera amenazados sus derechos con la decisión de la Juez Tercera Promiscua
Municipal de Chía de dejar en firme la decisión sancionatoria impuesta en el
proceso disciplinario con fundamento en el rechazo del recurso de
apelación. Por lo tanto, solicita se
ordene a dicha juez abstenerse de efectuar cualquier medida tendiente a
ejecutar dicha sanción. b).
Los hechos 2.1.
La demandante desempeñaba el cargo de escribiente en provisionalidad y en propiedad el de citadora en el Juzgado Tercero
Promiscuo Municipal de Chía. 2.2.
Este juzgado inició proceso disciplinario en su contra, con fundamento en un
informe secretarial suscrito por el secretario del Juzgado. 2.3.
Durante la etapa de indagación preliminar, el apoderado de la disciplinada
recusó a la juez de conocimiento del proceso, quien no aceptó la recusación y
en lugar de someter el incidente a reparto, envió el incidente directamente al
Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá, suspendiendo el proceso hasta tanto
éste se pronunciara sobre la recusación. 2.4.
Mediante providencia de octubre 30 de 2000, el Juez Penal de Circuito de
Zipaquirá resolvió desfavorablemente la recusación, y el proceso continuó su
curso ante la Juez Tercera Municipal de Chía. 2.5. El 5 de octubre de 2001, la juez Tercera
Promiscua Municipal de Chía profirió decisión de fondo en la cual consideró que
la disciplinada había cometido falta grave, y dispuso la suspensión de sus
funciones sin remuneración por 90 días (fl. 647ss). 2.6. Notificado del fallo (fl.
662), el apoderado de la disciplinada interpuso recurso de apelación (fls. 664ss). 2.7. La juez concedió el recurso de apelación y
decidió enviarlo directamente al Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá, sin
someterlo a reparto (fl. 685). 2.8. El Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá
rechazó por improcedente el recurso de apelación mediante Auto No. 36 de
diciembre 3 de 2001, aduciendo falta de competencia para conocer en segunda
instancia los procedimientos fallados
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chía (fls.
693ss). 2.9. A pesar de conocer el contenido del Auto
interlocutorio No. 36 mediante el cual se rechazó el recurso de apelación,
mediante proveído del 5 de diciembre de 2001, la juez Tercera Promiscua
Municipal declaró que la decisión sancionatoria estaba en firme, y dispuso su cumplimiento a partir del 6 de
diciembre del mismo año (fl. 704). II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN 2.1.
Primera instancia Mediante sentencia del veintinueve (29) de enero de
2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Penal,
concedió el amparo de los derechos invocados. Citando las disposiciones pertinentes de la Ley 270
de 1996 en consonancia con otras de la Ley 200 de 1995, consideró que la juez
Tercera Promiscua Municipal de Chía debió haber enviado el recurso de apelación
ante su nominador, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cundinamarca. Adicionalmente, sostuvo que la accionada debió haber
sometido la solicitud de recusación a reparto, pues siendo ella juez promiscuo,
el trámite de la recusación ha debido sortearse entre jueces civiles, laborales
y penales del respectivo circuito, y no enviarlo directamente al Juez Penal del
Circuito de Zipaquirá. A juicio del Tribunal, a través de tales omisiones
la juez demandada incurrió en vía de hecho, vulnerando los derechos
fundamentales a la defensa y debido proceso de la peticionaria. En virtud de lo anterior, declaró la nulidad de lo
actuado a partir del auto del 23 de octubre de 2000, por medio del cual se
dispuso la remisión de la recusación al Juzgado Penal del Circuito de
Zipaquirá. Dispuso además el reintegro
de la demandante a su cargo, con todas las prerrogativas legales y salariales,
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del fallo. 2.2.
Impugnación La
Juez Tercera Promiscua Municipal del Circuito de Chía apeló la decisión de
tutela de primera instancia. Dentro de
los fundamentos de su inconformidad con la decisión de tutela sostuvo: Tanto
la disciplinada como su apoderado tuvieron oportunidad de alegar la nulidad del
trámite de la recusación, por haberse enviado éste al Juez Penal del Circuito
de Zipaquirá, en lugar de someterlo a reparto.
Sin embargo, las partes no hicieron uso de esa posibilidad, por lo cual
no puede alegarse ahora en sede de tutela. En todo caso, el Juez Penal del Circuito de Zipaquirá sí era
competente para conocer la recusación, por lo cual, si bien pudo haber un error
en su actuación, ésta no se puede calificar como una vía de hecho. Su decisión de enviar el proceso al Juez Penal de Circuito
de Zipaquirá para que se surtiera la apelación no se debió a la amistad que
tiene con él, sino a las similitudes entre el proceso penal y el disciplinario,
y teniendo en consideración también que dicho funcionario conoció de la
recusación que se hiciera contra ella dentro del procedimiento. Los procedimientos disciplinarios, como el que ahora se
ataca, son susceptibles de las acciones pertinentes ante la jurisdicción
contencioso administrativa, y la acción de tutela resulta improcedente cuando
existe otro mecanismo de defensa judicial. 2.3.
Segunda instancia La
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, mediante sentencia del seis
(6) de marzo de 2002, revocó el fallo y en su lugar denegó el amparo
solicitado. Consideró
que la acción de tutela es improcedente, pues al dirigirse contra una decisión
administrativa, la demandante cuenta con otra acción ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, en la cual puede solicitar la suspensión
provisional del acto. III.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia La
Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para
revisar la sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991. c). Consideraciones de la sala 2.1.
Problemas jurídicos En consideración
de los hechos y argumentos jurídicos de las partes, así como de lo decidido en
las dos instancias, debe esta Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar,
le corresponde determinar si procede la tutela contra providencias por las
cuales queda ejecutoriada una sanción que suspende en el cargo a un servidor
público, a pesar de que exista otra acción para decretar su nulidad y el
restablecimiento del derecho, en la cual, además, puede solicitarse su
suspensión provisional. En caso de
resolverse de manera afirmativa el anterior interrogante, le corresponde
determinar si se vulneran los derechos fundamentales de una persona cuando
dentro de un proceso disciplinario interno, seguido en su contra ocurren las siguientes circunstancias: 1). Un juez
promiscuo municipal, que dirige un procedimiento disciplinario interno contra
un empleado de su despacho, es recusado y pasa directamente el incidente ante
un juez penal de circuito específico, en lugar de someterlo al procedimiento de
reparto. 2). Habiendo
decidido la recusación, el juez penal del circuito rechaza por improcedente la
apelación contra el fallo de primera instancia dentro del mismo procedimiento
disciplinario, pues considera que carece de competencia, y en el mismo auto
envía el expediente de vuelta al juzgado de origen, sin remitirlo al juez que
consideraba competente para que conociera de la apelación. 3). Devuelta la
actuación, el funcionario judicial que falló la primera instancia declara
ejecutoriada la decisión sancionatoria sin que se surta la apelación, y procede
a hacer efectiva la sanción impuesta. 2.2.
Solución de los problemas planteados
2.2.1. Procedencia de la
acción de tutela En primer lugar, le corresponde a esta
Corporación establecer si procede la tutela contra providencias como
consecuencia de las cuales queda ejecutoriada una sanción que suspende en el
cargo a un servidor público, a pesar de que exista otra acción para decretar su
nulidad y el restablecimiento del derecho, en la cual, además, puede
solicitarse su suspensión provisional. La Corte ha dicho de manera
sistemática que, conforme a los artículos 2º y 86 de la Constitución y al
numeral 1º del artículo 6º Decreto 2591 de 1991, el análisis de la existencia
de otros medios de defensa que desplacen a la acción de tutela debe evaluarse
en concreto.2 Si se tiene en cuenta que el objeto de dicha acción es
otorgarle una protección efectiva a los derechos fundamentales, resulta
indispensable concluir que el juez de tutela debe evaluar en concreto la
idoneidad del otro medio de defensa para restablecer los derechos
fundamentales, de acuerdo con la forma como presuntamente han sido vulnerados. Para evaluar la idoneidad del
otro medio de defensa, y determinar si la acción de tutela es o no procedente
se deben tener en cuenta dos elementos de análisis respecto del medio de
defensa que aparentemente prevalece sobre esta acción: a). El
objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de
tutela. b). El
resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la
protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales.3 En el presente caso el juez de
tutela de segunda instancia deniega la protección, pues la considera
improcedente porque existe otro medio de defensa judicial: la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho. El
objeto de esta acción, sin embargo, no es propiamente el de darle una
protección oportuna y eficaz a los derechos fundamentales. En cambio, pretende preservar la legalidad de
los actos administrativos y restablecer los derechos conculcados a los
administrados. A pesar de lo anterior, la
diferencia entre los objetos de estas dos acciones no obstan
para que en algunas ocasiones la acción de nulidad prevalezca sobre la
tutela. En ciertas circunstancias, al preservar
la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos de los
asociados se pueden proteger efectiva y oportunamente los derechos fundamentales
de las personas. Sin embargo, en otras situaciones ello no es posible. Por lo
tanto, para determinar si la acción de tutela procede en el caso concreto se
deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción prevalente prima
facie, como su resultado previsible, en relación con la protección
de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, dentro del contexto del
caso particular. En esa medida, si el juez
observa que en el caso concreto la preservación de la legalidad trae como
resultado también el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos
fundamentales vulnerados, la tutela resulta improcedente. Por el contrario, si advierte
que el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no es idóneo para
restablecer los derechos fundamentales vulnerados de manera eficaz y oportuna,
la tutela resulta procedente. En algunos de estos casos en
que la tutela desplaza a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
el factor de procedencia determinante es la incidencia del tiempo sobre los
derechos fundamentales. En tales
eventos, ello ocurre por cualquiera de las siguientes circunstancias: a). Porque
la prolongación del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente
el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o, b). Porque
para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio
pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta
situación sólo puede ser resarcida económicamente. En particular en los
procedimientos disciplinarios, la prolongación en el tiempo de las sanciones
estatales suele tener repercusiones graves en relación con el derecho a acceder
y a ejercer cargos públicos. En esa medida, no puede desconocerse que la
protección efectiva del derecho a acceder y a ejercer de cargos públicos supone
su reconocimiento como derecho subjetivo.
El reconocimiento de un derecho fundamental como derecho subjetivo
supone que, si se dan las condiciones necesarias, su titular puede exigir el
acceso efectivo a un cargo específico en un momento determinado, como elemento
esencial de su contenido.4 En estos casos, el interés
subjetivo en acceder o ejercer un cargo público en un momento determinado está
íntimamente ligado con su elemento objetivo como derecho fundamental. Es decir, con el principio de democracia
participativa. Si se desconoce que el
ejercicio oportuno de este derecho es una parte esencial del contenido
protegido, y se limita su protección constitucional a un restablecimiento
anacrónico o a una indemnización pecuniaria, cuando la situación personal y
profesional de su titular han cambiado, y el interés en ejercer o acceder a un
cargo público ya no es actual, se está despojando a ese derecho político de la
protección necesaria para que cumpla su función institucional en la
consolidación de la democracia participativa. Para que el principio de
democracia participativa sea una realidad en este país, es necesario que los
ciudadanos tengan un interés en participar en la conformación del poder
estatal, y para tal fin es necesario que el Estado les garantice su
participación efectiva y oportunamente, como un derecho subjetivo. De lo contrario, si el derecho constitucional
no permite garantizarles a todos los ciudadanos el acceso al poder, la
democracia participativa se verá debilitada, pues los individuos interesados en
participar en su conformación serán exclusivamente aquellos pocos que tengan
otros medios para acceder al poder, diferentes al derecho. En el presente caso, la
imposición de una sanción disciplinaria tiene efectos potenciales sobre el
ejercicio actual y futuro del derecho de la demandante de acceder a cargos
públicos. Esto se debe a que la
imposición de una sanción repercute sobre sus posibilidades de acceder a otros
cargos en el futuro, y disminuye sus oportunidades de desarrollo personal y
profesional, hasta tanto no se aclare lo referente a la legalidad del
procedimiento a través del cual se le ha impuesto una sanción disciplinaria. Con todo, para denegar la
acción, el juez de tutela de segunda instancia, la Corte Suprema de Justicia,
adujo que el demandante puede obtener la suspensión provisional del acto
violatorio de sus derechos ante la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, podría alegarse que este recurso
judicial constituye una posibilidad para proteger de manera expedita los
derechos fundamentales de la demandante, pues el juez contencioso debe
resolverla al admitir la demanda. Sin
embargo, la suspensión provisional procede cuando la ilegalidad del acto es
manifiesta, pero la violación de los derechos fundamentales no depende
necesariamente del carácter manifiesto de la ilegalidad. Así ocurre en este caso, al
menos por dos razones evidentes. En
primer lugar, porque la presunta vulneración de los derechos fundamentales se
deriva de diversas actuaciones dentro del proceso, cuya ilegalidad no es
manifiesta. En efecto, carácter no
manifiesto de la ilegalidad se debe a que no existen normas legales expresas
que regulen específicamente algunos de los trámites en los procedimientos
disciplinarios internos contra empleados judiciales. En particular, no existe regulación
específica en lo relacionado con el sometimiento a reparto de ciertas
actuaciones en este tipo de procesos, ni en relación con la competencia para
fallar la segunda instancia. En segundo
lugar, porque la suspensión provisional tampoco sería apta para proteger los
derechos fundamentales. La presunta vulneración también se relaciona con la
omisión de tramitar el recurso de queja contra la providencia por la cual se
rechazó el recurso de apelación, y dicha omisión no es un acto administrativo.5 En virtud de lo anterior debe
la Corte reiterar que el juez constitucional no puede denegar por improcedente
la tutela por considerar en abstracto que también procede la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta los hechos del caso y el
efecto que tendría la falta de protección efectiva sobre el ejercicio de los
derechos fundamentales. Resulta
violatorio de los artículos 2º y 86 de la Constitución, y del artículo 8º del
Decreto 2591/91 denegar una acción de tutela por improcedente, debido a la sola
existencia formal de otro medio de defensa judicial, sin la debida
consideración de la situación fáctica concreta. Por lo tanto, en el presente
caso la acción de tutela resulta procedente, pues la de nulidad y
restablecimiento del derecho no permite proteger de manera eficaz y oportuna
los derechos presuntamente vulnerados, y existen circunstancias que
desvirtuarían la posibilidad meramente hipotética de solicitar la suspensión
provisional. 2.2.2. El debido proceso
disciplinario contra empleados judiciales y el sometimiento a reparto cuando el
disciplinador tiene varios superiores, todos ellos
competentes para conocer el trámite del proceso Una de las garantías del
debido proceso, que resulta aplicable al procedimiento disciplinario conforme
al artículo 5º de la Ley 200 de 1995, consiste en que la investigación debe
efectuarse “ante funcionario competente previamente establecido”. Tratándose de procedimientos
disciplinarios contra un empleado judicial, el conocimiento de la primera
instancia le corresponde al superior jerárquico, conforme al artículo 115 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que dispone: “Corresponde
a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama
Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto
de los cuales sean sus superiores jerárquicos”. A su vez, el inciso 3º del artículo 61 de la
Ley 200 de 1995, dice: “A los empleados de la misma Rama los investigará y
sancionará el respectivo superior jerárquico”. En este caso, la
superior jerárquico sería la Juez Promiscuo Municipal de Chía, titular del
despacho donde labora la disciplinada. Ahora bien, el primer problema
que se presenta en este caso consiste en determinar si se vulnera el debido proceso
de la disciplinada en virtud de las decisiones de la Juez Promiscua Municipal
de Chía de enviar el incidente de recusación y el trámite de la apelación
directamente al Juez Único Penal del Circuito de Zipaquirá, en lugar de
someterlos al procedimiento de reparto. Al respecto, la juez demandada
alega que envió el incidente de recusación y la apelación al Juez Penal del
Circuito de Zipaquirá (también demandado), debido a las similitudes que existen
entre el procedimiento disciplinario y el proceso penal. Por otra parte sostiene que ni la
disciplinada, ni su apoderado interpusieron recurso alguno contra tales
decisiones. Finalmente agrega que
enviarlos directamente a este Juez, en lugar de someterlos a reparto no vician
su decisión, como quiera que –según afirma-, el Juez Penal de Circuito de
Zipaquirá de todos modos es competente para conocer tanto la recusación, como
el trámite de la segunda instancia del proceso disciplinario. En relación con este último
argumento, debe la Corte establecer de antemano que la vulneración alegada no
consiste en un desconocimiento del principio del juez natural, sino, más bien,
en el indebido procedimiento que se le dio a estos dos trámites
procesales. Es decir, el problema radica
en establecer si la juez accionada vulneró el debido proceso por no someter
estos trámites al procedimiento de reparto. El sometimiento de procesos a
reparto constituye una garantía aplicable a determinados procedimientos, que
tiene como objetivo preservar la imparcialidad en las decisiones estatales. Las
disposiciones generales que regían en ese momento los procedimientos
disciplinarios no contemplaban expresamente un sistema de reparto. La Ley 200/95 no establece expresamente un
sistema de reparto para asignar entre los funcionarios competentes el
conocimiento de los impedimentos y recusaciones, ni la apelación de los fallos
de primera instancia en procedimientos disciplinarios internos contra empleados
de la rama judicial que sean nombrados por sus mismos superiores jerárquicos,
ni lo establece expresamente para el caso en que estos funcionarios tengan a su
vez diversos superiores. Por el contrario, la ley
presupone que la primera y segunda instancia del proceso, y el trámite de los
incidentes de recusación debe efectuarlos un funcionario determinado, el
superior jerárquico, quien presupone, es un funcionario distinto al
nominador. En relación con el trámite de
primera y segunda instancias, dice el artículo 61 de la Ley 200 de 1995: “Cuando se trate de la
comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia
o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera
instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador. “...A los empleados de la misma Rama los investigará y
sancionará el respectivo superior jerárquico...” En torno al trámite de la
recusación, el artículo 69 del mismo estatuto establece que “El funcionario impedido o
recusado pasará el proceso a su superior jerárquico o funcional, según el
caso...”. Sin embargo, de tales
disposiciones no se puede válidamente concluir que la decisión de la segunda
instancia, y del incidente de recusación no deban someterse a reparto cuando se
trate de investigaciones disciplinarias desarrolladas por un funcionario
judicial que tenga varios superiores. A
pesar de que aparentemente esta situación no fue tenida en cuenta por el
legislador, todos los jueces que ostentan la calidad de superior jerárquico o
funcional de un juez promiscuo tienen competencia disciplinaria,
independientemente de su especialidad funcional. Por otra parte, el argumento
que aduce la accionada de afinidad entre el derecho disciplinario y el penal
tampoco resulta un criterio aceptable para que el juez que lleva la
investigación en primera instancia decida a su arbitrio a cuál de sus
superiores debe asignarle la competencia, pues del mismo modo hubiera podido
aducir, que al existir una relación laboral, el competente era el Juzgado
Laboral del Circuito de Zipaquirá.
Funcionalmente, la competencia disciplinaria en el caso de empleados de
la rama judicial no corresponde, ni
resulta asimilable a una especialidad jurisdiccional, ni está determinada por
las afinidades dogmáticas entre el derecho disciplinario y otras ramas del
derecho. La afinidad dogmática no constituye un criterio de distribución de
competencias. En un Estado de derecho, corresponde al legislador, con
fundamento en la Constitución, distribuir las jerarquías y competencias de
acuerdo con el criterio que considere más conveniente. En esa medida, existiendo una
pluralidad de superiores jerárquicos, todos ellos con competencia para conocer
el incidente de recusación dentro de los procesos disciplinarios adelantados
por los jueces promiscuos municipales, su trámite ha debido someterse a
reparto. En esa medida, la Corte
encuentra que la Juez Promiscua Municipal de Chía también vulneró el derecho al
debido proceso de la disciplinada al enviar el incidente de recusación y el
trámite de la apelación de su decisión directamente al Juzgado Penal de
Circuito de Zipaquirá, en lugar de tramitarla a través del sistema de reparto. Ahora bien, según la juez
accionada, los demandantes en tutela no pueden controvertir su decisión de
enviar el incidente de recusación y la apelación directamente al Juzgado Penal
de Circuito de Zipaquirá, pues esta circunstancia no fue alegada por la
disciplinada ni por su apoderado dentro del proceso. Considera que ellos no pueden aducir en sede
de tutela un defecto que no objetaron dentro del proceso, mediante los recursos
pertinentes. Para la Corte este argumento
no es de recibo, pues el argumento según el cual el envío directo al Juez Penal
de Circuito constituyó una circunstancia violatoria del debido proceso no fue
alegado por los demandantes en su escrito de tutela. Fue esgrimido por el juez
de tutela de primera instancia, en cumplimiento de su función de protección
oficiosa de los derechos fundamentales. 2.2.3. El debido proceso disciplinario y el trámite
cuando el funcionario a quien se envía la segunda instancia se declara
incompetente En segunda medida, debe esta
Corporación establecer si la decisión del Juzgado Penal de Circuito de
Zipaquirá de rechazar la apelación del fallo disciplinario, y disponer la
devolución del expediente al juzgado de primera instancia constituye una
vulneración del debido proceso de la demandante. Dentro del trámite del
procedimiento disciplinario, en las faltas consideradas graves y gravísimas, la
doble instancia constituye también una garantía del debido proceso. Al declararse incompetente, el Juzgado Penal
de Circuito de Zipaquirá debió haber remitido el expediente al funcionario que
él consideraba competente, en lugar de rechazar el recurso. En relación con el trámite
debido cuando un funcionario se declare incompetente para conocer de una
actuación disciplinaria, el inciso 1º del artículo 64 de la Ley 200 de 1995,
dispone: “ARTICULO 64. COLISION DE
COMPETENCIAS. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una
actuación disciplinaria, así lo consignará y la remitirá directamente a
quien en su concepto deba adelantar el proceso.” Al no haber seguido dicho
trámite, el Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá desconoció el principio de
la doble instancia, el cual, como ya se vio, hace parte de las garantías
aplicables al procedimiento disciplinario cuando la falta es considerada grave
o gravísima. Al desconocer este principio, vulneró el derecho al debido proceso
de la disciplinada. No comprende la Corte por qué
razón, en lugar de tramitar el proceso conforme a la reglas
aplicables, consagradas en la Ley 200 de 1995, el Juzgado Penal de
Circuito de Zipaquirá decidió rechazar de plano el recurso de apelación y
además ordenar su envío al juzgado de origen. Con tal decisión, el Juez Penal
del Circuito de Zipaquirá desconoció por completo el principio de doble
instancia, pues omitió su deber oficioso de remitir la apelación al funcionario
competente. Ahora bien, esta Corporación
no desconoce que existe una cierta ambigüedad en la Ley 200 de 1995 en torno al
funcionario competente para tramitar la segunda instancia en relación con los
empleados de la rama judicial, cuando el control disciplinario sea de carácter
interno. En efecto, el artículo 48 de
la Ley establece de manera general, que la segunda instancia en los
procedimientos disciplinarios internos corresponde al nominador. Dispone dicho artículo: “ARTICULO 48. CONTROL
DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama
Judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de
conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten
contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del
nominador.” Por su parte, el artículo 61
dispone, también de manera general, que la competencia para conocer el
procedimiento en segunda instancia corresponde al nominador. Al respecto dice textualmente: “ARTICULO 61. COMPETENCIA
FUNCIONAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea
leve, fallar el proceso en única instancia. “Cuando se trate de la
comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia
o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera
instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador. Por su parte, específicamente en relación con la competencia para conocer
de los procedimientos disciplinarios contra empleados judiciales, el artículo
sólo se refiere al funcionario competente para adelantar la primera instancia,
pero no menciona quién es el competente para conocer de la segunda
instancia. El inciso tercero del mismo
artículo dice: “Respecto de los
funcionarios de la Rama Judicial serán competentes para investigar y sancionar
las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura
y de los Consejos Seccionales, según el caso. A los empleados de la misma
Rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico,
en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación.” Como se observa, no existe
norma específicamente aplicable a los empleados de la rama judicial, que
determine cuál es el funcionario competente para conocer la segunda instancia
del proceso disciplinario interno. Sin embargo, ello no es excusa
para rechazar de plano la apelación, en lugar de enviarlo a quien consideraba
que era el funcionario competente, de acuerdo con una interpretación razonable
de la ley. Esta ambigüedad legal no
puede traer como consecuencia la pretermisión de la segunda instancia, so
pretexto de una falta de competencia funcional del juez a quien se remite el
expediente para que resuelva la apelación de un fallo. Máxime cuando no alegó dicha falta de
competencia en la función disciplinaria, y decidió de fondo el incidente de
recusación dentro del mismo proceso disciplinario, pues tal actuación atenta
también contra la prohibición de irse contra los propios actos, y por lo tanto,
vulnera el principio constitucional de buena fe, y la confianza legítima en las
actuaciones del Estado. Según lo dispuesto en la Ley 200 de 1995, hoy derogada
pero vigente para la época en que sucedieron los hechos, el competente para
resolver la recusación era el superior jerárquico o funcional del funcionario
encargado de llevar la investigación disciplinaria, según el caso. La disposición pertinente dice al respecto: “ARTICULO
69. PROCEDIMIENTO EN CASO DE IMPEDIMENTO. El funcionario impedido o recusado
pasará el proceso a su superior jerárquico o funcional, según el caso,
fundamentando y señalando la causal existente y si fuere posible aportará las
pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida de plano a quién ha de
corresponder su conocimiento o quién habrá de sustituir al funcionario impedido
o recusado.” Con todo, al resolver sobre la apelación, el Juzgado Penal de Circuito de
Zipaquirá se declaró incompetente porque consideró que, a pesar de ser superior
jerárquico del Juez Promiscuo Municipal de Chía en una de las especialidades
funcionales en materia jurisdiccional, no era su superior jerárquico en materia
disciplinaria, pues ésta función es de carácter administrativo. La pregunta pertinente sería entonces, ¿si el
incidente de recusación no constituye un trámite de carácter administrativo,
porqué la apelación sí tiene tal naturaleza, si los dos se surten dentro del
mismo proceso disciplinario? El Juez Penal de Circuito de Zipaquirá no responde a este interrogante, ni
dentro de las consideraciones del auto por el cual rechaza la apelación (fls. 698-699), ni dentro del trámite de la acción de tutela
(constancia de notificación fl. 45). Por todo lo anterior, también respecto del Auto de diciembre 3 de 2001, la
tutela debe prosperar. 2.2.4. La ejecución del fallo de primera instancia cuando
no se ha tramitado su apelación y está pendiente el recurso de queja:
prevalencia del derecho sustancial. Adicionalmente, la Juez
Promiscua Municipal de Chía ejecutó la decisión de primera instancia a pesar de
que resultaba evidente que el trámite de la apelación era incorrecto. En el presente caso, el envío
del expediente correspondía, en principio, al Juez Penal de Circuito de
Zipaquirá. Sin embargo, éste no tramitó
la apelación, y envió el expediente de vuelta al Juzgado Promiscuo Municipal de
Chía. Es necesario entonces establecer
cuál era la conducta procesal debida por parte de la titular de este último
despacho, teniendo en cuenta que no se había tramitado la apelación del fallo
de primera instancia. Para tal efecto, es necesario tener en cuenta cuál es la
finalidad del procedimiento disciplinario, conforme a la Constitución y a las
reglas y principios que lo rigen. Sobre este punto, la misma Ley 200 de 1995,
dentro del capítulo de los principios rectores, establece que en la
interpretación de la ley procesal el funcionario competente debe tener en cuenta,
además de los otros principios rectores, que una de las finalidades del
procedimiento disciplinario es dar cumplimiento a las garantías debidas a las
personas que en él intervienen: “ARTICULO 13. FINALIDAD DEL
PROCEDIMIENTO. En la interpretación de la Ley Procesal, el funcionario
competente debe tener en cuenta, además de la prevalencia de los principios
rectores, que la finalidad del procedimiento es el logro de los fines y
funciones del Estado y el cumplimiento de las garantías debidas a las personas
que en él intervienen.” Por otra parte, la misma Ley establece la prevalencia de la Constitución y
de los principios rectores, en la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario. Al respecto dispone: “ARTICULO 18. PREVALENCIA
DE LOS PRINCIPIOS RECTORES. En la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores que determina este Código,
la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal, Procedimiento Penal
y Contencioso Administrativo.” En esa medida, teniendo en
cuenta que en este caso estaban involucrados el derecho a ejercer cargos
públicos, el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, el
principio constitucional de la doble instancia, que además estaba garantizado
dentro de la configuración legal del procedimiento, así como el derecho a la
defensa, la Juez Promiscua Municipal de Chía ha debido abstenerse de ejecutar
su providencia, y en su lugar, ha debido remitir el expediente al Juzgado Penal
de Circuito, para que le diera el trámite correspondiente, o enviarlo a quien
ella consideraba competente, pero en ningún caso podía válidamente ejecutar el
fallo de primera instancia cuando no se había resuelto la apelación. Por lo tanto, el derecho al
debido proceso también se ve violado por la actuación de la Juez Promiscua
Municipal de Chía de proceder a ejecutar su fallo, en lugar de devolver el
expediente o remitirlo a otro juez para que se le diera el trámite
correspondiente. En virtud de lo anterior, esta Corporación revocará la decisión de segunda
instancia dentro del proceso de tutela, confirmará la decisión de primera
instancia dentro de dicho proceso, y en consecuencia ordenará la anulación del
procedimiento disciplinario hasta la etapa de indagación preliminar, incluyendo
el Auto que dispuso enviar el incidente de recusación al Juzgado Penal de
Circuito de Zipaquirá. En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: Primero: REVOCAR la decisión proferida por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal, mediante el cual se negó el amparo de tutela
invocado y TUTELAR el derecho a ejercer cargos públicos y el derecho al
debido proceso de la demandante. Segundo:
ORDENAR al
Juzgado Promiscuo Municipal de Chía que reintegre a la demandante a su cargo,
si para la fecha no lo ha hecho, y que proceda a decretar la nulidad del
proceso disciplinario seguido contra la demandante, hasta la providencia
mediante la cual ordena dar trámite a la recusación interpuesta por el
apoderado de la disciplinada Alba Carlina Rodríguez Flórez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presenta
providencia. Así mismo, deberá tramitar
dicha recusación sometiendo el proceso a reparto ante los funcionarios
competentes, dentro del mismo término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de la presente providencia.
También corresponde a esta Corporación advertirle a la Juez que en el
trámite de la investigación disciplinaria le de estricta aplicación a las
reglas y principios propios de este procedimiento. Tercero: REMITIR COPIAS de la
presente providencia a la Corte Suprema de Justicia –Sala Penal-, al Tribunal
Superior de Distrito -Sala Penal-, al Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá, y
al Juzgado Promiscuo Municipal de Chía. Cópiese,
notifíquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional. RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado
Ponente MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Magistrado MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Decisión adoptada mediante
Auto No. 36, de diciembre 3 de 2001. 2 En este sentido, la
jurisprudencia reitera sistemáticamente, lo dispuesto en el artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, que dispone: “Cuando existan otros recursos o medios
de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante.” Ver también las Sentencias T-03/92
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) C. No. 3, C-018/93 (M.P. Alejandro Matrtínez Caballero) F.J. No. 10. 3 La sentencia T-569/92 (M.P.
Jaime Sanín Greiffenstein), refiriéndose a la
procedencia de la tutela frente a otras acciones, estableció: “De allí que tal
acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la
defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” 4 Esta posición ha sido
sostenida por la Corte Constitucional desde sus primeras sentencias. En la T-03/92 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), la Corte protegió este derecho a una persona que había sido elegida
como contralora departamental, pero el gobernador se había negado a darle
posesión por falta de una ley que estableciera cuándo debían iniciar funciones
los contralores departamentales. La
Corte sostuvo que como la Constitución establecía períodos iguales y
concurrentes entre contralores departamentales y gobernadores, y disponía que
estos últimos empezaban funciones el 2 de enero de 1992, debía entenderse que
en esa misma fecha iniciaban labores también los primeros, y resultaba
innecesaria la expedición de una ley para hacer efectivo el derecho. En la medida en que la Constitución regulaba
la materia, y se daban todas las condiciones individuales necesarias para el
ejercicio del derecho de acceder a ese cargo público específico, la Corte
ordenó al gobernador dar posesión a la demandante. Por otra parte, el reconocimiento del interés
subjetivo como requisito sine qua non para otorgarle eficacia al derecho
fundamental de ejercer cargos públicos constituye la ratio iuris sobre
la cual la Corte ha sustentado la procedencia de la acción de tutela cuando se
vulnera el orden de la lista de elegibles en los concursos de la rama ejecutiva
y de la rama judicial, pese a que contra el acto de nombramiento procede la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrastar este aspecto en la evolución de la
línea jurisprudencial que va de la Sentencia T-422/92 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) F.J. No. 4; pasando por la Sentencia SU-458/93 (M.P. Jorge Arango Mejía)
F.Js. 1 y 2; hasta las Sentencias T-256/95 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell) Consideración No. 2.2; y las SU-133 y SU-136 de
1998, (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 5 Al respecto, la Sentencia T-441/92 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) estableció: “La suspensión provisional, suspende
los efectos de un acto negativo pero no tiene la virtud de hacer producir un
acto positivo, ni mucho menos puede indemnizar o reparar un perjuicio
ocasionado.” |