SENTENCIA T-285 DE 2012
Referencia:
expediente T-3246696
Acción
de tutela presentada por María Julia Velásquez
González contra la
Secretaría de Integración Social Distrital de Bogotá y Unicajas Comfacundi EPS-S
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., doce (12) de abril dos mil doce (2012)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de
los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Sexto Civil
Municipal de Bogotá el veinticinco (25) de agosto de dos mil once (2011) y, en
segunda instancia, por el Juzgado Trece Civil del Circuito el veintidós (22) de
septiembre de dos mil once (2011), con ocasión de la acción de tutela
instaurada por María Julia Velásquez González contra la Secretaría de
Integración Social Distrital de Bogotá y Comfacundi
EPS-S.
El proceso de la referencia
fue seleccionado para revisión por la
Sala de Selección Número Once, mediante auto proferido el
treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011).
I. ANTECEDENTES
María Julia Velásquez
González instauró acción de tutela contra la Secretaría de
Integración Social Distrital de Bogotá y la EPS-S Unicajas
Comfacundi, invocando el amparo de sus derechos
fundamentales a la salud y a la vida digna, los cuales considera fueron
quebrantados por estas entidades, al negarle el suministro de alimentos de
acuerdo a la dieta especial que le ordenó su médico tratante en el programa de
comedor comunitario del que es beneficiaria o, en su lugar, la canasta de
discapacidad para preparar los alimentos en su casa.
De
acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la
accionante sustenta su petición en los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
María Julia Velásquez González tiene 56 años de edad y
padece hemorragia de vías digestivas altas e hipotiroidismo hace más de catorce
años. En el mes de junio del año pasado le diagnosticaron también un tumor
maligno de tiroides y reflujo gastroesofágico. Como parte del tratamiento para
estas enfermedades, su médico tratante1 le ordenó una “dieta
especial” con la que se pretende evitar exacerbar sus patologías 2
1.2. Manifiesta la actora que
en atención a la situación de vulnerabilidad extrema en la que se encuentra, es
beneficiaria del Programa de Seguridad Alimentaria comunmente
conocido como “comedores comunitarios”, ofrecido por la Alcaldía Mayor de
Bogotá a través de la
Secretaría de Integración Social. En dicho programa todos los
días le sirven el mismo menú que preparan para los afiliados, sin hacer alguna
distinción especial para ella, teniendo en cuenta la dieta que le ordenó su
médico tratante. Por lo que acudió a la Gerencia de Control Social, Acción 13, entidad
que el veintiocho (28) de junio de dos mil once (2011), ofició a la Secretaría Distrital
de Integración Social, Subdirección Local de Teusaquillo y Barrios Unidos para
que la cambiaran al programa de “canasta de discapacidad” como quiera que éste
último consiste en la entrega de un mercado mensual y no de un menú especifico
cada día.
1.3. El catorce
(14) de julio del mismo año, la entidad accionada despachó negativamente la
anterior solicitud. Adujo que la actora no cumplía con los requisitos para ser
incluida en el programa “canasta de discapacidad”, pues si bien su estado de
salud es delicado, no padece una discapacidad severa que le impida movilizarse
hasta el comedor de la localidad en la que reside.
1.4. Agrega la peticionaria
que no ha podido alimentarse adecuadamente, toda vez que, su estado de salud le
impide trabajar para poder pagar su propia alimentación y depende del comedor
comunitario para ello, pues su hijo de 23 años, tiene problemas de conducta y
también es desempleado.
1.5. A juicio de la
accionante, la decisión de negar la inclusión en el programa “canasta de
discapacidad” o, el menú especial, de acuerdo a su dieta, en el “comedor
comunitario”, comporta la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud
y a la vida digna, pues su alimentación depende exclusivamente de lo que recibe
de la Secretaría
por medio del comedor, pero si come en éste, su estado de salud empeora porque
no puede seguir su dieta. Por ello, solicita por esta vía el amparo de los
derechos invocados y como consecuencia, que se le ordene a la Secretaría la inclusión
en el programa antes referido, o la dieta especial en el comedor comunitario,
así como la autorización del control por parte de un nutricionista, de acuerdo
a lo ordenado por su médico tratante.
2. Respuesta de la entidad
accionada
El Juzgado Sexto Civil Municipal de Bogotá, por medio de auto proferido el once (11) de agosto de
dos mil once (2011), admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó
oficiar a la entidades accionadas para que en el término de dos (2) días se
pronunciara sobre los hechos y las peticiones de la misma.
2.1.
Dentro del término la
EPS-S Unicajas Comfacundi,
allegó escrito en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela.
Argumentó que ha prestado todos los servicios de salud de manera oportuna e
integral, prueba de ello son las cincuenta y ocho (58) autorizaciones que ha
expedido hasta la fecha para tratar sus patologías.3 Por otro lado,
expuso la entidad que su función como administradora del régimen subsidiado no
es otra que la de asegurar la efectiva prestación de los servicios de salud a
sus afiliados, y no tiene competencia, ni facultad legal para incluir a las personas
en los programas de asistencia alimentaria que desarrolla el gobierno a través
de sus entidades descentralizadas. Por ello, la solicitud de inclusión al
programa requerido por la actora, debe realizarse ante la Secretaría de Salud
Distrital de Bogotá.
2.2.
La Secretaría
Distrital de Salud de Bogotá también intervino en el trámite
tutelar solicitando negar la acción de amparo. Adujo la entidad que ha cumplido
con todas las obligaciones legales que tiene a su cargo, sin embargo, no puede
garantizar la inclusión de la accionante en el programa “canasta de
discapacidad”, pues es competencia exclusiva de la Secretaría de
Integración Social, toda vez que es un programa creado y manejado por esa
entidad.
2.3.
Por su parte, la
Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá dio
respuesta a la acción de la referencia, presentando las siguientes
consideraciones para sustentar su solicitud de desestimar las pretensiones
formuladas por la actora:
(i)
El programa “canasta complementaria” forma parte de la política pública de
seguridad alimentaria y nutricional del Distrito de Bogotá. Por medio este se
pretende lograr la atención integral de las familias en situación de
inseguridad alimentaria y nutricional a poblaciones que por sus circunstancias
especiales como dispersión territorial, bajo nivel de calidad de
infraestructura sanitaria o características étnicas o culturales requieren que
la prestación del servicio se haga de forma diferente a la del comedor
comunitario.
(ii)
Ahora bien, teniendo en cuenta el alto grado de vulnerabilidad de los
habitantes del Distrito Capital de Bogotá, la Secretaría, mediante la Resolución No. 964
de dos mil diez (2010), adoptó los criterios de ingreso, egreso, priorización y
restricción por simultaneidad, para el acceso a los servicios sociales. En
dicha resolución se establecieron unas circunstancias específicas para acceder
al programa de la “canasta complementaria”, entre estas, se encuentra el hecho
de padecer una “discapacidad severa certificada por un ente de salud” situación
que no se presenta en el caso de la accionante, pues si bien ésta padece varias
afecciones en su estado de salud, no configuran una discapacidad severa que le
impida a la usuaria asistir diariamente al comedor comunitario ya que puede
movilizarse de manera independiente, por ello, no es factible cambiarla de
programa.
(iii)
De otro lado, expuso la entidad que la dieta prescrita por el médico tratante
de la señora María Julia Velásquez González le impide precisamente consumir
alimentos que no se otorgan en el comedor comunitario como lo son el té negro,
las gaseosas, los condimentos, chocolates y café. En cambio, de acuerdo a la
minuta estandarizada para el Distrito Capital de Bogotá para el servicio de
“canasta complementaria”, existen varios alimentos en ésta canasta que la
accionante no podría consumir. Por ello, no tendría sentido cambiarla de
servicio.
(iv)
Finalmente, la Secretaría
manifestó que, tanto la alimentación entregada en los comedores comunitarios,
como en la canasta complementaria, no son susceptibles de ajustes a las
prescripciones médicas de cada ciudadano, sino que sus componentes están
determinados en forma estandarizada y bajo patrones nutricionales acordes a la
edad de los participantes.
3. Sentencias objeto de
revisión
3.1.
Primera instancia
En
providencia de agosto veinticinco (25) de dos mil once (2011) el Juzgado Sexto
Civil Municipal de Bogotá, resolvió conceder el amparo de los derechos
fundamentales invocados. A su juicio, si bien la actora no padece una discapacidad
severa debidamente acreditada que le impida asistir al comedor de manera
autónoma, si se encuentra en una situación grave y ajena a su voluntad, que
debe ser protegida por el Estado. Ello implica que el juez constitucional tome
medidas tendientes a garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales
a la salud y a la vida digna de la accionante. Por lo anterior, ordenó a la Secretaría de
Integración Social –Comedor Comunitario Localidad de Teusaquillo- que le
garantizara a la accionante una alimentación adecuada, teniendo en cuenta que a
la accionante su médico tratante, adscrito a la EPS-S, le ordenó que
consumiera alimentos integrales, y lácteos deslactosados,
así como también que dejara de consumir café, chocolate, te negro, gaseosas,
condimentos y grasas entre otros. De igual manera, ordenó a la EPS-S Comfacundi,
programar la cita con el nutricionista, teniendo en cuenta la orden del médico
tratante de la actora.
3.2. Impugnación de la
sentencia
Inconforme con la decisión, la Secretaría Distrital
de Integración Social impugnó
parcialmente el fallo en lo relacionado con el suministro de alimentos
integrales y lácteos deslactosados, pues el
suministro de estos alimentos excede la capacidad de Secretaría, en la medida
en que los componentes del menú están determinados en forma estandarizada y
bajo patrones nutricionales acordes a la edad de los afiliados. Así, solicitó
que se modificara la orden de suministrar productos integrales y deslactosados.
3.3. Segunda instancia
Del asunto, conoció el Juzgado Trece
Civil del Circuito de Bogotá que, en sentencia de septiembre veintidós (22) de dos mil once (2011), confirmó el fallo
recurrido, pero modificó el numeral segundo de la parte resolutiva del mismo,
en el sentido de excluir los alimentos determinados como integrales y lácteos deslactosados. Consideró la autoridad judicial que el
Gobierno tiene la obligación legal de actuar de modo tal que progresivamente
todas las personas pueden asegurarse una alimentación adecuada acorde con su
dignidad humana, por ello, cuando alguien carece de recursos para lograrlo, el
Estado debe crear de manera proactiva programas por medio de los cuales se
proporcionen alimentos a las personas mas vulnerables. Sin embargo, dicha
atención por parte del Estado no puede ser entendida como un paternalismo
extremo que llegue al punto de suministrar alimentos específicos a cada
ciudadano, pues esto implicaría una modificación desproporcionada del
presupuesto.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite
de referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°,
y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema jurídico
2.1.
Teniendo en cuenta la situación fáctica puesta de presente en el acápite de
antecedentes, se le atribuye a la
Secretaría distrital de Integración Social de Bogotá y a la EPS- S Unicajas
Confancundi la vulneración de los derechos
fundamentales a la salud y a la vida digna de la señora María Julia
Velásquez, como consecuencia de la decisión de negar la inscripción en el
programa “canasta complementaria” bajo el entendido de que no padece una
discapacidad severa que le impida movilizarse hasta el comedor comunitario de
su Localidad, a pesar de que la actora afirma que si bien puede desplazarse
hasta el comedor, no puede consumir los alimentos que sirven en el mismo,
debido a que su delicado estado de salud le exige cumplir estrictamente la
dieta especial que le ordenó su médico tratante.
2.2.
Unicajas Comfacundi EPS-S
argumenta que ha cumplido con todas sus obligaciones legales en prestación de
los servicios de salud a la accionante. Sin embargo, afirma que no puede inscribirla en el programa de
asistencia que requiere, toda vez que no tiene competencia para ello. Por su
parte la Secretaría
de Integración Social adujo que a la señora María Julia Velásquez González se
le brinda asistencia alimentaria a través del comedor comunitario de la Localidad de
Teusaquillo, y no es factible cambiarla al servicio de “canasta
complementaria”, porque la afiliada no está inmersa en ninguna de las
situaciones especiales contempladas en la Resolución No. 964
de dos mil diez (2010), para acceder a este programa diseñado para quienes por
circunstancias muy especiales, no pueden recibir asistencia por medio del
comedor comunitario de su respectiva Localidad.
2.3.
Los jueces de instancia concedieron el amparo de los derechos invocados y le
ordenaron a la Secretaría
de Integración Social que atendiera las necesidades de alimentación especial
requerida por la accionante, no con la canasta complementaria, sino a través
del comedor comunitario. De igual manera, en primera instancia, se ordenó
incluir en el menú alimentos integrales y lácteos deslactosados.
Esta última decisión fue modificada en segunda instancia excluyendo lo
relacionado con el suministro de estos alimentos específicos.
2.4.
El asunto le propone a la Sala
el siguiente problema jurídico: ¿La
entidad encargada de ejecutar la política pública de seguridad alimentaria
(Secretaría Distrital de Integración Social) vulnera los derechos fundamentales
a la salud y a la vida digna de una mujer con varias afecciones de salud, al
negarle la asistencia especial requerida, de acuerdo a la dieta prescrita por
su médico, a pesar de que la actora por su estado de salud no puede consumir
las comidas que le suministran?
2.5.
A efectos de resolver el anterior interrogante la Sala (i) abordará el marco de
especial protección constitucional e internacional de las personas con alguna
discapacidad, (ii) expondrá el deber de no discriminación que tienen las
autoridades públicas encargadas de brindar asistencia alimentaria. Por último
solucionará el caso concreto.
3. Marco de especial
protección de las personas con discapacidad de conformidad con la Constitución y los
instrumentos internacionales. Mandatos del Estado
3.1. Con relación a
las personas en condiciones de discapacidad, nuestra Carta Política contiene un
marco normativo de protección en sus artículos 13 y 47. El primero de ellos,
establece un mandato de especial
protección del cual se deriva la atención diferencial en favor de los grupos
que históricamente han sido discriminados o marginados. Por su parte, el
artículo 47 impone la obligación del Estado de adelantar políticas “de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran.” Así también, los artículos 54 y 68 señalan deberes del Estado y
de los particulares de propiciar condiciones necesarias en el ámbito laboral y
educativo a las personas con alguna discapacidad.
En suma, el anterior marco constitucional establece,
de un lado las obligaciones del Estado frente a las personas en situación de
debilidad manifiesta, y del otro, la titularidad de éstas a demandar que el
Estado como mínimo (i) les brinde un trato acorde a sus circunstancias, lo que
implica una diferenciación positiva, sobre todo cuando ello resulte necesario
para el ejercicio pleno de sus derechos en condiciones de igualdad y (ii)
adopte políticas tendientes a garantizar su rehabilitación e integración
social, brindando la atención especializada requerida de acuerdo a sus
condiciones.
En efecto, no han sido pocos los fallos de esta
Corporación que lo han entendido así. Entre estos, la Sentencia T-823 de
19994 señaló con relación al mandato de trato diferencial a favor de
las personas en condición de discapacidad que “(…) la igualdad real
sólo se alcanza si el Estado se quita el velo que le impide identificar las
verdaderas circunstancias en las que se encuentran las personas a cuyo favor se
consagra este derecho (…)”. En la misma oportunidad, la Corte expresó que una vez
identificadas las circunstancias reales de estas personas, corresponde al
Estado dar cumplimiento al deber de “(…) diseñar políticas públicas que
permitan la superación de las barreras existentes para que las personas puedan
incorporarse, en igualdad de condiciones, a la vida social, política, económica
o cultural.” En esa misma línea, este Tribunal también ha considerado
que las autoridades deben “remover
todos los obstáculos que en los ámbitos normativo, económico y social
configuren efectivas desigualdades de hecho que se opongan al pleno disfrute de
los derechos de estas personas, y en tal sentido, impulsar acciones
positivas” y “abstenerse de adoptar o
ejecutar cualquier medida administrativa o legislativa que lesione el principio
de igualdad de trato” la omisión por parte del Estado, de estos mandatos,
puede constituir una lesión de los derechos fundamentales de los sujetos
concernidos y, en consecuencia sería inconstitucional.
3.2. Ahora bien, con respecto a las obligaciones internacionales
aplicables frente a las personas con discapacidad, se encuentran tratados
generales, como la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que si bien no se
refieren explícitamente a las personas con discapacidad, sus garantías les son
directamente aplicables.5 De igual forma, todas las disposiciones de
la Convención
sobre los Derechos del Niño6 cobijan a los niños con discapacidad. También Colombia
ratificó la “Convención Interamericana para la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”, adoptada
por la Asamblea
General de la
OEA en 1999.7 En esta se define la discriminación contra
las personas con discapacidad como toda aquella “distinción, exclusión o
restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad,
consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente
o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de
sus derechos humanos y libertades fundamentales”. Adicionalmente, ordena a
los Estados a tomar medidas no sólo para “eliminar la discriminación contra
las personas con discapacidad” sino también para “propiciar su plena
integración en la sociedad.”
En
la misma línea, el Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos,
sociales y culturales, aprobado en Colombia por la Ley 319 de 1996 y declarado
exequible por la
Sentencia C-251 de 19978, dispone en materia de seguridad social, que “toda persona tiene derecho a la
seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa…”; en relación con la salud, el derecho de toda
persona “… a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de
bienestar físico, mental y social…” y el compromiso de los Estados de
adoptar medidas para, entre otras cosas, garantizar “… la satisfacción de
las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus
condiciones de pobreza sean más vulnerables”.
En ese orden
de ideas, los derechos de las personas con discapacidad también han sido objeto
de múltiples declaraciones y recomendaciones en el ámbito internacional. Entre
estos, la Declaración
de los Derechos de los Impedidos, Resolución 344 de diciembre 9 de 1975, en la
que la Asamblea
General de las Naciones Unidas proclamó, “la necesidad de
prevenir la incapacidad física y mental y de ayudar a los impedidos a
desarrollar sus aptitudes en las más diversas esferas de actividad, así como de
fomentar en la medida de lo posible su incorporación a la vida social normal”,
así como también señaló que los impedidos son titulares, sin importar su origen,
“la naturaleza o la gravedad de sus trastornos y deficiencias, a los mismos
derechos fundamentales que sus conciudadanos de la misma edad, lo que supone,
en primer lugar, el derecho a disfrutar de una vida decorosa, lo más normal y
plena que sea posible” e hizo referencia a la obligación de los Estados de
tomar “las medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonomía
posible”.9
3.3. Además de
los anteriores Tratados e instrumentos internacionales, dirigidos a la
población en situación de discapacidad, la Asamblea General
de las Naciones Unidas, adoptó la
Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (en adelante CDPCD) en diciembre de 2006, la cual fue incorporada
al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 1346 de 2009 y declarada exequible por medio
de la Sentencia C-293
de 201010. Esta Convención introduce varios cambios relacionados con
el concepto y el trato de la
discapacidad o diversidad funcional, los cuales deben incidir en la definición
de las políticas diseñadas para la población con discapacidad en el ámbito
interno.
Como primera medida, la Convención tiene como
propósito “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de
igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales para todas
las personas con discapacidad (…)” En cuanto al concepto de discapacidad,
desde el Preámbulo, la
Convención parte del reconocimiento de que tal concepto es
evolutivo y cambiante y que es el resultado de la interacción entre las
personas con deficiencias y las barreras que se les imponen y que evitan su
participación plena y efectiva en condiciones de igualdad. De igual manera,
reconoce de manera expresa que todas las personas con deficiencias físicas,
mentales intelectuales o sensoriales a largo plazo son personas con
discapacidad.11
3.4. Precisamente para lograr alcanzar los fines de la CDPCD, y en armonía con el
marco de protección constitucional para este grupo poblacional se establecen en
cabeza del Estado unos deberes de acción y otros de omisión respecto de los
derechos de los que son titulares las personas con discapacidad de acuerdo a la Convención. Entre
estas medidas, se encuentra la de “tener en cuenta, en todos los programas, la
protección y promoción de los derechos humanos de las personas con
discapacidad” y la de abstenerse de actos o prácticas que sean incompatibles
con la referida Convención velando porque todas las autoridades e instituciones
públicas actúen de acuerdo a lo que en ella se dispone. En el mismo sentido, en
el artículo 5 del instrumento, se consagra la prohibición de discriminación,
que de acuerdo a su definición, incluye la obligación del Estado de efectuar ajustes
razonables.
A este respecto, interesa anotar que de acuerdo a las
definiciones que de ambos conceptos, trae la CDPCD, “la discriminación por motivos de
discapacidad” involucra, no sólo los actos de distinción, exclusión o
restricción, cuyo propósito sea el de obstaculizar o impedir el goce de los
derechos de las personas en estas condiciones, sino que también incluye (i) los
actos o medidas que, a pesar de no tener esa intención, surtan el mismo efecto
o impacto sobre estas personas y, (ii) la denegación de realizar ajustes
razonables en casos concretos.12
3.5. De cara a estos mandatos del Estado, surge la
titularidad de una serie de derechos a favor de las personas en condiciones de
discapacidad, entre los que vale destacar en esta oportunidad, (i) el derecho a
la asistencia especial, contemplado artículo 19 literal a, b y c de la CDPCD, consistente en el
acceso a servicios de asistencia domiciliaria, residencial y otros servicios de
apoyo, incluyendo las asistencia personal para facilitar su existencia e
inclusión en la sociedad, así como también el derecho a que los servicios
comunitarios, tengan en cuenta sus necesidades particulares; en materia de
salud, (ii) el derecho a que les proporcionen servicios de salud especialmente
los que requieran como consecuencia de su discapacidad y también los que
contribuyan a prevenir y reducir al máximo la aparición de nuevas
discapacidades, pero también el derecho a que no se les niegue la “atención
en salud o alimentos solidos o líquidos por motivos
de discapacidad”13; en lo relacionado con la protección social
del Estado contempla (iii) el derecho a que se les asegure el acceso y
el de sus familias, cuando quiera que vivan en situación de pobreza y a la
asistencia del Estado para sufragar gastos relacionados con su discapacidad.
4. Las entidades encargadas de crear y ejecutar la
política pública de seguridad alimentaria para población en situación de
pobreza deben atender el mandato de no discriminación
De
conformidad con el marco normativo de especial protección para las personas con
discapacidad, la Sala
considera que los mandatos expuestos en el acápite anterior, también son
aplicables a las entidades encargadas de crear y ejecutar la política pública
de seguridad alimentaria para población en situación de pobreza, en tanto,
estos se aplican para todas las autoridades públicas independientemente del
nivel al que pertenezcan, pero además, porque son las encargadas de garantizar
que se cumpla con la obligación consagrada en el literal f del artículo 25 de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad,14 según el cual los
Estados deben impedir que se nieguen, de manera discriminatoria, servicios
de atención de la salud o alimentos sólidos o líquidos por motivos de
discapacidad. En ese orden de ideas, tales autoridades tienen la obligación
de garantizar la asistencia especial de las personas con alguna disminución en
su estado de salud, en condiciones de igualdad. Para ello, deben (i) eliminar
cualquier forma de discriminación por motivos de discapacidad, e (ii) incluir
en la política de atención un enfoque diferencial que responda a las
necesidades de este grupo de personas, de acuerdo a sus circunstancias
particulares, tomando en cuenta los principios de diseño universal,
accesibilidad para todos y todas, y ajustes razonables.
4.1 En relación con el primer deber, esta Corporación ha entendido la
discriminación como “la conducta, actitud o trato que pretende, consciente o
inconscientemente, anular, dominar o ignorar a una persona o grupo de personas,
apelando con frecuencia a preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y
que trae como resultado la violación de sus derechos fundamentales”15
En el mismo sentido, de la noción de discriminación adoptada en la CDPCD, a la cual ya hubo
oportunidad de referirse, se desprende
que la discriminación específicamente en razón de la discapacidad, se
genera por (i) “(…) cualquier distinción, exclusión o restricción por
motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o
dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de
condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los
ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo” y por
(ii) “todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes
razonables.”
De ambas obligaciones se deriva también que la prohibición de
discriminación incluye abstenerse de realizar actos que la ocasionan de manera
indirecta. Ello implica eliminar no sólo los tratamientos diferenciados,
injustificados y desfavorables frente a un sujeto determinado, con base en
criterios como la raza, el género, la religión, sino también los que, a pesar
de ser prácticas, medidas o condiciones formalmente neutras, impactan de manera
desproporcionada a un grupo en
particular. Por ejemplo, en la doctrina se cita el caso hipotético de
una ley según la cual sólo las personas que midieran más de un (1) metro con
ochenta y dos (82) centímetros pudieran ingresar a la universidad, como el
típico caso de una norma que contiene una medida de discriminación directa en
razón de la altura, pero también de una disposición que generaría discriminación indirecta por
motivos de sexo, como quiera que las mujeres tienden a ser de menor estatura
que los hombres, y que hay menos posibilidades de que este grupo satisfaga el
criterio antes mencionado.16
Ahora bien, en el derecho constitucional colombiano esta Corporación ha
resuelto un caso que presenta propiedades semejantes. Se trata del decidido por
esta Corte en la sentencia T-1258 de 2008,17 en el cual una persona
que medía un (1) metro con dieciocho (18) centímetros de altura, experimentaba un dificultad relevante para
acceder a la altura de las ventanillas previstas para atención al público en el
edificio de la
Corte Constitucional. En aquella oportunidad la Corte señaló, en específico
que la discriminación “[…] puede
ser directa o indirecta. La indirecta ocurre, cuando de tratamientos
formalmente no discriminatorios, se derivan consecuencias fácticas desiguales
para algunas personas, que lesionan sus derechos o limitan el goce efectivo de
los mismos. En tales casos, medidas neutrales que en principio no implican
factores diferenciadores entre personas, pueden producir desigualdades de facto
entre unas y otras, por su efecto adverso exclusivo”.
4.2. Entonces el desconocimiento del mandato de no discriminación
también puede darse por omisión, (i) al no incluir a algún grupo de
personas al momento de otorgar beneficios o privilegios, beneficiando sólo a
ciertas personas o grupos sin justificación objetiva razonable, (ii) o al no tener en cuenta la obligación de tratar
especialmente a las personas en situación de debilidad manifiesta, En cuanto a la
primera clase de omisión, esta Corte en
la sentencia T-340 de 201018 estudió un caso en el que la afectación
al derecho fundamental a la igualdad se configuró con la decisión
administrativa de establecer un beneficio para un grupo de deportistas,
excluyendo a otros que se encontraban en una situación fáctica similar, salvo
por el hecho de que el grupo de personas excluidas del beneficio eran personas
con discapacidad. La Corte
consideró que dicha exclusión a este grupo de personas obedecía a motivos que
carecían de legitimidad constitucional. Por ello, concedió el amparo del
derecho a la igualdad y ordenó a la Secretaría de Deporte, Cultura y Recreación del
Departamento del César expedir un acto administrativo en el cual definiera un
sistema de estímulos para los deportistas que participaron y obtuvieron
reconocimientos de medallería en los Juegos
Paralímpicos Nacionales de 2008, que garantizara el derecho a la igualdad y
el principio de no discriminación, en relación con los estímulos contemplados
para aquellos deportistas que participaron y obtuvieron reconocimientos de medallería en los Juegos Deportivos Nacionales de
2008.
4.3. Bajo esa línea
argumentativa, en el caso objeto de estudio la Sala encuentra que la Secretaría Distrital
de Integración Social de Bogotá, en desarrollo de su objetivo de liderar la
formulación y el desarrollo de las políticas públicas de prevención,
protección, restablecimiento y garantía de los derechos de los distintos grupos
poblacionales, haciendo énfasis en la prestación de los servicios sociales
básicos para quienes enfrentan una mayor situación de pobreza, implementó el proyecto
“institucionalización de la política pública de seguridad alimentaria y
nutricional”. A través de esta busca
plausiblemente que los habitantes de la ciudad gocen de seguridad alimentaria y
disponibilidad de alimentos de manera suficiente y estable.
En desarrollo de dicho
proyecto, la entidad
accionada estableció diferentes líneas de atención, procurando brindar
asistencia particular a aquellos grupos que además de su situación de pobreza,
se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o situación de exclusión
social. Para ello, y en cumplimiento del mandato de darles un trato especial a
los grupos en condiciones de debilidad manifiesta, estableció un beneficio dirigido exclusivamente a
los grupos de la población bogotana que debido a circunstancias especiales
requieren que la prestación del servicio
se haga de manera diferente a la forma como se presta para la población
vulnerable en general. Dentro de estos grupos incluyó al de los discapacitados;
es decir, al de aquellos que están en condiciones de discapacidad física,
psíquica o sensorial severa certificada, que no pueden desplazarse hasta el
comedor comunitario. Para ellos diseñó el programa “canasta complementaria”,
que consiste en la entrega de un mercado mensual. No obstante, dejó de incluir
dentro de la clase de beneficiarios de ese ámbito del programa a las personas
con discapacidad que si bien podrían desplazarse hasta el comedor comunitario,
lo cierto es que están rodeadas de circunstancias especiales que les impiden
recibir los alimentos que se suministran en el comedor comunitario. En otras
palabras, omitió tener en consideración las condiciones de salud de personas
como la accionante.
La cuestión que procede a resolver la Corte se contrae entonces a
determinar dos puntos. Primero si a la luz del principio de igualdad la
diferenciación que hace la
Alcaldía entre el sector beneficiado por un trato especial
(personas discapacitadas que no se pueden movilizar) y el sector al cual
pertenece la actora (personas con alguna disminución en su estado de salud, que
requieren una alimentación especial), obedece a una justificación razonable y
objetiva. Segundo, si el Distrito le violó el derecho a recibir un tratamiento
desigual en circunstancias desiguales, al negarse a ajustar la prestación del
servicio a sus requerimientos de salud.
4.4. La Sala considera que en el caso
concreto, la vulneración a la igualdad
de la actora se produjo por doble vía. En primer lugar porque la Secretaría le confirió
un trato distinto de aquel que otorga a personas que se encuentran en sus
mismas circunstancias; es decir, un tratamiento diferente del que reciben
personas que presentan –como ella- una situación especial que les impide
recibir la atención en los términos en que los recibe la generalidad de los destinatarios
de la política de asistencia alimentaria. Lo cual, por cierto, puede no
considerarse una discriminación deliberada e intencional, porque la entidad
accionada de hecho reconoce que no puede prestar los servicios a todos de la
misma forma, y por eso creó una política de atención diferente para personas
con discapacidad. En consecuencia, a pesar de que implementa líneas de atención
diferencial y especializada para un sector de los discapacitados [los que no
pueden desplazarse el comedor comunitario], viola el derecho a la igualdad de
otros que requieren justificadamente un trato diferencial [personas que, a
pesar de poder movilizarse hasta el comedor, tienen alguna afección en su
estado de salud que les impide recibir el menú que allí les ofrecen],pero no lo
reciben sin que haya razones suficientes que expliquen el tratamiento distinto.
De otra parte, porque al pretender brindar la atención en las mismas
condiciones y bajo los mismos parámetros que personas. De otra parte porque al
pretender brindar la atención en las mismas condiciones y bajo los mismos
parámetros que a las personas con pleno uso de sus capacidades físicas omite
garantizar un trato especial, desconociendo el mandato de especial protección
que le asiste frente a la accionante.
En relación con esta segunda
omisión, la jurisprudencia constitucional ha entendido que en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política
todas las autoridades públicas tienen el deber positivo de tratar especialmente
a las personas con limitaciones físicas. Por ello, la Sala advierte que las
autoridades Distritales no podían ser ajenas a las circunstancias especiales
que rodean a las personas destinatarias de la asistencia alimentaria. Por el
contrario, debían prestar el servicio atendiendo a los mandatos y deberes
expuestos en esta sentencia. De igual manera, y como
ya ha sido mencionado, las condiciones en las que se encuentra la accionante
conducen a la necesidad de incorporar un enfoque de atención diferencial. Y
es que lo que no ha considerado la entidad al momento de brindarle la atención
a la actora es precisamente que, aun cuando ella puede movilizarse hasta el
comedor comunitario, bajo este esquema tradicional de atención no puede
garantizar su seguridad alimentaria, toda vez que no recibe la alimentación que
requiere de acuerdo a su delicada condición de salud. Para la Sala esto es así porque, si
bien es cierto [según afirma la
Secretaría de Integración Socia] en el menú del comedor no se
sirven algunos de los alimentos que su médico le prohibió consumir, también lo
es que en este no le brindan la gran mayoría de los alimentos que necesita para
su adecuada alimentación. Así, por ejemplo, de acuerdo a lo manifestado por la Secretaría, en el
comedor no se sirve café ni té, ni se utilizan condimentos, todos estos
productos que no puede consumir la accionante, pero tampoco incluye alimentos
integrales, cereales, alimentos bajos en grasa y aceite de origen natural entre
otros. 19 Ahora bien, no escapa a esta Sala el hecho de que los alimentos
que se brindan en el programa de “Canasta Complementaria” tampoco satisfacen
las necesidades alimentarias de la actora, pues como lo expone la Secretaría de
Integración Social, muchos de los productos incluidos en esta, están prohibidos
expresamente en su dieta, y al igual que en el programa de comedor comunitario,
la atención brindada tampoco contiene los alimentos que garantizan su adecuada
nutrición, de acuerdo a su condición de salud.20
Por
todo lo anterior, la Sala
entiende que la solución más idónea no es ordenar la inclusión de la
peticionaria en este último programa, como ella pretende. Pero si estima que
debe prestarse el programa de asistencia alimentaria de manera tal que se permita que la accionante ejerza, en forma real y efectiva,
su derecho a la salud y a la alimentación y, en consecuencia, contribuya a
compensar la desigualdad real a la que se encuentra sometida en la
actualidad. Ello, por cuento el mandato de no discriminación contempla el deber
de crear medidas de inclusión con un enfoque diferencial que responda a las
necesidades de las personas en situación de debilidad manifiesta, de acuerdo a
sus circunstancias particulares, tomando en cuenta los principios de diseño
universal, accesibilidad para todos y todas, y ajustes razonables.
4.5.
De conformidad con lo expuesto, la
Sala considera que la actuación de la Secretaría Distrital
de Integración Social de Bogotá de no tomar medias especiales para brindar la
asistencia alimentaria a la accionante en condiciones de igualdad, teniendo en
cuenta su situación especial de salud, desconoció el mandato de no
discriminación, actuación que a la postre, ocasionó la vulneración de los
derechos fundamentales a la igualdad en las dimensiones expuestas en ésta
Sentencia, a la alimentación y a la salud de la señora María Julia Velásquez
González.
Por
ello, ésta Sala de Revisión, confirmará los fallos de instancia, en cuanto a la
decisión de conceder el amparo de los derechos invocados, pero por las razones
expuestas en ésta Sentencia, y modificará
las órdenes proferidas por ambas autoridades judiciales, en su lugar ordenará a
la Secretaría
Distrital de Integración Social de Bogotá que dentro de los
cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente Sentencia, tome las
medidas necesarias para garantizar a la accionante el acceso a la asistencia
alimentaria que requiere, en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta la
dieta que le ordenó su médico tratante.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido
en segunda instancia por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, el
veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011), que a su vez confirmó la
sentencia dictada por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Bogotá, el
veinticinco (25) de agosto de dos mil once (2011), la cual concedió el amparo
de los derechos fundamentales a la salud, a la igualdad y a la vida digna, pero
por las razones y en los términos de esta Sentencia
Segundo.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR
a la Secretaría
de Integración Social Distrital de Bogotá, que dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación de la presente Sentencia, tome las medidas
necesarias para garantizar a la accionante el acceso a la asistencia
alimentaria que requiere, en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta la
dieta que le ordenó su médico tratante.
Tercero.-
Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
adscrito a
la EPS-S Comfacundi. Entre los tratamientos
ordenados, se encuentra la orden de una dieta especial al accionante que
consiste en “consumir alimentos integrales, evitar café, chocolate, te
negro, gaseosas, condimentos; consumir lácteos deslactosados,
aceite de origen vegetal, no consumir grasas ni bebidas alcohólicas. Incluir
Porción de fruta o verdura. Evitar repollo, brócoli y comidas de varios días” Folio
1.
3 La
entidad anexó a la contestación el Historial de servicios médicos prestados.
Folios 22-27
4 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. En ésta providencia la Corte estudió el caso de una
persona con discapacidad que consideraba que la omisión de la entidad demandada
en otorgarle una autorización especial de circulación, de acuerdo a su
discapacidad, que le permitiera transitar en su vehículo, durante las horas en
que opera el programa "pico y placa" de restricción al tráfico vehicular, constituía una violación al derecho
a la igualdad y desconocía el mandato de especial protección de las personas en
situación de debilidad manifiesta.
8MP Alejandro Martínez Caballero
9 También
hay otros instrumentos internacionales como éste, que si bien no tienen
carácter vinculante, son un importante parámetro
interpretativo de los cuerpos normativos que sí resultan obligatorios para los
Estados como las “Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para
las personas con discapacidad”,[1] las “Declaraciones sobre el Progreso y
Desarrollo en lo Social”[1] y el “Programa
de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad”,[1] y normas técnicas internacionales como la Declaración
de Copenhagen, Sección B 26 (I), que establece que los Estados deben hacer
esfuerzos para hacer el ambiente físico accesible, para las personas con
discapacidad. Igualmente, la guía de “Diseño con cuidado: Una guía para la
adaptar el ambiente construido para las personas con discapacidad”
(Naciones Unidas, Año Internacional de las personas con discapacidad, 1981) Consultar al respecto la Sentencia C-804 de
2009 (MP María Victoria Calle Correa.) (Aclaración de Voto de los Magistrados
Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa) en la Cual se estudió la
constitucionalidad de la expresión idoneidad física contenida en el
artículo 68 de la Ley
1098 de 2006 “por la cual se expide el Código de la Infancia y Adolescencia”
11
Artículo 1 inciso segundo de la
CDPCD. “Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan
deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que,
al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y
efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”
12 Artículo 2 Inciso 3 de la
CDPDC “Por discriminación por motivos de discapacidad” se
entenderá cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de
discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin
efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político,
económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de
discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables;
13 Artículo 25 Literal f “Impedirán que se nieguen, de manera
discriminatoria, servicios de salud o de atención de la salud o alimentos
sólidos o líquidos por motivos de discapacidad.
15 En la sentencia T-1090 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. al estudiar si la conducta de los dueños de unas discotecas de
Cartagena, orientada a prohibir la entrada de afrodescendientes a sus instalaciones
constituía una actitud discriminatoria, la Corte indicó que la discriminación comporta una
diferenciación ilegítima que se “efectúa respecto de ciertos sujetos o
grupos de personas con base en un rasgo distintivo particular gobernado por el
prejuicio, [que] involucra el rechazo, la supresión, la expulsión o la censura
cotidiana, a través de diferentes estrategias, negando o impidiendo
ilegítimamente o a partir de un paradigma errado, la inclusión, ejercicio o
subsistencia de determinadas prácticas”.
18 MP
Juan Carlos Henao Pérez.
20 En la respuesta de la entidad accionada se expone cuales alimentos
hacen parte de la canasta complementaria. Folios 62-66.
