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SENTENCIA T-1307/05 PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Operancia PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Desarrollo
constitucional y legal PROCURADORIA DELEGADA-Competencia para el ejercicio del poder disciplinario
preferente En principio,
en el presente caso la competencia para el ejercicio del poder disciplinario
preferente estaría atribuida a los Procuradores Delegados, quienes la ejercen
por delegación del Procurador General de la Nación y sin perjuicio de la
posibilidad que tiene éste para reasumirla en cualquier o momento en los
términos de la ley, que han sido precisados por la jurisprudencia
Constitucional. INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Finalidad/AUTO DE APERTURA DE INDAGACION PRELIMINAR-Notificación PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No profirió
auto de apertura de investigación El Procurador
General de la Nación en ningún momento profirió un auto de apertura de
indagación preliminar. Se limitó a comisionar a varios funcionarios de su
despacho para la práctica de una visita especial, y luego, a partir del informe
presentado por éstos, a designar al Vice procurador para la evaluación de dicho
informe y el adelantamiento de las investigaciones disciplinarias que pudiesen
resultar del mismo. Es claro que, dependiendo de las circunstancias, el
Viceprocurador General, en su condición de funcionario especial designado para
el efecto, habría podido optar, o por abrir una indagación preliminar, o por,
si contaba con los elementos de juicio suficientes, proceder directamente a
abrir la investigación disciplinaria, como en efecto aconteció en este caso. De
haberse optado por la indagación preliminar, ciertamente dicha decisión debía
haber sido consignada en un acto administrativo que, con las formalidades
legales, debía notificarse a los servidores públicos afectados, los cuales
podrían haber solicitado ser oídos en versión libre. Pero, se repite, no fue
eso lo que ocurrió. De esta manera, en la medida en que no existió indagación
preliminar, no se puede afirmar que el Procurador haya omitido la notificación
del auto que ordenó la apertura de indagación preliminar contra el accionante
pues tal determinación no se profirió, y, consiguientemente, tampoco cabe
argumentar que se desconoció el derecho del accionante de ser oído en una
indagación preliminar que nunca tuvo lugar. SUSPENSION PROVISIONAL EN PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones
para que proceda/APERTURA DE
INVESTIGACION DISCIPLINARIA Y SUSPENSION PROVISIONAL-Simultaneidad APERTURA DE INVESTIGACION DISCIPLINARIA Y SUSPENSION PROVISIONAL-Fue debidamente
notificada al investigado por lo que no se vulneró el debido proceso En el auto
mediante el cual se adoptaron las medidas impugnadas se dispuso que se
notificara al investigado la decisión de abrir la investigación disciplinaria
en su contra, y que así mismo se le comunicara la decisión de suspenderlo
provisionalmente. Del mismo modo se expresaron las razones por las cuales se
adoptaba la medida de suspensión provisional, que consistían en que las
conductas objeto de investigación fueron calificadas de graves y gravísimas,
teniendo en cuenta el alto grado de afectación de la función pública, y que las
mismas se habían venido presentando de manera continua y reiterada por el
investigado, quien, además, se había negado a cumplir y atender la directiva
unificada de la Procuraduría General de la Nación en el sentido de abstenerse
de suscribir contratos de prestación de servicios. De este modo, la medida de
suspensión provisional se habría adoptado dentro de los parámetros legales
aplicables, sin que pueda señalarse que se ha desconocido el derecho de defensa
del investigado, puesto que el mismo fue enterado de la misma, así como del
trámite de consulta que debía surtirse ante el Procurador General de la Nación. DERECHO AL BUEN NOMBRE-No se vulneró por cuanto la información en los
medios de prensa corresponde a la realidad DERECHO AL TRABAJO-No se vulneró por disponerse la apertura de
investigación y la suspensión provisional del investigado Referencia: Expediente T-923659 Accionante: OYOLA BUSTAMANTE ELEMILET ROBERTO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil cinco (2005). LA SALA QUINTA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, Integrada Por Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra Y Humberto Antonio Sierra Porto, En Ejercicio De Sus Competencias
Constitucionales Y Legales, Ha Pronunciado La Siguiente SENTENCIA Dentro del
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-923659 instaurado
por Elemilet Roberto Oyola Bustamante contra la Procuraduría General de la
Nación. I.ANTECEDENTES 1. La solicitud Elemilet
Roberto Oyola Bustamante, obrando en su propio nombre, presentó, mediante
apoderado judicial, ante el Tribunal Administrativo de Sucre, acción de tutela
en contra de la Procuraduría General de la Nación, por una presunta violación
de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al buen nombre en
la que considera incurrió la autoridad demandada dentro del proceso
disciplinario que se adelanta en su contra. 2. Información a los demandados y a terceros eventualmente afectados Mediante auto de
octubre 21 de 2003, el Tribunal Administrativo de Sucre dispuso admitir la
acción de tutela y notificar de la misma al señor Procurador General de la
Nación para que"… en el término de cuarenta y ocho (48) horas, rinda un
informe sobre la actuación disciplinaria adelantada en el caso del
accionante." 3. Oposición a la demanda El Procurador
Regional de Sucre, obrando en representación de la Procuraduría General de la
Nación, según poder que le fuera conferido para el efecto, en escrito de 24 de octubre
de 2003 (Folio 28) se opuso a las pretensiones de la demanda. 2. Los hechos 4.1. Mediante
comunicación de agosto 29 de 2003 (Folio 48) el Procurador General de la Nación
decidió asignar a cuatro Asesores Grado 24 del Despacho y a un Profesional Universitario
de la Delegada para el Medio Ambiente, "… para que realicen las
diligencias necesarias en las Corporaciones Autónomas Regionales, en relación
con la celebración de contratos para la época preelectoral; concluida esta
etapa si los medios de prueba acreditan la existencia de faltas disciplinarias,
dispongan la respectiva investigación, y formule (sic) auto de cargos si fuere
del caso de acuerdo con el numeral 19, artículo 7º del Decreto 262 de
2000."Dispuso así mismo el señor Procurador que los funcionarios asignados
podrían "… adoptar la medida de Suspensión Provisional en los términos del
artículo 157 de la Ley 734 de 2002, así como la de subcomisionar para la
práctica de pruebas." 4.2. Sin que
obren en el expediente las fechas, y según se desprende de la providencia de
octubre 10 de 2003 emitida por el Vice procurador General de la Nación, los
funcionarios asignados se desplazaron a las ciudades de Sincelejo, San Marcos y
Rioacha para practicar visitas especiales a diferentes dependencias de la
Corporación Autónoma Regional de Sucre, CARSUCRE. 4.3. Mediante
auto de octubre 7 de 2003 el Procurador General de la Nación, obrando
"[d]e conformidad con el artículo 7º numeral 19 del Decreto 262 de 2000
…", designó al Vice procurador General de la Nación,"… como
‘funcionario especial’, para que asuma las investigaciones disciplinarias que
resulten de la evaluación de los informes presentados por los Asesores Grado 24
asignados para adelantar diligencias en las Corporaciones Autónomas Regionales que
se relacionan, así: Corpomojana y Corposucre en Sucre; Corpoguajira, en la
Guajira, Corpoguavio y CAR en Cundinamarca, Corpocaldas, en Caldas, Corpovalle
–CVC en el Valle, Corporación Regional del Atlántico, CRA, y Cardique en
Cartagena." Señaló el Procurador que "[e]l funcionario tendrá todas
las facultades consagradas en el inciso 1 del numeral 19 del artículo 7º
ibidem, incluidas las de subcomisionar para la práctica de pruebas a servidores
públicos de la Procuraduría." 4.4. Mediante
providencia de octubre 10 de 2003, en la cual se expresa que la Procuraduría ha
procedido de oficio, el Vice procurador General de la Nación resolvió avocar el
conocimiento del asunto (ilegible) y en consecuencia, abrir investigación
disciplinaria contra Elemilet Roberto Oyola Bustamante, en su condición de
Director General de CARSUCRE, en relación con la posible comisión de faltas
disciplinarias en la contratación de la entidad, las cuales fueron calificadas
de graves y gravísimas. 4.5. En la
misma providencia, el Vice procurador General de la Nación resolvió suspender
provisionalmente, por el término de tres meses, al Director General de
CARSUCRE. 4.6. Igualmente
se dispuso en esa providencia "notificar por la decisión de Apertura de
Investigación Disciplinaria al implicado y/o su apoderado, advirtiéndole que
contra ella no procede recurso alguno según lo dispuesto en el artículo 155 de
la Ley 734 de 2002, y comunicarle la medida de SUSPENSION PROVISIONAL, conforme
a lo previsto en el Inciso Cuarto del artículo 157 ibídem". 4.7. En la
parte considerativa de la mencionada resolución se señala, en cuanto hace a los
hechos investigados y las posibles faltas disciplinarias, que, en general,
ellos consisten en la celebración irregular de contratos y órdenes de
prestación de servicios, y en relación con la suspensión provisional, que las
conductas objeto de investigación han sido calificadas como graves o
gravísimas, que las mismas se han venido presentando de manera continua y
reiterada y que el disciplinado "… ha demostrado su firme intención de
persistir en mantener una nómina paralela a costa de los recursos de inversión
negándose a cumplir y atender la Directiva unificada No. 004 del 19 de agosto
de 2003, suscrita por el señor Procurador General de la Nación, en su numeral
3º en el sentido de abstenerse de suscribir contratos de prestación de
servicios y de servicios profesionales". 4.8.La decisión
de designar al Vice procurador como" funcionario especial" se
comunicó al Director de Carsucre mediante comunicación, suscrita por quien se
identifica como "secretaria", y del siguiente tenor: "Conforme a
lo ordenado en auto fechado octubre 7 de 2003, proferido por el doctor EDGARDO
JOSE MAYA VILLAZON, Procurador General de la Nación, me permito COMUNICARLE,
que se designó al doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Vice procurador General
de la Nación, como ‘funcionario especial’ para que asuma las investigaciones
disciplinarias que resulten de la evaluación de los informes presentados por
los Asesores Grado 24 asignados para adelantar diligencias en esa
corporación." 4.9 Vía fax
enviado a la Dirección de CARSUCRE, se remitió el Oficio 2094-B de octubre 14
de 2003, suscrito por una sustanciadora de la Oficina de Asesores en
Contratación Estatal del Despacho del Procurador General de la Nación, mediante
el cual se solicitó a Elemilet Roberto Oyola Bustamante que se sirva comparecer
ante esa dependencia, ubicada en la Carrera 5ª No. 15-80, piso 10 de la ciudad
de Bogotá, con el objeto de notificarle la providencia de apertura de
investigación disciplinaria y suspensión provisional, proferida por el Vice
procurador General de la Nación. Se le informó que el auto de suspensión
provisional había sido remitido al Despacho del Procurador General de la
Nación, para que se surta la consulta, y que tiene derecho a designar defensor,
a solicitar ser escuchado en versión libre y a recibir en su dirección de
correo electrónico o fax las decisiones que le deban ser notificadas
personalmente o comunicadas. Se adjunta tirilla de recepción de fax del 16 de octubre
de 2003. 4.10. Distintos
medios de prensa nacional y regional, en sus ediciones del 17 de octubre de
2003 dieron cuenta detallada de la apertura de investigación disciplinaria y la
medida de suspensión provisional que afectó al accionante así como a otros
directores de Corporaciones Autónomas Regionales. 4.11. La
notificación de la Resolución de apertura de investigación disciplinaria contra
el accionante se surtió por edicto fijado el 30 de octubre de 2003 y desfijado
el 4 de noviembre de 2003. (Folio 148) 4.12. La
Providencia emitida por el Vice procurador General de la Nación dispuso, en los
términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, remitir el expediente al
despacho del Procurador General de la Nación, para que se surta la consulta
allí prevista. 4.13. El
Procurador General de la Nación, mediante providencia de octubre 22 de 2003,
asumió el conocimiento de la consulta y dispuso que el expediente permaneciese
por el término de tres días en la secretaría, término dentro del cual el
investigado podría presentar alegaciones en su favor. 4.14. El 20 de
octubre de 2003 Elemilet Roberto Oyola Bustamante acudió a la acción de tutela. 3. Fundamento de la acción Las
consideraciones del actor pueden sintetizarse de la siguiente manera: 5.1. Considera
el accionante que la actuación de la Procuraduría comporta una violación de su
derecho a ser investigado disciplinariamente por el funcionario competente de
acuerdo con la ley. A ese respecto
señala que la competencia disciplinaria para investigar al Director General de
la Corporación Autónoma Regional de Sucre, de conformidad con el artículo 75,
numeral 1, literal a) del Decreto 262 de 2000, la tiene el Procurador Regional
de Sucre. Agrega que para
que el Procurador General de la Nación pueda desplazar esa competencia es
necesario que proceda mediante acto administrativo debidamente notificado y en
el cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7, numeral 19 del Decreto
262 de 2000, se indiquen las razones de gravedad, importancia o trascendencia
pública del hecho que justifiquen ese desplazamiento. Concluye que el
desplazamiento de competencia, debidamente motivado, no le fue notificado. Que
en consecuencia desconoce cuáles son los criterios que tuvo en cuenta el
Procurador para ese efecto, y que en la comunicación en la que escuetamente se
le informa del hecho, no se le citan las normas que sirvieron de fundamento
para la decisión, respecto de la cual, finalmente, desconoce si es susceptible
de recursos o no A renglón
seguido hace una serie de consideraciones orientadas a mostrar que ese
desplazamiento de competencia, en la medida en que afecta la competencia por
razón del territorio, debe asimilarse al cambio de radicación del proceso
regulado en la ley procesal penal y que por consiguiente, el desconocimiento de
las garantías que rodean esa figura en el proceso penal, se constituye en otras
tantas violaciones de su derecho al debido proceso. Señala que la
conducta de la Procuraduría comporta una violación del derecho al juez natural,
según el cual debe ser una ley anterior al caso la que determine la
jurisdicción y la competencia del órgano jurisdiccional. 5.2. Señala, por
otra parte, que como quiera que no se le ha notificado el acto administrativo
expedido por la Procuraduría, y desconoce su texto, se la han vulnerado los
derechos de contradicción y de defensa. En este contexto, señala, resulta
lesiva de su derecho al debido proceso la citación para notificarse en Bogotá,
fuera de su domicilio y de la sede de la entidad en la que presta sus
servicios, lo cual limita sus posibilidades de defensa, ya restringidas por la
decisión de desplazar la investigación a Bogotá. 5.3. En su
criterio se violó también la reserva que tiene el proceso disciplinario y el
derecho al buen nombre, por cuanto la decisión de abrir investigación
disciplinaria en su contra y suspenderlo provisionalmente fue dada a conocer a
los medios de prensa, los cuales la hicieron pública, antes de que le hubiese
sido notificada. (Art. 33 de la Ley 190 de 1995) 5.4. Señala que
también se desconoció su derecho a rendir versión libre dentro de la
investigación preliminar. Advierte que como quiera que no exista providencia
que haya dispuesto la investigación preliminar, no hubo advertencia de la
autoridad investigadora al investigado sobre su derecho a rendir esa versión
libre. De este modo, no habría tenido oportunidad de manifestarse en torno a
los hechos investigados antes de que se decidiera la suspensión provisional. 5.5. Las
anteriores violaciones de su derecho al debido proceso, afectan, por conexidad,
tanto su derecho al trabajo, como su derecho al buen nombre. 6. Pretensión El accionante
pretende que se tutelen los derechos fundamentales violados con los actos
administrativos previos al de apertura de investigación y de suspensión
provisional y así como con éstos. Para el efecto
solicita que se ordene anular la investigación iniciada en su contra, a partir
del auto de indagación preliminar. Así mismo
solicita que se ordene hacer las notificaciones en la forma prevista en la ley,
para lo cual habrá de designarse un funcionario especial en el domicilio del
investigado o asignar la competencia al Procurador Regional de Sucre. 7. Oposición En su escrito
de oposición a las pretensiones del accionante, el Procurador Regional de Sucre
expresó en síntesis, los siguientes argumentos: 7.1. En el
trámite del proceso disciplinario seguido contra el accionante se ha cumplido a
cabalidad con el debido proceso consagrado en los artículos 29 y 228 de la
Constitución. Las decisiones adoptadas dentro del mismo se fundan en hechos
verificables y que constituyen un indicio grave que puede afectar la moralidad
y la transparencia en el manejo de recursos públicos por parte del investigado. 7.2. La medida
de suspensión provisional se adoptó de conformidad con la ley, y frente a la
misma caben otros medios de defensa judicial, lo que hace improcedente la
acción de tutela. 7.3."La
designación de un funcionario especial para adelantar un proceso disciplinario,
no es más que una potestad que tiene el supremo director y jefe de la
Procuraduría General de la Nación, quien en principio tiene la facultad
constitucional de investigar a todos los servidores públicos, de asignarle esa
investigación disciplinaria específica al funcionario que él considere, en
atención a la gravedad, trascendencia o importancia, como en efecto ocurre en
el presente caso…". Dicha decisión fue comunicada en debida forma al
accionado, de manera previa al auto de apertura y suspensión. No es de recibo,
por otra parte, equiparar la designación de funcionario especial a la figura
del cambio de radicación, en la medida en que los presupuestos de una y otra son
completamente diferentes. 7.4. El
accionante no puede sostener que sólo se enteró de la investigación por la
divulgación que de la misma hicieran los medios de prensa el día 17 de octubre
de 2003, por cuanto consta en el mismo escrito de tutela que los días 9 y 16 de
octubre recibió vía fax, copia de los oficios en los cuales se designada al
Vice procurador como funcionario especial para adelantar la investigación, y se
le citaba para notificarse de la apertura de la misma. 7.5. No se le ha
desconocido al investigado su derecho de defensa, porque de manera oportuna se
le citó para que acudiera a notificarse personalmente de la resolución de
apertura de investigación, y se le comunicó la decisión de suspensión
provisional. Si el investigado no concurre a notificarse, se le notificará por
el mecanismo subsidiario que la misma ley señala, que es el edicto. 7.6. La ley no
exige que la medida de suspensión provisional sea notificada personalmente al
investigado. El artículo 157 de la Ley734 de 2002 señala que el auto que
decreta la suspensión provisional será responsabilidad del funcionario
competente y deberá ser consultado, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.
En el caso concreto, la medida se le comunicó al accionante. 7.7. La ley tampoco exige que en la indagación
preliminar se decrete y reciba versión libre al implicado, derecho que solo
existe en la imaginación del actor, puesto que la ley incluso permite que esta
etapa de investigación preliminar sea obviada cuando proceda de inmediato la
etapa de investigación disciplinaria. 7.8. No se
viola el derecho al trabajo, puesto que, terminado el proceso disciplinario y
si la decisión es favorable al investigado, el mismo regresará a su trabajo y
tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir. 7.9. No se
desconoce el derecho al buen nombre, porque la presunción de inocencia sólo se
desvirtúa por fallo debidamente ejecutoriado y la suspensión provisional en la
etapa de investigación no desconoce esa garantía constitucional. II.TRAMITE PROCESAL 1. Primera instancia El Tribunal
Administrativo de Sucre, mediante Sentencia de 31 de octubre de 2003 (folio
74), decidió NEGAR la tutela, teniendo en cuenta que "… el artículo 19 del
Decreto 262 de 2000 faculta al Señor Procurador General de la Nación para
designar a un funcionario especial del Ministerio Público para asumir
investigación disciplinaria, cuando la gravedad, importancia o trascendencia
pública del hecho investigado lo ameriten…". Observa esta
Sala de Revisión que la anterior decisión se tomó con base en el estado de la
cuestión para el momento en el que se presentó la acción de tutela, cuando aún
estaba corriendo el término para la notificación personal del auto de apertura
de investigación y no se había dispuesto, por consiguiente, la notificación por
edicto. 2. Impugnación Mediante
escrito de noviembre 10 de 2003, (Folio 88) el accionante impugnó la anterior
decisión, con base en consideraciones que, en general, reiteran las presentadas
en el escrito de tutela. Enfatiza en que
la Ley 734 de 2002 fija unos criterios para determinar la competencia, entre
los cuales se encuentra el establecido en sus artículos 74 y 83, según el cual
es competente en materia disciplinaria el funcionario del territorio donde se
realizó la conducta, y que el traslado de competencias no puede ser total, sino
parcial, de manera que el funcionario superior no pueda ignorar la competencia
que pertenece al funcionario inferior. 3. Segunda instancia Actuó como juez
de segunda instancia, el Consejo de Estado. La impugnación ingresó al despacho
del magistrado sustanciador el 5 de diciembre de 2003, y se registró proyecto
de fallo el 22 de enero de 2004. Mediante auto
de enero 23 de 2004 se dispuso practicar la siguiente prueba: "Solicítese
al señor Vice Procurador General de la Nación certificar si cumplió el trámite
de notificación previsto en los artículos 101 y 107 de la Ley 734 de 2002
respecto del auto del 10 de octubre de 2003, por medio del cual se ordenó abrir
investigación disciplinaria contra el demandante. (…) " El anterior
proveído fue comunicado al Vice procurador General de la Nación mediante Oficio
0383 de enero 28 de 2004. Se adjunta tirilla de fax en la que consta que el
mismo día se recibió en el despacho del señor Vice procurador. Mediante oficio
de febrero 2 de 2004, recibido el mismo día en el despacho del señor Vice
procurador, la Secretaria General del Consejo de Estado requirió que se dé
respuesta inmediata a la solicitud formulada mediante oficio 0383 de enero 28
de 2004. El 4 de
febrero, la Secretaría General del Consejo de Estado dio cuenta de las
anteriores diligencias al Consejero Ponente. La Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado falló
la tutela en sentencia del 5 de febrero de 2004. El 6 de febrero
de 2004, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió al Consejero
Ponente el Oficio N. 121 suscrito por la Coordinadora de Asesores del
Procurador General de la Nación en contratación Estatal, con sus respectivos
anexos. En dicho oficio
No. 121, fechado el 2 de febrero de 2004 y recibido en la oficina de
correspondencia del Consejo de Estado el 3 de febrero de 2004, se daba cuenta
del trámite de notificación cumplido en el proceso disciplinario que se
adelantaba contra el accionante. El fallo del
Consejo de Estado de 5 de febrero de 2004 no tuvo en cuenta el mencionado
oficio, y en el mismo se decidió REVOCAR la sentencia de primera instancia y en
su lugar TUTELAR "… el derecho fundamental al debido proceso del
demandante, para cuyo efecto se ordena al señor Vice Procurador General de la
Nación que notifique en forma personal al señor Elemilet Roberto Oyola
Bustamante el auto del 10 de octubre de 2003, dictado por dicho funcionario,
por medio del cual abrió investigación disciplinaria contra el señor Oyola, si
aún no lo hubiera hecho." Decidió así mismo el Consejo de Estado,
CONFIRMAR la sentencia del Tribunal en cuanto se denegó la tutela de los
derechos fundamentales a la honra y buen nombre y el derecho al trabajo. Para tomar esa
consideración el Consejo de Estado consideró, por un lado, que no estaba
llamado a prosperar el cargo por falta de competencia, como quiera que la ley
permite al Procurador General de la Nación "… designar funcionarios
especiales para adelantar investigaciones disciplinarias, dictar fallo e
imponer la medida de suspensión provisional, siempre que: a) dicho funcionario
pertenezca a la Procuraduría General y b) el mismo sea de superior o igual
jerarquía que el funcionario desplazado."Agregó el Consejo de Estado que
en el caso examinado, se observa que "… el Vice Procurador General de la
Nación forma parte del referido organismo autónomo, pues así se establece en el
artículo 2º del Decreto 262 de 2000, que regula la estructura orgánica de la
Procuraduría General de la Nación y, teniendo en cuenta que además de formar
parte del nivel central en la organización de la misma y tiene una jerarquía
funcional superior a la de los procuradores regionales; el referido funcionario
fue designado por el Jefe del Ministerio Público quien, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 7, numeral 16, ibídem, ejerce en forma preferente el
poder disciplinario, adelanta investigaciones e impone las sanciones a que haya
lugar, es evidente que el Vice Procurador General de la Nación, tiene plena
competencia para adelantar la investigación disciplinaria objeto de la presente
acción de tutela." Señaló, por
otro lado, el Consejo de Estado, que en el trámite de la investigación
disciplinaria no es posible obviar la notificación personal o por edicto de la
decisión de apertura de investigación, y que hacerlo así comporta una violación
del debido proceso susceptible de amparo. Indicó,
finalmente, que en cuanto hace al derecho al buen nombre, la eventual
vulneración del mismo provendría de unos medios de prensa que no hacen parte
del proceso, razón por la cual no cabe pronunciamiento alguno en esa materia, y
que en cuanto al derecho al trabajo, éste no es un derecho fundamental de
protección inmediata y sólo puede tutelarse en los términos señalados en la
ley. Mediante
comunicación de febrero 25 de 2004 dirigida al Consejero Ponente, el Vice
procurador General de la Nación solicita que se aclare el fallo proferido por el
Consejo de Estado, por cuanto en la parte considerativa del mismo y en la
valoración probatoria no consta que se haya efectuado análisis alguno del
oficio No. 121 de febrero 2 de 2004, donde se establece que sí se había
realizado la notificación ficta del auto de apertura de investigación. Por
consiguiente, señala, surge la duda de si de acuerdo con el fallo, no obstante
que se produjo una notificación en legal forma se debe proceder nuevamente a
realizarla, o si la expresión ‘si aún no lo hubiere hecho’, se refiere al
procedimiento luego de instaurada la tutela. Después de
hacer un recuento del trámite de notificación que se cumplió en relación con el
señor Oyola Bustamente, señala que éste, en lugar de cumplir con la citación
que se le hizo para notificación personal, se dedicó a cuestionar la validez de
la comunicación que se le remitió a ese efecto, confundiéndola con la
notificación en sí. Agrega que “como se puede ver, todo lo que expone el
procesado son argucias y leguleya das para evadir la acción disciplinaria, toda
vez que esta oficina sí cumplió con los deberes procesales que le imponen los
artículos 101 y 107 del C.U.D." El Consejo de
Estado resolvió desestimar la solicitud de aclaración, por cuanto, por un lado,
de acuerdo con el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, podrán
aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan motivo de
duda siempre que estén contenidos en la parte resolutiva o influyan en ella, y
la sentencia cuya aclaración se solicita no presenta frases o conceptos
oscuros. Por otro lado, señala en su providencia el Consejo de Estado, los
documentos que se afirma fueron allegados al proceso, no tenían por qué ser
valorados, por cuanto no habían sido inicialmente presentados y el funcionario
requerido para que lo hiciese guardó silencio. 4. Solicitud de insistencia En ejercicio de
la facultad que le confiere el numeral 12 del artículo 7º del Decreto-Ley 262
de 2000, el Procurador General de la Nación solicitó la revisión del fallo
proferido por el Consejo de Estado. Sustenta su
solicitud en la consideración de que el fallo del Consejo de Estado carece de
sustento probatorio alguno, como quiera que el proyecto de fallo se registró
con anterioridad al auto mismo que requirió la prueba y el fallo se emitió un
día antes de que la Secretaría General de la Sección remitiera al despacho las
correspondientes pruebas. Considera, por
otra parte, que está probado que en el caso que se solicita revisar, "… la
notificación se surtió en los términos de ley, luego las diligencias fueron
correctas y no puede inferirse violación alguna del debido proceso. Agrega que
"[n]o vale entonces, el argumento del actor de que no fue notificado
legalmente, pues no existe explicación alguna para que conociendo los oficios correspondientes,
no hubiere acudido a cumplir con el deber de notificarse". Señala el señor
Procurador General de la Nación en su escrito que estima su despacho que
"… no existió violación del debido proceso y, en tal virtud, no es viable
la tutela impetrada; por consiguientes se solicita a esa Corporación revise la
decisión de segunda instancia que erróneamente amparó los derechos del señor
Oyola Bustamante, para que la misma se revoque." III. PRUEBAS PRACTICADAS POR LA SALA La Sala Quinta
de Revisión, para mejor proveer, decidió solicitar al señor Vice procurador
General de la Nación el envío de copia del expediente contentivo de la
investigación adelantada contra el accionante, así como del informe que de
manera previa se había rendido por el personal de la Procuraduría comisionado
para adelantar unas diligencias en la Corporación Autónoma Regional de Sucre en
relación con la celebración de contratos en época preelectoral. Atendiendo esa
solicitud, la Oficina de Asesores en Contratación Estatal del Despacho del
Procurador General de la Nación remitió fotocopia simple del expediente
disciplinario seguido contra el señor Elemiliet Roberto Oyola Bustamante. IV.FUNDAMENTOS JURIDICOS 1. Competencia La Corte Constitucional
es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. El asunto objeto de debate 2.1. En el caso
presente, el actor afirma que en el proceso disciplinario que en su contra
inició la Procuraduría General de la Nación se le vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso, al trabajo y al buen nombre, debido a que: a)
Se desconoció el principio del juez natural que rige el derecho sancionatorio,
puesto que, en su concepto, para que el Procurador General de la Nación pueda
desplazar la competencia para la investigación disciplinaria de los distintos
funcionarios públicos prevista en la ley, es necesario que proceda mediante
acto administrativo debidamente notificado y en el cual, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 7, numeral 19 del Decreto 262 de 2000, se indiquen las
razones de gravedad, importancia o trascendencia pública del hecho que
justifiquen ese desplazamiento, lo cual no habría ocurrido en este caso; b) Se
desconoció su derecho a rendir versión libre dentro de la investigación
preliminar, como quiera que no existió providencia que hubiese dispuesto la
investigación preliminar y, por consiguiente, no hubo advertencia de la
autoridad investigadora al investigado sobre su derecho a rendir esa versión
libre; c) Se le han vulnerado sus derechos de contradicción y de defensa,
debido a que, no obstante que se adoptó la decisión de suspenderlo
provisionalmente, no se le ha notificado el acto administrativo expedido por la
Procuraduría, y resulta contraria al debido proceso la citación para notificarse
en Bogotá, fuera de su domicilio y de la sede de la entidad en la que presta
sus servicios, y d) Se violó la reserva que tiene el proceso disciplinario y el
derecho al buen nombre, por cuanto la decisión de abrir investigación
disciplinaria en su contra y suspenderlo provisionalmente fue dada a conocer a
los medios de prensa, los cuales la hicieron pública, antes de que le hubiese
sido notificada. 2.2. Sobre el
principio del juez natural aplicable al proceso disciplinario, la Corte se
pronunció en la Sentencia C-429 de 2001, para señalar que en materia
disciplinaria, "… también rige el principio del juez natural, esto es,
aquél a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un
determinado asunto …" y que está consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, conforme al cual "[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…)".
Recordó la Corte que dicho principio aparece incluido en el artículo 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa
Rica", entre las garantías judiciales, así "8. Garantías judiciales. 1. Toda persona tiene derecho
a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido
con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación
penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de
cualquier otro carácter." (Destaca la Corte) Puso de
presente la Corte que de conformidad con estos preceptos, la competencia, (i)
debe ser establecida por la Constitucióno por la Ley, (ii) con anterioridad al
hecho que motiva la actuación o proceso correspondiente, y (iii) de manera
explícita. 2.2.1. En el
sistema disciplinario colombiano el principio del juez natural tiene
desarrollos constitucionales y legales que responden a las particularidades
propias de la función de control disciplinario. Así, la Ley 734
de 2002 dispone en su artículo primero que el Estado es el titular de la
potestad disciplinaria, y agrega en el artículo segundo, en relación con la
titularidad de la acción disciplinaria que, "[s]in perjuicio del poder
disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las
Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control
disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas,
órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra
los servidores públicos de sus dependencias." La misma ley
dispone, en su artículo sexto, que como parte del debido proceso "[e]l
sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con
observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del
proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la
estructura y organización del Ministerio Público." De esta manera,
en cuanto hace a la predeterminación legal del funcionario encargado de ejercer
el control disciplinario es posible distinguir, por un lado, la competencia que
la ley atribuye de manera general a las oficinas de control disciplinario
interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y
entidades del Estado, y, por otro, el poder disciplinario preferente, que de
acuerdo con la Constitución corresponde ejercer al Ministerio Público. En relación con
lo primero, la Ley 734 de 2002, en su artículo 76, dispone que "[t]oda
entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los
Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u
oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la
garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera
instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus
servidores." Agrega la citada disposición que "[d]onde no se hayan
implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el
superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al
superior jerárquico de aquél." En cuanto hace
a la potestad disciplinaria del Ministerio Público, el artículo 3 de la citada
ley señala que "[l]a Procuraduría General de la Nación es titular del
ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar,
proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los
órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente
podrá asumir el proceso en segunda instancia."Agrega la disposición
que"[e]n virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de
oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de
aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del
control disciplinario." Las anteriores
previsiones son desarrollo de los mandatos constitucionales que establecen la
competencia del Ministerio Público en materia disciplinaria. Así, en el
artículo 118 de la Constitución se señalan las funciones genéricas que
corresponde al Ministerio Público y a quienes lo ejercen: "El
Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el
Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del
Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros
municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio
público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la
protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas." A su vez, en el
artículo 275 Superior, se dispone que el Procurador General de la Nación es el
supremo director del Ministerio Público, y en los artículo 277 y 278 se
enuncian las funciones que le corresponden en tal calidad, entre las cuales se
destacan las de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley",
contenidas en el numeral 6º del artículo 277. En el
mencionado artículo 277 se señala que las funciones allí previstas se ejercerán
por el Procurador General de la Nación, directamente, o por medio de sus
delegados y agentes, al paso que las funciones que el artículo 278 de la Carta
asigna al Procurador General de la Nación deben ser ejercidas directamente por
dicho funcionario. Tal como se
puso de presente en la Sentencia C-429 de 2001, sobre este punto la Corte se ha
pronunciado en varias oportunidades, y ha establecido una consistente
jurisprudencia, que, en lo relevante, se concreta así: "Al
Procurador General le corresponde ‘dirigir o señalar las directrices y pautas
generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de
asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes
acciones y decisiones’. De ahí que los delegados y agentes del Procurador
actúen en su representación y que además de las funciones que les asigne la
ley, cumplan las que siendo propias del Jefe del Ministerio Público, a quien
están subordinados, les sean delegadas por éste. Al Procurador
General de la Nación, se le atribuye un conjunto de funciones que él puede
ejercer directamente y que, de acuerdo con las necesidades del servicio y con
lo determinado por la ley puede también delegar, ya que como supremo director
del Ministerio Público se halla asistido por la facultad para ‘asignar
funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de éstos, sin
perjuicio del derecho de avocación cuando lo estime conveniente por necesidades
del servicio’. En otras palabras,
las funciones radicadas en cabeza del Procurador que, según la Constitución no
deban ser desempeñadas directa y personalmente por dicho funcionario, ‘pueden
permanecer o no en el, de acuerdo con las necesidades del servicio y es de su
competencia delegarlas o recuperarlas, según las necesidades de su función y
conforme lo determine la ley.’ Tal como se
puso de presente en la referida Sentencia, el Ministerio Público, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 118 de la Constitución, se ejerce por el
Procurador General de la Nación, por el defensor del pueblo, por los
procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las
autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás
funcionarios que determine la ley. La propia Constitución establece las
funciones que corresponde cumplir al procurador General de la Nación
directamente o por medio de sus agentes y delegados, pero "la
determinación concreta de la competencia de los demás funcionarios de la
Procuraduría, en lo no previsto por la Constitución, es función que corresponde
cumplir al legislador, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, 121,
122 y 279 del Ordenamiento Superior." En el inciso
segundo del parágrafo del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, se establece que
"Las funciones y las competencias que en este decreto se atribuyen a las
Procuradurías Delegadas, Territoriales y Judiciales, se ejercerán si el
Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas y delegarlas
en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el
Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en
cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la
entidad o comisiones especiales disciplinarias para garantizar la
transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función
administrativa y disciplinaria". Sobre el
particular, la Corte señaló que "… las atribuciones que pueden ser objeto
de delegación son todas aquellas descritas en el artículo 277 de la Carta y,
por consiguiente, son ellas las que, posteriormente, el Procurador puede
nuevamente asumir; actuación que no puede ser ejercida por dicho funcionario en
forma arbitraria sino razonada y razonable, en la medida en que prevalezca el interés
general, la justicia, los principios de transparencia, imparcialidad y
moralidad y el debido respeto y garantía de los derechos de los posibles
afectados con tal determinación, que no son otros que los servidores estatales
involucrados en los respectivos procesos disciplinarios." Puntualizó la
Corte que "… al efectuar la delegación de funciones el Procurador debe,
expedir los actos administrativos respectivos, con la observancia de las
disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia incluyendo, claro
está, la debida notificación a los procesados disciplinariamente." Por su parte,
de acuerdo con el numeral 19 de la citada disposición el Procurador General de
la Nación está habilitado para crear comisiones disciplinarias especiales de
servidores de la Procuraduría General o designar a un funcionario especial de
la misma para adelantar investigaciones disciplinarias y fallar, así como para
decretar la suspensión provisional, cuando la gravedad, importancia o
trascendencia pública del hecho lo ameriten, para lo cual podrá desplazar al
funcionario del conocimiento. De acuerdo con la misma norma, en este evento, el
fallo será proferido por quien presida la comisión o por el funcionario
designado, que, en todo caso, deberá ser de igual o superior jerarquía que el
funcionario desplazado y la apelación se surtirá ante el superior funcional de
quien tomó la decisión en primera instancia. 2.2.2. En el
presente caso, observa la Sala que la actuación disciplinaria que dio lugar a
la solicitud de amparo constitucional se dirigió contra un Director de
Corporación Autónoma Regional, entidades que de acuerdo con la ley tienen el
carácter de "… entes corporativo de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables …". Por su naturaleza,
tales entes se desenvuelven en el nivel nacional de la administración. De acuerdo con
el artículo 25 del Decreto 262 de 2000 corresponde a las Procuradurías
Delegadas conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se
adelanten contra, entre otros servidores públicos, los que tengan rango
equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen
parte de la rama ejecutiva del orden nacional, así como los gerentes,
directores y miembros de las juntas directivas, o sus equivalentes, de los
organismos descentralizados del nivel nacional. De esta manera,
en principio, en el presente caso la competencia para el ejercicio del poder
disciplinario preferente estaría atribuida a los Procuradores Delegados,
quienes la ejercen por delegación del Procurador General de la Nación y sin
perjuicio de la posibilidad que tiene éste para reasumirla en cualquier o
momento en los términos de la ley, que han sido precisados por la
jurisprudencia Constitucional. Al revisar la
actuación disciplinaria cumplida en el presente caso, encuentra la Sala que la
investigación disciplinaria se inició por el señor Vice procurador General de la
Nación por virtud de la comisión que le fuera conferida por el señor Procurador
General en los siguientes términos: "De conformidad con el artículo 7º
numeral 19 del Decreto 262 de 2000, se designa al Doctor CARLOS ARTURO GOMEZ
PAVAJEAU, Vice procurador General de la Nación, como ‘funcionario especial’,
para que asuma las investigaciones disciplinarias que resulten de la evaluación
de los informes presentados por los Asesores Grado 24 asignados para adelantar
diligencias en las Corporaciones Autónomas Regionales que se relacionan así:
Corpomojana y Corposucre en Sucre; Corpoguajira, en la Guajira, Corpoguavio y
CAR en Cundinamarca, Corpocaldas, en Caldas, Corpovalle –CVC en el Valle,
Corporación Regional del Atlántico, CRA, y Cardique en Cartagena. // El funcionario
tendrá todas las facultades consagradas en el inciso 1º del numeral 19 del
artículo 7º ibídem, incluidas las de subcomisionar para la práctica de pruebas
a servidores públicos de la Procuraduría."A esa designación se llegó, por
otra parte, como consecuencia del informe rendido al señor Procurador General
de la Nación por la comisión que se había conformado para que realizase las
diligencias que fuesen necesarias en algunas corporaciones autónomas
regionales, en relación con la celebración de contratos para la época
preelectoral. De este modo se tiene que, en desarrollo de la facultad prevista
en el numeral 19 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, el Procurador General
de la Nación designó a un funcionario especial para adelantar las investigaciones
disciplinarias que resultasen de la evaluación de los informes presentados por
los profesionales asignados para adelantar diligencias en, entre otras
Corporaciones,la Corporación Autónoma Regional de Sucre. La designación recayó
en el Vice procurador General de la Nación, que está en nivel jerárquico igual
o superior al del funcionario desplazado, el respectivo Procurador Delegado.
Además obra en el expediente la manifestación del Procurador General de la
Nación acerca de la trascendencia pública de la investigación, en atención a la
repercusión que las conductas investigadas podrían tener en la destinación de
recursos públicos en época preelectoral. Es claro,
entonces que la referida comisión se inscribe dentro del régimen constitucional
y legal de competencias en materia de potestad disciplinaria del Ministerio
Público, y no encuentra la Sala, por consiguiente, que la misma pueda reputarse
como violatoria del principio del juez natural. 2.3. La segunda
de las expresiones de inconformidad del accionante frente al proceso
disciplinario que se inició en su contra tienen que ver con un presunto
desconocimiento de su derecho a rendir versión libre dentro de la investigación
preliminar. 2.3.1.Ciertamente,
tal como se ha señalado por la jurisprudencia Constitucional, el investigado
disciplinariamente tiene derecho a ser oído, incluso desde la fase de
investigación preliminar. Tal como señaló
la Corte en la Sentencia T-241 de 2004, "… de acuerdo con el artículo 150
de la Ley 734 de 2002, la indagación preliminar se adelanta en caso de duda
sobre la identificación o individualización del autor de una falta
disciplinaria; tiene como fines verificar la ocurrencia de la conducta,
determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al
amparo de una causal de exclusión de responsabilidad; se adelanta por el
término de 6 meses, como regla general; culmina con archivo definitivo o auto
de apertura y no puede extenderse a hechos distintos del que fue objeto de
denuncia, queja, iniciación oficiosa y los hechos conexos." Agregó la Corte
que, tal como se dispone en el artículo 101 de la Ley 734 de 2002, el auto de
apertura de indagación preliminar debe notificarse personalmente y que, de
acuerdo con el artículo 107, si la notificación no puede realizarse de esa
forma, deberá realizarse por edicto que se fija 8 días después de enviada la
citación para la realización de la notificación personal y que permanece fijado
por tres días. De esta manera,
el servidor público que sea objeto de una indagación preliminar puede solicitar
ser oído en versión libre, y el investigador está en el deber de escucharlo. 2.3.2.No
obstante las anteriores consideraciones, observa la Sala que para el análisis
del planteamiento de este acápite de la solicitud de amparo, es necesario
puntualizar algunas de las funciones que de acuerdo con la Constitución y con
la ley corresponde asumir al Ministerio Público. En particular
interesa diferenciar los tipos de funciones que están contenidos en el numeral
6º del artículo 277 de la Constitución, conforme al cual corresponde al
Ministerio Público ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. Así, por una
parte están las responsabilidades de tipo preventivo que se concretan en las
funciones de vigilancia y por otra, las competencias disciplinarias propiamente
dichas. 2.3.3. Al
analizar lo ocurrido en el presente caso se tiene que: .- Mediante
comunicación de agosto 29 de 2003 el Procurador General de la Nación decidió
asignar a cuatro Asesores Grado 24 del Despacho y a un Profesional
Universitario de la Delegada para el Medio Ambiente,"… para que realicen
las diligencias necesarias en las Corporaciones Autónomas Regionales, en
relación con la celebración de contratos para la época preelectoral; concluida
esta etapa si los medios de prueba acreditan la existencia de faltas
disciplinarias, dispongan la respectiva investigación, y formule (sic) auto de
cargos si fuere del caso de acuerdo con el numeral 19, artículo 7º del Decreto
262 de 2000."Dispuso así mismo el señor Procurador que los funcionarios
asignados podrían"… adoptar la medida de Suspensión Provisional en los
términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, así como la de subcomisionar
para la práctica de pruebas." .- Los
funcionarios asignados se desplazaron a las ciudades de Sincelejo, San Marcos y
Rioacha para practicar visitas especiales a diferentes dependencias de la
Corporación Autónoma Regional de Sucre, CARSUCRE. De esas visitas rindieron
informe al Procurador General de la Nación, quien, mediante auto de octubre 7
de 2003, obrando "[d]e conformidad con el artículo 7º numeral 19 del
Decreto 262 de 2000…", designó al Vice procurador General de la Nación,
"… como ‘funcionario especial’, para que asuma las investigaciones
disciplinarias que resulten de la evaluación de los informes presentados por los
Asesores Grado 24…". Señaló el Procurador que "[e]l funcionario
tendrá todas las facultades consagradas en el inciso 1 del numeral 19 del
artículo 7º ibídem, incluidas las de subcomisionar para la práctica de pruebas
a servidores públicos de la Procuraduría." .- Mediante
providencia de octubre 10 de 2003, el Vice procurador General de la Nación
resolvió avocar el conocimiento del asunto y en consecuencia, abrir
investigación disciplinaria contra Elemilet Roberto Oyola Bustamante, en su condición
de Director General de CARSUCRE, en relación con la posible comisión de faltas
disciplinarias en la contratación de la entidad, las cuales fueron calificadas
de graves y gravísimas. En la misma providencia, el Vice procurador General de
la Nación resolvió suspender provisionalmente, por el término de tres meses, al
Director General de CARSUCRE. 2.3.4. La Sala
no entra en esta oportunidad a evaluar la posibilidad de que se comisionen unos
asesores del despacho del Procurador y un profesional universitario de la
Delegada para el Medio Ambiente para iniciar y adelantar una investigación
disciplinaria contra el Director de una Corporación Autónoma Regional, debido a
que tal comisión, no obstante estar contenida en el oficio del Procurador
General de la Nación, no se materializó, como quiera que los comisionados se
limitaron a realizar una visita especial, con base en la cual se rindió un
informe que sirvió de base para que el Procurador designase un funcionario
especial encargado de iniciar las investigaciones que fuesen del caso. De este modo,
en la práctica, la labor cumplida por los asesores grado 24 del Despacho del
Procurador General de la Nación y por el profesional universitario de la
delegada para el medio ambiente se desenvolvió en el ámbito de las funciones
preventivas de la Procuraduría General de la Nación, sin que quepa señalar que
ellas constituyeron una indagación preliminar. En efecto, no obstante que la
comisión incluía la posibilidad de iniciar una investigación disciplinaria, lo
cierto es que la ejecución de la misma se limitó a la fase inicial, esto es a
la visita especial a distintas corporaciones autónomas regionales con un
propósito de vigilancia que, eventualmente, podría dar lugar al inicio de una
indagación preliminar, o, como ocurrió, una investigación disciplinaria. Recibido el
informe de los funcionarios comisionados, el Procurador estimó oportuno
designar al Vice procurador para la evaluación del mismo y para que iniciase
las investigaciones disciplinarias a que hubiere lugar. De este modo es
posible concluir, tal como en una hipótesis similar se hizo por la Sala Cuarta
de Revisión, que el Procurador General de la Nación en ningún momento profirió
un auto de apertura de indagación preliminar. Se limitó a comisionar a varios funcionarios
de su despacho para la práctica de una visita especial, y luego, a partir del
informe presentado por éstos, a designar al Vice procurador para la evaluación
de dicho informe y el adelantamiento de las investigaciones disciplinarias que
pudiesen resultar del mismo. Es claro que, dependiendo de las circunstancias,
el Vice procurador General, en su condición de funcionario especial designado
para el efecto, habría podido optar, o por abrir una indagación preliminar, o
por, si contaba con los elementos de juicio suficientes, proceder directamente
a abrir la investigación disciplinaria, como en efecto aconteció en este caso.
De haberse optado por la indagación preliminar, ciertamente dicha decisión
debía haber sido consignada en un acto administrativo que, con las formalidades
legales, debía notificarse a los servidores públicos afectados, los cuales
podrían haber solicitado ser oídos en versión libre. Pero, se repite, no fue
eso lo que ocurrió. De esta manera,
en la medida en que no existió indagación preliminar, no se puede afirmar que
el Procurador haya omitido la notificación del auto que ordenó la apertura de
indagación preliminar contra el accionante pues tal determinación no se
profirió, y, consiguientemente, tampoco cabe argumentar que se desconoció el
derecho del accionante de ser oído en una indagación preliminar que nunca tuvo
lugar. 2.4. Sostiene,
por otra parte el accionante que se le han vulnerado sus derechos de
contradicción y de defensa, debido a que, no obstante que se adoptó la decisión
de suspenderlo provisionalmente, no se le ha notificado el acto administrativo
expedido por la Procuraduría, y resulta contraria al debido proceso la citación
para notificarse en Bogotá, fuera de su domicilio y de la sede de la entidad en
la que presta sus servicios. Este
planteamiento implica la necesidad de que la Sala se ocupe de dos asuntos
distintos: Por un lado, las condiciones en que procede la suspensión
provisional en un proceso disciplinario, y, en particular, si la misma puede
disponerse simultáneamente con el auto de apertura de investigación, y, por
otro, los términos en los que debe hacerse la notificación de la apertura de
investigación disciplinaria y la manera como ello ha tenido lugar en el
presente caso. 2.4.1. Sobre el
primer aspecto, la Corte, en la Sentencia T-241 de 2004, señaló que en el
régimen de la suspensión provisional del servidor público consagrado en los
artículos 157 y 158 de la Ley 734 de 2002 se tiene lo siguiente: "a. Se
trata de una medida que procede durante la investigación disciplinaria o el
juzgamiento. Es decir, no hay lugar a ella durante la indagación preliminar. b. Procede por
faltas calificadas como gravísimas o graves, no por faltas leves. c. El
competente para disponerla es el funcionario que está adelantando la
investigación disciplinaria o el juzgamiento. d. Debe tomarse
por decisión motivada. e. Durante el
término de su vigencia el servidor no tiene derecho a remuneración alguna. f. La medida sólo
puede adoptarse si se evidencian serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público
posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la
investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere. g. El término
de la suspensión es de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto siempre que
en este caso se reúnan también los requisitos establecidos para la suspensión
inicial. La suspensión puede prorrogarse por otros tres meses, una vez
proferido el fallo sancionatorio de primera o única instancia (Sentencia
C-450-03). h. El auto que
decreta la suspensión es responsabilidad personal del funcionario competente. i. Tal auto es
de inmediato cumplimiento y debe ser consultado -si se profirió en primera
instancia- o contra él procede el recurso de reposición -si se profirió en
única instancia-. j. Para efectos
de la consulta, el proceso se remite de inmediato al superior; en el despacho
de éste el proceso permanece en traslado por tres días para presentación de
alegaciones y pruebas y luego se decide dentro de los diez días siguientes. k. La
suspensión debe revocarse si desaparecen los motivos que dieron lugar a ella.
Tal revocatoria procede en cualquier momento por quien la profirió o por el
superior del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia. l. Si la
investigación termina con fallo absolutorio, decisión de archivo o de
terminación, o cuando expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido
fallo de primera o única instancia, el suspendido debe ser reintegrado y tiene
derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante
el período de suspensión." En el presente
caso el actor señala que se lesionó su derecho de defensa debido a la
simultaneidad de la apertura de investigación y de la orden de suspensión
provisional del cargo que ejercía, sin que previamente se le haya oído dentro
de la investigación. Sin embargo, tal como se señaló por la Corte en la
Sentencia T-241 de 2004, "… esa simultaneidad resulta compatible con el
régimen legal de esas instituciones: La Corte ya resaltó cómo, según el
artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante
la investigación y el juzgamiento. Luego, si ello es así, nada se opone que tal
medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación
disciplinaria. Además, como se trata de una decisión de inmediato cumplimiento,
no se incurre en irregularidad alguna si se promueve el cumplimiento de esa medida
de manera simultánea con la notificación de esa decisión al investigado". Debe tenerse en
cuenta que en el auto mediante el cual se adoptaron las medidas impugnadas se
dispuso que se notificara al investigado la decisión de abrir la investigación
disciplinaria en su contra, y que así mismo se le comunicara la decisión de
suspenderlo provisionalmente. Del mismo modo se expresaron las razones por las
cuales se adoptaba la medida de suspensión provisional, que consistían en que
las conductas objeto de investigación fueron calificadas de graves y
gravísimas, teniendo en cuenta el alto grado de afectación de la función
pública, y que las mismas se habían venido presentando de manera continua y
reiterada por el investigado, quien, además, se había negado a cumplir y
atender la directiva unificada No. 004 de 2003 de la Procuraduría General de la
Nación en el sentido de abstenerse de suscribir contratos de prestación de
servicios. En criterio del investigador, esas razones configuraban los
presupuestos legales establecidos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 para
la adopción de la medida re suspensión provisional en el presente caso. De este modo,
la medida de suspensión provisional se habría adoptado dentro de los parámetros
legales aplicables, sin que pueda señalarse que se ha desconocido el derecho de
defensa del investigado, puesto que el mismo fue enterado de la misma, así como
del trámite de consulta que debía surtirse ante el Procurador General de la
Nación. Dentro del proceso disciplinario están previstas las oportunidades para
que, al margen de la consulta obligatoria ante el superior, en cualquier
momento el investigado se oponga a la medida de suspensión provisional, la cual
debe revocarse si desaparecen o se desvirtúan los motivos que dieron lugar a
ella. Establecido lo
anterior, que de alguna manera puede considerarse es la fuente principal del
cuestionamiento del accionante en relación con el desconocimiento de su derecho
de contradicción y de defensa, concluye la Sala que la controversia en torno a
la ausencia de notificación, de la manera como fue planteada ante el juez de
tutela, resulta prematura, como quiera que la solicitud de amparo
constitucional fue presentada el día 20 de octubre de 2003, cuando todavía
estaba corriendo el termino previsto en la ley para que se surta la
notificación personal a partir de la citación que de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 107 de la Ley 734 de 2002 se hizo al investigado para el efecto. Tal como consta
en el expediente, el día 16 de octubre de 2003 se recibió en el Despacho del
Director de CARSUCRE, vía fax, un oficio de la Procuraduría General de la
Nación, con el siguiente contenido: "Conforme
a lo ordenado en el auto de Apertura de investigación disciplinaria y
Suspensión, fechado octubre 10/03, proferido por el doctor CARLOS ARTURO GOMEZ
PAVAJEAU, Vice procurador General de la Nación, dentro del radicado de la
referencia, comedidamente me permito solicitarle se sirva comparecer ante esta
dependencia, ubicada en la Procuraduría General de la Nación, carrera 5 No.
15-80 piso 10 de esta ciudad, con el objeto de NOTIFICARLE la referida
providencia, contra la cual no cabe recurso alguno. Igualmente el
COMUNICO que en el auto mencionado se le SUSPENDE PROVISIONALMENTE del cargo de
Director General que viene desempeñando en esa Corporación por el término de
tres meses y que el expediente fue remitido al Procurador General de la Nación
con el propósito de que surta la CONSULTA de que trata el inciso tercero del
artículo 157 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único."(…)" De acuerdo con
la ley, a partir de esa comunicación el investigado tenía ocho días para
comparecer, vencidos los cuales se procedería a la notificación por edicto de
la providencia de apertura de investigación. No obstante la
dificultad que implica para un servidor público que tenga su sede fuera de
Bogotá desplazarse hasta esta ciudad para efectos de la notificación, la ley
sólo ha previsto la notificación por comisionado cuando se trate del pliego de
cargos, no así con los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e
investigación. De este modo,
para el momento en el que se interpuso la acción de tutela estaba en marcha el
proceso de notificación y el juez de segunda instancia no podía asumir que se
había producido una violación del debido proceso a partir de la respuesta
extemporánea a su solicitud de información al respecto. El Consejo de
Estado, como juez de tutela en segunda instancia, concluyó que habría habido
una violación al debido proceso por falta de notificación del auto de apertura
de investigación disciplinaria. Sin embargo, no son claras las razones que
soportan esa conclusión, puesto que el ad quem se limita a señalar que de
acuerdo con la ley, el auto de apertura de investigación disciplinaria debe
notificarse personalmente y que sólo en caso de que la notificación no pueda
hacerse en esa forma se hará por edicto, "para cuyo efecto se establece un
trámite especial: citar al disciplinado por un medio eficaz con el fin de notificarle
el contenido de la decisión; concederle el término de 8 días siguientes al
envío de la comunicación, para que comparezca y en caso negativo, fijar el
edicto en la Secretaría, por el término de 3 días, para notificar la
providencia." Agrega el Consejo de Estado que si bien la decisión de
suspensión provisional simplemente se comunica al investigado, para lo cual la
ley no establece trámite alguno, esa circunstancia "… no permite obviar el
trámite de la notificación personal y/o por edicto de la decisión de apertura
de investigación." El Consejo de
Estado no se pronunció sobre la citación enviada por la Procuraduría y recibida
por el investigado, ni sobre el trámite posterior, información ésta última que
no se tuvo en cuenta porque no se habría allegado oportunamente en la
respectiva instancia. De esa manera no individualiza cual habría sido el
defecto en el trámite de notificación del auto de apertura de investigación
preliminar a partir del cual se establece la violación del debido proceso del
investigado. Como quiera que
del expediente se desprende que el trámite de notificación de la apertura de
investigación disciplinaria se habría cumplido en este caso de acuerdo con los
preceptos legales aplicables, habrá de revocarse la decisión del Consejo de
Estado, y en su lugar denegarse el amparo solicitado por este concepto. 5. Plantea por
otro lado el accionante que se violó su derecho al buen nombre debido a que la
información sobre el proceso disciplinario que se la abrió y la suspensión
provisional se filtró a los medios de prensa antes de que hubiese sido
notificado de la providencia que así lo disponía. Esta
inconformidad del accionante introduce, de manera general, un interrogante
sobre la procedencia de la acción de tutela frente a la divulgación indebida de
información, en la medida en que, generalmente, tales hipótesis plantean la
existencia de un daño consumado frente al cual el amparo tutelar carece de
sentido. En este caso,
como quiera que la información divulgada en los medios de prensa corresponde a
la realidad, no hay lugar a rectificación alguna, ni hay manera de retrotraer
las cosas al estado anterior, razón por la cual no hay orden de protección que
pudiese proferir el juez de tutela, aún si se constatase que había habido una
lesión de los derechos del accionante. De este modo,
la indagación sobre si se violó la reserva del proceso disciplinario o sobre si
hubo una indebida filtración de información antes que la decisión de abrir la
investigación hubiese sido notificada al investigado es asunto que excede el
ámbito de la acción de tutela y que, si es del caso, debe abordarse en las
instancias disciplinarias competentes. 2.6. En cuanto
a la violación al derecho al trabajo alegada por el accionante, la
jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que la decisión
de abrir investigación disciplinaria y disponer la suspensión provisional del
investigado, en los términos de la ley, no es contraria al debido proceso, ni a
la presunción de inocencia, ni puede considerarse como atentatoria del buen
nombre ni del derecho al trabajo del afectado. En este caso la
suspensión dispuesta por el funcionario investigador aparece, en principio,
como legítima, en la medida en que se adoptó en un auto ampliamente motivado en
el que se indicaron con detenimiento los hechos investigados, las faltas
disciplinarias probablemente desplegadas y las razones por las cuales se
adoptaba esa medida cautelar. De esta manera, si bien el accionante se vio
separado de su cargo, ello habría ocurrido en el ámbito de un proceso
disciplinario y con sujeción a las previsiones legales para el efecto. 3. Por lo
anteriormente expuesto, concluye la Sala que la actuación cumplida en el
proceso disciplinario adelantado contra el actor se ciñó al régimen legal y que
no existen fundamentos para afirmar que en ella se vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso, al trabajo y al buen nombre. Por ello, se
revocará parcialmente la sentencia proferida por la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y se confirmará la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. V. DECISIÓN Con fundamento
en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: Primero. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el presente proceso. Segundo.
Revocar parcialmente la Sentencia
proferida el 5 de febrero de 2004 por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cuanto que tuteló el
derecho al debido proceso del accionante, y en su lugar, confirmar la Sentencia proferida el 31
de octubre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que denegó el
amparo solicitado. Tercero. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados. Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de
la Corte Constitucional y Cúmplase. RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado Ponente MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General |