Sentencia C-762/09
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión por eventual inconstitucionalidad
sobreviniente/RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DE DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia frente a cambios por separación de
funciones de investigación y juzgamiento prevista en Acto Legislativo 03 de
2002
Si bien inicialmente la demanda había sido rechazada
en razón a que mediante Sentencia C-259 de 1995 esta Corporación se pronunció
sobre la constitucionalidad de los mismos preceptos ahora acusados, declarándolos
exequibles conforme al mismo cargo propuesto, a saber, la posible vulneración
del artículo 29 constitucional, el recurso de súplica interpuesto por el
demandante fue resuelto mediante Auto de Sala Plena, accediendo a la solicitud
del demandante, teniendo en consideración lo resuelto en la sentencia C-259 de
1995 y observando que con posterioridad a la anterior decisión, se produjo el
Acto Legislativo No. 03 de 2002 por medio del cual se introduce la separación
entre las funciones de investigación y acusación y la función de juzgamiento,
cambio constitucional que podría determinar una posible inexequibilidad de las
normas sancionatorias que no prevean la separación de las citadas funciones.
Así pues, como en el presente asunto lo que el demandante acusa es la violación
del art. 29 CP por supuesta infracción del derecho a un juez imparcial en el
proceso disciplinario ético-médico, efectivamente lo que está planteando es una
eventual inconstitucionalidad sobreviniente, motivo por el cual la demanda debía
ser admitida.
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002-Consecuencias sobre el debido proceso/ACTO
LEGISLATIVO 03 DE 2002-Finalidades/SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Separación
de funciones de investigación y juzgamiento
El Acto Legislativo No. 3 de 2002 trajo consigo una importante
modificación en el sistema procesal penal colombiano, pues introdujo
modificaciones en la
Constitución con el fin de instituir un nuevo sistema de
investigación, acusación y juzgamiento en materia penal, y el diseño de un
sistema de tendencia acusatoria, pero sin que pueda afirmarse que corresponda a
un sistema acusatorio puro, destacándose como sus finalidades las siguientes:
(i) fortalecer la función investigativa de la Fiscalía General
de la Nación,
en el sentido de concentrar los esfuerzos de ésta en el recaudo de la prueba;
(ii) establecimiento de un juicio público, oral, contradictorio y concentrado;
(iii) instituir una clara distinción entre los funcionarios encargados de
investigar, acusar y juzgar, con el propósito de que el sistema procesal penal
se ajustase a los estándares internacionales en materia de imparcialidad de los
jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica; (iv)
descongestionar los despachos judiciales mediante la supresión de un sistema
procesal basado en la escritura para pasar a la oralidad, y de esta forma,
garantizar el derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (v)
modificar el principio de permanencia de la prueba por aquel de la producción
de la misma durante el juicio oral; (vi) introducir el principio de
oportunidad; (vii) crear la figura del juez de control de garantías; e (viii)
implementar gradualmente el nuevo sistema acusatorio. De esta relación, la
separación entre las dos etapas que integran el procedimiento penal: la investigación
y el juzgamiento, se torna en una de las señas de identidad del régimen
procesal penal colombiano, que ha determinado importantes consecuencias, como
la relacionadas con el derecho a un juez imparcial y un juicio cada vez más
justo, que crea para el procesado mayores garantías de que la decisión
definitiva que se adopte sobre su responsabilidad penal, sea justa en tanto
independiente, sujeta a derecho e imparcial subjetiva y objetivamente.
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD-Dimensiones
IMPARCIALIDAD OBJETIVA-Concepto
La imparcialidad objetiva exige que los asuntos
sometidos al juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de
ninguna clase ni directo ni indirecto. Hace referencia
a que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su
consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier
duda razonable sobre su imparcialidad.
IMPARCIALIDAD SUBJETIVA-Concepto
La imparcialidad subjetiva garantiza que el juzgador
no haya tenido relaciones con las partes del proceso que afecten la formación
de su parecer.
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Finalidad distinta
DERECHO SANCIONADOR-Concepto/DERECHO SANCIONADOR-Modalidades/DERECHO
SANCIONADOR-Diferencias inciden en exigencias del debido proceso y
severidad punitiva
El derecho sancionador es una categoría jurídica
amplia y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un derecho de sanción o
ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se consideran contrarias al
Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros bienes jurídicos
protegidos. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido de un lado el
derecho penal delictivo, que por lo mismo que está encaminado a proteger bienes
jurídicos más preciados para el ordenamiento admite la punición más severa, y
de otro, los que representan en general poderes del Derecho administrativo
sancionador, como es el caso del contravencional, del disciplinario y del
correccional, en el que el derecho disciplinario procura asegurar el
cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de servidores públicos o
profesionales de determinadas profesiones como médicos, abogados o contadores.
Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen diferencias: es así
como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho tan fundamental como la
libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo
cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del
debido proceso y admite una punición más severa. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que
se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, por lo que
las sanciones aplicables son de diferente entidad.
IUS PUNIENDI EN DERECHO SANCIONADOR-La afectación de derechos constitucionales
determina la sanción a imponer
Las diversas expresiones del ius puniendi pueden
determinar afectaciones sobre los derechos constitucionales, pues así lo determinan
las sanciones a ser impuestas que van desde el llamado de atención, o la carga
monetaria a favor del fisco, hasta la suspensión o cancelación de una licencia
profesional o la inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas, o,
en el caso más extremo, la privación de la libertad, medidas que significan
restricciones o limitaciones a derechos y libertades cuyos alcances se reducen
a la par que operan las sanciones administrativas, disciplinarias y penales
impuestas y tales afectaciones a los ámbitos de libertad o de derecho son
legítimas, al estar soportadas en el Derecho y ser el resultado de haberse
adelantado un debido proceso, al igual que por no atentar contra dimensiones o
facetas iusfundamentales de aquellos u otros derechos constitucionales, ni ir
en contra de la dignidad humana o el mínimo vital.
SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Estructura del proceso no tiene que extenderse al
procedimiento disciplinario/PROCESO DISCIPLINARIO-Estructura no tiene
que coincidir con la del sistema penal acusatorio
DEBIDO PROCESO EN DERECHO SANCIONADOR-Aplicación a actuaciones judiciales y administrativas
La garantía del debido proceso del artículo 29
constitucional, está prevista para toda clase de actuaciones judiciales o
administrativas. Es decir, que las sanciones o penas por decretar sólo son
válidas y eficaces cuando han estado antecedidas de un proceso justo, con
plenitud de garantías.
DEBIDO PROCESO EN DERECHO SANCIONADOR-Aplicación sujeta a particularidades de cada
modalidad sancionatoria/DEBIDO PROCESO EN DERECHO SANCIONADOR-Aplicación
de principios con menor flexibilidad en derecho penal
Si bien tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva, la
Corte Constitucional ha establecido que en cada régimen,
según las particularidades de cada una de las modalidades sancionatorias que
difieren en cuanto a sus intereses, sujetos involucrados, sanciones y efectos
jurídicos sobre la comunidad, el legislador y las autoridades con poder de
reglamentación o desarrollo normativo, podrá fijar los requisitos puntuales de
cada procedimiento, no teniendo que ser idénticas o similares las formas
concretas con que se hace efectivo el debido proceso.
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Principios sustanciales a los que esta sometido
La jurisprudencia constitucional ha determinado los
alcances que poseen los principios sustanciales del debido proceso
disciplinario, a saber: legalidad, tipicidad y reserva de ley.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doble garantía/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Alcance
El principio de legalidad comprende una doble
garantía. Una primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la
cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que
permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas
conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las
sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango
legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración. Los
alcances de este principio en el derecho disciplinario son asegurar para el
sujeto disciplinado, el derecho a conocer anticipadamente cuáles son las
conductas prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción y exigir
que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al acto
que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del
comportamiento antijurídico.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Condiciones mínimas que la ley debe fijar
La reserva de ley es una garantía que ha tenido como
propósito mantener unidas la idea de los derechos fundamentales y sus alcances,
con valores democráticos y representativos, aunque ello no suponga que por ley
se entienda sólo su sentido formal, sino también su sentido material, y si bien
los reglamentos internos pueden definir algunos de los elementos que
identifican un comportamiento reprochable disciplinariamente, al igual que
fijar el alcance de su sanción, siempre y cuando en tal desarrollo normativo se
incluyan como condiciones mínimas esenciales que la ley expresamente así lo
autorice y, además, en ella se fijen (i) los elementos básicos de la conducta
sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las
pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su
imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Exigencias no tienen la misma rigurosidad que en materia
penal/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Admisión de tipos
abiertos o conceptos jurídicos indeterminados
La Corte constitucional ha sostenido que en materia
disciplinaria, el cumplimiento de las exigencias propias de este principio, no
tiene el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por razón de
la naturaleza de las conductas que se reprimen, los bienes jurídicos
protegidos, la finalidad de las facultades sancionatorias, los sujetos
disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a los asociados.
Es así como se reconoce que en el Derecho disciplinario, son admisibles las
faltas disciplinarias que consagren "tipos abiertos", fundados en la
necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública, o "conceptos
jurídicos indeterminados" pero que sean determinables por el operador
jurídico en aplicación de parámetros de valor o experiencia incorporados al
ordenamiento jurídico.
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones de carácter procedimental que lo
estructuran
A los principios sustanciales del debido proceso
disciplinario, se deben sumar otras exigencias que aseguran la legitimidad de
la actuación, la sujeción al Derecho, el cumplimiento de las finalidades que
animan el ejercicio del poder disciplinario y el respeto a los derechos
fundamentales en juego.
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD EN EL DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Operancia
El principio de imparcialidad, como parte del debido
proceso disciplinario, debe ser entendido como la garantía con la cual se
asegura que el funcionario que adelante la investigación, o que conozca de los
recursos interpuestos contra las actuaciones adelantadas, obre efectivamente
como tercero neutral, tanto ante el sujeto disciplinado como ante la causa
misma y el objeto o situación fáctica que se analiza. Un tercero que además
deba desarrollar sus competencias, sin prejuicios ni posturas previas que
afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y en su momento decidir.
TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Competencia para acusar y juzgar no vulnera el debido
proceso
Las etapas previstas en los artículos 80 y 81 de la
ley 23 de 1981 establece la competencia del Tribunal de ética médica para
acusar y juzgar al médico cuya conducta disciplinaria es evaluada en el proceso
correspondiente, suma de competencias que el actor juzga como violatoria de la Constitución, por
desconocer una garantía contenida en el artículo 29, cuya interpretación a su
juicio se ha clarificado con lo previsto en el Acto legislativo No. 3 de 2002,
desde el cual se impone la separación orgánica y funcional entre la autoridad
que acusa y la que juzga. Sin embargo, esta interpretación de la Constitución por la
cual debe extenderse al procedimiento disciplinario de los médicos, la
fisonomía y estructura del proceso penal en comento, no es de recibo, sin que
con ello el médico investigado deje de tener un "juez imparcial",
máxime cuando analizadas las normas del proceso disciplinario en relación con
la garantía genérica del debido proceso, se encontró que las mismas no vulneraban
el artículo 29 de la
Constitución, pues dentro de dicho régimen se encuentra
comprendida la facultad que tiene el profesional acusado para presentar pruebas
y solicitar la práctica de las mismas en el respectivo proceso disciplinario en
su contra, a fin de desvirtuar los cargos formulados y demostrar su inocencia,
ya que es entendido que, como lo ha expresado esta Corporación, la observancia
del debido proceso como el disciplinario requiere de la facultad y oportunidad
del acusado para conocer los cargos formulados, rendir los correspondientes
descargos, y presentar o solicitar la práctica de pruebas que considere
pertinentes y sean conducentes para desvirtuar los cargos, todo ello con
anterioridad al pronunciamiento respectivo que ponga fin al proceso ético
profesional.
TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Imparcialidad/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Función
pública/TRIBUNAL DE ETICA MEDICA-Procedimiento previsto para acusar y
juzgar no vulnera el principio de imparcialidad
El hecho de que el mismo tribunal de ética médica
formule cargos y decida sobre el fondo del asunto, esto es, acuse y juzgue, no
determina que por esa identidad orgánica y competencial, pueda anticiparse una
decisión contraria a derecho, injusta, viciada de prevenciones y sesgos, pues
no debe olvidarse que los miembros de los tribunales de ética médica cumplen
una función pública, por lo que deben actuar con la rectitud y sujeción a los
principios que la misma impone, y que de presentarse alguna circunstancia que
pudiera afectar la imparcialidad de cualquiera de los miembros del tribunal,
nada obsta para que se declare impedido o sea recusado según las normas del
Código de procedimiento penal que se aplican por remisión expresa.
Adicionalmente, la decisión que impone una sanción deberá ser congruente con
los cargos formulados y siempre podrá ser recurrida en vía gubernativa, con lo
que se asegura una decisión justa, independiente e imparcial, que cuenta además
con la garantía última de que la sanción definitiva pueda ser revisada por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Referencia:
expediente D- 7607
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981.
Demandante:
Andrés Eduardo Dewdney Montero
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá, D.
C., veintinueve (29) de octubre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Andrés Eduardo Dewdney
Montero solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de
los artículos 80 y 81 de la Ley
23 de 1981.
Por auto de diez (10) de febrero de dos mil nueve
(2009), el entonces magistrado sustanciador, Dr. Jaime Araújo Rentería, rechazó
la demanda en comento, en razón a que mediante Sentencia C-259 de 1995 esta
Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de los mismos preceptos
ahora acusados, declarándolos exequibles conforme al mismo cargo propuesto, a
saber, la posible vulneración del art. 29 constitucional (folio 9).
Mediante escrito radicado el día 17 de febrero de los
corrientes, el demandante interpuso recurso de súplica contra el auto anterior,
solicitando que la demanda fuere admitida en atención a que la sentencia C-259
de 1995 declaró la constitucionalidad de los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, pero respecto
de un cargo distinto relacionado con la posible vulneración del principio de
non bis in idem.
Aunque, en efecto, en aquél asunto la Corte constitucional
encontró que no existía violación del artículo 29 constitucional, en la
presente demanda lo que el actor pretende es la declaratoria de inexequibilidad
por violación del debido proceso pero respecto de la forma como funciona dentro
del Tribunal de ética médica la figura del Magistrado instructor. Así y como
quiera que la decisión colegiada que dicho Tribunal adopta no garantiza la razonabilidad
y racionalidad en la instrucción del procedimiento disciplinario a la que ha
hecho referencia la Corte
constitucional en la sentencia C-545 de 2008, encuentra el actor que no ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada y por tanto debe ser admitida la demanda
interpuesta (folios 11 y 12).
Mediante Auto número 112 de 2009, la Sala plena de la Corporación resolvió
el recurso de súplica en mención, accediendo a la solicitud del demandante.
Para adoptar esta decisión la
Corte tuvo en cuenta, entre otras consideraciones, que el
asunto resuelto con sentencia C-259 de 1995 hacía referencia a que las
disposiciones entonces acusadas, entre ellas los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, garantizaban
el debido proceso en lo relacionado con la existencia de una autoridad
competente que adelantara el procedimiento disciplinario, la posibilidad de que
el disciplinado estuviese asistido por un abogado, la oportunidad de rendir
descargos, presentar y solicitar pruebas, etc. Igualmente se estimó que no era
contrario al art. 29 constitucional que, junto con el proceso disciplinario,
también pudiese adelantarse un proceso penal o de otra naturaleza, pues la
responsabilidad que en cada asunto se trata es diferente.
Por otra parte, observó la Sala que con posterioridad a
la anterior decisión, se produjo el Acto Legislativo No. 03 de 2002 por medio
del cual se introduce la separación entre las funciones de investigación y
acusación y la función de juzgamiento, cambio constitucional que podría
determinar una posible inexequibilidad de las normas sancionatorias que no
prevean la separación de las citadas funciones. Así pues, como en el presente
asunto lo que el demandante acusa es la violación del art. 29 CP por supuesta
infracción del derecho a un juez imparcial en el proceso disciplinario
ético-médico, efectivamente lo que está planteando es una eventual
inconstitucionalidad sobreviniente, motivo por el cual la demanda debía ser
admitida.
En consecuencia, se ordenó revocar el auto de febrero
10 de los corrientes y en su lugar, se ordenó la admisión de la demanda (folios
19-26).
Conforme lo anterior, mediante auto de 5 de mayo de
dos mil nueve (2009), el Magistrado sustanciador admitió la demanda presentada
por cumplir las exigencias dispuestas por el Decreto 2067 de 1991, y se corrió
traslado del expediente al Procurador General de la Nación, para que rindiera
el concepto correspondiente.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II. DISPOSICION DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas, acorde con su publicación en el Diario Oficial No.
35.711 de 27 de febrero de 1981.
LEY 23 DE 1981
(18 de febrero)
Diario Oficial No. 35.711 de 27 de febrero de 1981.
Por la cual se dictan normas en materia de ética
médica
(… )
Artículo 80. Estudiado y evaluado por el Tribunal el
informe de conclusiones, se tomará cualquiera de las siguientes decisiones:
a. Declarar
que no existe mérito para formular cargos por violación de la ética médica, en
contra del profesional acusado.
b. Declarar
que existe mérito para formular cargos por violación de la ética médica, caso
en el cual, por escrito se le hará saber así al profesional inculpado,
señalando claramente los actos que se le imputan y fijando fecha y hora para
que el Tribunal en pleno lo escuche en diligencia de descargos.
ARTÍCULO 81. –
Practicada la diligencia de descargos, el Tribunal podrá solicitar la
ampliación del informativo, fijando para ella un término no superior a quince
días hábiles, o pronunciarse de fondo dentro del mismo término, en sesión
distinta a la realizada para escuchar los descargos.
PARÁGRAFO. – En los
casos de ampliación del informativo como consecuencia de la diligencia de
descargos, la decisión de fondo deberá tomarse dentro de los quince días
hábiles siguientes al plazo concedido para la práctica de dicha diligencia.
III. DEMANDA
El demandante considera que las disposiciones
acusadas vulneran el artículo 29 de la Constitución Política.
Inicia su exposición sobre el concepto de la
violación, señalando que los argumentos en los que se fundamenta la
inconstitucionalidad alegada, se toman de la sentencia C-545 de 2008, aplicando
para el proceso que se adelanta contra los médicos por el Tribunal de ética
médica, el razonamiento allí expuesto sobre la imparcialidad que debe existir
en el proceso penal entre quien instruye y quien juzga.
Bajo este contexto plantea que las disposiciones
acusadas otorgan a los magistrados del Tribunal de ética médica que conoce de
los procesos contra los médicos, tanto la facultad de determinar si existe
mérito para formular cargos, como para resolver sobre el fondo del asunto. En
tal sentido, tienen dentro de sus funciones tanto la decisión sobre la
instrucción como el propio juzgamiento.
El razonamiento que formula en seguida, parte de la
pregunta sobre si tal situación efectivamente supone violación del artículo 29
de la
Constitución Política, cuestión a la cual responde basado en
el Derecho Internacional de los Derechos humanos. En tal sentido señala que de
conformidad con el art. 10 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos y el art. XXVI de la Declaración Americana
de los Derechos y los Deberes del Hombre, toda persona tiene derecho a ser
juzgada por un tribunal independiente e imparcial. Otro tanto se establece en la Convención Americana
de Derechos Humanos, en donde los Estados partes se comprometen a disponer
todas las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades
allí contemplados, incluido el derecho de toda persona a ser oída por juez o
tribunal competente, independiente e imparcial (art. 8º).
Así mismo recoge doctrina del Tribunal constitucional
español, para destacar la noción de imparcialidad en su dimensión objetiva, la
cual se presenta "cuando el juez de la causa no ha tenido contacto
anterior con el tema que va a decidir, es decir, que es totalmente ajeno a la
instrucción o cualquier decisión importante en el desarrollo de la
instrucción" (folio 4). De lo que se trata, dice el demandante, es de que
el juez no se incline intencionadamente para favorecer o perjudicar a alguno de
los sujetos procesales, al igual que de evitar que las impresiones subjetivas
del instructor sobre el acusado, resulten influyentes a la hora de sentenciar.
Por esto es que señala que en el caso concreto,
"cuando los artículos 80 y 81 de la
Ley 23 de [1]981, permiten que los Magistrados del Tribunal
Seccional de Ética Médica previo informe del magistrado instructor decidan si
imputan cargos al médico investigado y posteriormente esos mismos magistrados
tiene[n] la facultad de decidir si imponen sanción al médico, ésta facultad de
instruir o decidir sobre la instrucción y al mismo tiempo juzgar el proceso
ético iniciado contra un médico, viola el derecho al debido proceso del
profesional de la salud, pues no se garantiza la imparcialidad del juez que lo
juzga, tal como lo ordena el art. 29 de la C.P." (folio 5).
En adición, precisa que la existencia del magistrado
instructor no garantiza la objetividad, pues los demás magistrados del Tribunal
son los que deciden si deben formularse o no cargos al médico investigado y en
tal sentido son los que resuelven la etapa instructiva y al mismo tiempo, son
los que determinan si sancionan o absuelven. No hay por tanto una real
separación entre la instrucción y el juzgamiento y en ese mismo sentido, no se
presentan las condiciones para una justicia imparcial.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Protección social
Mediante escrito de 28 de mayo de 2009, la apoderada
del Ministerio de Protección social, solicita se declare la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas.
Fundamenta su petición en que el procedimiento
disciplinario concebido por la Ley
23 de 1981, protege todos los requisitos que integran el debido proceso
contemplados en el art. 29 constitucional, como quiera que existe claridad
sobre las faltas a la ética médica, el juez competente distinguido en razón del
tipo de faltas que se imputen (art. 83) y se contemplan la plenitud de formas
propias de este tipo de juicios.
Contrario a lo que afirma el demandante, cuando la
investigación contra un médico llega al conocimiento del Tribunal Seccional de
Ética Médica, le es asignada a un magistrado instructor quien de manera
independiente e imparcial la instruye y, tras acopiar las pruebas necesarias,
presenta unas conclusiones que analizadas por el Tribunal pueden dar lugar o
bien a la ampliación de la instrucción por un término de 15 días, al cierre de
la investigación misma por falta de mérito o, finalmente, a la formulación de
cargos. De este modo concluye que "las normas demandadas no riñen con el
cumplimiento de las exigencias procesales mencionadas, por cuanto, no es el Tribunal
en pleno quien instruye el proceso. Cuando el informe de conclusiones llega
para su conocimiento, este cuerpo colegiado está ajeno a cualquier prevención y
si, el mismo es acogido, lo hace con fundamento en las pruebas que inculpan al
galeno involucrado. Y, de ahí en adelante se le da al profesional de la
medicina toda la oportunidad procesal de poderse defender (…), tiene la
oportunidad de conocer los cargos formulados, rendir descargos, solicitar la
práctica de las pruebas que considere necesarias y oportunas para su defensa,
presentar las que tenga en su poder y que estime pertinentes para desvirtuar
las imputaciones realizadas a través del pliego de cargos, actuaciones que el
disciplinado conoce previamente a que se emita un pronunciamiento de fondo"
(folio 59).
2. Intervenciones extemporáneas
Mediante escrito radicado el 26 de junio de 2009, el
presidente de la
Academia Nacional de Medicina presenta escrito mediante el
cual señala que los procesos disciplinarios adelantados contra los médicos no
vulneran el debido proceso. El procedimiento previsto en la Ley 23 de 1981 garantiza que
sólo las demandas verdaderamente justificadas lleguen al conocimiento de la Sala plena del Tribunal de
Ética Médica, sin que el magistrado instructor adelante juicio alguno a favor o
en contra del profesional inculpado. De este modo, no atentan contra la
imparcialidad propia de quien debe administrar justicia.
Así mismo, mediante escrito radicado el 13 de julio
de 2009, el presidente y el secretario general de la Federación Médica
Colombiana se oponen a las pretensiones del actor, por cuanto encuentran que el
diseño del procedimiento disciplinario contempla todas las garantías del debido
proceso, así como la imparcialidad del juez. Y ante la duda formulada por el
demandante sobre si el magistrado instructor pudiera participar en las
decisiones que adopta el pleno del tribunal, encuentra que aún en caso
afirmativo, no habría afectación del debido proceso pues su intervención debe
sumarse a la del juez plural. Por otra parte estiman que la situación que se
planteó en la sentencia C-545 de 2008 no es equiparable al presente asunto pues
en el procedimiento disciplinario de los médicos, además de existir la garantía
de la segunda instancia según lo dispuesto para cada situación, se presentan
las especificidades que reclama el asunto. De tal suerte, estiman que debe
considerarse que el juez previsto por la norma especial para juzgar los médicos
es competente e imparcial, más aún cuando son claras las diferencias entre el
juez individual que instruye y el juez plural encargado de tomar las
decisiones.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante el concepto No. 4796 presentado el 18 de
junio de 2009, el Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, Procurador General de la Nación, solicita a la Corte se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En su defecto,
solicita que se declaren exequibles las disposiciones acusadas.
Sobre la petición de inhibición, estima el Procurador
General que conforme a la interpretación que la Corte constitucional ha dado
al artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 en cuanto a los requisitos que debe
reunir toda demanda de inexequibilidad, los cargos formulados por el actor en
el presente asunto, no cumplen con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
A este respecto se observa que el actor fundamenta su
demanda en la sentencia C – 545 de 2008. Sin embargo, luego de transcribir
algunos apartes de esta decisión, precisa el Procurador que este
pronunciamiento estableció la necesidad de diferenciar plenamente las funciones
de investigación y juzgamiento respecto de las conductas punibles,
"pero no de aquellas que ameritan un reproche disciplinario", como
ocurre con los asuntos objeto de las disposiciones acusadas.
Con todo, estima que de entenderse posible un
pronunciamiento de fondo, por virtud de la aplicación del principio pro
actione, es necesario resolver el siguiente problema jurídico: "la
estructura del ‘proceso disciplinario ético – profesional’, consagrada en los
artículos 80 y 81 de la Ley
23 de 1981, vulnera el principio de imparcialidad de los integrantes del
Tribunal de Ética Médica, al permitir que quienes deciden si formulan o no
cargos por violación de la ética médica se pronuncien de fondo sobre la
conducta de los profesionales médicos" (folio 76).
A los efectos de resolverlo, considera que, conforme
con la jurisprudencia constitucional1, el comportamiento ético en el
ejercicio de las profesiones y en especial de la medicina, requiere de una
autorregulación que recoja los principios de aceptación universal aplicables,
con el objeto de que los médicos presten un servicio de acuerdo a sus
conocimientos, procedan con rectitud, honestidad e idoneidad en la práctica
médica y se prevengan actuaciones que no estén dirigidas a obtener el bienestar
de la comunidad y de sus pacientes. Todas estas son razones por las cuales
resulta necesaria la existencia de un proceso ético profesional, así como la
integración de un Tribunal de Ética Médica que tenga la competencia de conocer
y en su caso sancionar las conductas de los profesionales de la medicina.
Tras repasar lo regulado en la Ley 23 de 1981 (artículos 74 a 82) sobre el proceso
disciplinario ético, observa que el reclamo central del demandante se dirige
contra la presunta violación del principio de imparcialidad en su dimensión
objetiva la cual, conforme la jurisprudencia de la Corte constitucional2,
"hace referencia al objeto del proceso, y garantiza que la persona que
debe aplicar la ley no haya tenido un contacto previo con el tema a decidir y
que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo"
(folio 80).
En el asunto objeto del proceso de
constitucionalidad, el Ministerio público observa que, en efecto, los
Magistrados del Tribunal de Ética Médica, previo informe del Magistrado
instructor, resuelven si se formulan o no cargos contra el profesional acusado
y en el evento de que así sea, se pronuncian sobre el fondo del asunto. Sin embargo,
encuentra que no por ello puede afirmarse que se vulnere el referido principio
de imparcialidad del juez y por tanto el derecho al debido proceso, pues tales
profesionales están obligados a realizar una investigación integral de los
hechos que incluya tanto lo favorable como lo desfavorable a los intereses del
médico implicado.
De otro lado se observa que el profesional acusado
tiene derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su
contra, así como a impugnar la sanción que se le imponga, según la causal de
que se trate. Y a todo lo anterior se suma el hecho de que el Tribunal de Ética
Médica cumple funciones administrativas, por lo cual sus decisiones pueden ser
controladas por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículo 82
CCA).
Con base en estas consideraciones, el Procurador
General de la Nación
concluye que "la estructura del ‘proceso disciplinario ético –
profesional’, consagrada en los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, no vulnera el
principio de imparcialidad de los integrantes del Tribunal de Ética Médica, al
permitir que los Magistrados que deciden si formulan o no cargos contra el
profesional acusado, se pronuncien de fondo en relación con la violación de la
ética médica".
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas demandadas hacen parte
de una Ley de la República.
2. Problema jurídico
2. Revisados los argumentos expuestos por el
demandante, la Corte
encuentra como problema jurídico por resolver:
¿Es contrario al artículo 29 de la Constitución, que en
el proceso ético disciplinario regulado por la Ley 23 de 1991, en particular en los artículos 80
y 81, el Tribunal que califica el mérito de la investigación adelantada por un
magistrado instructor sea el mismo que en su caso se pronuncie sobre el fondo
del asunto? O de manera más puntual, ¿es contrario al derecho fundamental al
debido proceso que, en el procedimiento disciplinario adelantado contra los
médicos, no exista diferenciación entre quien está habilitado para instruir la
investigación y quien efectúa el juzgamiento?
3. Para absolver los anteriores cuestionamientos,
procederá la Corte
de la siguiente manera: Como cuestión previa, atenderá la solicitud relacionada
con la inepta demanda (2.1.); una vez ésta sea absuelta y en el evento en que
encuentre la Corte
razones para decidir sobre el fondo del asunto, se efectuará un análisis sobre
las consecuencias que la reforma constitucional contenida en el Acto
Legislativo No. 3 de 2002 ha
generado en el Derecho colombiano (2.2.); en seguida se estudiarán las
similitudes, pero en especial las diferencias que la jurisprudencia
constitucional ha destacado entre el proceso penal y los demás procesos
sancionatorios, con énfasis concreto en el disciplinario (2.3), y en el marco
del punto anterior, se enfatizará en el significado que posee el principio de
imparcialidad objetiva (2.4.), para luego decidir sobre los problemas jurídicos
propuestos (2.5.).
1.
La demanda es apta
4. El Procurador General de la Nación estima que la
demanda es inepta, por cuanto el actor no cumple con los requisitos mínimos
establecidos por la Corte
al sustentar el concepto de violación y al contrario, su alegato de
inexequibilidad de las disposiciones acusadas se basa exclusivamente en la
sentencia C-545 de 2008, que hizo referencia a la separación que debe existir
entre investigación y juzgamiento en los procesos penales, que adelanta la Corte Suprema de
Justicia contra los miembros del Congreso. Al tratarse el presente asunto de
disposiciones relacionadas con el procedimiento disciplinario adelantado contra
los médicos, se configura a su juicio, la ineptitud sustantiva de la demanda.
5. Sobre el particular estima la Corte que no le asiste razón
al Procurador, pues aunque la mencionada providencia hace parte de los
elementos en los que se sustenta su alegato, también lo es que no se trata de
su única argumentación. Por el contrario, encuentra que la demanda es clara por
cuanto su contenido y justificación buscan en efecto que el proceso
disciplinario de los médicos se ajuste a las garantías del debido proceso, de
que trata el artículo 29 constitucional. Es cierta, pues recae sobre
proposiciones jurídicas reales y existentes, esto es, los artículos 80 y 81 de la Ley 23 de 1981, los cuales
fijan las facultades del Tribunal de ética médica, una vez se ha adelantado una
investigación sobre un médico, por su presunta incursión en falta
disciplinaria. También hay que decir, las razones de inconstitucionalidad que
alega son específicas y pertinentes, pues definen con claridad la manera como
las disposiciones acusadas desconocen o vulneran la Constitución, en
particular el artículo 29 de la
Constitución, señalando los argumentos por los cuales aprecia
una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de
la Norma
suprema. En fin, la demanda reúne el requisito de la suficiencia, pues la
observancia de la plenitud de formas de cada juicio, en particular la del juez
imparcial, no sólo la justifica en tal precepto, en la jurisprudencia trazada
desde la sentencia C-545 de 2008, sino también trayendo como soporte normas del
Derecho internacional de los derechos humanos vinculantes para Colombia,
algunas de las cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad, en las
cuales se ha establecido de manera expresa el principio de imparcialidad que en
el procedimiento disciplinario de los médicos, el actor estima vulnerado.
6. Señalado lo anterior, procede la Corte a resolver sobre el
fondo del asunto.
2.2. El Acto Legislativo No. 3 de 2002 y
consecuencias sobre el concepto de debido proceso
7. Como en los antecedentes se ha expuesto, en el
auto admisorio de la demanda suscrito por el Pleno de la Corporación y con el
cual se atendía favorablemente al recurso de súplica interpuesto contra el auto
de rechazo de la misma, una de las razones que determinaron la admisión del
libelo fue "el cambio constitucional que introdujo elementos adicionales
al contenido del artículo 29 de la
Carta, mediante Acto Legislativo 03 de 2002, que estableció,
entre otras cosas, la separación de las funciones de investigación y acusación
y de juzgamiento" (folio 25). De este modo, se dijo entonces, "la
demanda plantea una eventual inconstitucionalidad sobrevinient del artículo 29
por falta de separación de las funciones de acusación y juzgamiento en el
proceso sancionatorio seguido ante el Tribunal de Ética Médica" (folio
26), estimada razón suficiente para aceptar las súplicas del demandante, sin
perjuicio de la decisión final que debe adoptar la Corporación.
Esta circunstancia del proceso, impone por tanto,
esclarecer cuál es el significado del Acto Legislativo No. 03 de 2002, para el
ordenamiento jurídico colombiano.
8. Desde la jurisprudencia constitucional, el Acto
Legislativo No. 3 de 2002, entre otros asuntos, trajo consigo una importante
modificación en el sistema procesal penal colombiano. A este respecto, se dijo
en la sentencia C -591 de 2005:
"Mediante el Acto Legislativo 03 de 2002, se
introdujeron modificaciones a los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución, con el
fin de instituir un nuevo sistema de investigación, acusación y juzgamiento en
materia penal (…). En efecto, se diseñó un sistema de tendencia acusatoria,
pero sin que pueda afirmarse que el adoptado corresponda a un sistema acusatorio
puro".
En sentencia C-873 del 2003, al describir los
"rasgos estructurales del procedimiento penal" que fueron objeto de
modificación a través del Acto legislativo en comento, se observó que:
"(a) En cuanto a las etapas del procedimiento,
se mantuvo la distinción entre la fase de investigación –encaminada a
determinar si hay méritos para acusar- y la fase de juzgamiento, pero se otorgó
una clara preponderancia, bajo el nuevo sistema, a ésta última; (…) La etapa
del juicio se constituye, así, en el centro de gravedad del proceso penal bajo
el sistema instituido por el Acto Legislativo, a diferencia del sistema de
1991, que conservó la importancia de la etapa de investigación. En efecto, bajo
el sistema preexistente, es durante la investigación que lleva a cabo la Fiscalía que se practican
y valoran las pruebas que obran dentro del proceso, por parte de un funcionario
que ejerce funciones judiciales e investigativas al mismo tiempo. En virtud del
Acto Legislativo, el trabajo investigativo de la Fiscalía constituye más
una preparación para el juicio, que es público y oral (…)".
9. Conforme a lo anterior, la Corte en la mencionada
sentencia C-591 de 2005, al describir las características propias del nuevo
sistema procesal penal colombiano, señaló en líneas generales como sus
finalidades las siguientes:
" (…) (i) fortalecer la función investigativa de
la Fiscalía General
de la Nación,
en el sentido de concentrar los esfuerzos de ésta en el recaudo de la prueba;
(ii) establecimiento de un juicio público, oral, contradictorio y concentrado;
(iii) instituir una clara distinción entre los funcionarios encargados de
investigar, acusar y juzgar, con el propósito de que el sistema procesal penal
se ajustase a los estándares internacionales en materia de imparcialidad de los
jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica;
(iv) descongestionar los despachos judiciales mediante la supresión de un
sistema procesal basado en la escritura para pasar a la oralidad, y de esta
forma, garantizar el derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (v)
modificar el principio de permanencia de la prueba por aquel de la producción
de la misma durante el juicio oral; (vi) introducir el principio de
oportunidad; (vii) crear la figura del juez de control de garantías; e (viii)
implementar gradualmente el nuevo sistema acusatorio". (Resaltado
fuera del texto)
10. De esta última relación, vale la pena destacar la
separación reforzada entre las dos etapas que integran el procedimiento penal:
la investigación y el juzgamiento, reflejo del sistema acusatorio que aunque
impuro3, se torna en una de las señas de identidad del régimen
procesal penal colombiano. Sistema éste que se sienta en el llamado principio
acusatorio o "´nemo iudex sine actore´, según el cual existe una clara
separación de funciones entre el órgano que acusa y aquel que juzga"4,
de la que se derivan otras importantes consecuencias5.
Producto de lo anterior, en el procedimiento
instituido por el Estado para determinar la responsabilidad penal de individuos
y ver por la reparación de las víctimas y de los daños producidos, es evidente
el nuevo rol de la Fiscalía,
con funciones propiamente acusatorias que van desde el ejercicio de la acción
penal y el adelanto extraordinario de allanamientos y otras medidas, que
siempre exigen control judicial previo o posterior, hasta reclamar la acusación
y participar en el aporte de pruebas durante la etapa de juzgamiento del
acusado. Pero junto con esta modificación que despoja a la fiscalía del poder
de investigar y acusar, también es clara derivación del principio acusatorio
contemplada expresamente en el artículo 250 constitucional, que el "juez
que ejerza las funciones de control de garantías, no podrá ser, en ningún caso,
el juez de conocimiento, en aquellos asuntos en que haya ejercido esta
función" (inciso 2° del numeral 1° del artículo 2° del Acto Legislativo 03
de 2002).
11. El ahondar en la separación entre investigación y
juzgamiento ha determinado importantes consecuencias en el ordenamiento jurídico
penal colombiano, como el que se previó a partir de la sentencia C-545 de 2008,
en la que la Corte
constitucional declara exequible "la expresión ‘Los casos de que trata el
numeral 3° del artículo 235 de la Constitución Política
continuarán su trámite por la Ley
600 de 2000’,
contenida en el inciso primero del artículo 533 de la Ley 906 de 2004", pero
"en el entendido de que el legislador debe separar, dentro de la misma
Corte Suprema de Justicia, las funciones de investigación y juzgamiento de los
miembros del Congreso, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte
motiva de esta sentencia, para las conductas punibles cometidas a partir del 29
de mayo de 2008".
Y esta decisión se tomó tras confrontar la
disposición acusada con el derecho a un juez imparcial, noción con la que se ha
procurado alcanzar un "juicio cada vez más justo".
12. Así, de acuerdo a lo previsto en el artículo 29
de la CP, en
concordancia con el artículo 93, en dicha providencia la Corte destacó el significado
del juez imparcial, a partir de las fuentes de Derecho internacional que
vinculan al Estado colombiano6. Por ello es que se destaca que el
debido proceso, además de exigir un "juez o tribunal competente,
preconstituido al acto que se imputa", también le impone al mismo imparcialidad,
garantía inspirada "en el due process of law del
derecho anglosajón, para potenciar el valor de la neutralidad del juez y así
consolidar el modelo acusatorio, consagrando que en todo proceso deberá existir
contradicción entre las partes, en condiciones de igualdad y ante un juez
imparcial"7.
13. Esta noción de imparcialidad, se observa en la
sentencia en mención, se encuentra asegurada desde su dimensión subjetiva con
"la probidad y la independencia del juez, de manera que éste no se incline
intencionadamente para favorecer o perjudicar a alguno de los sujetos
procesales, o hacia uno de los aspectos en debate, debiendo declararse
impedido, o ser recusado, si se encuentra dentro de cualquiera de las causales
previstas al efecto". Con todo, junto a ella, se debe asegurar la imparcialidad
objetiva8, esto es, sin contacto anterior con el thema
decidendi, "`de modo que se ofrezcan las garantías suficientes, desde un
punto de vista funcional y orgánico, para excluir cualquier duda razonable al
respecto’"9. No se pone con ella en duda la "’rectitud
personal de los Jueces que lleven a cabo la instrucción’" sino atender al
hecho natural y obvio de que la instrucción del proceso genera en el
funcionario que lo adelante, una afectación de ánimo, por lo cual no es
garantista para el inculpado que sea éste mismo quien lo juzgue10".
14. Se puede establecer entonces que la separación
funcional entre la instrucción y el juzgamiento, no es "un cambio
meramente procedimental", sino que con ella, dice la sentencia C-545 de
2008, se pretende que "la convicción que el investigador se haya formado
previamente no se imponga en las decisiones que se adopten en el juicio, al
quedar éstas a cargo de un servidor judicial distinto e independiente de aquél,
que con lo cual, también y especialmente, el sujeto pasivo de la acción penal
superará la prevención de que su causa siga encaminada hacia tal o cual
determinación final".
De ahí que en dicha providencia se concluye que la
"garantía del debido proceso o del juicio justo, referente al derecho a un
juez imparcial, como actualmente es considerado, ha sido entonces adicionada
por paulatina evolución doctrinal foránea, para no circunscribirse ahora
únicamente a la parcialidad intencional del funcionario, por tener o haber
tenido un vínculo que le lleve hacia el favorecimiento o animadversión; también
apunta hoy en día al apego competencial a preconceptos que humanamente vayan
siendo asumidos y consolidados, llegando a percibirse externamente como
inmodificables, que pudieren obstaculizar la confianza que deben inspirar los
jueces, tribunales y, en general, toda la administración de justicia, en una
sociedad democrática (…)"11.
15. Bajo tales supuestos, aunque se reconoce que el
precepto acusado es exequible, afirmó la Corte en la comentada sentencia C-545 de 2008,
que el mismo "reclama una modificación legislativa, encaminada a que
durante el juicio no actúe ninguno de los magistrados o funcionarios a cargo de
la instrucción (…)".
16. No cabe duda pues, que el proceso penal colombiano,
con el Acto Legislativo 3 de 2002, al haber concebido la separación tajante
entre investigación y acusación por un lado y juzgamiento por otro, creó para
el procesado mayores garantías de que la decisión definitiva que se adopte
sobre su responsabilidad penal, sea justa en tanto independiente, sujeta a
derecho e imparcial subjetiva y objetivamente12.
17. Ahora bien, la pregunta que debe formularse en
este punto la Corte
constitucional, es si como lo plantea el demandante, esta forma de asegurar la
decisión más justa, debe reproducirse en todos los procesos sancionatorios y,
en particular, en los procesos disciplinarios en los cuales también se imponen
sanciones a los individuos por su responsabilidad personal frente a hechos que
transgreden una prohibición o incumplen con deberes u obligaciones legales a
las cuales aquellos se hallaban sujetos.
Para estos efectos debe la Corte entonces analizar
primero lo que ha establecido al respecto la jurisprudencia constitucional,
para luego determinar si la misma resulta aplicable en el presente asunto.
3.
La garantía del debido proceso en el derecho sancionatorio. Similitudes y
diferencias entre el debido proceso penal y el debido proceso disciplinario.
18. El derecho sancionador es un categoría jurídica
amplia y compleja, así reconocida por la jurisprudencia13, por la
cual el Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi, destinado a
reprimir conductas que se consideran contrarias al Derecho, es decir, a los
derechos y libertades u otros bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus
manifestaciones14, se han distinguido de un lado el derecho penal
delictivo15 y de otro, los que representan en general poderes del
Derecho administrativo sancionador, como es el caso del contravencional16,
del disciplinario17 y del correccional18.
19. Todas estas expresiones del ius puniendi, pueden
determinar afectaciones sobre los derechos constitucionales, pues así lo
determinan las sanciones a ser impuestas y que van desde el llamado de
atención, o la carga monetaria a favor del fisco, hasta la suspensión o
cancelación de una licencia profesional o la inhabilitación temporal para
desempeñar funciones públicas, o, en el caso más extremo, la privación de la
libertad. Quiere decir lo anterior, que estas medidas pueden significar
restricciones o limitaciones por ejemplo a los derechos al buen nombre, al
derecho político de ejercer cargos públicos, a la libertad de locomoción y al
ejercicio libre de profesión u oficio o libertad de trabajo, a la libertad de
retiro de la actividad económica y a la propia libertad personal, cuyos
alcances se reducen a la par que operan las sanciones administrativas,
disciplinarias y penales impuestas.
Con todo, tales afectaciones a los ámbitos de
libertad o de derecho son legítimas, al estar soportadas en el Derecho y ser el
resultado de haberse adelantado un debido proceso. También por no atentar
contra dimensiones o facetas iusfundamentales de aquellos u otros derechos
constitucionales19, ni ir en contra de la dignidad humana o el
mínimo vital, pues el comportamiento ajeno a la ética y disciplina, a las
normas de orden público, al orden justo, al respeto del derecho ajeno, etc, no
hace parte de los elementos inherentes a la persona humana, no deshacen una
imagen, una valía social que la persona se ha encargado de destruir y,
finalmente, no pueden representar una privación de las condiciones básicas de
existencia.
20. Este denominador común, a más de otras
consecuencias, justifica que se haya incluido en el artículo 29 constitucional,
la garantía del debido proceso para toda clase de actuaciones judiciales o
administrativas. Es decir, que las sanciones o penas por decretar sólo son
válidas y eficaces cuando han estado antecedidas de un proceso justo, con
plenitud de garantías. Así el derecho sustancial y procedimental, al igual que
el principio de actuación del poder sancionatorio del Estado, se convierten a
la vez en forma de crear seguridad jurídica, igualdad ante la ley, asegurando
al mismo tiempo la protección de todos los intereses vinculados al proceso
sancionatorio en cuestión (los del individuo presuntamente responsable, los de
las víctimas, los de la comunidad representados por las autoridades públicas)
20.
Lo anterior porque, como se dijo en la sentencia
T-1263 de noviembre 29 de 2001, el derecho fundamental al debido proceso
"constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se
pretenda -legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un
límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se considera un principio
rector de la actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación
exigida a los juicios criminales".
21. Es dable anticipar que el camino seguido por la
jurisprudencia constitucional en la interpretación del artículo 29
constitucional y su aplicación a los diversos regímenes sancionatorios, se
inició con el reconocimiento de la necesaria identidad de exigencias y
garantías, por razón de los elementos comunes a todos ellos. Así, analizando el
derecho penal y el derecho disciplinario, se afirmó en sentencia T- 438 de
1992, que la "naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos,
hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables
también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio,
que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se
predican también del disciplinario".
22. Sin embargo, esta primera aproximación no
significó que la jurisprudencia constitucional siguiera como línea hermenéutica
el entender que las formas concretas con que se hace efectivo el debido
proceso, tuvieren que ser idénticas o con similitudes estrechas entre etapas,
términos, exigencias funcionales y competenciales, y en general que los
requisitos formales y materiales de cada procedimiento sancionatorio no
pudieran tener diferencias. Al contrario, de manera sostenida la Corte constitucional ha
establecido que en cada régimen, según las particularidades de cada una de las
modalidades sancionatorias que difieren en cuanto a sus intereses, sujetos
involucrados, sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, el legislador y
las autoridades con poder de reglamentación o desarrollo normativo, podrá fijar
los requisitos puntuales de cada procedimiento21.
En este sentido, se dijo en la sentencia C-818 de
2005, que aunque la "doctrina sobre la materia ha reconocido que la
aplicación de los principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho
administrativo sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como
fundamento la homogeneización o unidad punitiva exigible en tratándose del
ejercicio del ius puniendi; de igual manera se ha admitido la existencia de una
singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal, correccional,
contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos
y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones
administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico".
23. Sobre las diferencias entre los diversos tipos de
derecho sancionador, dijo la
Corte en sentencia C-948 de 200222:
"[E]ntre el derecho penal y los otros
derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas.
Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la
libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas,
por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las
garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no
sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones,
sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican
a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores
públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como
médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha
reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero
pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal."
(Subrayado del texto original) 23.
De tal suerte, y como quiera que el Derecho penal a
la vez preserva los bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento y
admite la punición más severa, mientras que el Derecho disciplinario procura
asegurar el cumplimiento de unos deberes y obligaciones que someten a
servidores públicos o a individuos que ejercen funciones públicas y autoriza la
aplicación de sanciones de diferente entidad, sin en todo caso involucrar la
libertad personal y de locomoción, es enteramente razonable que existan
diferencias en la forma de concebir y ordenar el debido proceso en uno y otro
regímenes.
24. Con base en el precedente, debe ahora la Corte establecer de qué
manera se manifiestan las particularidades del debido proceso disciplinario que
flexibilizan las reglas dispuestas en el procedimiento criminal, para lo cual
se deben distinguir, de un lado, las condiciones en los principios de orden
sustancial (2.3.1.) y de otro, las de carácter estrictamente formal (2.3.2.)
2.3.1. Exigencias de orden sustancial en el debido
proceso disciplinario
25. Entrando en la descripción concreta de los
principios sustanciales del debido proceso disciplinario, la jurisprudencia
constitucional ha determinado los alcances que poseen los principios a los que
se encuentra sujeto, a saber, legalidad, tipicidad y reserva de ley.
26. De acuerdo con la sentencia C-818 de 2005, se ha
dicho que el principio de legalidad comprende una doble garantía. Una primera,
"de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario
que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que permitan predecir
con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas infractoras del
correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes
por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y
existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los
poderes sancionatorios en manos de la Administración".
El fundamento constitucional que delimita los
alcances de este principio en el derecho disciplinario (artículos 6, 29, 122,
123, 124 CP), asegura para el sujeto disciplinado, el derecho "a conocer
anticipadamente cuáles son las conductas prohibidas y las sanciones que se
derivan de su infracción. Al igual que puede exigir que su juicio se adelante
conforme a los procedimientos preexistentes al acto que se le imputa y según
las normas vigentes al momento de comisión del comportamiento antijurídico
(…)".
27. Sobre el principio de reserva de ley, que
en términos generales se encuentra soportado en el artículo 29 constitucional,
representa la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas
materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a
tener como fundamento la preexistencia de la misma24.
En cuanto a lo primero se ha precisado que la reserva
de ley es una garantía que ha tenido como propósito mantener unidas la idea de
los derechos fundamentales y sus alcances, con valores democráticos y
representativos25, aunque ello no suponga que por ley se entienda
sólo su sentido formal26, sino también su sentido material27.
En cuanto a lo segundo, aquello significa que,
ciertamente, los reglamentos internos pueden definir algunos de los elementos
que identifican un comportamiento reprochable disciplinariamente, al igual que
fijar el alcance de su sanción "conforme" a una ley preexistente,
siempre y cuando en tal desarrollo normativo se incluyan como condiciones
mínimas esenciales que la ley expresamente así lo autorice y, además, en ella
se fijen (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los
criterios para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su
determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes
con las garantías estructurales del debido proceso28.
28. Como último elemento sustancial del debido
proceso, se encuentra el principio de tipicidad, sobre el que reposan
las mayores diferencias con el Derecho penal. Con la exigencia de la tipicidad
de la conducta, decía la sentencia C-530 de 2003, "se desarrolla el
principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción
que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, [que] debe ser de
tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta
punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en
una decisión subjetiva y arbitraria".
29. Aún así, la Corte constitucional ha sostenido que en materia
disciplinaria, el cumplimiento de las exigencias propias de este principio, no
tiene el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal, por razón de
la naturaleza de las conductas que se reprimen, los bienes jurídicos
protegidos, la finalidad de las facultades sancionatorias, los sujetos
disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a los asociados29.
Por ello en sentencia T-1093 de 2004, se destacaron como principales
diferencias relacionadas con el principio de tipicidad en materia
disciplinaria, respecto del derecho penal delictivo: "(i) la precisión con
la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y
(ii) la amplitud que goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos
sancionatorios".
30. Sobre la precisión, se reconoce que en el
Derecho disciplinario, son admisibles las faltas disciplinarias que consagren
"tipos abiertos" o "conceptos jurídicos indeterminados".
Los tipos abiertos, fundados en la necesidad de salvaguardar el principio de
eficiencia de la función pública (C.P. art. 209)30, permiten
actualizar y configurar las conductas típicas a partir de la interpretación
sistémica de diferentes normas jurídicas que se imponen a los servidores
públicos, de modo que pueda cumplirse con "la prevención y buena marcha de
la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y
funciones del Estado"31.
31. En lo que hace referencia al empleo de "conceptos
jurídicos indeterminados", aunque se ha admitido, naturalmente resulta
esencial que puedan ser determinables por el operador jurídico, sin que dicha
concreción dependa de la discrecionalidad del operador jurídico, sino de la
aplicación de ciertos parámetros de valor o experiencia incorporados al
ordenamiento jurídico32.
32. Con todo, como se ha precisado en la reciente
sentencia C-350 de 2009, con posterioridad al año 199433, los
desarrollos de la jurisprudencia están "cada vez más comprometidos con la
defensa material del principio de legalidad y de las libertades personales, [lo
que] ha llevado a que la Corte Constitucional sea más estricta en el
control de las normas sancionatorias que por su grado de indeterminación puedan
poner en riesgo los derechos fundamentales de las personas". Con base en
ello, es que en sentencia C-010 de 2000, fueron declaradas inconstitucionales
las normas que permitían a las autoridades silenciar o discriminar programas
radiales por ser "contrarios al decoro y al buen gusto". O que en la
sentencia C-567 de 2000, por violación de la libertad sindical, así como
también el pluralismo y la autonomía, se declaró inexequible la disposición
legal que autorizaba negar la inscripción de un sindicato porque sus estatutos
eran contrarios a las "buenas costumbres". O en la C-373 de 2002 que declaró
"la inconstitucionalidad de una norma que inhabilitaba para concursar para
el cargo de notario a aquellas personas que hubieran sido sancionadas
disciplinariamente por causa de ‘la embriaguez habitual, la práctica de juegos
prohibidos, el uso de estupefacientes, el amancebamiento, la concurrencia a
lugares indecorosos, el homosexualismo, el abandono del hogar y, en general, un
mal comportamiento social’, o hubieran sido sancionados por ‘ejercer directa o
indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en
alguna forma atenten contra su dignidad’. Disposición a todas luces contraria a
la Constitución
por incluir la imputación no de faltas indeterminadas y abiertas, sino
desprovistas del contenido sustancial de todo ilícito disciplinario que parte
de unos supuestos tan cuestionables frente a la Carta"34.
33. Con los anteriores casos y otros más35,
se reconoce la línea jurisprudencial trazada sobre la materia, desde la cual se
pronuncia la sentencia C-350 de 2009, sobre la prohibición "de tipos
sancionatorios disciplinarios indeterminados en diferentes áreas del derecho
(por ejemplo, en el ejercicio de profesiones liberales o de cargos propios de
la función pública), cuando no tienen un ‘grado de indeterminación aceptable
constitucionalmente’".
34. Del mismo modo y con relación a los tipos
disciplinarios de las profesiones, según se dijo en la sentencia C-537 de 2005,
no obstante la libertad para ejercer profesión u oficio, la Constitución en su
artículo 26 también establece que le corresponde al Estado, a través de las
autoridades competentes, inspeccionar y vigilar el ejercicio de las
profesiones. Una intervención estatal que como quedó dicho en la sentencia
C-098 de 2003, debe buscar siempre "el debido equilibrio entre la
salvaguarda de los postulados superiores y los derechos particulares, de manera
tal que el Estado Social de Derecho se haga realidad en armonía con el cabal
respeto y acatamiento que merecen los derechos de las personas en su
perspectiva individual o colectiva. Éstas a su turno deben tener presente que
el ejercicio de cualquier profesión u oficio implica responsabilidades frente a
la comunidad y el Estado, razón por la cual a éste le corresponde expedir y
aplicar estatutos de control bajo los parámetros vistos"36.
Por ello, años atrás, en sentencia T-579 de 1994, se
había establecido claramente que la competencia sancionadora de los tribunales
de ética profesional, podía ejercerse para dar aplicación a las normas de
conducta dispuestas por la ley en el marco de las funciones de inspección y
vigilancia o como resultado del derecho de asociación gremial (art. 38
constitucional), siempre y cuando "no se vulneren derechos ajenos y no se
contravenga el ordenamiento legal", siempre y cuando las normas se
apliquen "única y exclusivamente a quienes practiquen la profesión
regulada, y sólo por razón del ejercicio de ella".
35. Sobre tales razones de fondo, en la mencionada
sentencia C-098 de 2003, la
Corte constitucional declaró contrarias a la Carta un conjunto de
conductas tipificadas como faltas disciplinarias del abogado, por considerar
que las mismas no estaban relacionadas con el propio hacer profesional, sino
que atendían sustancialmente al comportamiento personal del abogado, que
corresponde a su ámbito privado. Y en la sentencia C-570 de 2004, se declararon
inexequibles disposiciones que señalaban con falta disciplinaria comportamientos
descritos a través de conceptos jurídicos indeterminados como "máximo
respeto", "actos de injusticia", "conductas contra la
moral", pues aunque en Derecho disciplinario resultan admisibles y
eventualmente deseables tipos abiertos, o descripciones de conductas y faltas
construidas a partir de conceptos jurídicos indeterminados que puedan
actualizarse conforme el desarrollo y evolución de la profesión y su ejercicio,
en todo caso la ley no ofrecía elementos adicionales que permitieran su
concreción de modo racionalmente previsible.
36. Conviene recabar en este punto que, como se
observó en sentencia C-406 de 2004, el empleo de conceptos jurídicos
indeterminados no es de por sí reprochable y de hecho, muy en particular para
el caso del régimen disciplinario de las profesiones, puede resultar
conveniente. Y esto es así, no sólo porque su alcance puede obtenerse a partir
"de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o
de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de
los comportamientos prohibidos y sancionados". También es posible emplear
"las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o "´Lex
Artis’", porque son en su esencia cambiantes, dada "la propia
naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y
costumbres", del nuevo conocimiento y prácticas adquiridas, todas las
cuales "marcan un especial modo de actuar y entender las reglas
respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente juega un papel
importante al momento de hacer la correspondiente determinación de conductas
sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su
condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de conducta
comercial cuando es pública, uniforme y reiterada".
37. Finalmente el segundo elemento que altera el
principio de tipicidad en materia disciplinaria, consistente en que "el
fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso de
adecuación típica de las conductas reprochables", la jurisprudencia
constitucional la ha explicado teniendo en cuenta que "por lo general la
descripción de las faltas disciplinarias deben ser objeto de complementación o
determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas
jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones". Otra cara de
la misma moneda con que se permite que el Derecho disciplinario y el proceso
disciplinario sirvan a los fines para los que han sido previstos, aseguren la
más correcta prestación posible del servicio público o de la profesión, y
contribuyan de modo irrenunciable en alcanzar los fines del Estado37.
38. Del recuento anterior se concluye en la sentencia
C-818 de 2005, que el legislador debe reconocer como imperativo constitucional,
y como garantías mínimas del debido proceso disciplinario, con las cuales se
preserva en este tipo de actuaciones la sujeción a los parámetros y finalidades
exigibles en todo Estado de Derecho, las siguientes: "(i) los presupuestos
básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones
normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en
blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los criterios por medio de
los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las
sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los
procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará
conforme a las exigencias mínimas del debido proceso"38.
2.3.2. De los requisitos sustanciales y
procedimentales que estructuran en definitiva el debido proceso disciplinario
39. El análisis de los elementos que preceden, no
agota la descripción de los que se han entendido como principios esenciales del
debido proceso disciplinario, pues a ellos se deben sumar otras exigencias que
aseguran la legitimidad de la actuación, la sujeción al Derecho, el
cumplimiento de las finalidades que animan el ejercicio del poder disciplinario
y el respeto a los derechos fundamentales en juego.
40. La relación acabada que incluye todos los
aspectos de forma y de sustancia, con los cuales se cumple con el mandato
constitucional previsto en el artículo 29 para el ejercicio del poder
sancionatorio disciplinario, se encuentra en la reiterada sentencia C-555 de
2001. De conformidad con esta providencia, son garantías exigibles del debido
proceso, el respeto "(i) [al] principio de legalidad de la falta y de la
sanción disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de
defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la
prueba, (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de
inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis
in idem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la
reformatio in pejus".
Esto significa como se dijo en sentencia C-213 de
2007, que el sujeto disciplinado tendrá derecho a:
"la comunicación formal de la apertura del
proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de
sanción; la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o
escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las
conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la
calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el
traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los
cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda
formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que
considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento
definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y
congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la
motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante
los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones"39.
41. Sobre este último particular, debe destacarse la
garantía que el derecho disciplinario administrativo posee y que afianza de
manera indiscutible el debido proceso y el derecho de defensa del disciplinado,
a saber, el derecho de impugnación que no solo se asegura a instancias de la
autoridad que disciplina o su superior jerárquico, sino también ante la
judicatura cuando la decisión definitiva es de naturaleza administrativa.
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación, el derecho a impugnar la decisión, "se convierte en una
garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en
todas sus manifestaciones"40. Una posición jurídica de derecho
que sirve tanto a los intereses subjetivos de las personas implicadas con la
decisión, como a los intereses objetivos de preservar el principio de legalidad
y la integridad en la aplicación del derecho, mediante la corrección de los yerros
en que pueda incurrir una autoridad pública en la aplicación del Derecho. De
allí el valor de la doble instancia, que sólo puede ser exceptuada pero cuando
resulte razonable y proporcional, de allí la existencia de recursos judiciales
que en el marco de la administración de justicia propiamente dicha, resuelvan
con fuerza de cosa juzgada la situación jurídica establecida frente al
disciplinado41.
42. No cabe duda entonces que aunque el debido
proceso disciplinario no está llamado a cumplir con todas y cada una de las
garantías y formalidades que describen el procedimiento penal, en todo caso sí
debe establecer los principios y reglas llamados a asegurar, en la mejor medida
posible, que la actuación y la decisión obtenida sobre la conducta
disciplinaria de un servidor público o de un profesional, se entienda como
constitucionalmente correcta.
2.4. La imparcialidad objetiva predicable de quien
resuelve el juicio disciplinario
43. De todos los elementos con los cuales se describe
el debido proceso disciplinario que vienen de relacionarse, conviene formular
algunas precisiones alusivas al principio de imparcialidad, por ser el que
invoca el actor como vulnerado por las disposiciones que demanda en este
proceso y que además, según se ha visto, es el que ha servido de fundamento a
la necesidad de separar en el proceso penal la investigación y la acusación del
juzgamiento, que reclama como indispensable para el proceso disciplinario de
los médicos.
44. Con referencia a la imparcialidad judicial en
general, en sentencia C-037 de 1996, al pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 5º de la
Ley estatutaria de Administración de Justicia, que consagra
el principio de "autonomía e independencia", la Corte incluyó como parte del
mismo la imparcialidad de los jueces, que garantiza la aplicación en el proceso
del principio de igualdad, igualdad de la que deben gozar todos los ciudadanos
frente a quien administra justicia.
"Se trata de un asunto no sólo de índole moral y
ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos
necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la
responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de
responsabilidad judicial. El logro de estos cometidos requiere que tanto los
jueces como los demás profesionales del derecho se comprometan en los ideales y
el valor de la justicia, para lo cual no basta el simple conocimiento de la ley
y del procedimiento, sino que es indispensable el demostrar en todas las
actuaciones judiciales los valores de la rectitud, la honestidad y la
moralidad".
45. Dicho principio supone que "los jueces deben
actuar con plena independencia e imparcialidad, inmersos en un ámbito de
autonomía orgánica de la
Rama Judicial", de modo que puedan materializar en sus
decisiones el concepto de justicia derivado del Estado Social de Derecho y con
el cual se logre "la efectividad de los derechos, obligaciones, garantías
y las libertades públicas y asegurar la convivencia pacífica, la estabilidad
institucional y la vigencia de un orden justo"42.
46. En plena consonancia con lo anterior, se afirmó
en la sentencia T-657 de 1998:
"La convivencia pacífica y el orden justo,
consagrados en la
Constitución como principios que rigen la relación entre las
personas y el ordenamiento constitucional colombiano, reposan sobre la
institución del tercero imparcial. (.). La actuación parcializada de este
funcionario daría al traste con cualquier posibilidad de lograr una decisión
justa, y convertiría al Estado de Derecho en una burla cruel para quienes se
acercaran a los estrados judiciales en procura de cumplida justicia."43
47. La imparcialidad representa, pues, el principio
más depurado de la independencia y la autonomía judiciales o de quien, conforme
la Constitución
y la ley, le ha sido reconocido un poder de juzgar a otros individuos, pues no
sólo lo hace independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente
a sí mismo44. Como se sostuvo en el auto A-188A de 2005, se trata de
la fórmula con que se recoge la tradición jurídica de la humanidad, desde la
cual se ha considerado universalmente como forma de resolver conflictos
"la intervención de un tercero, ajeno al conflicto"; pero también se
trata de que -aunque con algunas excepciones- los conflictos se resuelvan a
través de la manera ofrecida por el Estado, "esto es, mediante la
implementación de un proceso adelantado por un juez y con la potestad de hacer
cumplir la solución que se impartió al conflicto".
48. Estas consideraciones, es evidente, son
perfectamente extrapolables a la noción de imparcialidad que debe animar el
ejercicio del poder disciplinario, en donde también resulta indispensable
evitar que el juzgador sea "juez y parte", así como que sea
"juez de la propia causa".
Señalaba sobre la identidad del principio de
imparcialidad la Corte
constitucional en sentencia C-095 de 2003:
"Precisamente, los artículos 209, 228 y 230 de la Constitución Política
contemplan como característica de la propia esencia y sustantividad de la administración
de justicia y, en general, de la función pública, la sujeción en la adopción de
sus decisiones al principio de imparcialidad. En este orden de ideas, (…)
cualquier decisión judicial o administrativa, es la concreción de un orden
normativo abstracto a una situación particular y específica, lo que impone que
el juez o servidor público, sea que actúe en primera o segunda instancia,
intervenga con la más absoluta imparcialidad, despojado de cualquier atadura
que pueda comprometer su recto entendimiento y aplicación del orden jurídico,
ya sea por haber emitido concepto previo sobre el asunto sometido a su
consideración, o por la presencia de alguna de las causales de impedimento
previstas en la ley, como la existencia de vínculos de parentesco o amistad
íntima con una de las partes, o de un marcado interés personal en la decisión,
etc.
"En esta medida, la legitimidad de la decisión
judicial o administrativa, descansa en la imparcialidad del órgano encargado de
aplicar la ley, lo que significa que dicha garantía se convierte en el atributo
que por excelencia debe tener un servidor público para que pueda considerarse
como juez en un Estado de Derecho. Lo contrario es propio de los regímenes
despóticos y arbitrarios, en dónde no impera el reino de las leyes sino el
dominio de los príncipes representados en las sociedades modernas por
servidores públicos prepotentes que sólo siguen los dictados de su voluntad o
capricho".
Bajo la misma perspectiva es que este Tribunal, en
sentencia T-1034 de 2006, destacó que también en materia disciplinaria era
indispensable asegurar tanto la imparcialidad subjetiva como la imparcialidad
objetiva:
"La primera exige que los asuntos sometidos al
juzgador le sean ajenos, de manera tal que no tenga interés de ninguna clase ni
directo ni indirecto; mientras que la imparcialidad objetiva hace referencia a
que un eventual contacto anterior del juez con el caso sometido a su
consideración, desde un punto de vista funcional y orgánico, excluya cualquier
duda razonable sobre su imparcialidad.
"En esa medida la imparcialidad subjetiva
garantiza que el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del proceso
que afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere
al objeto del proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya
tenido un contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque
al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo".
49. Y a los efectos de ilustrar con mayor precisión
la dimensión objetiva del principio de imparcialidad pero en las actuaciones
administrativas, retomó lo establecido en la sentencia T-297 de 1997, en donde
se indicó sobre el particular:
"La imparcialidad de los órganos de la
administración al pronunciar decisiones definitivas que afectan los derechos de
las personas, en cuanto aplican el derecho al igual que los jueces, no obstante
admitirse por la doctrina administrativa el interés de la administración en la
solución del conflicto, según lo demanden los intereses públicos o sociales,
comporta para aquéllos la asunción de una conducta recta, ausente de todo
juicio previo o prevenido, acerca del sentido en que debe adoptarse la
decisión.
"El trato imparcial y por lo tanto ajeno a todo
favoritismo, traduce del mismo modo, no solamente la garantía de independencia
con que deben actuar dichos órganos, sino la observancia y vigencia del
principio de igualdad, en el sentido de que debe darse un tratamiento
igualitario a todas las personas que se encuentren dentro de una misma
situación fáctica y jurídica".
50. Dicho lo anterior, se puede concluir que el
principio de imparcialidad, como parte del debido proceso disciplinario, debe
ser entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario que
adelante la investigación, o que conozca de los recursos interpuestos contra
las actuaciones adelantadas, obre efectivamente como tercero neutral, tanto
ante el sujeto disciplinado como ante la causa misma y el objeto o situación
fáctica que se analiza. Un tercero que además deba desarrollar sus competencias,
sin prejuicios ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para
actuar y en su momento decidir.
Mas esta condición tanto subjetiva como objetiva, en
materia disciplinaria no está sujeta a requisitos formales fijos no previstos
en la ley. El funcionario, la persona o el tribunal investidos de poderes
disciplinarios deben obrar con imparcialidad, pues tal condición hace parte del
debido proceso. Con todo, no existe una forma predeterminada que la haga
efectiva45, distinta de la que les impone someterse a los elementos
sustanciales y procedimentales del debido proceso ya vistos y a las reglas en
torno de las cuales se estructuran los impedimentos y recusaciones, que en suma
aseguran que la función disciplinaria se ejerza respetando los derechos del
investigado y en su caso de las víctimas, pero también de modo coherente con la
naturaleza y finalidades del poder disciplinario46.
5.
El caso concreto
51. El demandante considera que los artículos 80 y 81
de la Ley 23 de
1981, vulneran el artículo 29 de la Constitución Política,
al reconocer en el Tribunal de ética médica la competencia tanto de formular
cargos, como la de pronunciarse sobre el fondo de los procedimientos
disciplinarios adelantados contra los médicos, con lo cual se vulnera el
principio del "juez imparcial" que hace parte de las garantías
fundamentales del debido proceso.
52. Para resolver el problema jurídico, conviene
precisar en primer término que la medicina y la casi totalidad de las
profesiones, se dijo en sentencia C-213 de 2007, "no son actividades
meramente individuales que persigan únicamente metas de carácter particular
relacionadas con el ámbito de conocimiento o desempeño profesional que les es
propio". Orientadas a la prestación de servicios, en muchos casos relacionados
con aspectos esenciales de la vida y del desarrollo en sociedad, es natural y
necesario que se imponga a los profesionales de las distintas áreas de la
ciencia y el conocimiento deberes, obligaciones, compromisos con los que se
asegure el adecuado ejercicio de la actividad, no sólo en beneficio del
individuo, sino también de los asociados.
Por esto se afirmaba en dicha decisión que las
"profesiones se orientan también por criterios de comportamiento y buscan
realizar su tarea de conformidad con cánones de excelencia y calidad así como
contribuir al mejoramiento de la sociedad". Tal es la razón que explica
por qué el artículo 26 constitucional "le confiere a la Ley la facultad de regular las
profesiones no sólo con miras a minimizar el riesgo que puede derivarse de su
ejercicio sino también con el propósito de determinar un conjunto de deberes y
prohibiciones para que las actividades realizadas por los profesionales se
ajuste a unos mínimos éticos y concuerde con el ambiente axiológico fijado por la Constitución de 1991
en donde se consignan los valores, principios y derechos constitucionales
fundamentales".
53. Es importante destacar cómo, en consonancia con
el principio de legalidad, la ordenación del ejercicio de las profesiones que
puede suponer la definición de normas de comportamiento, exigencias y
prohibiciones, debe poseer, conforme la Constitución, rango legal. Y por esta misma
condición, también debe ser la ley la llamada a estructurar cuál ha de ser el
procedimiento disciplinario a seguir cuando se desconocen las normas contenidas
en los Códigos de Ética Profesional y cuáles las autoridades llamadas a conocer
y adelantar los procesos correspondientes.
En este contexto aparecen los tribunales de ética
"con potestad para realizar el estudio de los asuntos en los que se
presenta la falta de cumplimiento de los preceptos ético-profesionales y con
poder para imponer las sanciones correspondientes"47.
54. Retomando estas observaciones, la Ley 23 de 1981 contempló, por
una parte, los principios y reglas a los que se somete el ejercicio de la
medicina en Colombia, tanto desde la perspectiva de la llamada "Ética
médica" en general, como respecto de sus relaciones con el paciente, con
sus colegas, las instituciones, la sociedad, el Estado y el mercado (artículos
1º al 61). Además, creó el Tribunal Nacional de Ética Médica, así como los
seccionales, su constitución, las calidades que se deben reunir para hacer
parte de los mismos, y por tanto para ejercer la función pública disciplinaria
que les es conferida (artículos 62-73), por la violación de las normas que
regulan el comportamiento ético de los profesionales de la medicina. Y a esto
se agregan, las reglas del "proceso disciplinario ético profesional",
destinado a fijar los parámetros y exigencias a las que aquellos deben
someterse, al igual que las sanciones que, en su caso, pueden imponer
(artículos 74-94).
Normatividad ésta cuyo fin no es otro que, vale la
pena reiterarlo, asegurar que dicha actividad profesional siempre vele por la
dignidad de los pacientes, sus derechos e intereses involucrados a las
intervenciones médicas, como quiera que la misma "implica compromiso y
consecuencias tanto para el usuario directo del servicio médico como para toda
la sociedad"48.
55. En cuanto al proceso disciplinario propiamente
dicho, éste se inicia de oficio o a solicitud de parte, con presentación al
menos de una prueba sumaria del acto que se estima contrario a la ética
profesional (art. 74). Aceptada la denuncia, el presidente del Tribunal de
ética médica llamado a conocer el asunto, debe designar a uno de sus miembros
para la instrucción del proceso y para la presentación de conclusiones sobre lo
investigado (art. 75). Y si en concepto del instructor o del presidente del
Tribunal las conductas objeto de estudio pueden derivar en responsabilidad de
otra índole, llámese penal, civil o administrativa, la ley les impone el deber
de ponerlo en conocimiento de la autoridad competente (art. 76). También se
prevé la posibilidad de buscar asesoría de abogados, tanto para la instrucción
como para la defensa del disciplinado (art. 77). Y a los efectos de adelantar
una investigación completa que absuelva las dudas e interrogantes del asunto,
puede el instructor solicitar al Tribunal la ampliación del término
inicialmente establecido para la presentación del informe de conclusiones
(artículo 78), el que una vez recibido permite también al Tribunal solicitar su
ampliación otorgando al instructor un nuevo término para ello (art. 79).
56. Surtido lo anterior, aparecen las etapas siguientes
que se describen en los preceptos acusados con los que ciertamente la ley 23 de
1981 establece la competencia del Tribunal de ética médica para
"acusar" y "juzgar" al médico cuya conducta disciplinaria
es evaluada en el proceso correspondiente. Pues ese tribunal, dice el artículo
80, recibe un informe de conclusiones y con base en él o declara que hay mérito
para formular cargos y así lo hace, es decir que acusa, o resuelve lo
contrario. Y ese mismo tribunal, para el supuesto de hecho de que se formulen
cargos, dice el artículo 81, podrá, junto con otras actuaciones posteriores a
la diligencia de descargos, decidir de fondo, es decir, juzgar la conducta del
disciplinado49.
Esta suma de competencias en una misma autoridad, es
la que el actor juzga como violatoria de la Constitución, por
desconocer una garantía contenida en el artículo 29, cuya interpretación a su
juicio se ha clarificado con lo previsto en el Acto legislativo No. 3 de 2002,
desde el cual se impone la separación orgánica y funcional entre la autoridad
que acusa y la que juzga. Sin embargo, esta interpretación de la Constitución por la
cual debe extenderse al procedimiento disciplinario de los médicos, la
fisonomía y estructura del proceso penal en comento, no es de recibo, sin que
con ello el médico investigado deje de tener un "juez imparcial".
57. No se pierda de vista, que cuando en sentencia
C-259 de 1995 se analizaron las normas del proceso disciplinario (artículos 74 a 82 de la ley 23 de 1981)
en relación con la garantía genérica del debido proceso, se encontró que las
mismas no vulneraban el artículo 29 de la Constitución, pues
"dentro de dicho régimen se encuentra comprendida la facultad que tiene el
profesional acusado para presentar pruebas y solicitar la práctica de las
mismas en el respectivo proceso disciplinario en su contra, a fin de desvirtuar
los cargos formulados y demostrar su inocencia, pues es entendido que, como lo
ha expresado esta Corporación, la observancia del debido proceso como el
disciplinario requiere de la facultad y oportunidad del acusado para conocer
los cargos formulados, rendir los correspondientes descargos, y presentar o
solicitar la práctica de pruebas que considere pertinentes y sean conducentes
para desvirtuar los cargos, todo ello con anterioridad al pronunciamiento
respectivo que ponga fin al proceso ético profesional".
58. Entrando en la precisión sobre el derecho al juez
imparcial, el hecho de que el mismo tribunal de ética médica formule cargos y
decida sobre el fondo del asunto, esto es, acuse y juzgue, no determina que por
esa identidad orgánica y competencial, pueda anticiparse una decisión contraria
a derecho, injusta, viciada de prevenciones y sesgos. Pues no se debe olvidar
que los miembros de los tribunales de ética médica cumplen una función pública
(artículo 73 de la ley 23 de 1981), por lo cual deben actuar con la rectitud y
sujeción a los principios que la misma impone (legalidad, moralidad,
publicidad, eficiencia, art. 209 constitucional) 50.
Y si se presenta alguna circunstancia que pudiera
afectar la imparcialidad de cualquiera de los miembros del tribunal, por
ejemplo cuando en la actuación del galeno que se evalúa disciplinariamente
hubiese participado o intervenido también como profesional de la medicina
alguno de aquellos, nada obsta para que se declare impedido o sea recusado
según las normas del Código de procedimiento penal (artículo 56) que se aplican
por remisión expresa (artículo 82 de la
Ley 23 de 1981). Porque en tal circunstancia, bien podría
existir una predisposición subjetiva u objetiva en contra o a favor de la
persona o actuación del investigado.
59. Adicionalmente, la decisión que impone una
sanción deberá ser congruente con los cargos formulados (artículo 82 de la ley
23 de 1981 y artículo 448 CPP) y siempre podrá ser recurrida en vía gubernativa
(artículos 87, 88 y 89 de la ley 23 de 1981). En el caso de la sanción de
suspensión procede el recurso de apelación ante el Tribunal nacional (artículo
88), el que a su vez es el único autorizado para aplicar la suspensión por
cinco años como sanción más grave por decretar, la cual tiene recurso de
apelación ante el Ministerio de Salud (artículo 89).
Y a estas formas de asegurar una decisión justa,
independiente e imparcial, se debe agregar por supuesto la garantía última de
que la sanción definitiva pueda ser revisada por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (artículo 82 del CCA).
60. Por lo demás, podría decirse que el proceso
disciplinario de los médicos posee una garantía adicional, que distinto a la
opinión del demandante, obra como un plus de su debido proceso, respecto del
régimen común que aplica a los servidores públicos, conforme la Ley 734 de 2002. En efecto,
para éstos últimos, la investigación, la acusación, la recaudación de todas las
pruebas y la decisión con que se juzga la conducta analizada y en su evento se
sanciona, son desplegadas por un único funcionario (artículos 2º, 150, 162, 169
de la Ley 734 de
2002) y no por ello puede plantearse una violación del derecho fundamental del
artículo 29 de la Carta,
pues de lo que se trata es de asegurar con las formas propias a este tipo de
procedimiento, las garantías sustanciales del debido proceso. Por su parte, el
médico cuenta con el beneficio creado por el legislador, en el marco de su
poder de libre configuración, de que dicha actuación tenga una relativa
separación funcional que entrega a un instructor miembro del tribunal designado
para ello (artículo 75 de la ley 23 de 1981) la tarea de recaudar pruebas y deja
en manos de todo el cuerpo plural de individuos integrantes del Tribunal, la
decisión de formular cargos o no, y también la de imponer una u otra sanción
(según las reglas dispuestas en los artículos 83, 84 y 85 de la ley 23 de
1981), o no hacerlo.
61. En breve, las condiciones del procedimiento
disciplinario de los médicos contempladas en los artículos 80 y 81 de la ley 23
de 1981, preservan el núcleo esencial del debido proceso y más que eso, pues
con la interpretación sistemática de la ley y del procedimiento en ella
previsto, con la sujeción del poder disciplinario ejercido por los tribunales
de ética médica a los imperativos de la función pública, con la aplicación, en
lo que corresponde, de los principios y garantías adicionales del Código de procedimiento
penal no previstos en la ley en comento51, con la posibilidad de
apelar las decisiones que se consideren injustas y de recurrirlas ante la
autoridad judicial competente, se configuran todas las garantías necesarias y
deseables para cualquier individuo procesado por causas no penales en un Estado
sujeto al Derecho y a los derechos.
Por consiguiente, el cargo del actor respecto de las
disposiciones acusadas no ha de prosperar.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 80 y 81 de la
Ley 23 de 1981, por el cargo propuesto.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese,
insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
NOTAS PIE DE PÀGINA
1. Sentencia C-259 de 1995
2. Sentencia T-1034 de 2006
3. Porque como se precisó en dicha
sentencia "no corresponde a un típico proceso adversarial entre dos partes
procesales que se reputa se encuentran en igualdad de condiciones; por un lado,
un ente acusador, quien pretende demostrar en juicio la solidez probatoria de
unos cargos criminales, y por el otro, un acusado, quien busca demostrar su
inocencia; ya que, por una parte, el juez no es un mero árbitro del proceso; y
por otra, intervienen activamente en el curso del mismo el Ministerio Público y
la víctima. Cabe recordar, que en desarrollo de la investigación las partes no
tienen las mismas potestades, y la misión que corresponde desempeñar al juez,
bien sea de control de garantías o de conocimiento, va más allá de la de ser un
mero árbitro regulador de las formas procesales, sino en buscar la aplicación
de una justicia material, y sobre todo, en ser un guardián del respeto de los
derechos fundamentales del indiciado o sindicado, así como de aquellos de la
víctima, en especial, de los derechos de ésta a conocer la verdad sobre lo
ocurrido, a acceder a la justicia y a obtener una reparación integral, de
conformidad con la
Constitución y con los tratados internacionales que hacen
parte del bloque de constitucionalidad. Con todo, en el curso del proceso
penal, la garantía judicial de los derechos fundamentales, se adelantará sin
perjuicio de las competencias constitucionales de los jueces de acción de
tutela y de habeas corpus".
4. Sentencia C-818 de 2005.
5. La doctrina científica,
refiriéndose al sistema penal europeo, destaca como elementos integrantes del
principio acusatorio los siguientes: i) no puede existir proceso sin acusación,
que debe ser formulada por persona distinta a quien va a juzgar; ii) no cabe
condena por hechos distintos de los reflejados en la acusación, ni a persona
distinta de la acusada; y como resultado de lo primero iii) la imparcialidad
del juzgador, o la no atribución a éste, de poderes de dirección material del
proceso que pongan en cuestión su imparcialidad. Vid. Juan Luís Gómez Colomer.
El Tribunal penal internacional: investigación y acusación. Valencia, Tirant
monografías, 2003, pp. 41-46.En la doctrina nacional, Oscar Julián Guerrero.
Fundamentos teórico constitucionales del nuevo proceso penal. Bogotá, ediciones
jurídicas Gustavo Ibáñez, 2005, pp. 81-86.
6. Así observa que en "el
artículo 10° de la
Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada en
diciembre 10 de 1948, se consagró que toda persona tiene derecho ‘a ser oída
públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial para la
determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier
acusación contra ella en materia penal’. En el mismo sentido el art. 14 del
Pacto de Derechos Civiles y Políticos, establece: "Artículo 14-1. Todas
las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona
tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en
la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra
ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil
."Disposición también contenida en la Declaración Americana
de los Derechos y los Deberes del Hombre (…) donde se pactó que toda persona
acusada de un delito tiene el derecho a ser oída en forma imparcial y pública
(art. XXVI)". Posteriormente, con la fuerza vinculante del tratado
multilateral, se establece, dice la sentencia, en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, de 1969, "el compromiso de los Estados partes de
‘adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter
que fueren necesarias para hacer efectivos’, si en el mismo no estuvieren ya
garantizados, los derechos y libertades allí reconocidos (art. 2°), dentro de
los cuales se encuentra el derecho de toda persona a ser oída ‘por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra
ella’ (art. 8° num. 1°)".
7. En la sentencia en comento se
observa que en el Derecho comparado, esta garantía también se halla
"proclamada en la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de diciembre 7 de 2000, cuyo
artículo 47 consagra el derecho de toda persona a que su causa sea ‘oída
equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez
independiente e imparcial, establecido previamente por la ley’, al igual que en
el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales celebrado por el Consejo de Europa (art. 6° num. 1°). Igualmente,
en la Sexta Enmienda
a la Constitución
de los Estados Unidos de América (Sixth Amendment of the Constitution),
ratificada en diciembre 15 de 1971, en la que fueron plasmados los derechos
relacionados con causas criminales a un juicio expedito y a la confrontación de
los testigos (Right to Speedy Trial, Confrontation of
Witnesses), según los cuales el acusado goza del derecho a un juicio oportuno y
público, ante un jurado imparcial".
8. Al respecto, señala Luigi
Ferrajoli : "En segundo lugar, para garantizar la imparcialidad del juez
es preciso que éste no tenga en la causa ni siquiera un interés público o
institucional. En particular, es necesario que no tenga un interés acusatorio,
y que por esto no ejercite simultáneamente las funciones de acusación, como,
por el contrario, ocurre en el proceso inquisitivo y, aunque sea de manera
ambigua, también en el mixto…". En Derecho y razón. Madrid, Trotta, 1995,
p. 582.
9. El numeral 2° del artículo 24 de la Constitución española
de 1978 señala que "todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado
por la Ley, a la
defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación
formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con
todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su
defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la
presunción de inocencia".
10. Esta garantía también se ha
considerado como elemento esencial del debido proceso en la jurisprudencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, reconocida a partir de la interpretación
del art. 6.1 del Convenio para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales de 1950, de conformidad con el cual "Toda persona tiene
derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo
razonable por un tribunal independiente e imparcial (…)".
11. Otra referencia que se emplea en
dicha decisión, ya en el ámbito latinoamericano, fue la decisión de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación
Argentina Providencia de mayo 17 de 2005, dentro de la causa
N° 3221, en la que se dijo: "`Existe una idea generalizada en torno a que
la persona que investigó no puede decidir el caso… porque puede generar en el
imputado dudas razonables acerca de la posición de neutralidad de quien lo va a
juzgar en el caso, luego de haber recopilado e interpretado prueba en su contra
para procesarlo primero, y elevar la causa a juicio después./ Esto se explica
lógicamente porque en la tarea de investigación preliminar, el instructor va
formándose tanto una hipótesis fáctica como una presunción de culpabilidad, en
una etapa anterior al debate oral… lo cierto es que podría sospecharse que ya
tiene un prejuicio sobre el tema a decidir, puesto que impulsó el proceso para
llegar al juicio, descartando hasta ese momento, las hipótesis desincriminantes.
Con mayor claridad se evidencia esta idea en las resoluciones de mérito que
acreditan prima facie la existencia de un hecho, su subsunción típica -por más
provisoria que sea- y la posible participación culpable del imputado en el
suceso’".
12. Es necesario precisar, empero,
que no es esta la única manifestación del principio de imparcialidad del
sistema procesal penal colombiano, pues una expresión muy honda del mismo se
encuentra en la prohibición expresa del CPP (artículo 361) de que el juez no
pueda decretar pruebas de oficio. Disposición que la Corte constitucionalidad
declaró exequible en sentencia C-396 de 2007, por encontrar que esa era la
ordenación que resultaba garantista al estar conforme con el diseño del sistema
acusatorio impuro, adversarial, de "igualdad de armas" concebido en la Constitución y en la
ley. Se dijo entonces: "v) Por regla general, el sistema penal acusatorio
se caracteriza por la pasividad probatoria del juez, pues él no sólo está
impedido para practicar pruebas sino que está obligado a decidir con base en
las que las partes le presentan a su consideración. De tal forma que si la
parte acusadora no logra desvirtuar la presunción de inocencia del acusado, o
existen dudas sobre la ocurrencia de los hechos o sobre su responsabilidad
penal, el juez simplemente debe absolverlo porque no puede solicitar pruebas
diferentes a las aportadas en la audiencia preparatoria y controvertidas en el
juicio. La pasividad probatoria del juez es vista, entonces, como una garantía
del acusado". Un modelo que se reproduce en el régimen jurídico
colombiano, donde, como sigue adelante la misma sentencia: "entre los
instrumentos diseñados por el constituyente y la Ley 906 de 2004 para garantizar la imparcialidad
objetiva del juez se encuentran los siguientes: i) el funcionario que instruye
no juzga, ii) la pérdida de la iniciativa probatoria del juez, pues se entiende
como un tercero imparcial que busca la justicia material y, iii) la carga de la
prueba de la responsabilidad penal corresponde a la Fiscalía". [Todos
tres dirigidos a] "garantizar la neutralidad del juez" [y]
"referidos al manejo de la prueba en el sistema penal acusatorio".
13. Por todas la sentencia C-818 de
2005. También en sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-125 de 2003, C-406
de 2004, T-060 de 2009.
14. Vid., entre otras, las sentencias
C-214 de 1994, C-948 de 2002 y C-406 de 2004.
15. Sentencia C-1161 de 2000.
16. Sentencia C-1112 de 2000.
17. Sentencia T-438 de 1992.
18. Sentencias T-242 de 1999 y T-492
de 2002.
19. Por ello es que se ha dicho que
el proceso disciplinario no produce per se un perjuicio irremediable, pues
deriva de un poder fundado en la Constitución, que sin violar ninguna posición
jurídica de derecho fundamental, sí procura hacer efectivo el interés general
al concretar el cumplimiento de ciertas normas. Solo se podrá hablar de
perjuicio irremediable cuando se produzca una vía de hecho en el procedimiento
disciplinario, esto es, cuando "se presentan circunstancias excepcionales
tales como las siguientes: (i) que existan motivos serios y razonables que
indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria
puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales
y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales
de los afectados, en particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio
derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera inconstitucional
amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de
los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión llene los
requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que
los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados para su
defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y
constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia
requerida para impedir la afectación irremediable del derecho fundamental
invocado" ( T-1102 de octubre 28 de 2005. Ver también la T-214 de marzo 8 de 2004).
20. Vid sentencias C-491 de 1996,
T-484 de 2004, T-423 de 2008. 21. Estas particularidades de sujeto, objeto e
impacto, han servido también para justificar que la responsabilidad
disciplinaria y la penal se entiendan como distintas y por tanto puedan
iniciarse sendos procesos para establecer una y otra, sin violar con ello el
principio del non bis in idem. Dijo al respecto la Corte en sentencia C-244 de
1996, reiterada en la C-181
de 2002.:"[C]uando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra
una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que
exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno
de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales
se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter
ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la
administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes
sociales más amplios. Si bien es cierto que entre la acción penal y la
disciplinaria existen ciertas similitudes (…) no es menos cierto que ellas no
se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación
de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en
el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o
de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las
funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc.,
y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y
prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por
la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General
de la Nación,
ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los
servidores estatales". Conclusión a la que también se llegó en la
sentencia C-259 de 1995, relacionada precisamente con la ley 23 de 1981, en la
que la responsabilidad disciplinaria que allí se regula no excluye la posible
responsabilidad penal por los mismos hechos.
22. Posición que se retoma en
sentencia C-597 de 1996.
23. Vid. también sentencias C-124 de
2003, T-811 de 2003, C-181 de 2002, C-818 de 2005, T-806 de 2005.
24. Se dijo sobre el particular en
sentencia C-1076 de 2002, que únicamente "por vía legal, lo cual incluye a
los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares,
como quiera que está de por medio el acceso a una función pública. (…) en
materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido de que únicamente
por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede
erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable
disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los
notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna
razón constitucionalmente válida para ello". Ver también, sentencias C-448
de 1998, T-181 de 2002, C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-125 de 2003, C-252 de
2003, C-383 de 2003 y T-1093 de 2004.
25. Vid sentencia C-432 de 2004.
26. Al respecto, ver, entre otras,
sentencias C-710 de 2001, C-432 de 2004 y C-1169 de 2004.
27. Vid. sentencias C-921 de 2001 y
C-992 de 2001.
28. Vid. sentencia C-818 de 2005, en
la que se retoman las sentencias C-530 de 2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004.
29. Vid. sentencias C-404 de 2001 y
C-818 de 2005.
30. Vid sentencias T-1093 de 2004 y
C-404 de 2001.
31."Así, la tipicidad en las
infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma
que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de
manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria". Sentencia C-404 de
2001.
32. Sentencias C- 427 de 1994, C-371
de 2002, C-530 de 2003, T-706 de 1996.
33. En el que se profiere la
sentencia C-427 de 1994, que declaró exequible una norma que prohibía a los
funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación "ejecutar en el lugar de trabajo o en
sitio público, cualquier acto contra la moral o las buenas costumbres". Y
esto lo hizo siguiendo en extenso la posición que sobre el tema había fijado la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia de agosto 12 de 1982, MP Manuel Gaona Cruz, en donde se
dijo que los principios de tipicidad y de legalidad no tienen una aplicación
tan rígida en el ámbito de las sanciones a funcionarios públicos como lo tiene
en el ámbito penal. De este modo, "(…) la regulación genérica de la
conducta indebida del funcionario no comporta la facultad de su catalogación
arbitraria o caprichosa, ni releva a la autoridad de la obligación de ceñir sus
mandatos o decisiones a los precisos cometidos propuestos", siendo
necesario "dejar nítidos algunos parámetros esenciales de
interpretación" que concreten lo indefinido de la infracción analizada
(faltas a la moral social).
34. Sentencia C-350 de 2009.
35. Se mencionan en la providencia
analizada, también los casos de las sentencias C-098 de 2003, C-431 de 2004,
C-570 de 2004, C-537 de 2005 y C-393 de 2006.
36. Ver también, entre otras, las
sentencias : T-579 de 1994; C-373 de 2002; C-570 de 2004; C-431 de 2004.
37. Dijo a este respecto la sentencia
T-1093 de 2004 que en materia disciplinaria "`el fallador cuenta con un
mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por
la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función
pública y del régimen disciplinario’; y que ‘en la definición de las faltas
disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que
interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al
superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación (…) Por
ende, ‘el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar
si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los
tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es
decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado,
lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad’".
38. Vid también, sentencias C-921 de
2001, C-475 de 2004, C-406 de 2004.
39. Que su vez retoman las sentencias
T-301 de 1996, T-433 de 1998 y T-1034 de 2006.
40. Sentencia C-095 de 2003
41. Idem.
42. Sentencia T-176 de 2008.
43. Retomado en el Auto 318 de 2006.
44. Al respecto, vid. G. Zagrabelsky.
"¿Qué es ser juez constitucional?" En Estudios constitucionales.
Santiago, Año 6, N° 2, 2008, pp. 561-565 (traducción de Miguel Carbonell).
45.
A
este respecto es indicativo observar cómo incluso la jurisprudencia trazada por
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha ido flexibilizando su postura
frente a la propia noción de imparcialidad judicial. Porque si bien en los
célebres asuntos Piersack c. Bélgica (sentencia de 1º de octubre de 1982) y De Caber
c. Bélgica (sentencia de 26 de octubre de 1984), el Tribunal reconoce la
vulneración del principio a partir de un análisis en abstracto por el cual se
tacha de parcialidad a un juez por haber conocido previamente del asunto, a
partir de la sentencia Hauschildt c. Dinamarca (sentencia de 24 de mayo de
1989) la doctrina sufre un cambio sustantivo. En efecto, desde tal sentencia,
la valoración sobre la imparcialidad del juez dependerá de la intensidad y
naturaleza del conocimiento previo, es decir, del riguroso estudio del caso en
concreto, pues el hecho de que el juez haya adoptado decisiones antes del
juicio, "no puede por sí mismo justificar aprensiones en cuanto a su
imparcialidad". Cfr. Rafael Jiménez Asensio. Imparcialidad Judicial y
Derecho al Juez Imparcial. Cizur Menor (Navarra), Aranzadi, 2002, pp. 199-202.
46. Es igualmente oportuno recordar
que uno de los principales defensores de la imparcialidad como garantía
esencial del proceso penal justo, Luigi Ferrajoli, al desarrollar el punto
enfatiza en que tal predicamento reposaba, entre otras, en el hecho de que se
aludía a la actividad del juez, que es muy distinta de otras funciones del
Estado. La "estricta legalidad" y la "estricta
jurisdiccionalidad" como "señas de identidad más características de
todo sistema penal garantista en un ‘estado de derecho’ (…) valen para
distinguir la actividad judicial de cualquier otra forma de actividad
jurídica". Porque, en efecto, aunque vgr. La administración desarrolla
actividades jurídicamente reguladas, no se contempla en la ley "la sustancia
de las decisiones producidas", pues en todo caso pueden seguir
consideraciones relacionadas con las políticas públicas establecidas o con las
directrices superiores dispuestas; en cambio el pronunciamiento judicial,
"no es sólo delegado sino también derivado de la previsión legal".
Así mismo, los demás órganos del Estado "aun operando con las formas y
dentro de los límites establecidos por las leyes, fijan o siguen líneas o
finalidades políticas más o menos contingentes, según su colocación institucional
y su ámbito de autonomía (…). Los jueces por el contrario, no persiguen ningún
interés perjudicial sino sólo la verdad en cada causa que conocen". De tal
razonamiento deriva que la estricta sujeción a la ley predicable del juez,
expresa así mismo su "colocación institucional (…) externa a los sujetos
en causa y al sistema político y extraña a los intereses particulares de unos y
a los generales del otro", lo cual a su vez "se hace patente en el
requisito de la imparcialidad (…)".Cfr. Luigi Ferrajoli. Derecho y razón,
op.cit, pp. 578-580. Una conclusión respecto del juez que, agrega esta Corte
constitucional, no se predica de manera absoluta frente a quien ejerce el poder
de investigar y sancionar disciplinariamente, pues su "colocación
institucional" no es necesariamente externa (caso del poder disciplinario
ejercido por la propia entidad o por el tribunal disciplinario creado para un
gremio profesional), ni extraña a los intereses generales de preservar los
principios y finalidades que animan y dan sentido al ejercicio de la función
pública o la actividad profesional.
47. Sentencia C-213 de 2007.
48. Sentencia C-620 de 2008.
49. La asimilación terminológica
entre acusación y formulación de cargos, de un lado, y juzgamiento y decisión
de fondo, de otro, no es por cierto artificial. Como bien lo ha establecido la
jurisprudencia de esta Corte, responde a la connotación que tienen ciertas
actuaciones administrativas, en las que, como se dijo en sentencia SU 901 de
2005, "materialmente se cumple la función de administrar
justicia". Es el caso de, por ejemplo, "los procesos que se adelantan
ante la justicia penal militar, los procesos policivos y los procesos
disciplinarios (…)" (resaltado fuera del texto).
50. Vid. sentencia C-620 de 2008.
51. Remisión dispuesta en el artículo
82 de la ley 23 de 1981, que como se dijo en la sentencia C-259 de 1995,
conduce "a que toda actuación del Tribunal de Ética Médica esté sometida a
la observancia del debido proceso, garantizando de esa manera los derechos del profesional
acusado dentro del proceso disciplinario allí consagrado, con sujeción a las
normas constitucionales".