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SENTENCIA C-487/09 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
ABSOLUTA-Configuración La Corte constata que mediante
sentencia C-014 de 2004, la Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre
la constitucionalidad de la norma que es nuevamente objeto de reproche en esta
oportunidad, determinando que la cosa juzgada que operó sobre el artículo 89
del Código Disciplinario Único fue absoluta, no sólo porque no fue limitada
expresa o tácitamente, sino porque la Corte integró la unidad normativa con la
totalidad de esa disposición para que el fallo emitido produzca plenos efectos
jurídicos. DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Requisitos
en la carga argumentativa INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia REFERENCIA: EXPEDIENTE D-7449 DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 89 Y 90 (PARCIAL) DE LA LEY 734
DE 2002 Y 123 DE LA LEY 836 DE 2003. ACTOR: NELSON JIMÉNEZ CALVACHE MAGISTRADO PONENTE: DR. JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB BOGOTÁ D. C., VEINTIDÓS (22)
DE JULIO DE DOS MIL NUEVE (2009) La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Nilson Pinilla
Pinilla -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES Los antecedentes de esta providencia
corresponden, en esencia, a los resúmenes presentados por el Magistrado
Mauricio González Cuervo en la ponencia que fue derrotada por la mayoría de la
Sala Plena de la Corte Constitucional. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Nelson Jiménez Calvache demandó los artículos
89 y 90, parágrafo único, de la Ley 734 de 2002 "por la cual se expide
el Código Disciplinario Único" y 123 de la Ley 836 de 2003 "por
la cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares". Mediante auto del 3 de octubre de 2008, el
entonces Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó fijarla en lista
por término de 10 días, comunicarla a la Presidencia del Congreso, a la
Presidencia de la República y a los Ministerios de Defensa e Interior y de
Justicia. Finalmente, ordenó darle traslado al Procurador General de la Nación
para que rinda su concepto de rigor. 1. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben los artículos 89 y
90 de la Ley 734 de 2002 y 123 de la Ley 836 de 2003 y se subrayan los apartes
acusados: LEY 734 DE 20021 (FEBRERO 5) POR LA CUAL SE EXPIDE EL
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO. TÍTULO IV SUJETOS PROCESALES ARTÍCULO 89. Sujetos
procesales en la actuación disciplinaria. Podrán intervenir en la actuación
disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el
Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o
Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los
funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la
Constitución Política. En ejercicio del poder de
supervigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la
Procuraduría General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto
procesal. ARTÍCULO 90. Facultades de los sujetos procesales. Los sujetos procesales podrán: 1. Solicitar, aportar y
controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas. 2. Interponer los recursos de
ley. 3. Presentar las solicitudes
que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación
disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma, y 4. Obtener copias de la
actuación, salvo que por mandato constitucional o legal ésta tenga carácter
reservado. PARÁGRAFO. La
intervención del quejoso se limita únicamente a presentar y ampliar la queja
bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a
recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos efectos
podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la
decisión. LEY 836 DE 20032 (JULIO 16) POR LA CUAL SE EXPIDE EL
REGLAMENTO DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO PARA LAS FUERZAS MILITARES. TÍTULO IV CAPÍTULO ÚNICO SUJETOS PROCESALES ARTÍCULO 123. Intervinientes
en el proceso disciplinario. En los procesos disciplinarios solamente pueden
actuar el presunto infractor y su defensor, sin perjuicio de la intervención
que en razón de la vigilancia superior pueda realizar la Procuraduría General
de la Nación. Cuando existan pretensiones
contradictorias entre el presunto infractor y el defensor, prevalecerán las del
defensor. Ni el informador ni el quejoso
son parte en el proceso disciplinario. Su actuación se limita a presentar y
ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, con el deber de aportar las
pruebas que tengan en su poder. 2. LA DEMANDA Según criterio del demandante, la exclusión del
quejoso o de la víctima (o sus familiares en caso de fallecimiento de ésta)
como sujetos procesales de las actuaciones disciplinarias viola los artículos
2º, 4, 13, 29 y 229 de la Constitución En consecuencia, solicita que la Corte
declare la inexequibilidad de las disposiciones normativas acusadas y, en
consecuencia, "se incluya en dichas normas al quejoso o sus familiares
en caso de fallecer aquel". Los argumentos en que se apoya el actor,
en síntesis, son los siguientes: Al no reconocerse los derechos del quejoso y de
las víctimas como sujetos procesales en las actuaciones disciplinarias, se
desconoce la garantía constitucional de la efectividad de los derechos, prevista
en el artículo 2º de la Constitución. Las normas acusadas vulneran también el artículo
4º Superior que consagra la primacía de la Constitución sobre la ley. Las disposiciones impugnadas desconocen el
artículo 13 de la Constitución porque discrimina al quejoso y a las víctimas
respecto del investigado y su defensor, pues mientras estos últimos pueden
actuar en el proceso disciplinario para defender sus derechos, los primeros
carecen de facultades para controvertir las pruebas, impugnar decisiones y en
general proteger sus propios intereses. Así, a juicio de la demanda, el quejoso
y la víctima se ubica en una evidente desventaja procesal que resulta "igual
que enfrentar dos boxeadores con la diferencia que uno de ellos entra vendado y
las manos amarradas al cuadrilátero, para que con la complacencia de todos, el
que tiene las manos libres y las garantías otorgadas abuse de su situación
ventajosa". De otra parte, al negarse al quejoso y a la
víctima la posibilidad de ser parte en los procesos disciplinarios referidos,
opina la demanda, se les desconoce los derechos a la defensa y al debido
proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución, puesto que ellos no
pueden participar en el debate probatorio ni tienen la posibilidad de ejercer
el derecho a la contradicción de la prueba. Finalmente, las normas acusadas violentan el
derecho de acceso a la administración de justicia, como quiera que, de
conformidad con lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia T-430 de
1992, "este derecho disciplinario, que es en últimas un derecho penal
administrativo, debe aplicarse con la observancia debida a los principios del
derecho penal común…"; de modo que esta garantía también es predicable
en materia disciplinaria, pues "en tratándose de administrar justicia
toda persona tiene esta garantía supralegal, sin ambages ni limitaciones".
Incluso, tanto el quejoso como la víctima y sus familiares pueden contribuir
eficazmente a la obtención de la verdad en estos procesos, pues muchas veces
"conocen verdades que en un momento dado pueden y deben ser debatidas en
el decurso del proceso…", lo que se impide al tenerlos como meros "invitados
de piedra" en el trámite de las actuaciones disciplinarias. 3. INTERVENCIONES Ministerio de Defensa Nacional Dentro de la oportunidad legal prevista, la
apoderada del Ministerio de Defensa Nacional intervino en el presente asunto
para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las disposiciones
acusadas, con fundamento en las razones que se resumen así: Las normas acusadas no violan el artículo 13 de
la Constitución porque el quejoso y la víctima no deben ser tratados por igual
respecto de los sujetos procesales en el proceso disciplinario. En efecto, si
la finalidad del proceso disciplinario es evaluar la conducta oficial de los
servidores públicos respecto de su función y en él "no se discuten ni
determinan los derechos de quienes hayan sido afectados por la conducta
irregular del investigado", es lógico concluir que las víctimas y el
quejoso son terceros con atribuciones limitadas en el proceso disciplinario,
pues sus derechos deben debatirse en procesos independientes y autónomos. Las disposiciones impugnadas no desconocen los
derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del quejoso
en el proceso disciplinario porque esa limitación es compatible con la índole
de los intereses que se debaten en éste. El derecho disciplinario actúa sobre
los deberes funcionales del sujeto disciplinable y la imputación disciplinaria "no
precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal vulneración como
causación de un daño concreto o como la producción de un resultado
materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de una
persona afectada con la comisión de la falta". De allí que en el
proceso disciplinario no exista, estrictamente, una persona afectada con la
comisión de la ilicitud disciplinaria, y por ende, no es posible legitimar a
una persona para que intervenga en el proceso planteando un interés directo y
alentando unas pretensiones específicas. Es decir, "en el proceso
disciplinario no hay víctimas y ello es consecuente con la índole de la
imputación que en él se formula". De otra parte, el artículo 217 de la
Constitución confiere a las Fuerzas Militares la responsabilidad de defender la
soberanía y el orden constitucional. Por esa razón, es claro que la ley hubiere
previsto para los servidores públicos que desarrollan esas funciones un régimen
disciplinario especial. En tal virtud, la ley "consagró normas
sustantivas con observancia de los principios rectores, dirigidas a un
determinado grupo de personas, que se distinguen de los demás servidores del
Estado, debido a la específica función que les corresponde cumplir cuya
finalidad primordial es la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio y del orden constitucional…". Ministerio del Interior y de
Justicia Oportunamente, la apoderada del Ministerio del
Interior y de Justicia intervino en este proceso para solicitar que la Corte
declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en los
siguientes argumentos: El artículo 89 de la Ley 734 de 2002 fue
declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-014 de
2004, aunque por cargos diferentes, "lo cual da lugar a que la Corte se
pronuncie sobre el parágrafo único del artículo 90 en particular que con
fundamento en las consideraciones expuestas se encuentra acorde con la
constitución política". En cuanto a las demás normas acusadas, el
interviniente concluye que se ajustan a la Constitución por cuanto la
limitación del derecho del quejoso se funda en la naturaleza diversa de los
procesos penal y disciplinario y el papel de las víctimas dentro de ellos. En
efecto, mientras que en el proceso penal las víctimas "tienen derecho a
conocer la verdad de los hechos, la posibilidad de intervenir para obtener la
reparación del daño y el derecho de refutar e impugnar", dado que en
ese proceso "se debate la responsabilidad personal del presunto
victimario"; en el proceso disciplinario "no se discuten ni
determinan los derechos de quienes hayan sido perjudicado por la conducta
anómala del investigado", ya que el debate "se encuadra en la
relación entre el Estado y quienes desempeñan una función pública".
Por tal razón en este último, el quejoso y las víctimas son terceros, y sus
derechos deben debatirse en procesos diferentes al proceso disciplinario, ante
otras instancias y bajo otros procedimientos. Sobre los cargos por vulneración del derecho de
acceso a la justicia (CP 229), el Ministerio del Interior y de Justicia
sostiene que la demanda no tiene en cuenta que el quejoso y la víctima no son
sujetos procesales, pues sólo están facultados para poner en movimiento el
aparato administrativo o judicial del Estado con el fin de que se proceda a la
investigación de una falta disciplinaria y se determine la sanción de los
responsables, por lo cual sus facultades dentro del proceso son limitadas. 4. CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO El señor Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, intervino dentro de la oportunidad legal prevista,
con el fin de solicitar que la Corte se inhiba para pronunciarse de fondo sobre
la norma acusada. En caso de que la Corte encuentre que la demanda se presentó
en debida forma, pide que se declare la exequibilidad de las normas acusadas,
únicamente respecto del cargo examinado. A estas conclusiones llegó, en
síntesis, por lo siguiente: La argumentación del demandante es insuficiente
en tanto que se limita a afirmar que las disposiciones acusadas atropellan los
derechos del quejoso o el de sus familiares, mientras los sujetos procesales sí
pueden defenderlos y controvertirlos, sin entrar a exponer las razones fácticas
o jurídicas concretas por las cuales dicha afectación se produce para el
primero. La demanda, entonces, "no especifica por qué la intervención
del sujeto procesal frente a la posición del quejoso en la fase de
investigación disciplinaria la considera discriminada o relegada de manera tal
que le afecta el acceso a la administración de justicia". En cuanto al cargo por vulneración del derecho
de igualdad, la Vista Fiscal sostiene que las oportunidades para actuar que
tiene el quejoso y en general los momentos en que puede participar durante el
procedimiento disciplinario, específicamente la etapa investigativa que
interesa al actor, permiten concluir que: (i) las disposiciones acusadas no
involucran un trato discriminatorio en desmedro del quejoso y, (ii) la
exclusión del quejoso resulta beneficiando la defensa del orden jurídico y no
la prosperidad de una pretensión particular. Sobre el desconocimiento del derecho de acceso a
la justicia, el Procurador afirma que el quejoso tiene oportunidades de
intervenir en el proceso, atendiendo la naturaleza del proceso disciplinario.
En la fase de indagación preliminar, puede ampliar la queja y ejercer los
derechos que le asisten como el de aportar pruebas; vencido el término de la
investigación y agotada la recaudación probatoria - momento en que se dispone o
la formulación del pliego de cargos o se ordena el archivo de la actuación -,
al quejoso se le comunican las decisiones de archivo y se le ofrece la
oportunidad de impugnar la decisión de archivo; del mismo modo, le es posible
recurrir el fallo absolutorio, haciéndose participe de esta última etapa
procesal disciplinaria. Así, el proceso disciplinario se abre al ejercicio de
los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del
quejoso. 2. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS COMPETENCIA DE LA CORTE Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, en tanto que se trata del reproche de
validez de normas contenidas en leyes de la República. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RESPECTO DEL ARTÍCULO 89 DE LA LEY 734 DE 2002. La demanda reprocha la constitucionalidad, entre
otros, del artículo 89 de la Ley 734 de 2002, por encontrarlo contrario a los
artículos 2º, 4, 13, 29 y 229 de la Constitución, en síntesis, por dos motivos:
En primer lugar, porque la ley otorga un trato discriminatorio a los quejosos
(respecto del investigado y su defensor) en el proceso disciplinario y, segundo
lugar, por cuanto le impide al quejoso el acceso a la administración de
justicia para presentar sus argumentos y defender los planteamientos que
sustentan la queja disciplinaria formulada. Al realizar el análisis de la expresión
normativa acusada la Corte constata que, mediante sentencia C-014 de 2004, la
Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la
norma que es nuevamente objeto de reproche en esta oportunidad. Así, en dicha
providencia, la Corte resolvió: "QUINTO. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 en el entendido que las víctimas o
perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario también son sujetos procesales y titulares de las facultades a
ellos conferidos por la ley". La lectura completa tanto de la parte resolutiva
como motiva de la sentencia C-014 de 2004, muestra que la cosa juzgada que
operó sobre el artículo 89 del Código Disciplinario Único fue absoluta, no sólo
porque no fue limitada expresa o tácitamente, sino porque la Corte integró la
unidad normativa con la totalidad de esa disposición para que el fallo emitido
produzca plenos efectos jurídicos. Al integrar la unidad normativa, la sentencia
expresó: "b. Con el artículo 89,
relativo a los "Sujetos procesales en la actuación disciplinaria". De acuerdo con esta
disposición, pueden intervenir como sujetos procesales en la actuación
disciplinaria el investigado, su defensor y el Ministerio Público. Éste último
cuando la actuación se adelante por el Consejo Superior o los Consejos
Seccionales de la Judicatura, el Congreso de la República o cuando no ejerza el
poder preferente. Estos sujetos, según el artículo 90, tienen facultades como
las de solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de
las mismas; interponer los recursos de ley y presentar las solicitudes que
consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación
disciplinaria y el cumplimiento de sus fines. De lo expuesto se infiere que
si la Corte no integra unidad normativa entre los preceptos demandados y el
artículo 89 ya citado, la decisión que emita carecería de sentido: De nada
serviría que, mediante un fallo de inexequibilidad, se permita la procedencia
de la revocatoria directa de los fallos disciplinarios absolutorios si en los
casos de violaciones del derecho internacional humanitario y del derecho
internacional de los derechos humanos no se reconoce a las víctimas o
perjudicados la calidad de sujetos procesales, pues no podrían ejercer ninguna
facultad en el proceso disciplinario. Por el contrario, si se afirma su
carácter de sujetos procesales, se legitima su intervención procesal y se les
permite impugnar el fallo absolutorio, solicitar su revocatoria o cuestionarlo
ante la jurisdicción contenciosa. Por lo tanto, el
pronunciamiento de la Corte se extenderá también al artículo 89 de la Ley 734
de 2002". Con la claridad de que el pronunciamiento de la
Corte recayó exactamente sobre el artículo 89 de la Ley 734 de 2002, de que la
sentencia C-014 de 2004 no limitó los efectos de la cosa juzgada y teniendo en
cuenta que en la anterior oportunidad se analizaron los mismos cargos de
inconstitucionalidad que ahora se presentan (la posible violación de los
artículos 13, 29 y 229 de la Constitución), la Sala concluye que no procede un
nuevo pronunciamiento de fondo porque ha operado la figura de la cosa juzgada
constitucional. Por consiguiente, respecto del artículo 89 de la Ley 734 de
2002, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-014 de 2004. INHIBICIÓN POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DE LOS CARGOS En su concepto de rigor, el Procurador General
de la Nación sostiene que la Corte no debe conocer de fondo el asunto de la
referencia por ineptitud sustantiva de la demanda, como quiera que los cargos
de inconstitucionalidad no cumplen los requisitos de especificidad y
suficiencia, que la jurisprudencia constitucional ha señalado como necesarios
para proferir decisión de mérito. Por tratarse, entonces, de un planteamiento
que constituye el punto de partida del análisis del control de
constitucionalidad por vía de acción, puesto que, por regla general, la Corte
solamente puede estudiar la validez general de la ley cuando existe una demanda
ciudadana dirigida a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que la
ampara, lo primero que debe definir la Corte es si ésta cumple con los
requerimientos mínimos para promover el juicio de inconstitucionalidad. Tal y como lo ha explicado esta Corporación en
reiteradas oportunidades3, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad
deben señalar las razones por las que consideran que la norma acusada es
contraria a la Constitución. Pero que esas razones no se satisfacen con la
exposición de cualquier tipo de argumento, ni puede fundarse en simples
afirmaciones o mediante "la utilización de un lenguaje apodíctico, esto
es, haciendo afirmaciones indeterminadas que se presentan como
incontrovertibles"4. Por el contrario, esta Corporación ha indicado
que es necesario que las razones de inconstitucionalidad sean "claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes"5. Así, el
cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y
consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos
cuando la demanda recae sobre una proposición normativa real y existente6,
y no sobre una deducida por el actor, o implícita7. Las razones de
inconstitucionalidad son específicas cuando el actor explica por qué la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta, pues "el juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan"8. El cargo de
inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de
constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones
puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia,
conveniencia o aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de
constitucionalidad. Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las
acusaciones cuyo fundamento es el análisis de conveniencia9,
necesidad10 o actualidad doctrinaria11. Finalmente, los
cargos son suficientes cuando la demanda está dirigida a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un
verdadero debate constitucional12. 5.4 CONDICION DE SUFICIENCIA
DE LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Especialmente respecto del requisito de la
suficiencia del cargo, la Corte Constitucional ha explicado que al demandante
corresponde presentar los mínimos elementos de convicción para generar dudas de
naturaleza constitucional, pues de lo contrario se desvirtuaría el control de
constitucionalidad por vía de acción y se adoptaría un sistema de revisión
oficiosa de la validez de las normas del ordenamiento jurídico. Incluso, como
claramente lo ha manifestado esta Corte, no se trata de exigir cargas argumentativas
exhaustivas, ni de demandar de los ciudadanos la utilización de fórmulas
procesales o sustanciales precisas o técnicas especiales de argumentación que
altere el carácter público de la acción de inconstitucional, simplemente se
trata de solicitar que el demandante exprese planteamientos o razones que
presenten dudas preliminares de validez o advierta dilemas constitucionales de
la ley impugnada. Así ha explicado esta Corporación la condición
de suficiencia del cargo de inconstitucionalidad: "… [E]l cargo de
inconstitucionalidad debe ser suficiente. La suficiencia no impone el
agotamiento del análisis jurídico de la oposición normativa, pues éste
finalmente recae en el juez constitucional, pero sí exige la formulación de un
silogismo completo, integrado y sugestivo que haga nacer en el intérprete una
duda mínima sobre la exequibilidad de la norma que se acusa. El cargo completo
y suficiente es aquél que es capaz de hacer sospechar al juez sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada. "Sobre este particular la
jurisprudencia señala que un cargo es suficiente cuando exhibe ‘todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así,
por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para
la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de
qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2
numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia
mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales
asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por
el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional’13 En este orden de ideas, el grado de suficiencia
de un cargo de inconstitucionalidad no es posible predeterminarse, ni puede
definirse de manera anticipada cuál es la carga argumentativa necesaria para
que las acusaciones de los ciudadanos se conviertan en verdaderos cargos de
inconstitucionalidad14, pues ello dependerá del nivel de complejidad
del argumento expuesto, de la mayor o menor amplitud de la norma constitucional
que se considera vulnerada y de la naturaleza misma del reproche de
constitucionalidad. Así, por ejemplo, la Corte ha indicado que los
planteamientos dirigidos a cuestionar las omisiones legislativas relativas (no
las omisiones absolutas porque esos planteamientos ni siquiera generan debate
de constitucionalidad por falta de competencia de la Corte Constitucional para
estudiarlos15) deben cumplir los siguientes cinco requisitos16: "(i) la existencia de una
norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por
inconstitucionalidad; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la
norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma,
que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) la inexistencia de un
principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión; (iv) la generación de una desigualdad negativa para los
casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los
casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por
las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio
de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y (v) la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos
y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador"17 En cuanto a la correcta estructuración del cargo
por violación del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha señalado que el demandante tiene una
importante carga argumentativa porque, salvo que se trate de la utilización de
los denominados "criterios sospechosos de discriminación" a que hace
referencia esa regla superior, el legislador goza de amplio margen de
configuración normativa del principio de igualdad. Por esa razón, al demandante
corresponde definir los sujetos de comparación, el término de comparación que se
emplea para ejercer el control de constitucionalidad y debe establecer
suficientes razones para concluir que el trato jurídico previsto en la ley
repugna con la Constitución. De hecho, no podemos olvidar que la Constitución
no impide el trato jurídico distinto, pues incluso en ocasiones lo obliga
–inciso final del artículo 13 superior-, la Carta prohíbe el trato
discriminatorio, esto es, el trato distinto sin justificación
constitucionalmente válida para establecer la diferencia. Al respecto, la Corte
explicó: "cuando se trata de
cargos por violación del principio de igualdad constitucional, la Corte ha
reconocido la necesidad de exigir un mayor grado de precisión argumentativa,
que inevitablemente repercute en el incremento de los niveles de suficiencia del
cargo. La justificación de esta imposición es el respeto inicial que el juez
constitucional tiene por la libertad de configuración del legislador. Ciertamente, dado que el
legislador está autorizado por la Carta para regular según su criterio los
diferentes fenómenos de la realidad jurídica, un cargo de inconstitucionalidad
que pretenda denunciar el uso ilegítimo de dicha potestad debe encaminarse a
demostrar cómo, en un caso específico, una regulación diversa constituye
realmente una transgresión de principios constitucionales como la igualdad, la
proporcionalidad, la razonabilidad y la proscripción de la arbitrariedad. En
otras palabras, las demandas de inconstitucionalidad fundadas en la supuesta
vulneración del principio de igualdad deben demostrar que al regular un aspecto
puntual de la realidad jurídica, el legislador actuó de manera
desproporcionada, irrazonable o decididamente discriminatoria, pues de
conformidad con el análisis que de ello haga el actor, diseñó un tratamiento
diverso para situaciones fácticas que requerían una regulación similar"18.
Hechas las anteriores precisiones, esta Sala
procede a examinar si los planteamientos del demandante constituyen verdaderos
cargos de inconstitucionalidad que le permitan a la Corte proferir un fallo de
fondo. 5.5 INSUFICIENCIA DE LOS
CARGOS EN EL CASO OBJETO DE ESTUDIO Como se evidencia en el resumen de la demanda
realizada en los antecedentes de esta providencia, el actor considera que al
negarle al quejoso y a sus familiares la calidad de sujeto procesal en el
proceso disciplinario, con el consecuente impedimento para impugnar decisiones,
solicitar y controvertir las pruebas aportadas en dicho proceso, se vulneran
los derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración
de justicia. A su juicio, el legislador discriminó al quejoso y a las víctimas
respecto del investigado; anuló la posibilidad de que pidan y controviertan
pruebas y acudan a la administración de justicia para impugnar decisiones y en
general proteger sus propios intereses. Nótese que el planteamiento del demandante es
incompleto, pues si bien es cierto que escoge como sujetos de comparación al
quejoso y al investigado disciplinariamente, también lo es que no explica las
razones por las que compara los dos extremos, ni aporta elementos de convicción
mínimos que justifiquen el término de comparación escogido, ni esboza
argumentos para aclarar por qué considera que legislador tiene el deber
constitucional de otorgar el mismo trato jurídico para el quejoso y el
investigado disciplinariamente. De hecho, como se explicó en precedencia, la naturaleza
relacional del juicio de igualdad no sólo supone la comparación de sujetos
susceptibles de cotejo, sino una mínima carga argumentativa dirigida a
cuestionar las razones por las que el legislador debía tratar igual dos
supuestos que, en principio, no son iguales. Pese a ello, el actor se limita a afirmar que
las normas impugnadas quebrantan los derechos del quejoso y de sus familiares,
mientras que el investigado disciplinariamente y su defensor sí puede
ejercerlos, pero no expone las razones fácticas o jurídicas por las que el
legislador debía otorgar el mismo trato jurídico a esos dos supuestos fácticos. Ahora bien, la correcta formulación del cargo
por violación del artículo 13 de la Constitución originado en la omisión del
legislador de catalogar al quejoso y a sus familiares como sujetos procesales
de la actuación disciplinaria, suponía como condición argumentativa mínima la
explicación de al menos cuatro supuestos: i) cuáles son los sujetos comparados
y con base en qué razones se escoge el término de comparación, ii) por qué los
extremos tratos en forma distinta por las normas acusadas se encuentran en la
misma situación fáctica y jurídica que ameriten el trato igual, esto es, cuál
es el fundamento para que el quejoso y sus familiares deban ser tratados en el
proceso disciplinario de la misma manera que el investigado y su defensor, iii)
explicaciones por las que el ciudadano demandante considera que el legislador
actuó desproporcionada e irrazonablemente al establecer el trato distinto, o dicho
de otro modo, debió exponer argumentos que justifiquen por qué resultaba
discriminatorio omitir la definición como sujeto procesal de la actuación
disciplinaria o como interviniente en el mismo al quejoso o a su familia si, en
principio, no son iguales en el proceso disciplinario, tal y como lo explicó la
Corte Constitucional en sentencia C-014 de 2004 y, iv) el actor debía presentar
argumentos que muestren el incumplimiento por parte del legislador de un deber
específico y concreto de orden constitucional para regular la intervención como
sujeto procesal del quejoso en el proceso disciplinario. En este mismo orden de ideas, el demandante
debió desarrollar argumentos convincentes y capaces de generar el debate de
constitucionalidad en relación con la supuesta transgresión de los derechos al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia del quejoso en el
proceso disciplinario. De hecho, no debía olvidarse que, de acuerdo con la
amplia jurisprudencia constitucional, en la configuración normativa de esos dos
derechos, el legislador goza de un importante margen de discrecionalidad, no
sólo porque son derechos cuyo contenido debe ser determinado por la ley, sino
porque pueden ser limitados en aras de conciliar los derechos e intereses en
tensión. De este modo, un verdadero dilema constitucional debía considerar que,
en la pretensión de considerar al quejoso y sus familiares como sujetos
procesales de la actuación disciplinaria o como intervinientes de la misma, los
derechos e intereses del investigado y su defensor también resultan afectados.
Entonces, el actor tenía como carga argumentativa para generar un debate
constitucional la exposición de razones dirigidas a evaluar cómo armonizar los
derechos en tensión o, en caso de que ello no sea posible y deba acudirse a la
ponderación, cuál de esos derechos debía prevalecer sobre los otros. Así las cosas, esta Sala concluye que los cargos
de la demanda resultan insuficientes para desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara la ley, de ahí que deba declararse inhibida para
proferir sentencia de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En
consecuencia, así lo declarará. 1. DECISION En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución, RESUELVE PRIMERO.- ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-014 de 2004, respecto del artículo 89 de la Ley 734 de
2002. SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA
para conocer de la demanda formulada por el ciudadano Nelson Jiménez
Calvache contra los artículos 90, parágrafo único, de la Ley 734 de 2002 y 123
de la Ley 836 de 2003, por ineptitud sustantiva de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, CÚMPLASE Y
ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. NILSON PINILLA PINILLA PRESIDENTE MARIA VICTORIA CALLE CORREA MAGISTRADA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MAGISTRADO SALVAMENTO
DE VOTO JUAN CARLOS HENAO PÉREZ MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO MAGISTRADO JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO MAGISTRADO AUSENTE EN
COMISIÓN LUIS ERNESTO VARGAS SILVA MAGISTRADO AUSENTE CON PERMISO MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO SECRETARIA
GENERAL SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C- 487 DE 2009. INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-IMPROCEDENCIA
(SALVAMENTO DE VOTO) REFERENCIA:
EXPEDIENTE D-7449. Demanda de inconstitucionalidad: contra los
artículos 89 y 90 parágrafo único de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002 "por
la cual se expide el Código Disciplinario Único" y artículo 123 de la
Ley 836 de julio 16 de 2003 "por la cual se expide el reglamento del
Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares". DEMANDANTE: Nelson
Jiménez Calvache. MAGISTRADO PONENTE: Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. Con todo respeto, expongo los motivos que me
llevan a discrepar de la presente Sentencia. En mi opinión los cargos que se
formularon en la demanda si reunían – con suficiencia – los requisitos
señalados por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. 1. Esta Corporación19 ha especificado
a través de su jurisprudencia el contenido de los mencionados requisitos,
puntualmente ha señalado que la certeza en el cargo se refiere a que
éste recaiga sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento
jurídico , que ataque la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda;
así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones
demandadas , ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan
objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones
jurídicas acusadas devienen objetivamente del "texto
normativo". Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las
sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada
no podrán constituir un cargo cierto. En relación con la pertinencia del
cargo se ha afirmado que los cargos deben tener una naturaleza constitucional.
Es decir, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas
constitucionales. Por ende, es indispensable que los razonamientos sean
del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos
basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no
aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos
particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias , en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la
norma demandada. Finalmente, los cargos son suficientes si despierten
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. 2. Pues bien, la Sentencia parte de la base que
los cargos presentados en la demanda no contaban con la certeza, pertinencia y
suficiencia necesarias para producir una decisión de fondo. No obstante,
considero que dichos presupuestos estaban presentes en los cargos,
específicamente en relación a la violación del derecho a la igualdad. En
efecto, el demandante señaló que mientras el investigado y su defensor pueden
actuar en el proceso disciplinario para defender sus derechos; el quejoso y la
víctima carecen de facultades para controvertir las pruebas, impugnar
decisiones y en general proteger sus propios intereses, quedando en situación
de desventaja frente a los primeros, con desconocimiento del principio de la
igualdad de las personas ante la ley. De lo expuesto se evidenciaba la
desventaja en que se encuentra el quejoso frente al investigado y su defensor,
a quienes las leyes reconocen como verdaderos sujetos procesales y parte en el
proceso. Así las cosas, los demás cargos, tenían un carácter consecuencial
respecto del cargo por violación de la igualdad, pues el actor argüía que si el
trato diferenciado entre investigado y quejoso no tuviera justificación desde
el punto de vista constitucional se tornaría en discriminatorio y las
facultades otorgadas al quejoso resultarían restrictivas de su derecho de
defensa y obstructivas de su acceso a la justicia y a la verdad. 3. Por consiguiente, las normas demandadas se
referían a las personas que tenían el carácter de sujetos procesales, mientras
que el quejoso e informador son meros intervinientes. Como tales, están en
desventaja frente al investigado, su defensor y el ministerio público, pues sus
atribuciones son limitadas, no pueden controvertir pruebas, impugnar decisiones
y en general proteger sus propios intereses, tratamiento que a juicio del
demandante podría no encontrarse justificado. Tales argumentos eran suficientes
para que la Corte realizara un análisis de constitucionalidad sobre estos
cargos y profiriera una decisión de fondo, como quiera que contara con el
mínimo de argumentación necesario para sembrar una duda sobre la exequibilidad
de la norma y justificar, en consecuencia, su examen por esta Corporación. 4. Así las cosas, el cargo por violación al
artículo 13 constitucional cumplía con las características constitucionales de certeza,
pertinencia y suficiencia es decir, la demanda recayó sobre una
proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico (artículos 89 y 90
parágrafo único de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002 "por la cual se
expide el Código Disciplinario Único" y artículo 123 de la Ley 836 de
julio 16 de 2003 "por la cual se expide el reglamento del Régimen
Disciplinario para las Fuerzas Militares"), los cargos demostraban la
supuesta contradicción entre unas normas inferiores y una norma constitucional
(artículo 13), lo que aparejaba como consecuencia la amplia suficiencia del
cargo para hacer un estudio de fondo del problema jurídico planteado. En los términos anteriores se deja expresadas
las razones de mi discrepancia. Fecha ut supra, MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado NOTAS PIE DE PÀGINA 1. Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de
2002 2. Diario Oficial No. No. 45.251, de 17 de julio
de 2003 3. Al respecto, entre muchas otras, pueden
consultarse las sentencias C-1052 de 2001, C-723 de 2004, C-980 de 2005, C-370
de 2006, C-1053 de 2005, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001. La sentencia C-509 de
1996: explicó claramente el concepto de certeza del cargo así: "el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden" 4. Sentencia C-281 de 2004. M.P. Álvaro Tafur
Gálvis 5. Sentencia C-1052 de 2001. 6. En Sentencia
C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los argumentos
dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no se
derivaban de la norma acusada. 7. Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte
concluyó que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada
por el legislador. 8. Sentencia C-1052 de 2001 9. Puede verse la Sentencia C-269 de 1995. 10. Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997, C,
374 de 1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000. 11. Sentencia C-504 de 1993. 12. Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007,
C-1299 de 2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005. 13. Sentencia C-190 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra 14. Sentencia C-874 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil 15. En cuanto a la incompetencia de la Corte
Constitucional para estudiar omisiones legislativas absolutas, consúltense las
sentencias C-185 de 2002, C-865 de 2004, C-155 de 2004, C-041 de 2002, C-831 de
2007 y C-1011 de 2008, entre otras. 16. En relación con los argumentos que debe
exponer el ciudadano para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad
por omisión legislativa relativa, pueden verse, entre muchas otras, las
sentencias C-1004 de 2007, C-1043 de 2006, C-1116 de 2004, C-739 de 2006 y
C-192 de 2006. 17. Sentencia C-463 del 14 de mayo de 2008. M.P.
Jaime Araújo Rentería. 18. Sentencia C-1009 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. 19. Auto 032 de 2005, Sala Plena, Corte
Constitucional. |