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3-2012-34076
/ 19/11/12 Respetado
doctor Arango: Esta
Dirección recibió la solicitud del asunto, mediante la cual remite copia de un
pronunciamiento interno de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría
Distrital de Gobierno, dirigido a una Asesora del mismo organismo, relacionado
con la respuesta a los escritos anónimos. En
ese sentido, solicita concepto frente a las solicitudes de escritos anónimos, a
efecto que les permita dar línea a las entidades del Distrito Capital. 1. NORMATIVA APLICABLE. 1.1. Constitución Política. “Artículo 23. Toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador
podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.”. 1.2.
Ley 1437 de 20111. “Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos
y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes,
sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les
dará el nombre de autoridades. (…)”. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los
procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los
procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos
se aplicarán las disposiciones de este Código”. “Artículo 5. Derechos de las personas ante las
autoridades. En sus relaciones con las autoridades toda persona
tiene derecho a: 1. Presentar peticiones en cualquiera de sus
modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y
sin necesidad de apoderado, así como a obtener información y orientación acerca
de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto. (…) 7. Exigir el cumplimiento de las responsabilidades
de los servidores públicos y de los particulares que cumplan funciones
administrativas. (…)”. “Artículo 6°. Deberes de las personas. Correlativamente con los derechos que les asisten,
las personas tienen, en las actuaciones ante las autoridades, los siguientes
deberes: (…). 2. Obrar conforme al principio de buena fe,
absteniéndose de emplear maniobras dilatorias en las actuaciones, y de efectuar
o aportar, a sabiendas, declaraciones o documentos falsos o hacer afirmaciones
temerarias, entre otras conductas. (…). 4. Observar un trato respetuoso con los servidores
públicos. Parágrafo. El incumplimiento de estos
deberes no podrá ser invocado por la administración como pretexto para
desconocer el derecho reclamado por el particular. Empero podrá dar lugar a las
sanciones penales, disciplinarias o de policía que sean del caso según la
ley.”. “Artículo 7°. Deberes de las autoridades en la atención al público. Las autoridades tendrán, frente a las personas que
ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes
deberes: “(…). 6. Tramitar las peticiones que lleguen vía
fax o por medios electrónicos, de conformidad con lo previsto en el numeral 1
del artículo 5° de este Código. 7. Atribuir a dependencias especializadas la
función de atender quejas y reclamos, y dar orientación al público. 8. Adoptar medios tecnológicos para el trámite y
resolución de peticiones, y permitir el uso de medios alternativos para quienes
no dispongan de aquellos. (…)”. “Artículo 8°. Deber de información al público. Las autoridades deberán mantener a disposición de
toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en
la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y
electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes
aspectos: (…). 3. Las regulaciones, procedimientos, trámites y
términos a que están sujetas las actuaciones de los particulares frente al
respectivo organismo o entidad. (…)”. “Artículo 9°. Prohibiciones. A las autoridades les queda especialmente
prohibido: 1. Negarse a recibir las peticiones o a expedir
constancias sobre las mismas. 2. Negarse a recibir los escritos, las
declaraciones o liquidaciones privadas necesarias para cumplir con una
obligación legal, lo cual no obsta para prevenir al peticionario sobre
eventuales deficiencias de su actuación o del escrito que presenta. 3. Exigir la presentación personal de peticiones,
recursos o documentos cuando la ley no lo exija. (…). 9. No dar traslado de los documentos recibidos a
quien deba decidir, dentro del término legal. 10. Demorar en forma injustificada la producción
del acto, su comunicación o notificación. (…)”. “Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones
respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por
motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. Toda actuación que inicie cualquier persona ante
las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea
necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá
solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación
jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar,
examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias
y reclamos e interponer recursos. (…)”. (Subrayado fuera del texto). “Artículo
15. Presentación y radicación de
peticiones.
Las peticiones podrán presentarse
verbalmente o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la
comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a
las normas especiales de este Código. Cuando
una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la
ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que
falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de
los requisitos o documentos faltantes. Si
quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el
funcionario la expedirá en forma sucinta. Las
autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y
pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley
expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos
estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los
peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición
argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios por su diseño
no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del
deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o
presentados más allá del contenido de dichos formularios. A
la petición escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y
del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del
original y se devolverá al interesado. Esta autenticación no causará costo
alguno al peticionario”.
(Subrayado fuera del texto). “Artículo
16. Contenido de las peticiones. Toda
petición deberá contener, por lo menos: 1.
La designación de la autoridad a la que se dirige. 2.
Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante
y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de
identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El
peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica. Si el
peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el registro
mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica. 3.
El objeto de la petición. 4.
Las razones en las que fundamenta su petición. 5.
La relación de los requisitos exigidos por la ley y de los documentos que desee
presentar para iniciar el trámite. 6.
La firma del peticionario cuando fuere el caso. Parágrafo.
La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en
ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no
se encuentren dentro del marco jurídico vigente y que no sean necesarios para
resolverla”. (Subrayado
fuera del texto). “Artículo 20. Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán atención prioritaria a las
peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuando deban ser
resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quien deberá
probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo de perjuicio
invocados. Cuando por razones de salud o de seguridad personal
esté en peligro inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida
solicitada, la autoridad deberá adoptar de inmediato las medidas de urgencia
necesarias para conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba
darse a la petición”. “Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es
la competente, informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente,
o dentro de los diez (10) días siguientes al de la recepción, si obró por
escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al
competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario. Los términos para decidir se contarán a partir del
día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. (Subrayado fuera del texto). “Artículo 23. Deberes especiales de los Personeros Distritales y Municipales y de los
servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. Los servidores de la Procuraduría General de la Nación,
de la Defensoría del Pueblo, así como los Personeros Distritales y Municipales,
según la órbita de competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz e
inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del
derecho constitucional de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante
las autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto,
el cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución de
dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se
hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación”. “Artículo 31. Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones y a los
términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el
desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera
del Código; constituirán falta gravísima para el servidor público y darán lugar
a las sanciones correspondientes de acuerdo con la ley disciplinaria”. “Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al
interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al
correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro
mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El
envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la
expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el
expediente. Cuando se desconozca la información sobre el
destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la
página electrónica o en un lugar de
acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días”. (Subrayado y negrilla fuera del
texto). “Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al
cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de
aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico
que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil,
acompañado de copia íntegra del acto administrativo. El aviso deberá indicar la
fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos
que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los
plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará
surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de
destino. Cuando se desconozca la información sobre el
destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará
en la página electrónica y en todo caso
en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de
cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se
considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso. En el expediente se dejará constancia de la
remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará
surtida la notificación personal”. (Subrayado y negrilla fuera del texto). 1.3. Ley 24 de 1992. “Artículo 18. La Defensoría del Pueblo, para el
cumplimiento de sus funciones tendrá la siguiente organización: (…). 2. DIRECCIONES. (…). 2.3. Dirección de Atención y Trámite de Quejas.
(…).” “Artículo 26. La Dirección de Atención y
Trámite de Quejas ejercerá las siguientes funciones. (…)” “Artículo 27. Para la recepción y trámite de
quejas esta Dirección se ceñirá a las siguientes reglas: 1. Inadmitirá quejas que sean anónimas o aquellas
que carezcan de fundamento. Esta prohibición será obligatoria para todo el
Ministerio Público. (…)”. 1.4. Ley 190 de 1995. “Artículo 38º.- Lo dispuesto en el artículo 27 numeral 1 de
la Ley 24 de 1992 se aplicará en materia penal y disciplinaria, a menos que
existan medios probatorios suficientes sobre la comisión de un delito o
infracción disciplinaria que permitan adelantar la actuación de oficio”. 1.5. Ley 734 de 2002. “Artículo 69. Oficiosidad y preferencia. La
acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información
proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por
queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en
los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos
38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. La Procuraduría General de
la Nación, previa decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a
petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la
violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria
iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a
su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información
al jefe de la entidad. Una vez avocado el conocimiento por parte de la
Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente
frente a la administración distrital o municipal. Las denuncias y quejas falsas o temerarias, una vez
ejecutoriada la decisión que así lo reconoce, originarán responsabilidad
patrimonial en contra del denunciante o quejoso exigible ante las autoridades
judiciales competentes”. (Subrayado fuera del texto). “Artículo 70. Obligatoriedad
de la acción disciplinaria. El servidor público que tenga
conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta disciplinaria, si fuere
competente, iniciará inmediatamente la acción correspondiente. Si no lo fuere,
pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, adjuntando las
pruebas que tuviere. Si los hechos materia de la
investigación disciplinaria pudieren constituir delitos investigables de
oficio, deberán ser puestos en conocimiento de la autoridad competente,
enviándole las pruebas de la posible conducta delictiva”. 1.6. Ley 962 de 2005. “Artículo 81. Ninguna denuncia o queja anónima
podrá promover acción jurisdiccional, penal, disciplinaria, fiscal, o actuación
de la autoridad administrativa competente (excepto cuando se acredite, por lo
menos sumariamente la veracidad de los hechos denunciados) o cuando se refiera
en concreto a hechos o personas claramente identificables”. 1.7. Ley 600 de 2000. “Artículo
29. Requisitos de la denuncia, de la querella o de la petición. Para los delitos cometidos con posterioridad al 1o. de
enero de 2005 rige la Ley 906 de 2004, con sujeción al proceso de
implementación establecido en su Artículo 528. La denuncia, querella o petición
se hará bajo juramento, verbalmente o por escrito, dejando constancia del día y
hora de su presentación y contendrá una relación detallada de los hechos que
conozca el denunciante. Este deberá manifestar, si le consta, que los mismos
hechos ya han sido puestos en conocimiento de otro funcionario. Si la denuncia
fuere escrita, el juramento se entenderá prestado por la sola presentación de
la misma. Se inadmitirán las
denuncias sin fundamento y las anónimas que no suministren pruebas o datos
concretos que permitan encauzar la investigación, las que serán remitidas a los
organismos que desarrollan funciones de policía judicial para que realicen las
diligencias necesarias de verificación”. 1.8. Ley 906 de 2004. “Artículo
69. Requisitos de la denuncia, de
la querella o de la petición. La denuncia, querella o petición se hará
verbalmente, o por escrito, o por cualquier medio técnico que permita la
identificación del autor, dejando constancia del día y hora de su presentación
y contendrá una relación detallada de los hechos que conozca el denunciante.
Este deberá manifestar, si le consta, que los mismos hechos ya han sido puestos
en conocimiento de otro funcionario. Quien la reciba advertirá al denunciante
que la falsa denuncia implica responsabilidad penal. En todo caso se inadmitirán las denuncias sin
fundamento. La denuncia solo podrá ampliarse por una sola vez a
instancia del denunciante, o del funcionario competente, sobre aspectos de
importancia para la investigación. Los escritos anónimos que no suministren evidencias
o datos concretos que permitan encauzar la investigación se archivarán por el
fiscal correspondiente”. 2. CONSIDERACIONES: De
acuerdo con el artículo 23 de la Constitución Política, constituye un derecho para
todas las personas, el de presentar peticiones respetuosas en interés general o
particular ante las autoridades, y a obtener de éstas su pronta respuesta. El
nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, expedido mediante la Ley
1437 de 2011, y vigente desde el dos (2) de julio de 2012, determina que el
mismo se aplica a todas las autoridades, entendidas como “todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas.”. Las
peticiones pueden presentarse de diferentes formas, ya sea de manera verbal,
por escrito, por fax, por medios electrónicos, o por cualquier otro medio
idóneo, siendo responsabilidad de las autoridades su tramitación y respuesta
oportuna dentro de los términos legales, estándoles prohibido negarse a recibir
las peticiones, pues en el evento que no sea de competencia de la autoridad a
quien se dirige la misma, el tramitarla y/o darle respuesta, existe la
obligatoriedad de informárselo al/la interesado/a, y remitir el petitorio a
quien tiene la competencia para resolver sobre ella. El
nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que todas las
actuaciones que inicien las personas ante las autoridades, implica el ejercicio
del derecho de petición, sin que sea necesario invocar el artículo 23
Constitucional, y a través del cual se puede solicitar “el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica,
que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir
copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e
interponer recursos”. Así,
el artículo 16 ídem señala los requisitos que debe contener toda petición,
entre otros: i) la designación de la autoridad a la que se dirige; ii) los
nombres y apellidos del solicitante; iii) la dirección para recibo de la
correspondencia; y iv) el objeto y las razones de la petición. A
su turno, el parágrafo del artículo 16 ibídem establece la obligación de la
autoridad de examinar integralmente la petición, sin que en ningún caso pueda
estimarla incompleta “por falta de
requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente
y que no sean necesarios para resolverla”. Una
vez revisado el Título II, Capítulos I, II y III, IV y V de la Parte Primera de
la Ley 1437 de 2011, no se encontró disposición alguna que regule de manera
expresa el trámite que debe dársele a los escritos o solicitudes anónimas, pero
a juicio de esta Dirección, en aplicación del artículo 13 ídem, se entenderá
que éstos se presentan en ejercicio del derecho de petición, y por lo tanto
deberá dársele el trámite que corresponda, y responderlo en los términos
fijados por el legislador para su atención. Esto, sin perjuicio de lo dispuesto
por algunas leyes especiales, en relación con el trámite de las quejas y
denuncias que se presenten de forma anónima. Por
lo anterior, el pronunciamiento se dividirá en dos ítems: uno, relacionado con
la atención de los escritos y/o solicitudes anónimas contentivas de derechos de
petición, y el segundo, referido al trámite de las denuncias y quejas presentadas
en forma anónima. 1. Escritos,
solicitudes y/o peticiones anónimas. Tal
y como se describió anteriormente, por disposición legal las actuaciones de las
personas ante las autoridades, se
entienden realizadas en ejercicio del derecho de petición previsto en el
artículo 23 de la Constitución Política, a través de las cuales puede pedirse,
entre otros, el
reconocimiento de un derecho, la resolución de una situación jurídica, la
prestación de un servicio, la solicitud de información, y/o consultar, examinar
y requerir copias de documentos; de igual forma, a través de dichas actuaciones
se pueden formular consultas, reclamos e interponer recursos. Para la atención de cada una de las situaciones
descritas, deberán tenerse en cuenta las disposiciones que regulan cada
procedimiento, como por ejemplo, interponer recursos, caso en el cual habrá de
cumplir con los trámites establecidos en los artículos 74 y siguientes de la
Ley 1437 de 2011, o de las diferentes disposiciones que consagren la forma,
términos, y procedimiento para interponer tales recursos, de acuerdo con la
materia específica de que se trate, como ocurre, valga anotar, con los recursos
procedentes en materia disciplinaria, previstos en los artículos 110 y ss. de la Ley 734 de 2002. Frente al caso del reconocimiento de derechos, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, la
solicitud de información y/o de consultar, examinar y requerir copias de
documentos, así como formular consultas, habrá de analizarse
cada caso en particular, considerando que quien eleva alguna solicitud, en
relación con dichas situaciones, está interesado en las resultas de la misma, y
por ello debe ser plenamente identificable, teniendo en cuenta que la autoridad
debe saber: a) a quien se le reconocerá el derecho solicitado; b) a quien se le
resolverá la determinada situación jurídica; c) a quien se le prestará el
servicio requerido; d) a quien debe suministrársele la información; e) quien
será el que consultará, examinará, o a quien debe entregársele las copias de
los documentos solicitados; y f), el/la destinatario/a de la respuesta a la
consulta que se eleve ante la autoridad. Con relación a los casos planteados, resulta lógico
la identificación del/la solicitante, teniendo en cuenta además que el parágrafo del
artículo 16 de la citada Ley 1437 de 2011, establece la obligación de la
autoridad a quien se dirige la misma, de examinarla integralmente, sin que
pueda estimarla incompleta por falta
de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico
vigente y que no sean necesarios para resolverla. Así, se tiene que el numeral
2° del citado artículo 16 ídem, exige que la petición contenga el nombre y
apellido completo del solicitante, y sólo permite que “si es del caso”, se indique la dirección donde recibirá la
correspondencia2, lo que permite inferir, salvo las obligaciones
exigidas parta ciertas personas privadas, que no puede considerarse incompleta
la petición y/o la solicitud que no contenga la dirección para recibir
correspondencia. Lo
último, por cuanto en el evento que el/la
peticionario/a y/o solicitante no suministre dirección alguna para comunicación
y/o notificación de la respuesta a la petición, procede agotar el procedimiento
previsto en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011, del siguiente tenor
literal: “Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si
no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una
citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren
en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca
a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará
dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha
diligencia se dejará constancia en el expediente. Cuando se desconozca la información sobre el
destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página
electrónica o en un lugar de acceso
al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días”. (Subrayado y negrilla fuera del
texto). “Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al
cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de
aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico
que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil,
acompañado de copia íntegra del acto administrativo. El aviso deberá indicar la
fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos
que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los
plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará
surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de
destino. Cuando se desconozca la información sobre el
destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará
en la página electrónica y en todo caso
en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de
cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará
surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso. En el expediente se dejará constancia de la
remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará
surtida la notificación personal”. (Subrayado y negrilla fuera del texto). Lo expuesto no significa, en manera alguna, que se
afirme que todas las peticiones y/o escritos anónimos no deban ser objeto de
examen integral, trámite y respuesta de fondo por parte de la autoridad
destinataria y/o de la competente para resolverla, sino que, en criterio de
esta Dirección, es responsabilidad de quien la recibe, proceder a un detallado
estudio y análisis de la misma, con el fin de determinar el trámite que debe
imprimírsele, ya sea a través de su remisión a la autoridad competente, o
respondiéndola directamente, o decretando “el
desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo
motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede
recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser
nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales”3, o
procediendo a su archivo, “(…). Sólo
cuando no se comprenda su finalidad u objeto, se devolverá al interesado para
que la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no
corregirse o aclararse, se archivará la petición. (…)”4, o
adoptando las acciones y/o actuaciones que estime pertinentes, conducentes y/o
procedentes, en relación con los hechos y las pretensiones referidas en el
escrito, solicitud y/o petición. Del trámite
adelantado, y que puede corresponder a alguna de las hipótesis planteadas, o a
otras que puedan presentarse dentro de la atención de la petición, escrito y/o
solicitud anónima, habrá que disponerse su comunicación, de acuerdo con el
procedimiento establecido en los artículos 68 y 69 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior,
de conformidad con lo considerado por el Consejo de Estado, en el sentido que: “De otro lado, recuerda la Sala que la falta de comunicación al accionante
constituye una vulneración de su derecho, en tanto “Para la realización
efectiva del derecho de petición, no basta con que la autoridad pública
produzca oportunamente una respuesta, está obligada a resolver de fondo la solicitud y garantizar su efectiva
comunicación a los interesados”5. No
basta con que la autoridad ante la que se eleva una petición produzca una
respuesta oportuna, sino que la autoridad esta obligada a comunicarla al
peticionario”6.
(Subrayado fuera del texto). La misma Corporación ha
sostenido que: “Al respecto,
el artículo 23 de Constitución Política consagra que el derecho fundamental
de petición es aquel derecho que tienen las personas de presentar peticiones
respetuosas en interés general o particular a las autoridades y a
obtener respuesta pronta, oportuna, de fondo, conforme a lo solicitado, independiente
de que en la contestación se acceda o no al problema planteado. Consecuente
con lo anterior, el Código Contencioso Administrativo (art. 6°) señala el
término de quince días siguientes a la fecha de recibo para “resolver o contestar la petición”, pero
si no lo pudiere hacer en ese plazo, deberá la autoridad informar tal
circunstancia al peticionario “expresando
los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que resolverá o dará
respuesta”. También ha dicho esta Corporación que el derecho no se
satisface hasta tanto se le comunique al peticionario de la decisión.”7
(Subrayado fuera del texto). 2. Trámite de las
denuncias y quejas presentadas en forma anónima. El
artículo 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, consagra que toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades, implica el
ejercicio del derecho de petición, mediante el cual, entre otras actuaciones,
podrá formular quejas y denuncias. Respecto
de la atención de las quejas y denuncias, el legislador ha establecido algunas
disposiciones relacionadas con el trámite que debe dársele a las mismas, las
cuales se esbozan a continuación. El
artículo 81 de la Ley 962 de 2005 consagra expresamente que: “Ninguna denuncia o queja anónima podrá promover acción jurisdiccional,
penal, disciplinaria, fiscal, o actuación de la autoridad administrativa
competente excepto cuando se acredite, por lo menos sumariamente la veracidad
de los hechos denunciados o cuando se refiera en concreto a hechos o personas
claramente identificables”. Frente
a la constitucionalidad de la disposición anotada, la Corte Constitucional consideró: “26.
La disposición demandada reproduce en un texto único una regla que ya existe en
los distintos regímenes de procedimiento penal, disciplinario y fiscal. Se
trata de impedir que cualquier queja o denuncia anónima obligue a las
autoridades respectivas a iniciar un trámite que puede resultar completamente
innecesario, inútil y engorroso. En este sentido, el artículo 69 del Código
Único Disciplinario (Ley 734 de 2002), indica que la acción disciplinaria se
inicia por información de servidor público u otro medio que amerite
credibilidad y no por simples anónimos, salvo que existan medios probatorios
suficientes y, en todo caso, que no se trate de quejas que carezcan de
fundamento. En el mismo sentido se pronuncian los artículos 8 y 39 de la Ley
610 de 2000 en materia de responsabilidad fiscal. Finalmente, los artículos 29
del Código de Procedimiento Penal del 2000 (Ley 600 de 2000), y 69 del Código
de procedimiento Penal del 2004 (Ley 906 de 2004) consagran la improcedencia de
denuncias anónimas que se presenten sin el suministro de pruebas o datos
concretos o elementos materiales probatorios en sustento de lo denunciado. Como
entra a estudiarse, todas estas previsiones persiguen que la administración no
se vea obligada a iniciar trámites engorrosos que puedan terminar por
congestionarla y afectar los principios constitucionales de eficacia y
eficiencia administrativa. 27. La norma contenida en el artículo 81 demandado recoge en una única
disposición los requisitos universales que debe contener una denuncia o queja
para ser admitida por la autoridad correspondiente. Esta norma autoriza a la
administración a racionalizar su actuación y a desestimar las denuncias o
quejas anónimas que no ofrezcan razones de credibilidad. En otras palabras,
evita que denuncias anónimas que en principio no ofrecen credibilidad, den
lugar a actuaciones administrativas que suponen un desgaste de tiempo y
recursos y que terminan por congestionar a las autoridades públicas y por
comprometer los principios de eficiencia y eficacia de la función pública. En
este sentido, como lo indica el Ministerio de Justicia y del Derecho, es razonable
que, con miras a satisfacer los principios constitucionales mencionados, el
ordenamiento jurídico impida que cualquier queja anónima constituya un
mecanismo idóneo para promover una actuación, salvo que reúna ciertas
características como las que establece la norma acusada. Solo cuando el anónimo
va acompañado de medios probatorios, es decir, elementos de juicio que
sumariamente den cuenta de la irregularidad administrativa y que permitan
inferir seriedad del documento, se le debe dar credibilidad y por ende activar
la función estatal de control. 28. En general la Ley 962 de 2005 pretende promover los principios de
moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia de la función administrativa, a
través de la racionalización de trámites. El artículo 81 demandado, persigue la
promoción de los mismos principios. Para ello, aclara en una única disposición,
que una denuncia o queja, para dar lugar a una investigación, debe cumplir con
unos requisitos mínimos que le confieran seriedad y credibilidad. Adicionalmente
habilita a la administración para que deje de actuar frente a denuncias o
quejas que no reúnan tales requisitos. En este sentido, las dos disposiciones -
la Ley y el artículo - persiguen la misma finalidad. En efecto, en la práctica,
la norma cuestionada, al evitar que se promuevan actuaciones injustificadas o
infundadas que deban dar lugar a trámites administrativos inútiles, pretende
dar cumplimiento a los principios de eficacia y eficiencia administrativa. En
este sentido, como lo afirma el Procurador, si bien el contenido normativo de
dicha norma “no corresponde a un trámite o a un procedimiento, no obstante
constituye un mecanismo adecuado para evitar precisamente caer en trámites y
procedimientos innecesarios, por lo que efectivamente sí existe un nexo causal
entre la disposición demandada y el contenido de la Ley 962 de 2005.”.”8. Por
su parte, el numeral 1° del artículo 27 de la Ley 24 de 1992, establece las
reglas que deberá aplicar la Dirección de Atención y Trámites de Quejas de la
Defensoría del Pueblo, para la recepción y trámite de las quejas, disponiendo
que se inadmitirán aquellas que sean anónimas o aquellas que carezcan de fundamento, prohibición que
será obligatoria para todo el Ministerio Público. Asimismo,
el artículo 38 de la Ley 190 de 1995, determina que lo dispuesto en el artículo
27, numeral 1, de la Ley 24 de 1992, se aplicará en materia penal y
disciplinaria, a menos que existan medios probatorios suficientes sobre la
comisión de un delito o infracción disciplinaria que permitan adelantar la
actuación de oficio. De
las disposiciones anteriores, se colige que las quejas anónimas o que no tengan
fundamento alguno, deberán inadmitirse. La misma suerte correrán
las anónimas relacionadas con materias penales y disciplinarias, respecto de
las cuales sólo procederá darle trámite a aquellas sobre las que existan medios
probatorios suficientes sobre la comisión de un delito o infracción
disciplinaria, que permitan adelantar la actuación de oficio. En
conexión con lo anterior, el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 indica que la acción disciplinaria se iniciará y adelantará de
oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que
amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no
procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos
mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de
1992. Sobre el punto, el artículo 70 de la Ley 734 de 2002 señala: “Obligatoriedad
de la acción disciplinaria. El servidor
público que tenga conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta
disciplinaria, si fuere competente, iniciará inmediatamente la acción
correspondiente. Si no lo fuere, pondrá el hecho en conocimiento de la
autoridad competente, adjuntando las pruebas que tuviere. Si los hechos materia de la investigación
disciplinaria pudieren constituir delitos investigables de oficio, deberán ser
puestos en conocimiento de la autoridad competente, enviándole las pruebas de
la posible conducta delictiva”. Lo anterior,
permite inferir que la acción disciplinaria se iniciará de oficio, y puede ser
puesta en conocimiento del operador disciplinario mediante cualquier medio que
conduzca a su credibilidad, por intermedio de un servidor público, de cualquier
persona, o de un escrito anónimo, siempre que en este último caso, se cumplan
los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27
de la Ley 24 de 1992, a saber, que existan medios probatorios suficientes sobre la
comisión de un delito o infracción disciplinaria que permitan adelantar la
actuación de oficio. Ahora bien, el artículo 29 de la Ley
600 de 20009, establece: “Requisitos de la denuncia, de la
querella o de la petición. La
denuncia, querella o petición se hará bajo juramento, verbalmente o por
escrito, dejando constancia del día y hora de su presentación y contendrá una
relación detallada de los hechos que conozca el denunciante. Este deberá
manifestar, si le consta, que los mismos hechos ya han sido
puestos en conocimiento de otro funcionario. Si la denuncia fuere escrita, el
juramento se entenderá prestado por la sola presentación de la misma. Se inadmitirán las denuncias sin fundamento y las
anónimas que no suministren pruebas o datos concretos que permitan encauzar la
investigación, las que serán remitidas a los organismos que
desarrollan funciones de policía judicial para que realicen las diligencias
necesarias de verificación”. (Subrayado fuera del texto). Por su
parte, el artículo 69 de la Ley 906 de 200410 estipula: “Artículo 69. Requisitos de la denuncia, de la querella o
de la petición. La denuncia, querella o petición se hará verbalmente, o
por escrito, o por cualquier medio técnico que permita la identificación del
autor, dejando constancia del día y hora de su presentación y contendrá una
relación detallada de los hechos que conozca el denunciante. Este deberá
manifestar, si le consta, que los mismos hechos ya han sido puestos en
conocimiento de otro funcionario. Quien la reciba advertirá al denunciante que
la falsa denuncia implica responsabilidad penal. En todo caso se inadmitirán las denuncias sin
fundamento. La denuncia solo podrá ampliarse por una sola vez a
instancia del denunciante, o del funcionario competente, sobre aspectos de
importancia para la investigación. Los escritos anónimos que no suministren evidencias
o datos concretos que permitan encauzar la investigación se archivarán por el
fiscal correspondiente”11. (Subrayado fuera del texto). Según el
artículo 29 de la Ley 600 de 2000, las denuncias anónimas que no suministren
pruebas o datos concretos que permitan encauzar la investigación serán
inadmitidas, y establece el trámite que debe dársele a éstas, cual es el ser
“remitidas a los organismos que
desarrollan funciones de policía judicial para que realicen las diligencias
necesarias de verificación”. En igual
sentido, el artículo 69 de la Ley 906 de 2004 señala que se archivarán por el
fiscal correspondiente, los escritos anónimos que no suministren evidencias o
datos concretos que permitan encauzar la investigación. Por otra
parte, el artículo 7° de la Ley 610 de 200012, determina que “el proceso
de responsabilidad fiscal podrá iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por
parte de las propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido formulen
las entidades vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por
cualquier persona u organización ciudadana, en especial por las veedurías
ciudadanas de que trata la Ley 563 de 2000”. (Subrayado fuera del texto). De la norma
en cita, se desprende que el proceso de responsabilidad fiscal puede iniciarse
de oficio, a partir de la denuncia o queja presentada por cualquier persona u
organización ciudadana, sin que la norma haga referencia a que dicha denuncia o
queja no deba tramitarse por el hecho que haya sido presentada en forma
anónima. En ese orden
de ideas, se puede concluir que los ciudadanos pueden presentar escritos
anónimos contentivos de denuncias y quejas, los cuales se entienden presentados
en ejercicio del derecho Constitucional de petición, y de acuerdo con los
hechos y/o manifestaciones contenidos en éstos, deberá analizarse el trámite
que deberá dársele a los mismos, ya sea disponiendo su atención de forma
directa, siempre y cuando corresponda su atención a la autoridad a la que se
dirigió, o poniéndolos en conocimiento de las
autoridades competentes, remitiéndolas para lo de su competencia, quienes de
acuerdo con su contenido, evaluarán la procedencia de tramitarlas, archivarlas
o inadmitirlas, teniendo en cuenta las normas legales que regulan el trámite de
las denuncias y/o quejas. No obstante
lo expuesto, en criterio de esta Dirección, en el evento que alguna entidad u
organismo distrital reciba una solicitud, escrito o petición anónima, deberá
analizarla, y en caso de ser procedente, de acuerdo con sus competencias,
responderla, o trasladarla a la entidad u organismo distrital competente para resolverla,
o si es del resorte de alguna autoridad nacional, territorial, o del
conocimiento de la jurisdicción penal, o de algún organismo de control, o de
otra autoridad, disponer lo pertinente para su traslado a efecto que sea quien
tenga la competencia para resolverla, la que disponga el trámite que debe
dársele a la solicitud, escrito y/o petición de carácter anónimo. Sin embargo,
en el evento que se presente alguna de las situaciones descritas en el inciso
anterior13, el memorando, la comunicación o el oficio a través del
cual se resuelva la solicitud o se traslade por competencia a quien debe resolverla,
deberá notificarse y/o comunicarse al/la peticionario, de acuerdo con el
procedimiento establecido en el inciso segundo de los artículos 68 y 69 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
respectivamente. Lo anterior,
a efecto de notificar la respuesta al/la interesado/a, que permita cumplir con
los rasgos distintivos del derecho de petición, expuestos por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-511 de 2010, entre ellos, los siguientes: “(…). (iii). el
núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión planteada por el peticionario; (iv) la petición debe
ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo
solicitado; (v) la respuesta debe
producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible;
(vi)
la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta escrita; (vii) por regla
general están vinculadas por este derecho las entidades estatales, y en algunos
casos a los particulares; (viii) el silencio
administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía
gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de
petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición; (…). (xi) ante la presentación de una petición, la entidad
pública debe notificar su respuesta al interesado”. (Subrayado fuera del
texto). Finalmente,
procede manifestar que el presente
concepto se emite en los términos del artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y su alcance, por lo tanto,
está circunscrito a lo dispuesto por la citada disposición, y a lo considerado
por el Consejo de Estado14 y la Corte Constitucional15,
en relación con la naturaleza jurídica de los conceptos y las consultas. Atentamente,
NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-818 de
2011, declaró inexequibles
los artículos 13,
14,
15,
16,
17,
18,
19,
20,
21,
22,
23,
24,
25,
26,
27,
28,
29,
30,
31,
32
y 33
de la Ley 1437 de 2011, señalando que: “Tercero.
Conforme a lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia, efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta
31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida la Ley Estatutaria
correspondiente”. 2 Salvo lo dispuesto para las personas que deban estar
inscritas en el registro mercantil, que tienen la obligación de indicar la
dirección electrónica. 3 Este último evento, siempre y cuando se den los
presupuestos del artículo 17 de la Ley 1437 de 2011. 4 El texto en cursiva corresponde al artículo 19 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-718 de 1998. M.P.
Fabio Morón Díaz. 6 Sala de lo Contencioso Administrativo -
Sección Cuarta, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, providencia de agosto 30 de
2007, rad. No. 25000-23-26-000-2007-00723-01(AC). 7 Sala de lo
Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, C.P. Juan Ángel Palacio
Hincapié, providencia de diciembre 11 de 2007, rad. No.
25000-23-24-000-2007-02224-01(AC). 8 Sentencia C-832 de 2006. 9 Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Penal. 10 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. 11 La expresión “En todo caso se
inadmitirán las denuncias sin fundamento”, fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante la
Sentencia C-1177 de 2005, en el entendido que la inadmisión de la denuncia
únicamente procede cuando el hecho no existió, o no reviste las características
de delito. Esta decisión, debidamente motivada, debe ser adoptada por el fiscal
y comunicada al denunciante y al Ministerio Público. 12 por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las contralorías. 13 Resolver directamente la solicitud o trasladarla a la autoridad competente. 14 Sala de lo Contencioso Administrativo
– Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, providencia de julio 18 de
2012, exp. No. 110010324000200600170-00. 15 Sentencia C-542 de 2005. c.c. N.A. Anexos: N.A. Proyectó: Duvan Sandoval Rodríguez Revisó:
María Fernanda Bermeo Fajardo |