RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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SENTENCIA T-1102/05 ACCION DE
TUTELA-Improcedencia para controvertir sanción disciplinaria. ACCION DE
TUTELA-Carácter subsidiario y residual por existencia de otros medio de
defensa judicial ACCION DE
TUTELA-Improcedencia cuando no se verifica perjuicio irremediable VIA DE HECHO
ADMINISTRATIVA POR DEFECTO FACTICO-Destitución de Alcalde por
nombramiento de persona que no reunía las calidades para llenar sus vacancias
temporales POTESTAD
SANCIONADORA DEL ESTADO-Formas a través de las cuales se materializa el poder punitivo
del Estado POTESTAD
SANCIONADORA DEL ESTADO-Elementos a través de los cuales el Estado ejerce control sobre
sus coasociados. DERECHO
DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Finalidad distinta Lo más
importante de esta diferenciación de finalidad, bienes protegidos e interés
jurídico, es la conclusión según la cual en cada uno de esos procesos se evalúa
la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios.
En el proceso disciplinario se juzga el comportamiento de los servidores
públicos frente a normas administrativas de carácter ético, destinadas a
proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública. En
cambio, en el proceso penal las normas buscan, entre otras cosas, preservar
bienes sociales más amplios. PRINCIPIO DE
LEGALIDAD PENAL Y DISCIPLINARIA-Alcance DERECHO
DISCIPLINARIO-Goza de todas las garantías inherentes al debido proceso. PRESUNCION DE
INOCENCIA-Se hace extensiva al Derecho Disciplinario Referencia: expediente T-1145903 Acción
de tutela instaurada por el señor Carlos Arturo Bello Bonilla contra la Procuraduría Regional de Cundinamarca, el Vice procurador
General de la Nación y la
Gobernación de Cundinamarca. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil cinco (2005). LA SALA PRIMERA DE
REVISIÓN DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, Integrada
por los Magistrados ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente: SENTENCIA Dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sección
Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera
instancia, y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en segunda, en
el trámite de la acción de tutela iniciada por el señor Carlos Arturo Bello
Bonilla contra la Procuraduría
Regional de Cundinamarca, el Vice
procurador General de la Nación y la
Gobernación de Cundinamarca. I. ANTECEDENTES Mediante escrito
presentado, por intermedio de apoderado, el 1 de marzo de 2005, el señor Carlos
Arturo Bello Bonilla solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la dignidad personal, al trabajo y a la vida, presuntamente violados
por las autoridades demandadas. La solicitud de
amparo se sustenta en los siguientes: 1. Hechos El señor Carlos
Arturo Bello Bonilla fue elegido, mediante elección popular, para ocupar el
cargo de Alcalde Municipal de Soacha durante el período 2004-2007. Encontrándose
en el desempeño de sus funciones, en cuatro oportunidades relacionadas con
enfermedad y viajes al extranjero, mediante la expedición de los decretos 469
de 4 de marzo de 2004, 679 de 7 de mayo de 2004, 706 de 1 de junio de 2004 y
714 de junio de 2004, el actor encargó para el ejercicio de las funciones de
alcalde al señor Héctor Liborio Vásquez Ramírez. Estos
nombramientos así hechos originaron la iniciación, el 10 se septiembre de 2004,
de una investigación disciplinaria contra el señor Bello Bonilla. La Procuraduría Regional de Cundinamarca consideró que existía
mérito suficiente para formular cargos contra el investigado, dado que la
persona por él encargada en esas cuatro oportunidades, si bien era funcionario
de la alcaldía municipal de Soacha, no era Secretario del Despacho al momento
de tomar los encargos y, por ende, mediante éstos se había contravenido lo
dispuesto en el inciso 2º del artículo 106 de la
Ley 136 de 1994, que fija el
procedimiento que se debe cumplir para hacer la designación en vacancias
temporales de los alcaldes municipales. Mediante
decisión de 7 de diciembre de 2004, la
Procuraduría Regional de
Cundinamarca sancionó disciplinariamente al actor. Dicha autoridad consideró
que el investigado había incurrido en una falta gravísima de acuerdo con el
numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734
de 2002: "Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la
ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con
ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo[1]" ya que el encargo hecho en contra de la ley
constituía una conducta que se podía encuadrar en el artículo 413 del Código
Penal: "El servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto
manifiestamente contrario a la ley, incurrirá en prisión de tres (3) a ocho (8)
años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones
públicas de cinco (5) a ocho (8) años" En consecuencia, le aplicó la
sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de las funciones
públicas por el término de diez (10) años. Tal resolución
fue apelada por el afectado y correspondió su conocimiento en segunda instancia
al despacho del Vice procurador General de la
Nación, quién decidió confirmarla en su integridad. Finalmente,
mediante Decreto No. 19 de 15 de febrero de 2005, la Gobernación de Cundinamarca dio cumplimiento a la
sanción disciplinaria impuesta por los funcionarios de la Procuraduría. El señor Carlos
Arturo Bello Bonilla considera que tales decisiones constituyen vía de hecho en
sede administrativa y que, por consiguiente, los funcionarios de la
procuraduría que resolvieron sobre la queja disciplinaria vulneraron, entre
otros, su derecho fundamental al debido proceso. Señala éste que
la actuación de la Procuraduría,
en su integridad, estuvo basada sobre la presunción de culpabilidad y que los
funcionarios no valoraron adecuadamente el material probatorio recaudado
durante el proceso. Además indica que no se le brindaron oportunidades de
defensa adecuadas y que se le está sancionando por un prevaricato que no
cometió. Considera que, dado que en la actualidad se encuentra separado de su
cargo por causa de las decisiones violadoras del debido proceso, la acción de
tutela es el mecanismo procesal adecuado para remediar la situación. 3. Trámite de
instancia. 3.1 Mediante
auto de 3 de marzo de 2005, la
Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
admitió la demanda de tutela presentada por el señor Carlos Arturo Bello
Bonilla y ordenó que se informara a los demandados dentro del proceso sobre la
existencia de éste con el fin de que rindieran informe. Para tal efecto
concedió un término de dos (2) días. 3.2 En escrito
presentado el 8 de marzo de 2005, la
Secretaría Jurídica del
Departamento de Cundinamarca solicitó al juez de tutela denegar el amparo
solicitado por el actor. En su escrito
argumentó que la Gobernación de Cundinamarca no había desplegado ninguna
acción u omisión constitutiva de violación de los derechos fundamentales del
señor Bello Bonilla. Ello porque el proceso disciplinario había sido adelantado
por funcionarios de la
Procuraduría, mientras que la autoridad departamental solamente se había
limitado a cumplir lo ordenado por ésta, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 172 de la Ley 734 de 2002. En este sentido
informó que mediante comunicación 7047 de 11 de febrero de 2005, el Coordinador
de la Procuraduría General de la Nación le había remitido copia de los fallos
que sancionaban al demandante, así como la constancia de ejecutoria relacionada
con ellos, en la que se solicitaba hacer efectiva la sanción impuesta al actor
dentro de la presente acción de tutela. Además señaló
que consideraba que la acción de tutela era improcedente ante la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial a los que podía acudir el señor Bello
Bonilla para la defensa de los derechos presuntamente lesionados. 3.3 De igual
manera, el 8 de marzo de 2005, la
Procuraduría General de la República, solicitó que no se
concediera la tutela reclamada por el señor Bello Bonilla. La Procuraduría señaló que su actuación en el proceso
disciplinario adelantado contra el entonces alcalde de Soacha se había ajustado
a la plena observancia de todas las garantías previstas en el Código Único
Disciplinario. En particular
adujo que las pruebas recaudadas durante el proceso habían sido conocidas en su
totalidad por el investigado y su apoderado, quienes también habían allegado
parte del material probatorio que se consideró para imponer la sanción. También señaló
que la acción de tutela resultaba improcedente para el caso, pues el actor no
había agotado otros mecanismos judiciales de defensa de sus intereses. 4. Pruebas relevantes
que obran en el expediente. - Copia del
Acta de Posesión No. 3 de 2003, por medio de la cual se dio posesión al señor
Carlos Arturo Bello Bonilla como alcalde municipal de Soacha para el periodo
2004-2007. (Folios 34-35) - Copia de la continuación
de la audiencia pública que se surtió dentro del trámite del proceso verbal
adelantado contra el señor Carlos Arturo Bello Bonilla por parte de la Procuraduría Regional de Cundinamarca el 7 de diciembre de
2004 y en la que se impuso la sanción de destitución mas inhabilidad en el
ejercicio de las funciones públicas por un término de diez (10) años (Folios
36-73) - Copia de la
sustentación del recurso de apelación presentado por el apoderado del señor
Bello Bonilla contra la decisión de la
Procuraduría Regional de
Cundinamarca (Folios 74-97) - Copia del
fallo proferido por el Vice procurador General de la Nación desatando la apelación interpuesta
contra la decisión de la
Procuraduría Regional de
Cundinamarca (Folios 98-116) - Copia del
Decreto 019 de 2005, por el cual la
Gobernación de Cundinamarca
ejecutó la sanción disciplinaria contra el señor Carlos Arturo Bello Bonilla
(Folios 117-121) Copia del
proceso disciplinario adelantado contra el señor Carlos Alberto Bello Bonilla
por la Procuraduría Regional de Cundinamarca (Folios 141-220) II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN 1. Sentencia de
primera instancia. En sentencia de
11 de marzo de 2005, la Sección
Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó por
improcedente el amparo solicitado por el señor Carlos Arturo Bello Bonilla. Consideró tal
Tribunal en su breve sentencia que la acción de tutela era improcedente,
"toda vez el demandante dispone de la posibilidad de impugnar los actos
administrativos que ordenan su destitución y lo inhabilitan para el ejercicio
de las funciones públicas por el término de diez (10) años...". Señaló que la acción de tutela es de
carácter residual y subsidiario y que, por consiguiente, no está llamada a
sustituir los mecanismos procesales ordinarios establecidos en la Ley. 2. Impugnación. El señor Carlos
Arturo Bello Bonilla impugnó la sentencia de primera instancia, solicitando que
ésta fuera revocada y que, en su lugar, se concediera el amparo. Para tal efecto
señaló que el juez de primera instancia había despachado el asunto puesto a su
consideración de una manera simplista, desconociendo el carácter de la acción
de tutela como remedio urgente a situaciones graves. Agregó que en
relación con el ejercicio de otros mecanismos de defensa judicial, ya se había
presentado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los
mismos actos atacados en sede de tutela, pero que ante la inefectividad y
demora de los mismos, éstos no resultaban adecuados para la protección de los
derechos presuntamente vulnerados, por lo que la acción de tutela era
plenamente procedente como mecanismo transitorio. Además, el
demandante hizo una juiciosa exposición de la jurisprudencia constitucional
acerca de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable. 3. Sentencia de
segunda instancia. En fallo de 26
de mayo de 2005, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado
confirmó el fallo impugnado. Consideró dicha
Sección que la Procuraduría
General de la nación había
resuelto cada uno de los argumentos de la defensa, permitiéndole contradecir
los cargos y soportando sus conclusiones en medios probatorios. Señaló que no
se advertía que no se hubieran analizado las pruebas o que se hubieren
tergiversado, como pretendía hacerlo ver el actor, y que una circunstancia muy
diferente era que el demandante no compartiera la conclusión a la que habían
llegado las entidades demandadas. También indicó
que, frente a la calificación de la pena como gravísima por constituir la
conducta sancionada la descripción típica del delito previsto en el artículo
413 del Código Penal, no se precisaba la declaración de responsabilidad penal
por parte de la jurisdicción y que si la conducta investigada realiza
objetivamente un tipo penal, no interesaban al derecho disciplinario los
resultados de un proceso de tal índole ni constituía prejudicialidad
en relación con aquel. Además indicó
que la jurisdicción contenciosa administrativa era la instancia que debía
resolver definitivamente los cuestionamientos hechos a la actuación de los
demandados. III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE. 1. Competencia Esta Corte es
competente para revisar los fallos de tutela dictados en la acción iniciada por
el señor Carlos Arturo Bello Bonilla contra la
Procuraduría Regional de
Cundinamarca, el Vice procurador General de la
Nación y la Gobernación de Cundinamarca, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y
por lo dispuesto en Auto de la
Sala de Selección Número 7 de
julio 15 de 2005 2. Problemas
jurídicos. En síntesis la Sala observa que la demanda del actor en
contra de los funcionarios de la
Procuraduría se concreta en los
siguientes aspectos: - la existencia
de una vía de hecho por defecto fáctico, dado que no existió adecuada
valoración de las pruebas. - La existencia
de una vía de hecho por defecto sustantivo al desconocer los funcionarios
demandados el principio de legalidad en relación con la graduación de la pena
como gravísima, vinculando la conducta del actor a un delito, el de prevaricato
por acción. - La existencia
de una vía de hecho por defecto sustantivo al haber desconocido los
funcionarios cuestionados la presunción de inocencia que, para efectos del
proceso disciplinario, se encuentra consagrada en el artículo 9 de la Ley 734 de 2002. Así pues, los
problemas jurídicos que debe resolver la
Sala en la presente sentencia
exigen establecer si efectivamente existieron las vías de hecho alegadas y si
por ende se violó el derecho fundamental al debido proceso del señor Carlos
Arturo Bonilla, teniendo en cuenta que los funcionarios de la Procuraduría alegan que su actuación se ciñó
estrechamente a la constitucionalidad y legalidad que debe regir en ocasiones
como la presente. Con el fin de
alcanzar las respuestas pertinentes, la
Sala primero expondrá lo relativo
a la potestad sancionadora del Estado en relación con las categorías
sustantivas y procesales que son propias del derecho disciplinario. También
reiterará la doctrina de esta Corte en materia de la observancia del debido
proceso por parte de las autoridades disciplinarias y la posibilidad de la
procedencia de acción de tutela cuando se vulneran los derechos de los sujetos
a sanciones de este tipo. Para finalizar, abordará el caso concreto. 3. Potestad
sancionadora del Estado en su modalidad disciplinaria. Distinción entre el
derecho disciplinario y el derecho penal y el principio de legalidad en materia
disciplinaria 3.1 Ha aclarado en varias oportunidades esta
Corte que la potestad sancionadora del Estado comprende varias modalidades, y
ha señalado que estas comprenden las situaciones como las reguladas por el
derecho penal, el derecho de las contravenciones y el derecho
disciplinario, entre otras Dichas modalidades tienen elementos comunes y
elementos específicos o particulares3. En relación con
el derecho disciplinario, ha manifestado esta corporación que el
establecimiento de un régimen de éste tipo corresponde al desarrollo del
principio de legalidad propio de un Estado de derecho en el que las autoridades
deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico y responden por las
acciones con las que infrinjan las normas o por las omisiones al debido
desempeño de sus obligaciones4. El derecho
disciplinario así concebido se plasma principalmente en el Código Disciplinario
Único. Este Código comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales,
con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la
eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el
ejercicio de sus cargos, definiendo las conductas que se consideran faltas
disciplinarias, las sanciones que se pueden imponer y el proceso que debe
seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria5 En síntesis, se
puede señalar que el sistema normativo que configura tal derecho regula: "a) Las
conductas -hechos positivos o negativos- que pueden configurar falta juzgable
disciplinariamente. Es así, como la violación de los deberes, de las
prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos
los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el respectivo
estatuto disciplinario como falta disciplinaria. "b)
Las sanciones en que pueden incurrir los sujetos disciplinados, según la
naturaleza de la falta, las circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión
y los antecedentes relativos al comportamiento laboral. "c) El
proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales
que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el
procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad
disciplinaria .6 3.2 Esta Corte
también ha querido establecer las diferencias existentes entre dos modalidades
del derecho sancionador –el derecho disciplinario y el derecho penal- con el
fin de concretar los campos de acción que son propios de cada una de estas
manifestaciones de la potestad sancionadora del Estado. Para tal efecto ha
señalado que no se puede afirmar la existencia de identidad de objeto ni
identidad de causa entre estos dos tipos de derecho sancionador, pues la
finalidad del proceso que se adelanta con fundamento en ellos es distinta y los
bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, así como el interés
jurídico que se protege. Lo más
importante de esta diferenciación de finalidad, bienes protegidos e interés
jurídico, es la conclusión según la cual en cada uno de esos procesos se evalúa
la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios.
En el proceso disciplinario se juzga el comportamiento de los servidores
públicos frente a normas administrativas de carácter ético, destinadas a
proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública. En cambio,
en el proceso penal las normas buscan, entre otras cosas, preservar bienes
sociales más amplios.7 3.3 Ahora bien,
habiendo establecido con claridad que el derecho disciplinario es independiente
frente al derecho penal, la Corte
también ha indicado de qué manera opera el principio de legalidad dentro de
este campo del derecho. No sobra recordar aquí que el principio de legalidad se
encuentra establecido en el artículo 29 de nuestra Carta Política, que señala
que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa (...)". Esta
Corporación ha señalado que si bien el principio arriba expuesto debe aplicarse
sin excepción en todas las actuaciones procesales que se deriven de la potestad
sancionadora del Estado, existe una diferencia importante en la aplicación del
principio de legalidad respecto de la determinación de las conductas en los
tipos legales del ordenamiento penal, por un lado, y en los del ordenamiento
disciplinario, por el otro. Ello porque, a diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan con los propósitos
de la función pública y del régimen disciplinario. 8Este fenómeno
se da en razón de que: El legislador,
en desarrollo de su facultad de configuración, adoptó un sistema genérico de
incriminación denominado numerus a pertus, por considerar que el
cumplimiento de los fines y funciones del Estado -que es por lo que propende la
ley disciplinaria, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como
culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio
ambas modalidades de culpabilidad, salvo en los casos en que no sea posible
estructurar la modalidad culposa. De ahí que corresponda al intérprete, a
partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser
protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con
cualquiera de los factores generadores de la culpa."9 Por
consiguiente, el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para
determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho
de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa,
es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de
cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, con base en los
criterios señalados en el Art. 43 de la misma ley, lo cual obviamente no
significa que aquel cree normas y que asuma por consiguiente el papel de
legislador, ya que sólo aplica, en el sentido propio del término, las creadas
por este último con las mencionadas características. 4. El debido
proceso en materia disciplinaria. 4.1 En
numerosas oportunidades, esta Corte ha señalado que el derecho al debido
proceso es aplicable a las actuaciones disciplinarias desarrolladas por la Procuraduría General de la
Nación. La vigencia de tal
derecho en el ámbito del derecho disciplinario se justifica, no sólo por el
mandato constitucional del artículo 29 de la
Carta –según el cual el debido
proceso se aplicará a toda actuación judicial o administrativa-, sino también
por tratarse de una manifestación del poder sancionador del Estado10. La Corporación también ha precisado que las funciones
y procedimientos disciplinarios tienen naturaleza administrativa,
"derivada de la materia sobre la cual trata -referente al incumplimiento
de deberes administrativos en el ámbito de la administración pública-, de las
autoridades de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase
de sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas"11,
y que de acuerdo con dicha naturaleza, las garantías propias del debido proceso
no cuentan en el proceso disciplinario con el mismo alcance que las que se
aplican a las actuaciones desarrolladas por la justicia penal. Así pues, en el
ámbito del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que las garantías constitucionales inherentes al debido proceso,
mutatis mutandi, se aplican a los procedimientos
disciplinarios, ya que, su aplicación se modula para adecuar el ejercicio del
poder disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario y,
especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia,
economía y celeridad que informan la función administrativa.12 La Corte ha señalado, en particular, tres
elementos claves que distinguen la operancia del debido proceso en el campo
penal de su aplicación del campo disciplinario: "(i) la
imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal al
derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los
deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de
sanción de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o
numerus a pertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del
derecho penal."13 4.2 Ahora bien,
dado que la Corte ha indicado cómo opera el derecho al
debido proceso en el contexto del proceso disciplinario, también ha analizado
diversos casos en los cuales fueron presentadas demandas de tutela contra
sanciones de este tipo disciplinario. La Corte ha concluido que la posibilidad que
tienen los actores de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, a
menos de que se evidencie la existencia de un perjuicio irremediable que
amerite la protección constitucional como mecanismo transitorio, hace improcedente
el amparo solicitado. Ha considerado esta Corporación que la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho (Art. 85
C.C.A) es un instrumento procesal idóneo y eficaz para alcanzar la protección
judicial derivada de posibles irregularidades en el proceso disciplinario,
teniendo en cuenta que al demandarse la nulidad de un acto administrativo se
cuenta con la posibilidad de solicitar su suspensión provisional, por estimar
que manifiestamente contradice una norma superior a la cual se encuentra subordinado,
medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite
la decisión de mérito sobre la legalidad de aquel (Arts. 238 C. Pol. y 152 y ss.
C.C.A.).Además, en relación con el perjuicio irremediable, ha dicho la Corporación que la sanción disciplinaria en sí
misma no puede considerarse un perjuicio de tal índole.14 5. Caso
Concreto. 5.1 El señor
Carlos Arturo Bello demanda a la
Procuraduría Regional de
Cundinamarca, al Vice procurador General de la
Nación y a la Gobernación de Cundinamarca por considerar que
tales autoridades vulneraron, entre otros, su derecho fundamental al debido
proceso en el curso de un proceso disciplinario que concluyó con su destitución
como alcalde municipal de Soacha y la inhabilidad para el ejercicio de cargos
públicos por el término de diez años. Ello porque, estando en funciones de
alcalde encargó para que desempeñara éstas, en cuatro vacancias temporales, a
una persona que no cumplía con los requisitos señalados en la Ley 136 de 1994. Alega que los
demandados, en su actuación, incurrieron en vía de hecho por defectos fáctico y
sustancial al no haber dado una adecuada valoración a las pruebas; al haber
desconocido el principio de legalidad en relación con la graduación de la pena
como gravísima, vinculando la conducta del actor a un delito, el de prevaricato
por acción; al haber desconocido la presunción de inocencia que, para efectos
del proceso disciplinario, se encuentra consagrada en el artículo 9 de la Ley 734 de 2002 y de manera general porque
no se le brindaron las garantías del derecho a la defensa. Como
consideración previa en el estudio del caso concreto, esta Sala desea referirse
brevemente a la procedencia del mecanismo constitucional de tutela. En este
sentido cabe reiterar aquí la regla de procedencia enunciada en un pasaje
anterior de esta sentencia en el sentido de que la posibilidad que tienen los
sancionados disciplinariamente de acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, en concreto a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, hace improcedente el amparo solicitado por vía de acción de tutela, a
menos que se evidencie la existencia de un perjuicio irremediable que amerite
la protección constitucional como mecanismo transitorio. Es pertinente reiterar
también que se ha considerado que la sanción disciplinaria en sí misma no puede
considerarse un perjuicio de tal índole. Ahora bien,
teniendo en cuenta dicha regla, esta Sala considera que es pertinente el
estudio de la acción como mecanismo transitorio y que la misma podrá prosperar
si se determina , por una parte, la vulneración o amenaza de uno o más derechos
fundamentales y, por otra parte, la existencia de un perjuicio irremediable de
los mismos, esto último principalmente por la circunstancia de que por disposición
constitucional los Alcaldes municipales son elegidos para un periodo fijo que
probablemente expiraría mientras se adelanta un proceso ante la jurisdicción
contencioso administrativa. 5.2 Así pues la Sala entra a establecer, en primer orden de
ideas, si la actuación de la
Gobernación de Cundinamarca
lesionó o amenazó derechos de rango fundamental cuya titularidad corresponda al
actor. En este sentido cabe anotar que la
Sala considera que, dado que
existía ya pronunciamiento de primera y segunda instancia por parte de las
autoridades encargadas de determinar la responsabilidad disciplinaria del señor
Bello Bonilla, la Gobernación no contaba con alternativa diferente
que cumplir lo dispuesto por éstas. Cabe observar en este sentido que, tal y
como lo señala la Gobernación misma en el informe rendido durante el
trámite de la acción de tutela, el artículo 172 de la Ley 734 de 2002 prevé que los gobernadores
son responsables de hacer efectivas las sanciones disciplinarias impuestas a
los alcaldes de sus departamentos.15 Debe entenderse, por ende, que la
expedición del Decreto 19 de 2005 por parte de la Gobernación se hizo en cumplimiento de la norma
legal citada y con soporte en decisiones de carácter disciplinario que se
encontraban ejecutoriadas. Ahora bien, si
los funcionarios del ministerio público que impusieron las sanciones
disciplinarias hubieran incurrido en vía de hecho durante el trámite del
respectivo proceso es algo que escaparía de las posibilidades de control de la Gobernación, ya que esta entidad,
dentro del trámite previsto para la ejecución de la sanción, no ejerce ningún
tipo de control de legalidad sobre la actuación disciplinaria. De todo lo
anterior deduce esta Sala que no existió, por parte de la Gobernación de Cundinamarca, violación o amenaza
alguna de los derechos fundamentales del señor Carlos Arturo Bello Bonilla. 5.3 Evacuado el
anterior punto, la Sala examinará uno a uno los
cuestionamientos del demandante dirigidos en contra de las autoridades
demandadas que pertenecen a la Procuraduría
General de la Nación. Así bien, en
primer término la Sala se pronunciará en relación con el
presunto defecto fáctico derivado de la falta o inadecuada valoración
probatoria que el demandante imputa a los procuradores demandados. En este sentido
cabe señalar que el señor Bello Bonilla aduce que "... la valoración
probatoria y alcances dados a la prueba fueron precarios..."16 y que esta afirmación del demandante
se repite a lo largo del texto de su demanda, vinculándola con el problema
relacionado con la presunción de inocencia, sin que esta Sala vea, más allá de
la afirmación, que se indique en concreto cuáles pruebas dan lugar a la
aparición del defecto alegado. Cabe aquí
recordar lo que ya tantas veces ha dicho la
Corte en relación con el defecto
fáctico. Es este, según la jurisprudencia, el que ocurre cuando resulta
indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a
aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión17. Esto
ciertamente no ocurre en el caso que estudia la
Sala, ya que salta a la vista que los funcionarios demandados contaron con el
material probatorio suficiente para tomar la decisión que les correspondía
tomar. Cabe señalar que, según consta en el expediente de tutela18, la Procuraduría Regional de Cundinamarca practicó visitas
especiales a la alcaldía municipal de Soacha, recaudó pruebas documentales y
testimoniales en las que soportó su decisión. Con fundamento en tales pruebas
también decidió el Vice procurador la apelación. Observa la Sala que lo que realmente motiva al
demandante al formular esta queja en contra del aspecto probatorio del proceso
es una inconformidad con la manera como la prueba fue evaluada. Esto se expresa
así en la demanda: "Respecto de la valoración de las pruebas, debemos
decir, que no siempre se verifica en real forma por los juzgadores, con el
argumento de que la prueba fue estudiada en su conjunto y así cubrir la
falencia del estudio analítico de los medios probatorios, en la práctica se
soslaya frecuentemente, mediante el uso torticero del denominado expediente de
apreciación conjunta de las pruebas, simplemente limitándose el juzgador a
manifestar que el material probatorio ha sido valorado en conjunto..."19 Lo anterior es más que suficiente para
demostrar que lo que aquí se alega es la inconformidad con la forma en que fue
interpretado el conjunto de las pruebas; inconformidad que no constituye, desde
la doctrina que la Corte ha construido sobre la materia, vía de
hecho posible. Por ello la vía de hecho por defecto fáctico que alega el
demandante no existe para esta Sala. 5.4 Ahora bien,
en la medida en la que, como se dijo, la problemática relacionada con la
valoración probatoria se encuentra vinculada con la queja en relación con la
inobservancia de la presunción de inocencia que debe acompañar las actuaciones
disciplinarias, esta Sala abordará tal problema. Es necesario
reseñar aquí brevemente que el artículo 9 de la
Ley 734 de 2002, corresponde en
similar sentido al texto del Artículo 6o. de la
Ley 200 de 1995, el cual fue
declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante sentencia
C-244-96 del 30 de mayo de 199620. En aquella oportunidad dijo esta
Corte: "El
derecho fundamental que tiene toda persona a que se presuma su inocencia,
mientras no haya sido declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro
Ordenamiento constitucional en el artículo 29, en estos términos: "Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable", lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho hasta
tanto su culpabilidad no haya sido plenamente demostrada. Este principio
tiene aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino
también en todo el ordenamiento sancionador -disciplinario, administrativo, contravencional, etc.-, y debe ser respetado por todas las
autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado. Ahora bien: el
principio general de derecho denominado "in dubio pro reo" de amplia
utilización en materia delictiva, y que se venía aplicando en el proceso
disciplinario por analogía, llevó al legislador a consagrar en la disposición
que hoy se acusa, el in dubio pro disciplinado, según el cual, toda duda que se
presente en el adelantamiento de procesos de esta índole, debe resolverse en
favor del disciplinado. El "in
dubio pro disciplinado", al igual que el "in dubio pro reo"
emana de la presunción de inocencia, pues ésta implica un juicio en lo que
atañe a las pruebas y la obligación de dar un tratamiento especial al procesado. Como es de
todos sabidos, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de
realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o
convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado.
Cuando la Administración decide
ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar
que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o
participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es
imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga
probatoria corresponde a la
Administración o a la Procuraduría General de la
Nación, según el caso; dependiendo de quién adelante la investigación, y son
ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y
conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado." Es importante
resaltar, de lo trascrito, que: "como es de todos sabido, el juez al
realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las
reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la
existencia del hecho y la culpabilidad del implicado". Esto pone de
presente, pues, que al señalar este defecto por desconocimiento del principio
de presunción inocencia, el demandante no hace más que recabar su
insatisfacción en relación con la valoración probatoria efectuada por los
funcionarios demandados. Desea señalar la Sala que en todos los eventos en los que un
funcionario resulta sancionado disciplinariamente podría alegar éste que
existió desconocimiento de la presunción de inocencia que le ampara durante el
proceso. Es claro que tal alegación es un absurdo y que, como se citó, uno de
los aspectos de la presunción de inocencia es el in dubio pro disciplinado,
según el cual "toda duda que se presente en el adelantamiento de procesos
de esta índole, debe resolverse en favor del disciplinado" Así pues, la
inconformidad del actor debe comprenderse dentro de dicho espectro y, por ende,
entender que lo que alega es que la duda no se resolvió en su favor cuando
debía ser resuelta en tal sentido. Nuevamente observa la Sala que esta imputación no pasa de ser una
afirmación genérica, sin que encuentre que el demandante haga siquiera un solo
señalamiento concreto en relación con la valoración de pruebas que debían ser
claramente interpretadas en su favor y que no lo fueron. De esta manera, pues, la Sala tampoco podrá considerar que
existió una vía de hecho por defecto sustantivo al omitir la aplicación del
artículo 9 de la Ley 734 de 2002. 5.5 Esta Sala
también debe ocuparse del problema planteado en relación con el desconocimiento
del principio de legalidad en cuanto a la graduación de la pena como gravísima.
Este problema también involucra el problema de la proporcionalidad de la
sanción impuesta y, por consiguiente, son evacuados de manera conjunta. Así pues, es
necesario que la Sala indique, tal y como lo hizo en las
consideraciones generales de la presente sentencia, que la problemática que
pasa por este aspecto se relaciona con el concepto del principio de legalidad
en materia disciplinaria. En este contexto debe tenerse en cuenta que esta
Corporación, de manera general, ha diferenciado tal concepto en los diferentes
campos del derecho sancionador y, especialmente, entre el derecho penal y el
derecho disciplinario. De allí que le
asista razón al juez de segunda instancia, la
Sección Cuarta del Consejo de
Estado, al señalar que calificar la conducta del actor como gravísima, de
acuerdo con lo tipificado en el artículo 413 del Código Penal, no constituye
una violación al principio de legalidad. La
Sala está plenamente de acuerdo
con lo expresado por dicha instancia en el sentido de que la responsabilidad
penal no debe estar demostrada, pues, probados los hechos que dan lugar a que
los funcionarios de la
Procuraduría hayan establecido
que la conducta del demandante, en términos objetivos, está de acuerdo con lo
descrito en el Estatuto penal , es decir, que éste haya proferido resolución,
dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley, pueden calificar la
conducta como gravísima. De esta manera, entonces, se verifica que la actuación
de la Procuraduría tampoco violó el principio de
legalidad, de conformidad con el desarrollo del numerus a pertus, explicado en
las consideraciones generales de esta sentencia. 5.6 En resumen, la Sala no encuentra fundada ninguna de las
acusaciones que el actor formula contra los demandados y, por ende, no
considera que se haya violado derecho fundamental alguno y, por contera, que la
situación del demandante sea una de perjuicio irremediable que hiciera
procedente el mecanismo constitucional de tutela. En consecuencia, esta Sala
confirmará, pero por los motivos expuestos en este fallo, las sentencias que
revisa. IV. DECISIÓN. La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Primero.-
CONFIRMAR, pero por las
razones expuestas en esta sentencia, la proferida el veintiséis (26) de mayo de
2005 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la
cual ésta confirmó aquella dictada en primera instancia el once (11) de marzo
de 2005 por la Sección Tercera,
Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegando el amparo
deprecado por el señor Carlos Arturo Bello Bonilla en el proceso de tutela que
éste inició contra la
Procuraduría Regional de
Cundinamarca, el Vice procurador General de la
Nación y la Gobernación de Cundinamarca. Segundo.-
LÍBRESE por secretaría
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado Ponente ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General NOTAS
PIE DE PÀGINA 1.
Folio 225. 2.
Sentencia C-124/03 MP: Jaime Araujo Rentería 3.
Sentencia C-712 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. 4.
Ibídem 5.
Sentencia C-341 de 1996. M.P.
Antonio Barrera Carbonell. . 6.
Sentencia C-124/03 MP: Jaime Araujo Rentería y C-244
de 1996 MP: Carlos Gaviria Díaz 7.
Sentencias C-124/03 y C-708/99, entre otras. Al respecto cabe anotar: " La
prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que
establecen una precisióntipológica en la que se describen de manera
detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo,
conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento
penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la
definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de
la función pública que interesan por sobre todo a contenidos
político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio
Europeo de Derechos Humanos. 8."Las
sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad
física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las
sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de
atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto
sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio,
de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales
que puedan deducirse de los hechos que la originaron." 9.
Sentencia C-155 de 2002. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. 10.
Sentencias T-561/05, C-095/03, C-088/02, C-948/02, entre otras 11.
Sentencia C-098 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. 12.
Sentencias C-095/03, MP: Rodrigo Escobar Gil y C-181 de 2002. MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra, entre otras 13.
Sentencia C-948 de 2002, MP: Álvaro Tafur Gálvis. 14.
Sentencias T- 743/02, T-215/00, T–262/98, entre otras. 15.
Dispone la Ley 734 de 2002 en su artículo 172:
"Funcionarios competentes para la ejecución de las sanciones. La sanción
impuesta se hará efectiva por: 1.
El Presidente de la República,
respecto de los gobernadores y los alcaldes de Distrito. 2. Los gobernadores, respecto de los
alcaldes de su departamento. 3.
El nominador, respecto de los servidores públicos de libre nombramiento y
remoción o de carrera. 4.
Los presidentes de las corporaciones de elección popular o quienes hagan sus
veces, respecto de los miembros de las mismas y de los servidores públicos
elegidos por ellas. 5.
El representante legal de la entidad, los presidentes de las corporaciones,
juntas, consejos, quienes hagan sus veces, o quienes hayan contratado, respecto
de los trabajadores oficiales. 6.
Los presidentes de las entidades y organismos descentralizados o sus
representantes legales, respecto de los miembros de las juntas o consejos
directivos. 7. La Procuraduría General de la
Nación, respecto del particular que ejerza funciones públicas. Parágrafo. Una vez ejecutoriado el fallo
sancionatorio, el funcionario competente lo comunicará al funcionario que deba
ejecutarlo, quien tendrá para ello un plazo de diez días, contados a partir de
la fecha de recibo de la respectiva comunicación."(Subrayas por fuera
del texto original) 16.
Folio 15 del expediente. 17.
Esta teoría de los defectos, tan difundida por esta Corporación, fue
desarrollada en la sentencia T-231/94. Ha sido reiterada recientemente en las
sentencias T-811/05, T-809/05, T-779/05 y T-778/05, entre otras 18.
Folio 38 19.
Folio 16 20.
MP: Carlos Gaviria Díaz. |