RECURSO EXTRAORDINARIO DE
ANULACION / PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO / INFRACCION DIRECTA DE NORMA
CONSTITUCIONAL –Improcedencia
Para saber si en determinado caso concreto, bien
por el legislador al dictar las leyes, bien por la administración al proferir los
actos u operaciones que le son propios, bien por el juez cuando imparte
justicia, si se han atendido o no las reglas del debido proceso, se hace
indispensable consultar las reglas peculiares y características del
procedimiento adecuado, es decir, consultando disposiciones cuya índole
forzosamente será procedimental, porque ellas serán normas que señalan los
rumbos que han debido acatarse en el evento respectivo. Para decirlo con otras
palabras, la determinación si la norma constitucional que consagra el principio
del debido proceso ha sido quebrantada en ese caso, no será directa, como lo
exige el Art. 197 del C.C.A. para el recurso de anulación, sino que surgirá a
través de un silogismo indirecto, después de medir las circunstancias en que se
desenvolvió la actuación.
INTERPRETACION ERRONEA /
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION - Régimen
Disciplinario / PODER DISCIPLINARIO - Prevalencia / POLICIA NACIONAL
- Régimen Disciplinario
El poder disciplinario que la Constitución ubica
en la. Procuraduría hallase ensamblado en una unidad de orden jurídicamente
superior, por encima de los otros poderes disciplinarios que la ley haya
igualmente consagrado, salvo excepciones como se colige de los ordinales 2o. y
3o. del mencionado artículo 145 y del artículo 217, entre otros. No se opone el
régimen disciplinario externo o extrínseco que se ha examinado al régimen
disciplinario interno, cuyo asidero constitucional descansa en el artículo 62
de la Cartaentonces vigente, al disponer que "la ley determinará los casos
particulares de incompatibilidad de funciones, los de responsabilidad de los
funcionarios y modo de hacerla efectiva..." mas es de destacarse la
prevalencia de aquella, de origen constitucional, mientras que ésta es de tipo
legal aunque encuentre su génesis remota en la facultad que la Ley de Leyes ha
dado al legislador para establecerlo. Hay, por ende, en Colombia dos regímenes
disciplinarios paralelos para los funcionarios y empleados públicos: uno
externo -a cargo de la Procuraduría - y otro interno que reposa en el
respectivo nominador -.Y aquél es prevalente de éste. El decreto -ley 1835 de
1979 contiene las normas pertinentes del régimen disciplinario interno para los
miembros de la Policía Nacional, aplicables según las reglas que él señala por
las autoridades en él indicadas. Es independiente del régimen externo que
corresponde a la Procuraduría General y más concretamente al Procurador
Delegado para la Policía Nacional. La sentencia recurrida interpretó
erróneamente los artículos 8o., 13 y 14 de la Ley 25 de 1974 al enfrentarlos
como contrapuestos a las disposiciones del decreto -ley 1835 de, 1979 por
cuanto no dio cabal inteligencia a las labores de supe vigilancia y de cuidado
de los deberes de los Art. 143 y 145 de la Constitución vigente entonces, atribuida
a la Procuraduría y olvidando, de paso, que el artículo 150 de la misma da
rango de dicha estirpe a los procuradores delegados.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO
LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D.C.,
cinco (5) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: 875-11815
Actor: JORGE NOEL BARRETO RODRIGUEZ
Demandado: FISCALIA CUARTA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
Se decide el recurso extraordinario de anulación
interpuesto por el Ministerio Público (Fiscalía Cuarta del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca) contra la sentencia proferida a 7 de marzo de
1984 por el aludido estrado en el juicio que tuvo origen en la demanda que
incoó, por conducto de apoderado judicial, el señor Jorge Noel Barreto
Rodríguez contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional (Policía Nacional) y
en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, actualmente denominada `de
nulidad y restablecimiento del derecho" (art. 67 del C.C.A. - ley 167 de
1941- y 85 del C.C.A. -decreto - ley 1 de 1984 modificado por el art. 15 del
decreto - ley 2304 de 1989).
El respectivo expediente fue destruido durante
los trágicos sucesos de los días 6 y 7 de noviembre de 1985 y su reconstrucción,
emprendida por el recurrente y por el procurador delegado de la Policía
Nacional, ha obedecido a las pautas señaladas en el decreto extraordinario 3825
del mismo año.
I.- LA
SENTENCIA IMPUGNADA
El fallo objetado por el ministerio público
declaró nulo el acto administrativo contenido en el decreto No. 1998 de 25 de
julio de 1980, expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y
ministro de Defensa Nacional), que puso fin, según el Tribunal, a la actuación
disciplinaria iniciada por la Procuraduría General de la Nación y, más
concretamente, por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional,
"destituyendo del servicio activo" de esa institución de la Fuerza
Pública al demandante, quien ostentaba el grado de capitán.
Como consecuencia de ello, el proveído en
mención dispuso el reintegro del actor Barreto al cargo que venía desempeñando
"cuando fié objeto de la sanción de destitución", y el reconocimiento
y pago de "todos los salarios y prestaciones sociales y grados policiales
que hubiere dejado de percibir como consecuencia del acto que se anula, desde
que éste se hizo efectivo hasta cuando se produzca el reintegro al
servicio" y, por último, declaró que, para todos los efectos legales, se
tenga como sin solución de continuidad el lapso en mención y que debe darse
cumplimiento a la sentencia en los términos de los arts. 176 y 177 del C.C.A.
El fundamento jurídico y fáctico que llevó al
Tribunal de Cundinamarca a fallar de la manera en que lo hizo estriba en la
circunstancia de que la Procuraduría General de la Nación o, más concretamente,
la Procuraduría Delegadapara la Policía Nacional, carece de facultades legales
para conocer de los procesos disciplinarios que se sigan contra el personal
uniformado o empleados civiles de esa institución armada conforme a lo indicado
en la ley 25 de 1974 -que fue la normatividad aplicada por la Procuraduría ,
porque, según el Tribunal, el decreto -ley 1835 de 1979 es el estatuto especial
que define las faltas, las sanciones y los procedimientos de ese tipo para el
personal de la misma, y él demarcar quiénes son los funcionarios competentes
para instruir y decidir los procesos disciplinarios en cuestión. Por lo tanto,
continúa el Tribunal, el decreto - ley 1835 de 1979 reguló todo lo relativo al
régimen disciplinario de la Policía Nacionaly de allí que sus normas
prevalezcan sobre todas las anteriores que le sean contrarías, entre ellas las
incluidas en la ley 25 de 1974. Dice que así ha tenido ocasión de conceptuarlo
el Consejo de Estado a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil a 24 de
mayo de 1982, limitándose el papel del ministerio público, o mejor, de la
Procuraduría, en esa materia, a supervisar los procesos disciplinarios que se
sigan contra los uniformados de la Policía y los empleados civiles al Servicio
de ésta, y a solicitar que los funcionarios los inicien, los adelanten y los
decidan.
De allí que exprese que, como "no hay duda
de que el decreto - ley 1835 de 1979 regula íntegramente la materia, en cuanto
que este estatuto especial contiene normas precisas sobre tipificación de las
conductas punibles y es por lo demás un completo régimen de las sanciones,
competencias y procedimientos en materia policial; y, conforme a las reglas de
hermenéutica señaladas por las leyes 57 y 153 de 1887, la ley posterior
prevalece sobre la anterior, cuando esta última es especial como acontece con
el citado decreto, vale decir, que tiene el mismo carácter que los decretos
anteriores sobre régimen disciplinario y regulan expresamente la misma materia",
queda afectada de nulidad el decreto 1998 de 25 de julio de 1980, al destituir
al actor Barreto Rodríguez, capitán de la Policía Nacional, con base en un
procedimiento anómalo por la Procuraduría, sin competencia para ello.
II.- ANTECEDENTES FACTICOS DEL
CASO SOMETIDO AL TRIBUNAL
Según la demanda, el señor Barreto Rodríguez
estuvo al servicio de la Policía Nacional durante más de dieciséis años,
distinguiéndose siempre como un funcionario "eficiente y probo. Siempre
cumplió con sus obligaciones y deberes propios de su cargo y de su condición de
oficial de la Policía Nacional. Las condiciones personales, su don de mando, su
espíritu de servicio lo llevaron a ocupar cargos de mucha importancia, por todo
lo cual fue ascendido hasta llegar al grado de capitán y, además, fue
galardonado con numerosas condecoraciones. No obstante ello, fue acusado por la
Procuraduría Delegada para la Policía Nacionalde haber utilizado
injustificadamente sus armas de dotación a raíz de un enfrentamiento habido en
el barrio Contador de la capital de la república, por el cual resultaron varias
personas muertas, pese a que no se practicaron las pruebas por él solicitadas y
que tendían a demostrar legítima defensa; así las cosas, la Procuraduríallegó a
conclusión contraria y por eso adelantó, sin facultades para ello, el proceso
disciplinario y, al cabo, pidió la destitución "por hechos que, de haberse
cometido, no están sancionados con destitución", amén de que la
providencia de la Procuraduría no fue notificada legalmente. Siendo irregular
la actuación de la Procuraduría, el acto acusado, sancionatorio, es también
irregular y se impone su anulación.
III. DEL RECURSO Y DE LOS
CARGOS DEL RECURRENTE CONTRA LA SENTENCIA DELTRIBUNAL
Dos grandes cargos plantean la Fiscalía
Cuartarecurrente para solicitar la anulación extraordinaria de la sentencia
acusada, a saber:
Primer cargo: No solución
total de todas las cuestiones debatidas, en la Sentencia.
Violación del principio del DEBIDO PROCESO (art.
26 de la Constituciónpolítica) y los artículos 170 (contenido de la sentencia)
y 84 (actos anulables) del C.C.A. (Decreto - ley 1 de 1984), en relación con
los arts. 8o. y 14 de la ley 25 de 1974 y su decreto reglamentario 3404 de
1983.
Al respecto, hace notar el recurrente que al
dejar de decidir acerca de la nulidad de los actos de la Procuraduría, que no
son actos administrativos de simple trámite sino actos definitivos de la etapa
disciplinaria propiamente dicha fueron los que concluyeron ésta, dejó de
despachar uno de los extremos de la litis, quebrantando de ese modo el art. 170
del C.C.A., que ordena que el juez debe analizar todos los hechos de la
controversia y, con base en ese análisis, desata: el asunto sometido a su
fallo, "en forma que, no quede cuestión pendiente entre las partes y por
los mismos hechos", máxime cuando el propio representan de la Procuraduría
y él mismo como agente del ministerio público acreditado ante el Tribunal,
sometió ese aspecto. Y al quebrantar el art. 170 del C.C.A., al no relacionarlo
también con los arts. 8o. y 14 de la ley 25 de 1974 y con su decreto
reglamentario 3404 de 1983, igualmente violó lo que atañe al DEBIDO PROCESO,
garantía prevista en el art. 26 de la Constitución,
Segundo Cargo: Violación
directa de los arts. 26 (debido proceso). 143 y 145 (competencias de la
Procuraduría General de la Nación y del Ministerio Público) de la Constitución
y los arts. 8o., 13 y 14 de la ley 25 de 1974 (competencia disciplinaria
externa que corresponde a la Procuraduría General de la Nación), por
interpretación errónea frente al decreto - ley 1835 de 1979, que demarcar la
competencia disciplinaria interna de la Policía Nacional, lo que incide
necesariamente en la parte resolutiva de la sentencia.
La larga, extensa y prolija argumentación de la
Fiscalía Cuartaremata así:
"En nuestro ordenamiento jurídico
coexisten, por mandato constitucional y legal, dos sistemas de responsabilidad
disciplinaría: 1o.) El de súpervigilancia, súpercontrol, externo, directo, a
cargo de la Procuraduría General de la Nación, de origen constitucional y
desarrollo legal; 2o.) El de vigilancia, control,
interno, directo y natural a cargo de la misma entidad pública y éste último
puede ser de dos clases: general o especial con algunas reglas exceptivas en
ambos casos".
De modo que para el recurrente la Procuraduría
ejerció las atribuciones constitucionales y legales que le otorgan la Carta
política vigente y las leyes que son consecuencia y desarrollo, sin que pueda
decirse validamente, como lo sostiene 4a sentencia, que actuó con ausencia de
competencia al abrir, seguir y concluir un proceso disciplinario en contra de
miembros uniformados de la Policía Nacional, atendiéndose a las reglas
precisadas por la ley 25 de 1974 y no a las señaladas en el decreto - ley 1835
de 1979, porque éste es el régimen disciplinario interno de ese cuerpo armado,
aplicable sólo por autoridades propias del mismo.
En consecuencia, concluye, hubo interpretación
errónea de esas normatividades de carácter sustantivo y de allí que se imponga
la anulación de la sentencia de 7 de marzo de 1984.
IV.- ALEGATO DE CONCLUSION
Durante el trámite de reconstrucción del
presente asunto, sólo la apoderada judicial de la Nación (Policía Nacional) ha
alegado de conclusión al adherir a los planteamientos de la Fiscalía Cuartadel
Tribunal Administrativo de Cundinamarca recurrente (folio 274).
V. - DEL CONCEPTO DE LA
AGENCIA DEL MINISTERIO PUBLICO ACREDITADO ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
En contraste con el criterio sentado por la
recurrente, la Fiscalía Cuarta del Consejo de Estado registra un pensamiento
distinto, pues lo armoniza con los planteamientos de la sentencia enjuiciada.
Para éste agente del ministerio público, las normas o reglas atinentes al
régimen disciplinario de los empleados de cada organismo o entidad son
prevalentes sobre las normas genéricas de que habla la ley 25 de 1974.
Cuando el art. 145 de la Constitución asigna a
la Procuraduría la tarea de "cuidar que todos los funcionarios públicos al
servicio de la nación desempeñen sus deberes", en principio podría ser
determinante para otorgar validez al argumento del Fiscal Cuarto del Tribunal,
pero, "sucede que el razonamiento del actor resulta convincente no sólo a
la luz de la preceptiva legal (artículo 2o. ley 153 de 1987) que consagra el
orden de prelación de las leyes, sino que, también está avaluado por otros
preceptos constitucionales que, con el memorado artículo 145, exigen ser
sometidos a interpretación armónica, de conjunto. Tales normas son: art. 62
"la ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de
funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y del modo de hacerla
efectiva..." artículo 26 C.N., para deducir esas responsabilidades y modos
de hacerlas efectivas, impone el acatamiento a la plenitud de las formas
propias de cada juicio. Es decir, que en opinión del Fiscal Cuarto del Consejo
cuando el legislador ha establecido un régimen especial disciplinario para los
empleados oficiales o funcionarios de una determinada entidad u organismo,
sustrae a la Procuraduría de su facultad de llevar a cabo el procedimiento
correspondiente, limitándose su papel a vigilar la conducta de los mismos,
detectar sus faltas y poner en conocimiento del respectivo jerarca lo averiguado
por ella, sin perjuicio de que intervenga en el correspondiente proceso
disciplinario en procura de una condigna sanción. "Es la manera de
conciliar la preceptiva constitucional y legal en comento", acota. Así,
pues, conceptúa en el sentido de que la sentencia recurrida "debe
permanecer incólume ya que carecen de fuerza convincente las censuras contra la
misma".
Para decidir el recurso, la Sala hace las
siguientes
CONSIDERACIONES:
1o) DEL
RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACION
Ha de recordarse, primeramente, cómo este medio sui
géneris de impugnación dirigido contra sentencias ejecutoriadas proferidas
por los tribunales administrativos en única instancia o por las secciones del
Consejo de Estado en única o segunda instancia, equivalía, mutatis mutandis,al
recurso de casación establecido por las leyes procedimentales en lo civil (art.
368 C. de P.C., en lo laboral (art. 87, C.P., de T.), en lo penal (art. 226, C.
de P.P. ) en su aspecto de quebranto de la normatividad sustancial o
sustantiva, por falta de aplicación, por aplicación indebida o por
interpretación errónea, es decir, por el llamado error iuris in
judicando" o error puramente jurídico, opuesto al
denominado "error facti in judicando",que emana de la
equivocada apreciación de los hechos en relación con las normas, siempre y
cuando que el yerro de diagnosis estrictamente jurídica incidiese en la parte
resolutiva del fallo recurrido, descartando asimismo las normas contentivas de
preceptos adjetivos o meramente procedimentales.
Los arts. 197 y ss. del C.C.A. contenido en el
decreto - ley 1 de 1984 - hoy suprimido por el decreto - ley 597 de 1988, más
vigente para los interpuestos con anterioridad a éste trazaban, pues, el marco
dentro del cual debían mantenerse tanto el recurrente como el juzgador; aquél
al ejercer el recurso extraordinario de anulación y éste al estudiarlo y
decidirlo. Y establecía que dicho recurso, no era una instancia más en la que
pudiera revisarse todo el proceso y analizar elementos probatorios que obraren
en él, sino de un medio de impugnación. Que sólo tenía cabida cuando el juicio
dentro del cual se hubiese dictado la sentencia impugnada estuviese concluido
con esa sentencia y que ella se encontrase ejecutoriada. El escrito en que se
hacía uso de ese recurso, por ende, no debía ser un alegato de instancia y, en
la formulación y sustentación de los cargos a la providencia recurrida no podía
entrar en "cuestiones distintas a las que atañían a la causa jurídica del
recurso (la infracción) y a la finalidad inmediata del mismo (la anulación). En
otras palabras, la dilucidación del recurso en si considerado era un mecanismo
de confrontación de sentencias y normas.
Para lo que atañe a los recurso extraordinarios
reconstruidos como es el caso sub –lite - el decreto 3825 de 1985 dispuso que,
para decidir si procede o no la anulación de una sentencia, no se requiere sino
"el escrito de interposición del recurso y copia de la sentencia
impugnada" y que solo en el caso de que hubiere anulado la sentencia
procede la reconstrucción solicitada, como lo dispone el mismo decreto en su
artículo 4o., que textualmente dice: "Si el recurso prospera, la Sala
ordenará en la misma sentencia, siempre que ello fuere necesario, la
reconstrucción del proceso a efecto de dictar la sentencia que debe sustituir a
la anulada". (La subraya no es del texto).
2o.) ANALISIS DE LOS CARGOS
CONTRA LA SENTENCIA EJECUTORIADAEN EL SUB –LITE
Como se ha visto, son dos los cargos esgrimidos
por la Fiscalía del Tribunal de Cundinamarca a fin de lograr la anulación de la
sentencia que impugna, los cuales, sentado lo anterior, pasan a ser analizados
seguidamente.
A.) PRIMER
CARGO.
Por cuanto la sentencia debe resolver todas las
peticiones de las partes, en forma que no quede cuestión pendiente entre ellas
y por los mismos hechos (art. 170 del C.C.A.), y dado que el fallo cuestionado
dejó de estudiar las argumentaciones que el ministerio público presentó en lo
atinente a que el decreto 1998 de 1980 - acto acusado - al ser un acto de ejecución
o de cumplimiento, debió ser juzgado frente al verdadero acto sancionatorio que
fue el dictado por la Procuraduría Delegadapara la Policía Nacional con base en
lo preceptuado en los arts. 8o. y 14 de la ley 25 de 1974 y su decreto
reglamentario 3404 de 1983, se violó el principio del DEBIDO PROCESO que
consagra el art. 26 de la Carta fundamental, vigente en la época.
El art. 26 de la Constitución entonces vigente
erigía sin duda, en norma positiva el principio del debido proceso como derecho
social e individual y también como garantía necesaria para no dejar al arbitrio
de las autoridades el derrotero a seguir en el desarrollo de sus
correspondientes funciones, tal como lo hace en la actualidad el art. 29 de la
que rige hoy, con mayores detalles Establecía, pues, un orden que frena el
ejercicio de las facultades que el legislador pone en manos del ejecutor o del
juez en el sentido amplio de los vocablos , a guisa de ritos que aseguren
cierta seguridad jurídica que se atenga al principio de legalidad, en la,
exterioridad de la actuación de los diferentes órganos del Estado en cualquiera
de las ramas en que se divide el poder político.
Pero para saber si en determinado caso concreto,
bien por el legislador al dictar las leyes, bien por la administración al proferir
los actos u operaciones que le son propios, bien por el juez cuando imparte
justicia, si se han atendido o no las reglas del debido proceso, se hace
indispensable consultar las reglas peculiares y características del
procedimiento adecuado, es decir, consultando disposiciones cuya índole
forzosamente será procedimental, porque ellas serán normas que señalan los
rumbos que han debido acatarse en el evento respectivo. Para decirlo con otras
palabras, la determinación si la norma constitucional que consagra el Principio
del debido proceso ha sido quebrantada en ese caso, no será directa, como lo
exige el art. 197 del C.C.A. para el recurso de anulación, sino que surgirá a
través de un silogismo indirecto, después de medir las circunstancias en que se
desenvolvió la actuación.
Ahora, aunque los arts. 84 del C.C.A, y 8o. y 14
de la ley 25 de 1974 y de su reglamentario 3404 de 1983 podrían ser tenidas
como normas de estirpe sustancial porque la primera trata del derecho de acción
en su esfera de juzgamiento de los actos administrativos y los otros dos cómo
el Estado, por conducto de la Procuraduría a través de sus funcionarios y
agentes, adelanta y ejerce la potestad disciplinaria de que la ha investido la
Constitución, sería indispensable ir a las enumeraciones del art. 170 del
C.C.A. acerca de lo que debe contener cada sentencia para desatar acertadamente
la litis, cuestión eminentemente adjetiva y, por tanto, vedada al que Juzga una
sentencia ejecutoriada en uso del recurso extraordinario de anulación.
No prospera el primer cargo,
B.) SEGUNDO
CARGO
Hubo, por tanto, según el recurrente,
interpretación errónea de los arts. 143 y 145 de la Constitución de la época y
de los arts. 8o. 13 y 14 de la ley 25 de 1974 frente al decreto -ley 1835 de
1979, lo que afecta de nulidad la actuación por quebranto del art. 26 de la
Constitución de 1886.
Enseñaban los dos preceptos inicialmente citados
que "corresponde a los funcionarios del ministerio público defender los
intereses de la nación; promover la ejecución de las leyes, sentencias
judiciales y disposiciones administrativas: supervigilar la conducta de los
empleados públicos, y perseguir los delitos y contravenciones que turben el
orden social" (art. 143) y, entre otras facultades, "cuidar de que
todos los funcionarios públicos al servicio de la nación, desempeñen
cumplidamente sus deberes ..." (art.145-1) (Se destaca).
Responden entonces tales normatividades a una
articulación lógica de papel que corresponde a la Procuraduría Generalcomo
cabeza del ministerio público, permitiendo que el legislador consagre
mecanismos que subordinen a los empleados públicos en general y a los
funcionarios en particular a los deberes que les son propios. Implican ellas un
control supremo en tomo a la gestión de quienes realizan los actos estatales
dentro del aparato oficial, todo lo cual viene a determinar el llamado poder
disciplinario que la Constitución entrega al Ministerio público como
facultad y a la Procuraduría Generalen su carácter de órganos de aquél y ese
poder disciplinario que Constitución ubica en la Procuraduríahallase ensamblado
en una unidad de orden jurídicamente superior, por encima de los otros poderes
disciplinarios que la ley haya igualmente consagrado, salvo excepciones como se
colige de los ordinales 2o. y 3o. del mencionado artículo 145 y del artículo
217, entre otros.
Eso era en el momento en que fue proferida la
sentencia hoy acusada la ley 25 de 1974 el cuerpo legal que desarrolló esas
atribuciones constitucionales .de la Procuraduría desde variados puntos de
vista, entre ellos los que atañen al ejercicio del poder disciplinario recogiendo
en mucho lo que sobre vigilancia administrativa estatuía, entre otros, el
decreto reglamentario 1950 de 1973 en su título XIII. Por ellas se expidieron
normas sobre organización y funcionamiento del ministerio público y se dictaron
otras disposiciones, entre ellas unas sobre régimen disciplinario. En su art.
So. sostiene que el ministerio público está integrado por la Procuraduría
Generalde la Nación, las fiscalías y las personerías que determinen la
Constitución y las leyes, y en el 13, que la vigilancia administrativa asignada
a la Procuraduría la ejercen el procurador general, los procuradores delegados
para la Vigilancia Administrativa, para la Contratación Administrativa, para
las Fuerzas Militares y para la Policía Nacional, los procuradores regionales y
los jefes de las oficinas seccionales, y el 14 que los funcionarios anteriores,
excepto los jefes de oficina seccionales pueden imponer a los empleados
oficiales sanciones disciplinarías de amonestación escrita con orden de que se
anote en la hoja de vida; multa hasta por un sueldo mensual; solicitud de
suspensión hasta por treinta días o solicitud de destitución.
Al lado de la ley 25 de 1974 y con el propósito
de reglamentarla, fue dictado el decreto 3404 de 1983 que reguló materias tales
como la averiguación preliminar, la delimitación de competencias en los asuntos
a cargo de las procuradurías delegadas, permitió la acumulación de
investigaciones disciplinarias, la forma de dirimir los conflictos de
competencia, enumeró los medios de prueba su oportunidad y procedimientos para
practicarlos, estableció el control jerárquico del acto de trámite que niegue
la práctica de pruebas solicitadas oportunamente por el funcionario
investigado, etc., etc.
No se opone el régimen disciplinario externo o
extrínseco que se ha examinado al régimen disciplinario interno, cuyo asidero
constitucional descansa en el art. 62 de la Carta entonces vigente, al disponer
que "la ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones,
los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva mas es de
destacarse la prevalencia de aquella, de origen constitucional, mientras que
ésta es de tipo legal aunque encuentre su génesis remota en la facultad que la
Ley de Leyes ha dado al legislador para establecerlo. Hay, por ende, en
Colombia dos regímenes disciplinarios paralelos para los funcionarios y
empleados públicos uno externo -a cargo de la Procuraduría - y otro interno
-que reposa en el respectivo nominador. Y aquél es prevalente de éste.
Sobre el tópico, ha tenido ocasión de
pronunciarse esta Sección Segunda del Consejo, diciendo:
"Dicha facultad constitucional de
súpervigilancia fue definida por la Corte Suprema de Justicia -como la
atribución de vigilancia con mayor poder, a título de la más alta autoridad en
la materia, que tiene la Procuraduría General de la Nación, sobre la conducta
de los funcionarios del Estado. Sin embargo, en todo caso, la súpervigilancia
de la conducta de los servidores públicos, asignada por el constituyente a la
Procuraduría Generalde la Nación, implica su prevalencia frente a la facultad
de vigilancia administrativa ejercida por los respectivos superiores
jerárquicos, de tal suerte que cuando la Procuraduría avoca la investigación
disciplinaria contra el empleado público, la administración no puede iniciar
otra investigación por los mismos motivos..." (Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de octubre de
1981, consejero ponente doctor Álvaro Orejuela Gómez; "Régimen disciplinario
del empleado público", Dr. Edgar Ignacio Cadena Corredor, Legis, 1989,
págs. 85 y 86).
Y ha dicho la Corte:
"... Atiéndase además que por mandato
expreso del art. 143 de la Constitución Nacional, una de las competencias
indeclinables asignada "a los funcionarios del Ministerio Público es la de
supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos". Esta
atribución se repite como especial del Procurador General de la Nación en el
art. 145, núm. lo., del mismo estatuto, de acuerdo con el cual a aquél le atañe
"cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la nación
desempeñe cumplidamente sus deberes". Sabido es además que el cargo de
"Procurador Delegado" es de rango constitucional, conforme lo prevé,
el art. 150 de la Carta, y que su desempeño supone la competencia para ejercer
por delegación atribuida funciones que conforme a aquélla son delegables por
ley del Procurador General de la Nación"a los empleados de su inmediata
dependencia" (C.N. art. 154-5). Así lo entendió la Cortemediante sentencia
No. 16.de junio 15 de 1975, con la que se declararon exequibles los arts. 13,
14, 25 y 26 de la Ley 25 de 1974, orgánica de la Procuraduría Generalde la
Nación, en lo que corresponde a las funciones de vigilancia administrativa, de
juzgamiento disciplinario y de imposición de sanciones o de conminación para
imponerlas, por parte de los procuradores delegados, incluido el Procurador
Delegado para la Policía Nacional". (Sent. 15 de noviembre de 1984,
Corte Suprema de Justicia, mag. ponente Dr. Manuel Gaona Cruz, op. cit, pág.
87; subrayas fuera del texto).
Igualmente ha dicho la Corte: "Significa lo
anterior que la procuraduría General de la Nación vigila con mayor poder,
supervigila, a título de la más alta autoridad en la materia, la conducta de
los empleados públicos y de los funcionarios, ejerciendo" sobre ellos el
poder disciplinario, directamente o suscitando la imposición de la sanción.
Frente a la facultad disciplinaria que corresponde a la Procuraduría Generalde
la Naciónexiste la facultad disciplinaria del superior mediato o inmediato del
inferior, que lo facultad para mantener el orden interno a través de actos
diversos... No son incompatibles una y otra facultad (C12393, Tomos CLlI y
CLIII, pág. 86, magistrado ponente doctor José Gabriel de la Vega; op. cit.,
pág. 89).
Entonces es claro que el decreto - ley 1835 de
1979 contiene las normas pertinentes del régimen disciplinario interno para los
miembros de la Policía Nacional, aplicables según las reglas que él señala por
las autoridades en él indicadas. Es independiente del régimen externo que
corresponde a la Procuraduría General y más concretamente al Procurador
Delegado para la Policía Nacional.
De allí se infiere que la sentencia recurrida
interpretó erróneamente los arts. 8o., 13 y 14 de la ley 25 de 1974 al
enfrentarlos como contrapuestos a las disposiciones del decreto - ley 1835 de
1979 por cuanto no dio cabal inteligencia a las labores de súpervigilancia y de
cuidado de los deberes de los arts. 143 y 145 de la Constitución vigente
entonces, atribuía a la Procuraduría y olvidando, de paso, que el art. 150 de
la misma da rango de dicha estirpe a los procuradores delegados.
Prospera este segundo cargo, y, con fundamento
en esa prosperidad, ha de anularse la sentencia de 7 de marzo de -1984 dictada
por. el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
3o.) LA
SENTENCIA DE INSTANCIA
El inciso final del art. 205 del C.C.A. expresa:
"En caso de que el recurso prospere, la sala procederá a reponer la
sentencia anulada'.
Ya se recordó cómo para lo que hace a los
recursos extraordinarios de anulación reconstruidos - como es el caso presente,
el art. 4o. del decreto 3835 de 1985 dice:
"Si el recurso prospera, la Sala ordenará
en la misma sentencia, siempre que ello fuere necesario, la reconstrucción del
proceso a efecto de dictar la sentencia que debe sustituir a la anulada".
(Subraya)
A folio 4 del expediente, la fotocopia
autenticada del fallo del Tribunal muestra cómo la demanda que dio origen al
proceso, como petición subsidiaría impetró no sólo la nulidad del decreto 1998
de 1980 dictado por el gobierno, sino también la de la providencia de 5 de mayo
de 1980 expedida por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional.Y como
de la narración de los hechos (fols. 5 a 8) se observa que el demandante
endilga al segundo de los actos violación, al derecho de defensa porque en la
instrucción del proceso disciplinario por parte de la Procuraduría se advierten
diversas fallas, se deriva que se hace necesario reconstruir todo el proceso a
efecto de proferir el fallo de instancia que sea del caso. Así ha de
disponerse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
1.
ANULASE la sentencia recurrida, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 7 de marzo de 1984, en la acción de plena jurisdicción incoada
por el señor Jorge Noel Barreto Rodríguez por conducto de apoderado.
2.RECONSTRUYASE
el proceso en el cual se dictó la sentencia que se anula.
Cópiese, notifíquese y
devuélvase el Expediente al Despacho del Ponente. - Cúmplase.-
La anterior providencia fue
estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día catorce (14) de
octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
DIEGO YOUNES MORENO
CLARA FORERO DE CASTRO
|
CARLOS ARTURO ORJUELA
GÓNGORA
JOAQUÍN BARRETO RUIZ
|
ALVARO LECOMPTE LUNA
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
|
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
|
Secretaria
|