SENTENCIA C-899/11
Referencia: Expediente D-8565
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
19, inciso 2º (parcial) de la ley 1123 de 2007 "por la cual se establece
el código disciplinario del abogado"
Demandante: DAVID ALONSO ROA SALGUERO.
Magistrado ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., treinta (30) de
noviembre de dos mil once (2011)
LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,
conformada
por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1. ANTECEDENTES
El
ciudadano David Alonso Roa Salguero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
que regulan los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2° (parcial), artículo 19 de
la Ley 1123 de 2007.
Luego de
los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la secretaría de la Corte para
permitir la participación ciudadana y remitida al señor Procurador General para
que emitiera el concepto de su competencia.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
acusado y se subraya lo acusado.
"LEY 1123 DE 2007
(ENERO 22)
Por La Cual Se Establece El Código Disciplinario
Del Abogado
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA
TITULO II
Disposiciones Generales
CAPÍTULO III
Sujetos Disciplinables
ARTÍCULO
19.
Destinatarios. Son destinatarios de este código los abogados en ejercicio de su
profesión que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las
personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho
público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se
encuentren excluidos o suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes
actúen con licencia provisional.
Se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen
funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio, así como los curadores ad liten. Igualmente, lo serán los abogados que en
representación de una firma o asociación de abogados suscriban contratos de
prestación de servicios profesionales a cualquier título."
1. LA DEMANDA
El
demandante señala que la norma acusada vulnera los artículos 29 y 277 numeral 6
de la Constitución Política, por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad o, en su defecto, la exequibilidad
condicionada. El escrito de demanda se fundamenta en dos cargos.
1. El primer cargo se refiere a la vulneración del
numeral 6° del artículo 277 de la Constitución Política, por cuanto la
expresión "se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que
desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio" del
segundo inciso del artículo 19, desconoce la competencia que tiene el
Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la
conducta de quienes cumplen funciones públicas.
Para el
demandante, el legislador no debió incluir en el régimen disciplinario de los abogados
a los que cumplen funciones públicas, porque constitucionalmente quien tiene la
competencia para vigilar y sancionar la conducta de quienes desempeñan dichas
funciones es la Procuraduría General de la Nación y no los consejos seccionales
ni el Superior de la Judicatura.
2. El segundo cargo se basa en la trasgresión del
principio constitucional de "ne bis in idem o non bis in idem", que
consagra el artículo 29 de la Carta Política, que prohíbe el doble juzgamiento
por los mismos hechos, ya que se puede entender que los abogados con funciones
públicas pueden ser investigados disciplinariamente bajo el régimen de la Ley
1123 de 2007 si incumplen un deber profesional y también por el contemplado en
la Ley 734 de 2002 por incumplir un deber funcional por tener calidad de
servidor público, es decir, una doble investigación y sanción por una misma
conducta.
2.
INTERVENCIONES
1.
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El doctor
Francisco Bernate Ochoa, catedrático de la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitó declarar la
EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada, por las siguientes razones:
1. Teniendo en cuenta las relaciones de especial
sujeción que se presentan cuando una persona se vincula con la Administración,
ésta adquiere cierta potestad sobre el administrado. Estas relaciones se
presentan respecto de los servidores públicos y también frente a quienes
ejercen profesiones como la abogacía.
Las
relaciones especiales de sujeción no siempre son las mismas sino que se
diferencian en tanto que son distintos los deberes y derechos que de ellas
emanan, es decir, la condición de servidor público no excluye la de abogado.
Por tanto, en el momento en que un empleado de la administración en ejercicio
de sus funciones debe ejercer la profesión, debe responder si en ese ejercicio
llega a desconocer el Código Disciplinario del Abogado.
2. En relación con la supuesta vulneración del
artículo 29 de la Constitución, el interviniente señala que la Corte
Constitucional ha reiterado la posibilidad de juzgar a una persona por los
mismos hechos, teniendo en cuenta las diferentes jurisdicciones, la naturaleza
y el propósito de los procedimientos.
2.2.
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
La
doctora Ana Beatriz Castel blanco Burgos, en nombre y
representación de la Nación –Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó la
EXEQUIBILIDAD del aparte demandado por los siguientes motivos:
3. Considera
que, contrario a lo que expresa el demandante, el legislador quiso evitar
ambigüedades al interpretar el régimen disciplinario del abogado respecto del
régimen disciplinario de los servidores públicos, señalando que en el momento
en que un abogado que sea servidor público ejerza funciones propias de su
profesión, quedará sujeto al régimen disciplinario de los abogados, que es
independiente del régimen que cubre a los servidores públicos, pues cada uno de
estos estatutos tiene una naturaleza diversa.
Una misma
conducta puede contrariar simultáneamente deberes, funciones y obligaciones
propias de los servidores públicos y del estatuto del abogado, por lo tanto es
posible que el mismo hecho origine dos sanciones diversas.
La
interviniente hace referencia a las sentencias C-259 de 1995 y C-870 de 2002,
en las que se advierte que los mismos hechos pueden dar como resultado varias investigaciones
y sanciones "siempre y cuando éstas tengan distintos fundamentos
normativos y diversas finalidades".
4. Finalmente, expresa que cuando el legislador
señaló que los profesionales del derecho que deban ejercer la profesión como
servidores públicos deben responder por las faltas que comentan en ese
ejercicio, buscó proteger la dignidad de la abogacía.
3. ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA
El doctor
Alfonso Guarín Ariza en nombre y representación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó la EXEQUIBILIDAD de la
disposición demanda, porque es competencia del Procurador General de la Nación
ejercer de manera preferente la vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas. Por tanto, si el resultado de la
investigación es positivo en el campo de la función pública deberá ser
sancionado con fundamento en la Ley 734 de 2002, sin que se pueda desconocer
que con sus acciones u omisiones también pueden resultar infringidas las reglas
inherentes al ejercicio de la profesión, hecho que obliga a la aplicación de la
Ley 1123 de 2007, razón por la que el numeral 6 del artículo 277 de la
Constitución Política no resulta vulnerado, como lo entiende el demandante.
2.4.
INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO DISCIPLINARIO
El doctor
Fernando Rodríguez Castro, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Disciplinario, solicitó la EXEQUIBILIDAD de la disposición por los
siguientes motivos:
1. Respecto de la competencia de la vigilancia de
las actuaciones de un abogado que ejerza funciones públicas, precisa que la
competencia constitucional del Procurador General se circunscribe a la
vigilancia de la conducta oficial de las personas que desempeñen funciones
públicas y la de los consejos seccionales y superior de la Judicatura, se
ejerce frente a las conducta derivada del ejercicio de la profesión.
Por
tanto, no son iguales las conductas de un abogado que desempeña funciones
públicas que emanan de la Constitución, ley o reglamento, y las de un abogado
que, en cumplimiento de las funciones públicas, deba ejercer su profesión en
virtud de un poder para tal fin. En consecuencia, la Ley 1123 de 2007 se debe
aplicar a todos los abogados que en ejercicio de funciones públicas desempeñen
o ejerzan la profesión.
El
interviniente deja en claro que una lectura del numeral 3º del artículo 256 de
la Constitución Política, permite afirmar que los tipos disciplinarios
descritos en los regímenes disciplinarios de los abogados, que antes eran
considerados como de conducta abierta, pasaron a ser de conducta cerrada, por
cuanto se les agregó una condición circunstancial de tipo modal, como es que el
comportamiento activo u omisivo se realice en el
ejercicio de la profesión del abogado.
En
conclusión, el profesional cuya función pública sea "asesorar, patrocinar
y asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como
de derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones
jurídicas serán destinatarios del Código Disciplinario de los Abogados".
2. La Ley 1123 de 2007, en su artículo 19, admite
de manera excepcional que los servidores públicos ejerzan su profesión, por
tanto, debe entenderse que ese ejercicio está direccionado al cumplimiento de
sus deberes como abogado y de esa forma disciplinar su incumplimiento. En
relación con este punto se afirma que: "si los deberes sustancialmente
vulnerados son aquellos que son propios al ejercicio de la profesión en virtud
del otorgamiento de un poder, sería ilógico desconocer la competencia asignada
constitucionalmente al Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la
Judicatura para examinar y sancionar las conductas en tales eventos y
trasladaría a quien tiene la competencia para vigilar la "conducta
oficial."
3. El interviniente cita la sentencia C-948 de 2002
en la que la Corte Constitucional precisó las tres funciones que, en desarrollo
del artículo 277 de la Constitución, ejerce el Procurador General de la Nación.
La primera, relacionada con la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección
popular; la segunda, el ejercicio preferente del poder disciplinario,
posibilidad que resulta predicable frente a todo servidor público o particular
que ejerce funciones públicas y, la tercera, la posibilidad de imponer
sanciones de acuerdo con la ley
Por
tanto, es al Procurador General o sus agentes a quienes compete vigilar y
sancionar la conducta oficial de los servidores públicos o de quienes ejerzan
funciones públicas, al tiempo que otros órganos constitucionales pueden
adelantar otras funciones disciplinarias con una naturaleza y finalidad diversa
a las que corresponde cumplir al Ministerio Público.
4. Respecto de la vulneración del non bis in ídem
señala que:
1. De la normativa constitucional y legal se
desprende que el derecho disciplinario es solo uno y está en cabeza del Estado.
En el Código Disciplinario Único como en el Código Disciplinario del Abogado,
el Estado es el titular de la potestad disciplinaria (principios rectores). En
consecuencia, el derecho disciplinario administrativo, el jurisdiccional y el
delegado, deben compartir los fundamentos y límites de un "derecho
disciplinario único".
Es decir,
"si el derecho disciplinario es uno solo y la potestad disciplinaria está
en cabeza del Estado" se extingue la posibilidad de un doble
enjuiciamiento disciplinario por los mismos hechos, sin embargo, se debe
analizar en los casos en concreto: (i) la conducta examinada: (ii) el deber sustancialmente infringido, y (iii) la autoridad que tiene la competencia para ejercer la
acción disciplinaria. Si se encuentra que éstas son diversas, no se podrá
alegar la violación de la prohibición del non bis in ídem.
1. SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA.
El doctor
Henry Villarraga Oliveros, en su condición de
Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, intervino en forma extemporánea en el proceso de la referencia para
solicitar la EXEQUIBILIDAD de la disposición demandada con los
siguientes argumentos:
1. Los profesionales del derecho, así como los
médicos, contadores y demás profesionales, están sujetos a la responsabilidad
ética en el ejercicio de su profesión, sin importar si desempeñan o no
funciones públicas.
Como la
Procuraduría General no es un "Tribunal de Ética Profesional", no le
corresponde a ese órgano juzgar conductas propias de la responsabilidad
profesional.
Señala
que de prosperar el cargo planteado por el demandante, se podría presentar el
caso de "abogados sancionados penal y disciplinariamente por faltas
gravísimas, que no podrían ser excluidos o suspendidos en el ejercicio
profesional, sólo por ostentar la calidad de funcionarios públicos".
El
interviniente menciona la responsabilidad social que tienen abogados al ejercer
su profesión, especialmente, porque ayudan a la defensa de los derechos
fundamentales en un Estado Social de Derecho, razón por la que se elevó a rango
constitucional la función de disciplinarlos.
1. Argumenta que el demandante hace una interpretación
aislada y no sistemática del precepto acusado cuando afirma que es contrario al
numeral 6º del artículo 277 de la Constitución.
Una
interpretación sistemática del aparte acusado con el numeral 3 del artículo 256
de la Carta, permite concluir que no existe una inmunidad para los abogados que
ejercen funciones públicas, porque unos son sus deberes funcionales y la
responsabilidad que se deriva por su incumplimiento y otros son los deberes que
exige el ejercicio de la profesión y las sanciones por su inobservancia.
1. Existe una diferencia entre las sanciones que se
aplican por desconocimiento de los deberes funcionales en la función pública y
las que reciben los infractores del régimen de la ética profesional. Las
sanciones propias de las faltas funcionales son la "destitución e
inhabilidad general, suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad
especial, que implican la imposibilidad de ejercer la función pública
por el término señalado en el fallo y/o la exclusión del escalafón o carrera
para quienes se encuentran inscritos en la carrera administrativa,
diferentes a las sanciones que pueden presentarse al contrariar el código de
ética del abogado que son la "suspensión o exclusión del ejercicio de
la profesión." (Subrayas dentro del texto).
Respecto
de la vulneración del artículo 29 de la Constitución que consagra el principio
non bis in ídem, señala que para prohibir el doble juzgamiento por los mismos
hechos se debe suponer la identidad de sujeto, objeto, lo que no se cumple en
el caso bajo análisis, porque los dos regímenes protegen bienes jurídicos
diferentes y tienen una naturaleza, alcance, objetivo y finalidad diversas,
presentan sí, identidad de sujeto y de hechos, pero no de objeto ni de causa.
3.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó declarar
INEXEQUIBLE el aparte acusado del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007,
con base en las siguientes consideraciones:
2.6 Al hacer una lectura del numeral
3 del artículo 256 de la Constitución, concluye que éste no hace ninguna
distinción en relación con la potestad disciplinaria respecto de la conducta de
los abogados en el ejercicio de su profesión, ni tampoco fija criterios para
hacerla. Así, las conductas de los abogados deben ser analizadas por el Consejo
Superior o seccionales de la Judicatura, sin importar si son o no servidores
públicos.
Por otro
lado, al analizar el numeral 6 del artículo 277 de la Carta se advierte que, al
igual que en la norma anterior, no se hace alguna distinción respecto de la
conducta de los servidores públicos. De este modo la conducta oficial debe ser
evaluada por la Procuraduría General de la Nación.
Por tanto,
es posible que en una misma persona puedan concurrir las dos calidades, es
decir, la de abogado y la de servidor público, las que pueden dar origen a
diversas investigaciones y sanciones.
En el
caso examinado, no hay una identidad de causa pues ésta se puede diferenciar
por la naturaleza jurídica de las sanciones, finalidad, bien jurídico tutelado,
la norma que se confronta con el comportamiento sancionable y la jurisdicción o
autoridad sancionatoria.
El
Procurador hace un recuento de algunos fallos en los que la Corte ha
considerado ajustada a la Constitución la posibilidad de imponer varias
sanciones por unos mismos hechos, uno de esos casos es la concurrencia de
sanciones al servidor público por la violación de sus deberes funcionales y por
faltas a la ética profesional.
3.2 Concluye su intervención
arguyendo que el precepto si es contrario al numeral 6 del artículo 277
superior, porque corresponde al Procurador General de la Nación la vigilancia,
investigación y sanción de la conducta de quienes ejercen funciones públicas
incluidos los abogados que desempeñen dichas funciones. Indica que: "el
ejercicio de la potestad disciplinaria de todas las personas que desempeñen
funciones públicas, incluidas las que ejerzan la profesión del derecho en
nombre de las entidades públicas, en tanto servidores públicos, corresponde al
mencionado organismo de control, lo cual excluye de la competencia asignada al
Consejo Superior de la Judicatura para investigar a los abogados". En el
párrafo transcrito se sustenta la inexequibilidad del
precepto acusado.
4. CONSIDERACIONES
1. COMPETENCIA
Conforme
al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer la constitucionalidad del aparte acusado del artículo 19, inciso 2º
(parcial) de la Ley 1123 de 2007, por tratarse de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte de una ley.
2. PROBLEMA JURÍDICO
La
demanda suscrita por el ciudadano David Alonso Roa Salguero se fundamenta en
dos cargos. El primero por la violación del artículo 277 numeral
6 de la Constitución, porque se considera que el precepto parcialmente acusado
desconoce la competencia de la Procuraduría General de la Nación para
investigar y sancionar la conducta de los servidores públicos. Entiende el
demandante que el desconocimiento de esa competencia del Procurador General de
la Nación se presenta cuando se permite a los consejos seccionales y superior
de la Judicatura sancionar disciplinariamente a los abogados que en ejercicio
de su profesión desempeñen funciones públicas e incurran en una falta
disciplinaria. El segundo cargo se relaciona con la violación del
principio del non bis in ídem, contendido en el artículo 29 de la Constitución,
porque en su criterio una misma conducta es sancionada dos veces, una por la
Procuraduría General de la Nación y otra por los consejos seccionales y
superior de la Judicatura.
Todas las
intervenciones, salvo la del Procurador General de la Nación, solicitan la
declaración de exequibilidad del precepto parcialmente
acusado porque se considera que una es la competencia de la Procuraduría
General de la Nación para investigar y sancionar a los servidores públicos y
otra, muy distinta, la de los consejos seccionales y superior de la Judicatura
para investigar y sancionar la conducta de los abogados que se desempeñen como
funcionarios públicos, en lo que hace al ejercicio de la profesión se refiere.
Para el
Ministerio Público, por el contrario, el precepto acusado sí desconoce la
facultad que el Constituyente le atribuyó de forma exclusiva al Procurador
General de la Nación para investigar y sancionar a quienes ejercen funciones
públicas. Sin embargo, no son claras las razones que se exponen para sustentar
este aserto, parece ser que éste se fundamenta en que la calidad de funcionario
público excluye cualquier competencia de órganos diversos al Procurador General
para ejercer la potestad disciplinaria.
La
demanda platea, entonces, los siguientes problemas jurídicos. El primero
consiste en dilucidar si el legislador desconoció la competencia de la
Procuraduría General de la Nación al conferir competencia a los consejos
seccionales y superior de la judicatura para investigar y sancionar a los
abogados "que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio",
toda vez que se entiende que sólo la Procuraduría General de la Nación y las
oficinas de control interno disciplinario pueden ejercer la función
disciplinaria frente a los servidores públicos o quienes desempeñen función
pública sean abogados o no.
El segundo
problema que la
Sala debe resolver, en el evento en que el anterior sea resuelto a favor de
la constitucionalidad, es si cuando la norma parcialmente acusada faculta a los
consejos seccionales y superior de la Judicatura para investigar a los abogados
"que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio"
esa potestad resulta contraria al principio del "non bis in ídem",
porque una misma conducta puede ser objeto de investigación disciplinaria bajo
el régimen del Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002 y el de la Ley 1123
de 2007 que regula el Código Disciplinario del Abogado.
Para
resolver los problemas jurídicos enunciados, es necesario analizar i) la
función disciplinaria que el Estado tiene frente a los servidores públicos y
frente a las profesiones u oficios y ii) la
forma como la jurisprudencia constitucional ha entendido la prohibición del no
bis in ídem.
1. LA POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO
1. El derecho disciplinario por el ejercicio de la
función pública.
Este
derecho ha sido entendido como una vertiente, modalidad o especie del derecho
administrativo sancionador1, tiene su fundamento en la relación
especial de sujeción que existe entre el servidor público y el Estado o del
particular que ejerce materialmente función administrativa2,
relación que permite la imposición de deberes, prohibiciones, inhabilidades,
incompatibilidad que buscan hacer que el Estado cumpla en forma adecuada las
funciones asignadas por la Constitución y la ley. Es por ello que la jurisprudencia
constitucional reiteradamente ha sostenido que este derecho se constituye en un
elemento básico de la organización estatal y la realización efectiva de los
fines esenciales del Estado Social de Derecho3.
La
dogmática del derecho disciplinario muestra que se sanciona la infracción al
deber funcional, entendida ésta como el conjunto de funciones,
prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones4
que se imponen al servidor o al particular que ejerce función pública en razón
de la relación de sujeción que adquieren con el Estado.
Esta
disciplina busca: i) que la función pública se cumpla en los términos
exigidos por la Constitución y la ley y ii)
corregir y encauzar la conducta de quienes ejercen esa actividad5
para que el Estado cumpla de manera eficiente y eficaz los fines enumerados en
el artículo 2 de la Constitución. En consecuencia, la infracción del deber
funcional debe generar o poner en peligro la función pública, es por ello que
el artículo 5 del actual Código Disciplinario, Ley 734 de 2002, exige entre sus
principios la ilicitud sustancial de la falta que, en términos de la
jurisprudencia constitucional, no es más que atentar contra el buen
funcionamiento del Estado y el desconocimiento de sus fines6 hecho
que se materializa cuando se incumplen u omiten las funciones asignadas en la
Constitución, la ley, los reglamentos y los manuales de funcionamiento.
La
competencia para investigar e imponer sanciones disciplinarias a los servidores
públicos o particulares por la infracción al deber funcional, la Constitución
la asignó al Procurador General de la Nación, artículo 277 numeral 6, en los
siguientes términos:
"Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley."
La
función disciplinaria asignada al Procurador General de la Nación y a sus
agentes, tiene como fundamento la vigilancia para el correcto y adecuado
ejercicio de la función pública o administrativa. Sobre este aspecto la
Corporación ha precisado:
"el
control disciplinario consiste en el poder punitivo del Estado frente a la
violación de la Constitución, la ley o el reglamento, por parte de los
servidores públicos lo que le permite vigilar la conducta oficial de las
personas que desempeñan funciones públicas…"7
Dicha
competencia se activa independientemente del vínculo que se tenga con el Estado,
hecho que justifica la facultad del Procurador General, de sus delegados y de
las oficinas de control interno disciplinario8, según el caso, para
investigar y sancionar a los servidores públicos, independientemente de la
forma como éstos adquieran esa investidura9 y a los particulares que
materialmente ejercen función pública10.
La
sentencia C-181 de 200211 señaló que la ley disciplinaria y
los órganos competentes para hacerla efectiva buscan "…la prevención y
buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de
los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores públicos que los afecten o pongan en peligro."
En
consecuencia, la función asignada al Procurador General y/o a las oficinas de
control interno disciplinario tiene su razón de ser en la relación especial
sujeción del servidor o del particular que ejerce función pública y en el
correcto funcionamiento del aparato estatal.
2. Derecho disciplinario frente a las profesiones.
El
artículo 26 de la Constitución garantiza, por una parte, la libertad de escoger
profesión u oficio, y por otra, la facultad del Estado de inspeccionar y
vigilar su ejercicio, como la de exigir títulos de idoneidad. Esa facultad de
inspección y vigilancia tiene su principal fundamento en el riesgo social que
representa para la sociedad el ejercicio de las profesiones y de ciertos
oficios. Sobre el particular esta Corporación ha señalado que:
"La
Constitución (art. 26) otorga al Congreso de la República la facultad de exigir
títulos de idoneidad para el desarrollo de ciertas actividades y establece,
como regla general, la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones
por parte de las autoridades competentes. Lo anterior, en razón a que el
constituyente supone que (i) las profesiones comportan una necesaria formación
académica como garantía de aptitud para la realización de la actividad
profesional, reduciéndose de esta manera el riesgo social que puede implicar su
ejercicio, y que (ii) las ocupaciones, artes y oficios
que no impliquen un riesgo social, no requieren por lo general una especial
formación académica, aun cuando también es posible imponer reglamentación,
inspección, vigilancia y cierta escolaridad. Así las cosas, observa esta Corte
que el ejercicio de una profesión u oficio se funda en el respeto a la libertad
individual de escogencia de una actividad laboral y en la protección de los
riesgos sociales que, por su posible incidencia, exigen del legislador una
regulación que, para que sea legítima, deberá ser razonable y proporcionada, de
manera que no signifique una restricción arbitraria e inequitativa al ejercicio
de tales actividades individuales"12
Ese
riesgo social justifica la existencia de una normativa expedida por el
legislador13 que tiene por objeto no sólo reglamentar la profesión
sino sancionar su ejercicio indebido o irresponsable, se reprocha el
desconocimiento de las normas de conducta que cada actividad impone, pues se
exige una serie de "comportamientos éticos que le den seguridad, confianza
y rectitud al ejercicio de la profesión."14 Y salvaguarden el
interés general inmerso en su ejercicio.
En
sentencia C-530 de 2000 se afirmó que: "es acorde con el art. 26 de
la Constitución, que atribuye a las autoridades competencia para inspeccionar y
vigilar el ejercicio de las profesiones, con el fin de prevenir la ocurrencia
de riesgos sociales; en tal virtud, para cumplir con este cometido le
corresponde al legislador determinar la composición y señalar las funciones de
los órganos encargados del control disciplinario, para asegurar que el
ejercicio de la respectiva profesión se cumplan dentro de ciertos parámetros
éticos y de eficiencia, eficacia y responsabilidad, acordes con el interés
general que demanda la prevención de los aludidos riesgos."
La
competencia para imponer dichas sanciones puede ser ejercida directamente por
un órgano estatal, como sucede en el caso de la profesión de abogado, que fue
asignada directamente por el Constituyente a los consejos seccional y superior
de la Judicatura, articulo 256 numeral 3 de la Constitución o por los
particulares a los que el legislador, en ejercicio de su libertad de
configuración, les atribuye dicha competencia; como sucede con los tribunales
de ética médica por señalar sólo un ejemplo.
La
asignación de esa facultad sancionatoria correccional a los particulares ha
llevado a que algunos doctrinantes señalen que existe
un derecho disciplinario delegado15, en la medida que el Estado le
asigna a unos sujetos cualificados el ejercicio de una típica función pública:
la aplicación del derecho correccional a quienes ejercen una profesión u
oficio.
4. El non bis in ídem en la jurisprudencia de la
Corte
La
jurisprudencia constitucional se ha encargado de delinear el contenido material
de la prohibición del artículo 29 constitucional y uno de sus elementos
esenciales: no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Desde los
primeros fallos de esta Corporación16 se empezó a hablar de la
imposibilidad que tiene el Estado de juzgar dos veces a un individuo por un
mismo suceso, como una garantía del debido proceso y la expresión máxima de la
cosa juzgada17.
¨ Así, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tanto en la Constitución como en
los tratados de derechos humanos, en materia punitiva, la cosa juzgada se ve
reforzada por la prohibición expresa del doble enjuiciamiento, o principio del
non bis in ídem, postulado que, de acuerdo con la Corte, "… se constituye
en un límite al ejercicio desproporcionado e irrazonable de la potestad
sancionadora del Estado"18.
En la
sentencia C-105 de 2008 en referencia a otros fallos se definió este
principio como la "proscripción que se afecta cuando una misma situación fáctica
es sometida a un doble juicio o acarrea para el agente doble sanción".
La
prohibición del non bis in ídem comprende todos los campos en los cuales se
ejerce el jus punendi
del Estado, consecuencia del mandato expreso del artículo 29 que irradia el ámbito
de los procesos penales y administrativos. Significa lo anterior que cubre
desde el campo penal, última ratio del derecho punitivo del Estado, hasta el
derecho sancionatorio administrativo en lo disciplinario, fiscal, policivo,
correccional, etc. Así lo precisó esta Corporación en las sentencias C-554
de 200119 y C-802 de 200120 al señalar que:
¨ La
aplicación del principio non bis in ídem no está restringida al derecho penal,
sino, como lo ha dicho esta Corporación, "se hace extensivo a todo el universo
del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho
penal delictivo, el derecho contravencional, el
derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho de punición por
indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico
especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida
de investidura de los Congresistas)". El principio analizado hace parte de
las garantías a las que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por
procesos disciplinarios.¨
Desde la
sentencia C-244 de 199621 la Corte le reconoció a esta
prohibición el carácter de derecho fundamental en los procesos penales y como
se indicó en los fallos antes transcritos, fue posteriormente extendida a los
sujetos pasivos dentro de los procesos sancionatorios en un sentido amplio.
El non
bis in ídem se convierte, entonces, en un límite claro a la facultad
sancionatoria del Estado cuando los procesos en los que está involucrado un
mismo sujeto son de la misma naturaleza jurídica, tal como se señaló en la
sentencia C-521 de 200922 que recoge diversos
pronunciamientos proferidos por esta Corporación sobre el tema. Se dijo
en ese fallo:
"El
derecho fundamental a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, pretende
asegurar que los conflictos sociales que involucran consecuencias de tipo
sancionatorio no se prolonguen de manera indefinida, además de evitar que un
mismo asunto obtenga más de una respuesta de diferentes autoridades judiciales,
en procesos que tengan identidad de sujeto, objeto y causa, siendo su finalidad
última la de de racionalizar el ejercicio del poder sancionatorio en general, y
especialmente del poder punitivo. Por eso, no solo se aplica a quien está
involucrado en un proceso penal, sino que en general rige en todo el derecho
sancionatorio (contravenciones, disciplinario, fiscal, etc.)"
Significa
lo anterior que los individuos quedan protegidos frente al poder punitivo del
Estado para que éste no abuse en su aplicación y aquellos no reciban sucesivas
sanciones por un mismo hecho. La única excepción que la jurisprudencia ha
admitido se presenta en los procesos de revisión en materia penal cuando
después de la sentencia condenatoria aparezcan hechos nuevos o surjan pruebas
no conocidas al tiempo de los debates, bien para lograr la absolución del
condenado23 o su condena frente a las violaciones graves a los
derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario.
Lo
expuesto, sin embargo, no puede entenderse como la proscripción de diversas
actuaciones por parte del Estado para sancionar una misma conducta, toda vez
que un mismo hecho puede activar la iniciación de diversos procesos en los que
se despliegue la actividad sancionatoria estatal con fines diferentes. En
términos generales, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no se
vulnera el non bis in ídem cuando el proceso y la sanción a imponer tienen una naturaleza
y objetivos diversos. Es decir, los procedimientos pueden tener
identidad de sujeto y causa pero finalidades distintas.
Desde la sentencia
T-162 de 1998 la Corte empezó a enunciar las características que deben
presentar dos o más actuaciones estatales para entender quebrantado el
principio del no bis in ídem. Esas particularidades fueron señaladas como la identidad
de: i) motivos; ii) juicios; iii) hechos, iv)
asunto v) objeto y vi) causa.
Sin
embargo, la jurisprudencia fue consolidando su posición en el sentido de
señalar que no bastaba la identidad en los hechos ni en el sujeto no en la
causa, porque entender que se desconocía el no bis in ídem por la simple
identidad fáctica o subjetiva sería restringir la posibilidad que tiene el
Estado de investigar a un individuo por un mismo hecho en actuaciones que
tienen naturaleza y objetos diversos. Así, en sentencia C-620 de 200124
se indicó que un mismo hecho puede vulnerar distintos bienes jurídicos y, en
consecuencia, ser objeto de diversas sanciones.
En el
fallo C-391 de 2002 se planteó el ejemplo de un agente estatal que al
afectar el patrimonio estatal podía ser objeto de una investigación penal,
disciplinaria, fiscal y de responsabilidad civil, sin que esas distintas
actuaciones se pudieran considerar contrarias a la prohibición de ser juzgado
dos veces por el mismo hecho, en la medida en que tales procesos tienen
naturaleza y objetos diversos. En esa oportunidad se concluyó:
"…
nada se opone a que, tomando como punto de referencia un mismo supuesto de
hecho, esas distintas actuaciones se adelanten y en cada una de ellas se
adopten las sanciones consecuentes pues la naturaleza de tales
procedimientos y la índole de la responsabilidad que en cada caso se
debate permite el seguimiento de esos múltiples procesos." (Negrillas
fuera de texto).
En
consecuencia, la prohibición del artículo 29 constitucional se debe analizar en
relación con actuaciones estatales de la misma naturaleza y finalidad sin que
sea posible afirmar su desconocimiento cuando se trate de procedimientos
regidos por normativas con un contenido y objeto diversos, porque ello sería
someter las competencias de distintos órganos del Estado a la actuación de
aquel que primero inicie o produzca un resultado concreto frente al sujeto
investigado.
De
aceptarse que un mismo hecho no puede dar origen a actuaciones o procesos
diversos frente a un mismo individuo, podría generar consecuencias tales como
que una vez una autoridad determinada inicie o profiera un resultado concreto
frente a un individuo, otras pierdan su competencia para cumplir la función que
les corresponde. Por ejemplo, si en el campo penal se produce un resultado
determinado, las actuaciones en lo fiscal, lo disciplinario, lo correccional
deberían cesar, conclusión contraria, entre otros, al mandato de los artículos
6, 124 y 211 de la Constitución en relación con la responsabilidad de los
servidores y particulares que cumplen funciones públicas y las competencias de
entes como la Procuraduría General de la Nación; la Contraloría General de la
República; el Consejo Nacional Electoral; el Consejo de Estado y los consejos
seccionales y superior de la Judicatura, entre otros, que tienen funciones
diversas.
El aserto
anterior se corrobora al analizar la jurisprudencia de esta Corporación que ha
reconocido que la violación de esta prohibición se presenta cuando se está en
presencia de una actuación sancionatoria del mismo género o naturaleza. Así,
por ejemplo, en materia penal, cuando un mismo hecho es objeto de un tipo penal
y uno de sus elementos sirve como circunstancia de agravación25 o en
materia disciplinaria si una misma conducta es fundamento de dos tipos disciplinarios
diferentes en el mismo ordenamiento26.
Por
tanto, no puede hablarse de violación del no bis in ídem frente a actuaciones
de tipo sancionatorio que no tengan ni la misma naturaleza jurídica ni regidas
por la misma normativa y de competencia por autoridades diversas. En sentencia
C-870 de 2002 se indicó que:
¨ El
principio non bis in ídem, por lo menos, también prohíbe al legislador permitir
que una misma persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos,
por los mismos hechos ante una misma jurisdicción.
4.2.2.3. Adicionalmente, la Corte
constata que el constituyente colombiano prefirió una consagración del
principio non bis in ídem según la cual la prohibición no está dirigida
exclusivamente a una doble sanción. La prohibición se dirige a ser
"juzgado" dos veces. Considera la Corte, que lo anterior se ajusta a
los fundamentos del principio non bis in ídem ya que la seguridad jurídica y la
justicia material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción,
sino por el hecho de tener una persona que soportar juicios sucesivos por el
mismo hecho. El principio non bis in ídem prohíbe que después de que ha
terminado conforme a derecho un juicio, posteriormente se abra investigación
por el mismo "hecho" dentro de la misma jurisdicción.
"[l]a
posibilidad de que un servidor público o un particular, en los casos previstos
en la ley, sean procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta no
implica violación al principio non bis in ídem, pues, como lo ha explicado la
Corte, se trata de dos juicios diferentes que buscan proteger bienes jurídicos
diversos y que están encaminados, según exista mérito para ello, a imponer
sanciones que se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta." Y agregó
… mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos
objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está
representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen
nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la
administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una
función de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción
social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción
tiene una función preventiva y correctiva."
Lo
expuesto le permite a la Corte analizar los cargos de la demanda presentada por
el ciudadano David Alonso Roa Salguero.
5. ANÁLISIS DE LA NORMA ACUSADA
1. La norma acusada hace parte Código Disciplinario
de los Abogados en la que se indican los destinatarios de ese régimen, así:
"ARTÍCULO
19. Son
destinatarios de este código los abogados en ejercicio de su profesión que cumplan
con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o
jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público, en la ordenación y
desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se encuentren excluidos o
suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes actúen con licencia
provisional.
¨ Se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen
funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio."
En
términos de la demanda, la posibilidad que tienen los consejos seccionales y
superior de la Judicatura de sancionar a los abogados que desempeñen funciones
públicas debe ser declarada inexequible por desconocer: i) la
competencia del Procurador General de la Nación y, ii)
el principio del no bis in ídem.
2. Se analizó en el numeral 4.3.1. De esta
providencia, que le corresponde al Procurador General de la Nación en los
términos del artículo 277 numeral 6 de la Constitución, adelantar las
investigaciones e imponer las sanciones a quienes desempeñen funciones públicas,
salvo las excepciones consagradas en la misma Constitución. Por tanto, cuando
un servidor público en los términos del artículo 123 constitucional o un
particular en los términos del mismo precepto, incurren en una infracción a su
deber funcional corresponde al Procurador General o a la oficina de control
interno disciplinario27 según sea el caso, hacer uso de su facultad
disciplinaria para investigar y sancionar la respectiva falta, independiente de
la profesión que ostente el servidor o el particular concernido.
En este
evento, la competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y
de quienes ejercen en forma desconcentrada esa función se repite, se activa en
razón de la relación especial de sujeción que surge entre el Estado y aquellos,
obligados a observar y cumplir en debida forma las funciones asignadas, como no
incurrir en las prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades señaladas por
la Constitución o la ley. Por tanto, desconocería la potestad disciplinaria que
la Carta le asignó al órgano de control, facultar a un ente diferente a éste
para investigar y sancionar a un servidor público o a un particular por la
violación de deberes funcionales.
Cuando el
precepto parcialmente acusado señala que se entienden cobijados por el régimen
que regula la Ley 1233, los abogados que "desempeñen funciones públicas
relacionadas con dicho ejercicio" éste no puede interpretarse en la forma
como lo hace el demandante y posiblemente el Ministerio Público, es decir, que
se exceptúe a estos profesionales de ser investigados por la Procuraduría
General o las oficinas de control interno disciplinario por la infracción a sus
deberes funcionales cuando funjan como servidores o particulares que ejercen
función pública, porque la competencia para investigarlos, salvo las
excepciones expuestas, es privativa del ente de control y de las oficinas de
control interno disciplinario.
Una
interpretación como la que plantea el escrito de demanda resulta contraria a la
Constitución Política, en lo que hace a la competencia del Procurador General
de Nación y su función disciplinaria, pues no es posible que el legislador
introduzca una excepción a esa facultad sin desconocer la norma superior.
Por
tanto, el inciso segundo acusado no puede entenderse como la exclusión del
control disciplinario por parte del mencionado órgano, puesto que todos los
servidores y particulares que desempeñen función pública son disciplinables por
la violación de sus deberes funcionales en los términos regulados en la Ley 734
de 2002, actual Código Único Disciplinario.
En
consecuencia, el primer cargo de la demanda no está llamado a prosperar, porque
interpretar que el inciso segundo parcialmente acusado está limitando o
eliminando la competencia del Procurador General sería inconstitucional. Por
tanto, la interpretación del inciso acusado que hace el demandante no es de
recibo.
3. Para la Sala, el artículo 19 de la Ley 1123 de
2007 está planteando que todos los abogados que cumplan con la misión
de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas,
tanto de derecho privado como de derecho público son sujetos pasibles de este
estatuto. El inciso segundo aclara que se entienden incluidos en dicho régimen
los abogados que tengan una relación subjetiva con el Estado como servidores
públicos o particulares en ejercicio de una función administrativa en lo que
hace al ejercicio de su profesión, es decir, cuando el objeto de la vinculación
con el Estado sea, precisamente, el de asesorar, patrocinar y asistir a
una entidad estatal en el desarrollo de la función asignada.
Aclaración
que se hace necesaria, en la medida en que en las entidades públicas vinculan
como servidores a abogados para que en desarrollo de ese vínculo con el Estado,
ejerzan a plenitud la profesión, prestando su asesoría y representando
al ente en procesos judiciales o ante terceros. V.gr. Los directores jurídicos
de las entidades públicas u otros empleados que tienen entre sus funciones la
representación o reciben poder para tal efecto, piénsese en las conciliaciones
y arreglos directos por señalar unos pocos ejemplos.
Lo que
explica porqué la Ley 1123 también establece en el artículo 29, numeral 1, que
los servidores públicos y mientras dure su vinculación no podrán ejercer la
profesión, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el
respectivo contrato se los permita, disposición que fue declarada exequible en
la sentencia C-819 de 201028 con fundamento en lo señalado en
la sentencia C-658 de 1996, según la cual:
"…el
literal señala que la prohibición no se aplica cuando el empleado oficial deba
litigar en función de su cargo, lo cual es lógico, pues sería absurdo que la
ley impidiera el ejercicio profesional de quien está obligado a hacerlo
precisamente en cumplimiento de las funciones públicas que le han sido
conferidas. Igualmente, la norma indica que la incompatibilidad no se
aplica, en el caso de los trabajadores oficiales, si el respectivo contrato así
lo permite, posibilidad que la Corte encuentra razonable, pues en determinados
casos la propia administración, al suscribir el respectivo contrato, y teniendo
en cuenta la dedicación del trabajador y las especificidades de la labor
desempeñada, puede considerar innecesaria la imposición de la presente
incompatibilidad. Además, en tales eventos, el literal agrega que "en
ningún caso los abogados a contrato podrán litigar contra la Nación, el
departamento o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la
entidad o establecimiento al presten sus servicios, excepto en causa propia y
los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de
sus funciones", precisión importante pues evita obvios conflictos de
intereses que se podrían suscitar".
En
criterio de la Sala, el inciso acusado sólo tiene una interpretación plausible:
los abogados que en su condición de servidores o particulares que ejerzan
función pública deban ejercer la profesión, quedan sujetos a las
regulaciones del Código Disciplinario del Abogado por las faltas que lleguen a
cometer en su ejercicio, sin que ello excluya la competencia de los órganos
disciplinarios encargados de velar por el correcto ejercicio de la función
pública. En consecuencia, éstos serán responsables ante i) la
Procuraduría General de la Nación o la oficina de control interno
disciplinario, según sea el caso, en su condición de servidores o particulares
que ejercen función pública en los términos del Ley 734 de 2002, por la
violación de sus deberes funcionales y ii)
los consejos seccional o superior de la Judicatura, por la violación de la
normativa que rige la profesión de abogado, Ley 1123 de 2007.
Esta
interpretación del inciso acusado se ajusta a la competencia del Procurador
General de la Nación, artículo 277 numeral 6 de la Constitución y a la de los
consejos seccionales y el superior de la Judicatura, en los términos del
artículo 256 numeral 3 de la Carta.
El objeto
de la normativa en estudio es que todos los abogados que ejerzan la
profesión respondan por su correcto ejercicio, finalidad que se vería frustrada
si se admitiera que algunos juristas en ejercicio no pueden ser investigados
por el tribunal que vigila la conducta de estos profesionales, por el hecho de
ostentar la calidad de servidor público o particular que ejerce función
pública. No se puede confundir la protección en el correcto ejercicio de una
profesión y el cumplimiento de los deberes que ella impone, con el desarrollo
de la función pública y las obligaciones que se derivan de su ejercicio. En el
primer caso, compete su vigilancia a los consejos seccionales y superior de la
Judicatura, articulo 256 numeral 3 de la Constitución y, en el segundo, a la
Procuraduría General de la Nación, distinción que entendió claramente el
legislador en el precepto que se acusa.
Es
importante aclarar que no todos los servidores o particulares que ejercen
función pública y sean abogados están sujetos a la potestad disciplinaria de
los consejos seccionales y superior de la judicatura. No. Solo lo están quienes
en razón de su especial vinculación con el Estado deben ejercen la profesión,
entendida ésta como asesorar, patrocinar o representar al ente para el cual se
está vinculado.
4. Aceptar que un abogado que practique la
profesión y lo haga en desarrollo del vínculo subjetivo que tiene con el
Estado, pueda ser sujeto pasible de investigaciones tanto por la Procuraduría
General de la Nación y del consejo seccional y superior de la Judicatura,
tampoco desconoce el principio del non bis ídem como lo afirma el actor, por
cuanto no hay similitud en la naturaleza, objeto y la autoridad que conoce de
las faltas que pueda cometer ese individuo. Veamos:
Lo
primero que debe advertir la Sala es que una es la naturaleza de la función que
debe cumplir en el ámbito disciplinario la Procuraduría General de la Nación y
otra muy diferente la que cumplen los consejos seccionales y superiores. En el
primer caso, se busca la protección y el correcto funcionamiento de la función
pública, razón por la que el servidor vinculado con el Estado para ejercer su
profesión a través del litigio, el asesoramiento y la representación, entre
otros, debe responder por la violación del deber funcional en los términos de
la regulación que rige la conducta de los servidores públicos, Ley 734 de 2002.
En el
segundo caso, se busca el correcto y adecuado ejercicio de la profesión de
abogado como la observancia de los principios éticos que la rigen, en razón de
las implicaciones que ésta tiene en el tráfico de las relaciones surgidas en la
sociedad y su importancia para cumplir los fines asignados al Estado, entre
ellos, la protección y promoción de los derecho fundamentales de los
individuos, como lo indicó esta Corporación en la sentencia C-290 de 2008,
en los siguientes términos:
"La
Corte ha considerado que el abogado ejerce su profesión principalmente en dos
escenario: (i) por fuera del proceso, a través de la consulta y asesoría a
particulares, y (ii) al interior del proceso, en la
representación legal de las personas naturales o jurídicas que acuden a la
administración de justicia para resolver sus controversias.
"En
el desarrollo de estas actividades, la profesión adquiere una especial
relevancia social, pues se encuentra íntimamente ligada a la búsqueda de un
orden justo y al logro de la convivencia pacífica, en razón a que el abogado
es, en gran medida, un vínculo necesario para que el ciudadano acceda a la
administración de justicia. En el marco del nuevo Código disciplinario, al
abogado se le asigna un nuevo deber, de relevancia constitucional, consistente
en la defensa y promoción de los derechos humanos.
"De
acuerdo con las premisas expuestas, y en la medida en que el ejercicio de la
profesión de abogado se orienta a concretar importantes fines constitucionales,
el incumplimiento de los principios éticos que informan la profesión, implica
también riesgos sociales que ameritan el control y la regulación legislativa,
tanto más en cuanto tal intervención se encuentra explícitamente autorizada por
la propia Carta Política en su artículo 26.
"En
tal sentido, esta Corte ha sostenido que el ejercicio inadecuado o
irresponsable de la profesión, pone en riesgo la efectividad de diversos
derechos fundamentales, como la honra, Por la intimidad, el buen nombre, el
derecho de petición, el derecho a la defensa y, especialmente, el acceso a la
administración de justicia, así como la vigencia de principios constitucionales
que deben guiar la función jurisdiccional, como son la eficacia, la celeridad y
la buena fe.
"El
fundamento del control público al ejercicio de la profesión de abogado, se
encuentra entonces en los artículos 26 y 95 de la Constitución Política, así
como en los fines inherentes a la profesión, de acuerdo con las consideraciones
precedentes".
En ese
orden, la posibilidad de investigar disciplinaria y éticamente a un servidor o
particular que ejerza función pública cuando en desarrollo de ese vínculo
ejerza plenamente su profesión de abogado, responde a objetivos diversos a los
que tiene la autoridad que vigila la conducta de la abogados en ejercicio,
hecho que impide afirmar que exista un desconocimiento de la prohibición de
doble juzgamiento en los términos del artículo 29 constitucional y la
jurisprudencia constitucional expuesta en el acápite 4.4. De esta providencia.
Se
reitera, un mismo hecho puede originar varios procesos, lo importante es que
éstos respondan a objetivos diversos. En el caso en estudio, esa exigencia se
cumple, porque, por una parte, el proceso disciplinario busca proteger la
función pública y los principios que la rigen, artículo 209 constitucional y,
por la otra, el proceso ético propugna por el correcto desempeño de la
profesión de abogado, cuyo fundamento se encuentra en los artículos 26 y 256,
numeral 3 constitucional.
Igualmente,
cada una de estas actuaciones responde a normativas diferentes y su imposición
corresponde a autoridades con funciones constitucionalmente diversas. Por una
parte, la Procuraduría General, que en virtud del artículo 277 numeral 6, ente
al que se le asignó la vigilancia superior de la conducta oficial como la
investigación y sanción de los servidores públicos por la infracción de los
deberes funcionales y por otra, la de los consejos seccional y superior de la
Judicatura, en los términos del artículo 256 numeral 3 de la Carta, que asigna
a estos órganos colegiados la competencia para examinar y sancionar las faltas
de los abogados en ejercicio de su profesión.
Precisamente
el inciso acusado del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007 establece que los
destinatarios de esa normativa son los abogados que ejerzan función pública,
pero sólo en lo relacionado con dicho ejercicio, es decir, que la
competencia de los consejos seccional y superior de la Judicatura frente a los
servidores que deben ejercer su profesión, lo es por el desconocimiento de las
normas de conducta que rigen esa especial actividad profesional y no por el
ejercicio de la función pública, como parece lo entienden el demandante y el
Procurador General de la Nación.
Para la
Sala es claro que independientemente de la relación que una persona pueda tener
con el Estado, bien como servidor público bien como particular en ejercicio de
función administrativa y las responsabilidades que por esa especial sujeción
puedan surgir, aquella debe responder por la forma como ejerce su actividad
profesional si ésta es la razón de su vínculo con el ente estatal, no
entenderlo así, sería entronizar un trato discriminatorio entre los individuos
que ejercen una determinada profesión u oficio, en desmedro del derecho a la
igualdad que consagra el artículo 13 constitucional, por cuanto algunos
individuos por razón de su relación con el Estado y pese a estar desplegando o
desarrollando su profesión, quedarían excluidos de ser investigados y
sancionados por su incorrecto ejercicio.
Admitir
la postura del actor y del Ministerio Público, implicaría por ejemplo, que
frente a otras profesiones no se genere una responsabilidad por la violación de
los códigos de conducta. Así, por ejemplo, los médicos vinculados al Instituto
de Medicina Legal no deberían responder ante los Tribunales de Ética Médica por
variar un dictamen pericial o los médicos vinculados como empleados o
trabajadores a una ESE por no atender en tiempo a un paciente.
Se
recuerda, en la sentencia C-259 de 199529 se concluyó que las
sanciones impuestas por el Tribunal de ética médica no son excluyentes de las
penales, civiles o administrativas derivadas del mismo comportamiento, en la
medida en que son regidas por normativas diferentes e impuestas por autoridades
diversas. Expresamente se afirmó:
"es
preciso resaltar cómo en aras del interés de la sociedad y de los bienes
jurídicamente tutelados, y del respeto que debe tenerse a la dignidad humana
(artículo 1o. Constitución Política), así como de la responsabilidad tanto de
los particulares como de los servidores públicos ante las autoridades
competentes por infringir la Constitución y las leyes de la República, nada
impide que de la falta disciplinaria en que eventualmente incurra un
profesional de la medicina por sus actos u omisiones en ejercicio de su
actividad profesional, que acarrea las sanciones correspondientes a la
violación al régimen disciplinario ético médico, pueda así mismo, al quebrantar
los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política de Colombia
y en especial el de la vida, la integridad física, la salud, la dignidad, la
seguridad social, etc., ser responsable penal, civil o administrativamente, de
hechos u omisiones que infrinjan los respectivos estatutos, que lo hacen
acreedor de las sanciones correspondientes, diferentes a la disciplinaria".
En el
mismo sentido, en la sentencia C-597 de 199630 se señaló que
no vulnera la prohibición del artículo 29 el que una persona sea sancionada a
su vez por una infracción monetaria y por la Junta Central de Contadores, por
ausencia de identidad en la causa y el objeto en cada uno de los procesos.
6. CONCLUSIÓN
La
facultad que tienen los consejos seccional y superior de la Judicatura para
investigar y sancionar a los abogados que desarrollen la profesión en ejercicio
del vínculo con el Estado, no desconoce ni la competencia de la Procuraduría
General de la Nación ni la prohibición de ser juzgado dos veces por el mismo
hecho.
En el
primer caso, porque la competencia del Procurador General se mantiene incólume
para investigar y juzgar a los servidores y particulares que ejercen función
pública por la infracción del deber funcional, independientemente de la
profesión que ostenten. En el segundo, porque las sanciones que están llamados
a imponer los consejos seccionales y superior de la Judicatura difieren en su
naturaleza y objeto de las que debe imponer el Procurador General de la Nación,
razón por la que una misma conducta puede dar origen a que se active la
competencia de esos dos entes, sin que se desconozca la prohibición de doble
juzgamiento que establece el artículo 29 Constitucional.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el siguiente aparte del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007 "Se
entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones
públicas relacionadas con dicho ejercicio" por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente En Comisión
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
NOTAS PIE
DE PÀGINAS
1. Cfr.
Corte Constitucional, sentencias C-195 de 1993; C-280, C-306 y 597 de 1996,
entre otras.
2. Cfr.
Sentencia C-244 de 1996.M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-708 de 1991.M.P. Álvaro
Tafur Gálvis, entre otras.
3. Cfr.
Sentencia C-769 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
4. Cfr.
Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
5. GOMEZ
PAVEJEAU, Carlos Arturo. "Dogmática del Derecho Disciplinario"
Universidad Externado de Colombia. Segunda Edición, pág. 221 y siguientes.
6. Cfr.
Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Gálvis
7. Cfr.
Sentencia C-996 de 2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
8. En estos
casos cada entidad debe tener una oficina del más alto nivel para ejercer el
control interno disciplinario que puede investigar y sancionar a los servidores
públicos de la entidad, salvo que la Procuraduría General decida ejercer su
poder preferente. Evento en el cual, estas oficinas pierden competencia para
seguir investigando al funcionario. En relación con los particulares que
ejercen función pública la competencia para investigarlos es exclusiva de la
Procuraduría General de la Nación, artículo 75 de la Ley 734 de 2002.
9. Cfr.
Sentencia C-417 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
10. Cfr.
Sentencia C-286 de 1996; C-181 de 1999 y C-037 de 2003. En estas decisiones, la
Corte Constitucional fue enfática en señalar que lo que activa la competencia disciplinaria
de la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento del artículo 277,
numeral 6 de la Constitución, es el ejercicio material de la función pública o
administrativa por parte de los particulares, independientemente de la forma
como éstos lleguen a tener contacto con ella, razón por la que se admitió que
los contratistas del Estado podrían ser sujetos pasibles del derecho
disciplinario en la medida en que el contrato estatal de que se trate implique
el ejercicio de función administrativa, razón por la que se reconoció que los
interventores de obra pública y los administradores de recursos públicos, entre
otros, pueden ser investigados disciplinariamente.
11. M.P.
12. Cfr.
Sentencia C-568 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
13. Cfr.
Sentencia C-177 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara
14. Cfr.
Sentencia C-190 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara.
15.
VELASQUEZ GOMEZ, Iván. "Manual de Derecho Disciplinario". Librería
Jurídica Sánchez R. 1996. Citado por Carlos Arturo Gómez Paveajeau
en "Dogmática del Derecho Disciplinario", ob
cit. pág. 182.
16. Cfr.
sentencias C-479 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero; T-520 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-543
de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-368 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; sentencias T-575 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-214 de
1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-264 de 1995.
M.P. Fabio Morón Díaz; T-652 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
17. Cfr.
Sentencias C-554 de 2001 y C-666 de 2008, entre otras.
18. Cfr.
sentencia C-047 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil, quien cita en apartes la
sentencia C-554 de 2001.
19. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
20. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
21. M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
22. M.P.
María Victoria Calle
23. Cfr.
Sentencia C-004 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
4. M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
24. M.P.
Jaime Araujo Renteria
25. Cfr.
sentencia C-591 de 2009. M.P. María Victoria Calle.
26. Cfr.
sentencia C-872 de 2002. M.P. José Manuel Cepeda.
27. Se
recuerda que frente a los particulares que ejercen funciones pública, la
competencia disciplinaria es exclusiva y excluyente de la Procuraduría General
de la Nación, artículo 75 de la Ley 734 de 2002.
28. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
29. M.P.
Hernando Herrera Vergara.
30. M.P
Alejandro Martínez Caballero.
