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SENTENCIA T-973/03 DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial QUEJA-Concepto/QUEJA-Impulsa el
inicio de una acción disciplinaria Por su parte,
el concepto de queja se relaciona con la denuncia de una irregularidad administrativa
que se pone de presente ante la autoridad competente. Así, es la queja una de
las formas que impulsan el inicio de la acción disciplinaria, al tenor del
artículo 69 de la Ley 734 de 2002. QUEJA-La intervención del quejoso no es parte del proceso disciplinario La intervención
del quejoso, que no es parte del proceso disciplinario, se limita, según lo
dispone el parágrafo del artículo 90 de la Ley734 de 2002, a presentar y
ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que
tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.
Para estos efectos, podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho
que profirió la decisión. QUEJA-Se debe promover una
petición para averiguar por ella en un órgano de control Quien en
calidad de quejoso intenta averiguar por una queja que cursa en un organismo de
control, debe promover la realización de su derecho de petición y esperar una
respuesta de fondo de la respectiva autoridad administrativa. Es de la esencia
del derecho de petición obtener una respuesta que se comunique al interesado;
mas, no es de la esencia de la queja que sea comunicada, sino tramitada e
investigada, y que lo que se expone como hechos irregulares, constituya materia
de estudio a efectos de determinar responsabilidades. DERECHO DE PETICION SOBRE QUEJA-No fue dirigido a la procuraduría En este caso,
el escrito de petición no fue dirigido a la Procuraduría para efectos del
derecho de petición. Mal podía entonces la Procuraduría, dentro del trámite del
proceso disciplinario iniciado a instancias de la queja, comunicarle a las
interesadas aspectos que sólo le incumben a quienes son parte en el proceso,
sin perjuicio de los derechos y opciones que les son dados al tenor de la
normatividad vigente sobre la materia. Reiteración de
Jurisprudencia Referencia: Expedientes T-758856 y T-758858 Acciones
de tutela instauradas por Edelmira Velasco de Zapata y Elsa Piedad Gálvis
Zúñiga contra el Procurador General de la Nación. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil tres (2003). LA SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN DE TUTELAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Integrada por los Magistrados ALFREDO BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA y JAIME ARAUJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente, SENTENCIA En el proceso
de revisión de los fallos proferidos por la Sala Penal del Tribunal Superior de
Popayán, en el trámite de la acción de tutela promovida por Edelmira Velasco de
Zapata y Elsa Piedad Gálvis Zúñiga contra el Procurador General de la Nación. I. ANTECEDENTES. Manifiestan las
demandantes que elevaron un escrito de petición al señor Procurador General de
la Nación en el mes de noviembre de 2002. Inicialmente vía fax el día 28 de
noviembre en las horas de la mañana remitieron el escrito de su petición, y
posteriormente por correo el día 2 de diciembre del mismo año, hicieron llegar
el documento contentivo de la misma petición. No obstante, a
la fecha de interponerse las presentes tutelas (abril 22 de 2002), han
transcurrido más de cien (100) días, sin que hayan obtenido respuesta alguna a
su petición. Por tal motivo consideran vulnerado su derecho de petición, y para
su protección por esta vía judicial, piden que se de un plazo de cuarenta y
ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la sentencia de esta
tutela, para que el Procurador resuelva las peticiones de las accionantes. II. RESPUESTA DE LA ENTIDAD DEMANDADA. En escrito
obrante en cada uno de los expedientes la apoderada de la Procuraduría General
de la Nación respondió al requerimiento del juez de primera instancia en cada
una de las tutelas que aquí se revisan, y en el dicho documento expuso los
siguientes argumentos: "Del
contenido de la comunicación dirigida al Jefe del Ministerio Público se deduce
inequívocamente las siguientes circunstancias: "1. Que
las presuntas irregularidades derivadas del mencionado contrato ya fueron
investigadas por la Procuraduría. "2. Que no
se trata exactamente como es obvio de un Derecho de Petición sino de la
radicación de una queja aspecto que tiene un trámite diferente al previsto en
los artículos 5 y siguientes del Decreto 01 de 1984. "De
conformidad con comunicación de diciembre 18 de 2002, contenida en oficio
018842-2002 (Copia anexa) dirigida al Despacho de la Procuraduría Regional , la
comunicación de noviembre 27 de 2002, incoada por la actora, ya mencionada, fue
recibida por esta Regional el 25 de marzo del año que transcurre y radicada
bajo el número 844 de la misma fecha, lo cual indica que solamente han
transcurrido 23 días hábiles, lapso dentro del cual, además del anterior la
Procuraduría ha radicado 338 documentos que exigen su trámite respectivo lo que
de por si explica con suficiencia que solamente en el día de ayer se haya
expedido auto de indagación preliminar con el objeto de esclarecer las
presuntas y mencionadas irregularidades y en caso dado de deducir la
consecuente responsabilidad, no sin antes advertir que es menester determinar,
si como lo afirma la tutelante la investigación ya se hubiere producido,
circunstancia que por demás, recuerdan el abogado asesor de la Procuraduría
doctor Álvaro José Simmonds Muñoz y la señora secretará General Isaura Álvarez
de Bonilla lo que por ausencia de sistematización de la información aún no se
ha establecido plenamente, se deberá adoptar dentro del proceso que se inicia
en virtud de la indagación preliminar aludida, la determinación que corresponda
en aras de precaver los derechos procesales fundamentales de quienes
corresponda. "Dentro
del proceso disciplinario tal como lo ordena el Parágrafo del artículo 90 de la
ley 734 de 2002 (artículo 71 de la ley 200 de 1955) ‘La intervención del
quejoso se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad
del juramento a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la
decisión de archivo y el fallo absolutorio. "Luego no
le era dable a la tutelante señora VELASCO DE ZAPATA intervenir dentro de la
investigación en caso de que esta se hubiese producido exceptuando su derecho a
interponer los recursos previstos en la ley, ello explica que no constituye en
estricto sensu vulneración de sus derechos constitucionales el hecho de que las
diligencias hubiesen sido archivadas porque en tal evento permanecería incólume
su capacidad de recurrir la decisión." III. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN. Mediante fallos
de los días 8 y 15 de mayo de 2003, la Sala Penal del Tribunal Superior de
Popayán negó las peticiones de tutela de la referencia, considerando en ambos
casos, que es claro que las actoras no elevaron peticiones ante el Ministerio
Público sino que formularon una queja, para cuya respuesta los términos no se
rigen por las reglas generales sino por la ley 734 de 2002, bajo la cual la
entidad demandada ha adelantado las actuaciones pertinentes, a fin de
determinar si hay mérito para iniciar algún procedimiento disciplinario. Así, en
relación con la queja formulada por las interesadas, la Procuraduría Regional
del Cauca dispuso la apertura de indagación preliminar a afectos de esclarecer
las presuntas irregularidades denunciadas en torno a la ejecución del Convenio
No. 066 de septiembre 10 de 1998, suscrito entre INURBE y la Gobernación del
Cauca. Por lo tanto, es evidente que la entidad demandada ha actuado de manera
correcta y no ha vulnerado derecho fundamental alguno. IV. PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE. 1. Expediente T-758856. - A folios 4 y
5, fotocopia simple de la queja presentada por la accionante ante la
Procuraduría. - A folios 15 a
18, respuesta de la apoderada de la Procuraduría al juez de primera instancia. 2. Expediente T-758858. - A folios 3 y
4, fotocopia simple de la queja presentada por la accionante ante la
Procuraduría. - A folios 14 a
17, respuesta de la apoderada de la Procuraduría al juez de primera instancia. V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1.991, la Corte Constitucional es
competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas. 2. El problema jurídico planteado. El derecho de petición del artículo 23 y la
queja que da origen a una acción disciplinaria. A pesar de que
el presente caso plantea una situación que ya ha sido superada, en tanto la
queja propuesta por las demandantes ya fue tramitada por la Procuraduría
Regional del Cauca, corresponde a la Corte determinar la diferencia existente
entre la tramitación de la queja que genera la apertura de una acción
disciplinaria y el ejercicio del derecho de petición (art. 23 C.P.), para
efectos de precisar si en el presente caso la Procuraduría estaba en la
obligación de comunicar a las interesadas el trámite y la suerte de la queja
puesta a su consideración. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido y
alcance del derecho de petición trazando algunos criterios acerca de la
procedencia y efectividad de esa garantía fundamental. Entre otras, en la
sentencia T-1160A de 2001 esta Corporación resumió1 los siguientes
criterios que se constituyen en pautas jurisprudenciales e "indican a
todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a
ellas deben atenerse"2: "a) El
derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los
mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se
garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información,
a la participación política y a la libertad de expresión. "b) El
núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la
autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. "c) La
respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse
de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta
en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se
incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. "d) Por lo
anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita. "e) Este derecho,
por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen
autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas
cuando la ley así lo determine. "f) La
Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante
particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio
público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera
igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el
derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de
otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente. "g) La
figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado
el derecho de petición. "h) El
derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta
una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994."3 En la sentencia
T-1006 de 2001,4 la Corte adicionaron dos reglas jurisprudenciales
más: "i) La
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del
deber de responder"; 5 j) "Ante
la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta
al interesado".6 Por su parte,
el concepto de queja se relaciona con la denuncia de una irregularidad
administrativa que se pone de presente ante la autoridad competente. Así, es la
queja una de las formas que impulsan el inicio de la acción disciplinaria, al
tenor del artículo 69 de la Ley 734 de 2002, en donde se señala: "La
acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información
proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por
queja formulada por cualquier persona..." Dispone el
C.D.U. que son sujetos en la actuación disciplinaria, el investigado y su
defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo
Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra
los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política.
A su vez, se señala que tales sujetos procesales podrán solicitar, aportar y
controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas, interponer los
recursos de ley, presentar solicitudes que consideren necesarias para
garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los
fines de la misma y obtener copias de la actuación, salvo que por mandato
constitucional o legal, ésta tenga carácter reservado. La intervención
del quejoso, que no es parte del proceso disciplinario, se limita, según lo
dispone el parágrafo del artículo 90 de la Ley734 de 2002, a presentar y
ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que
tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.
Para estos efectos, podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho
que profirió la decisión. En el caso
planteado las demandantes, madres cabeza de familia, se dirigieron al Señor
Procurador General de la Nación con el fin de que se solucionara una situación
irregular derivada del presunto incumplimiento del contrato celebrado entre el
Departamento del Cauca y el INURBE, cuyo objeto consistía en la Administración
y Ejecución de subsidios en beneficio de madres cabeza de familia de los
Municipios de Puerto Tejada y Caloto. Recibida la queja por el funcionario
encargado de la División de Registro, Control y Correspondencia, de la
Procuraduría General de la Nación, se le envía a la Procuradora Regional del
Cauca el siguiente oficio: "Mediante
escrito de noviembre 27 de 2002, Elsa Piedad Gálvis Zuñiga, denuncia manejo
irregular de dineros destinados y apropiados por el INURBE para otorgar
subsidios de mejoramiento de vivienda para los habitantes del municipio de
Caloto, Cauca, afectadas por la violencia. Para su conocimiento y fines
pertinentes". Tramitada de
esa forma, es decir, como una queja que denunciaba la irregularidad de un contrato
con el INURBE, la Procuradora Regional, con fecha 5 de mayo de 2003 (las
tutelas fueron presentadas en el mes de abril de 2003), abre la indagación
preliminar, en igual sentido para ambos expedientes en donde se lee: "De
conformidad con la inquietud propuesta por la señora ELSA PIEDAD GALVIS ZÚÑIGA,
ante el señor Procurador General dela Nación el 27 de noviembre de 2002, se
ordena adelantar INDAGACIÓN PRELIMINAR en carácter averiguatorio con el
propósito de dilucidar la comisión de presuntas irregularidades dentro de la
ejecución del convenio 066 de 10 de septiembre de 1998 suscrito entre INURBE y
el departamento del Cauca, en tal virtud se ordena la práctica de las
siguientes pruebas: 1. Recepcionar
declaración juratoria a la señora Gálvis Zúñiga con el fin de que se ratifique
y amplíe el contenido de su queja. 2. Por todos
los medios legales posibles allegar copia de los soportes que integre el
referido contrato. 3. Recepcionar
exposición libre de juramento al Doctor César Laureano Negret Mosquera
Gobernador del Departamento para la época de los hechos y en relación con el
contenido de la queja. 4. Las que se
deduzcan de las anteriores y permitan el esclarecimiento de los hechos. 5. Para el
cumplimiento de lo anterior, COMISIONASE a la doctora María Elena Cárdenas
Paredes a quien se le concede un término de treinta (30) días." Es decir, todo
el tratamiento otorgado al escrito de las peticionarias, dado su contenido, fue
el de una queja que debía ser investigada, tramitada e indagada por parte de
los funcionarios competentes y así se hizo, según lo informó al Tribunal de
instancia, la Procuradora del Cauca, en escritos visibles a folios 15 a 17 de
ambos expedientes. La Sala se
pregunta ahora: ¿ las quejosas, en calidad de tales, tenían derecho a obtener
información respecto de la suerte de su queja, o por el contrario, era menester
que presentaran un escrito de petición para ello?. En sentir de la Sala la
respuesta es la segunda, por cuanto, como se expuso, la persona que presenta
una queja no es parte en el proceso disciplinario, y sus derechos, que no son
de poca monta, se concretan en: ampliar la queja, aportar pruebas, e impugnar
las decisiones absolutorias o de archivo. Sin embargo, quien en calidad de
quejoso intenta averiguar por una queja que cursa en un organismo de control,
debe promover la realización de su derecho de petición y esperar una respuesta
de fondo de la respectiva autoridad administrativa. Es de la esencia del
derecho de petición obtener una respuesta que se comunique al interesado; más,
no es de la esencia de la queja que sea comunicada, sino tramitada e
investigada, y que lo que se expone como hechos irregulares, constituya materia
de estudio a efectos de determinar responsabilidades. En este caso,
el escrito de petición no fue dirigido a la Procuraduría para efectos del
derecho de petición, y si bien es cierto, al momento de instaurar la demanda de
tutela las solicitantes no conocían el curso de su queja, es de observar que
iniciada la acción disciplinaria y abierta la indagación preliminar, fueron
citadas para ampliar la queja y ejercer los derechos que le asisten al quejoso,
dentro de los cuales, como se vio, se encuentra el de impugnar una decisión que
le sea adversa. Mal podía entonces la Procuraduría, dentro del trámite del
proceso disciplinario iniciado a instancias de la queja, comunicarle a las
interesadas aspectos que sólo le incumben a quienes son parte en el proceso,
sin perjuicio de los derechos y opciones que les son dados al tenor de la
normatividad vigente sobre la materia. Por las razones
expuestas, se confirmará la sentencia proferida por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Cundinamarca al negar las tutelas en mención. VI. DECISIÓN. En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero. CONFIRMAR las sentencias
proferidas por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán dentro de los
expedientes T-758.856 y T-758.858. Segundo. Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991. Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
NOTAS PIE DE PÀGINA 1.- Cfr.
Sentencia T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. 2. Cfr. Sentencia
T-260/95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 3. Cfr.
Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez Caballero. 4. Cfr.
Sentencia T-1006/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. 5. Cfr.
Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la sentencia T-476/01, MP: Rodrigo
Escobar Gil, la Corte afirmó "Desde una perspectiva constitucional, la
obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de
la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo
esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de
incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo
expresado por la Corte: "…[ las respuestas simplemente formales o
evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante
ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el
principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con
el artículo 209 de la Constitución…" Cfr. Sentencia
249/01, M.P. José Gregorio Hernández Galindo |