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Proyecto de Acuerdo 25 de 2014 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2014
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO No. 025 DE 2014


Ver Acuerdo Distrital 573 de 2014 Concejo de Bogotá, D.C.

 

“POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL ANÁLISIS EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD FISCAL Y TRIBUTARIA, A TRAVÉS DE UN ESTUDIO DE LAS VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES QUE AFECTAN EL RECAUDO DE LOS TRIBUTOS DE LOS CONTRIBUYENTES”

 

I. OBJETO

 

La presente iniciativa tiene como objeto, establecer medidas efectivas en el Distrito, con el fin de garantizar los principios de equidad y progresividad fiscal y tributaria. Generando un estudio de las variables económicas y sociales, que afectan el recaudo de los tributos en la ciudad, con el fin, de que los cobros en materia tributaria sean efectivamente concordantes con la capacidad de pago de los ciudadanos.

 

De este modo, el estudio que se pretende, es con el propósito de estructurar una herramienta que sirva como variable en la toma de decisiones en materia fiscal y tributaria, generando variables técnicas de análisis que evalúen y garanticen el cumplimiento de los principios de progresividad y equidad tributaria en Bogotá.

 

II. ANTECEDENTES

 

La presente iniciativa fue presentada en dos oportunidades, en el año 2013. La primera, en el periodo de sesiones ordinarias de Agosto, bajo el Número 162 de 2013, contando con 2 ponencias positivas por parte de la ex Concejal Martha Ordoñez y el Concejal Orlando Santisteban y una ponencia negativa presentada por el Concejal Omar Mejía Báez. Y la segunda, en el periodo de sesiones ordinarias del mes de Noviembre, bajo el número 237 de 2013, contando con dos ponencias positivas por parte de la ex Concejal Martha Ordoñez y el Concejal Roberto Hinestrosa y una ponencia negativa presentada por el Concejal Omar Mejía Báez.

 

Durante el periodo de sesiones ordinarias del mes de Agosto, la Comisión Tercera de Hacienda y Crédito Público, en el marco de la discusión del presente proyecto se creó una comisión accidental, conforme lo establecido en el artículo 37 del Acuerdo 348 de 2008, dicha comisión integrada por la ex Concejal Martha Ordoñez y por lo Concejales Nelly Patricia Mosquera, Orlando Santiesteban y Omar Mejía. Dicha comisión, presenta un informe con la unificación de un articulado para el proyecto que se expone a continuación, que adicionalmente toma en cuenta las ponencias y los comentarios de la administración distrital.

 

III. EXPOSICION DE MOTIVOS

 

*LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA Y SU IMPORTANCIA.

 

En materia tributaria los particulares en la calidad de contribuyentes y o deudores tributarias  (sic), tiene una obligación que no debe ser ajena a la aptitud contributiva de los mismos. Pues el recaudo tributario necesita considerar aspectos presupuestales, medidas para poder captar recursos públicos y además considerar las circunstancias económicas y sociales de los ciudadanos.

 

“Nunca, por más apremio de captación de recursos que tenga el Estado se justifica la creación de tributos ajenos a los postulados del principio de capacidad contributiva1”. La igualdad, la equidad y la justicia social en un Estado, debe ser una realidad; sin embargo, la sujeción a estos principios no es sencilla de garantizar y su cualificación debe ser medida frente a la cantidad de políticas públicas y programas que limiten los criterios y la imposición tributaria por parte del Estado de cargas que puedan ser demasiado gravosas para los contribuyentes.

 

“La capacidad de pago surge en el contexto de la teoría fiscal clásica, que lo considera un criterio justo para definir la participación de los individuos en el pago de impuestos (…) “la idea de la capacidad de pago, además apunta a través de la imposición progresiva para la financiación de los servicios públicos, hacia el problema, más general, de la redistribución de la renta”2

 

La sujeción a un criterio como el estudio socioeconómico de capacidad de pago, debe ser una herramienta que sin un carácter impositivo, sirva de criterio objetivo, que soporte las decisiones del Distrito en materia de tributos y sobre todo garantice el cumplimiento de los principios constitucionales en materia tributaria.

 

Dentro de una publicación realizada por la Secretaría de Hacienda y la Universidad Nacional, frente a la calidad de vida Urbana y la capacidad de pago de los hogares bogotanos, se definieron los problemas y las perspectivas del uso de concepto de la capacidad de pago, se expresa:

 

“La equidad exige un compromiso que se traduzca en una redistribución de la riqueza de la ciudad. Y los criterios distributivos tienen que ser definidos en la esfera política. Las comisiones de regulación se han conformado con exigir subsidios cruzados. De manera equivocada han pensado que esta redistribución es suficiente para garantizar equidad. Los hechos están mostrando que no basta con subsidios cruzados. Si se quiere que el sistema tarifario sea equitativo debe tomarse seriamente la propuesta de George, Hotteling y Vickrey: los servicios públicos de la ciudad se financian con la riqueza que genera la aglomeración urbana. Li financiación equitativa de los servicios públicos no nace de los subsidios cruzados sino de la riqueza de la ciudad “(2004,13-14).

 

En otras palabras, la capacidad de pago se extiende del nivel del hogar al de la sociedad. Es importante anotar que los dos estudios encuentran que la estratificación no es un buen indicador de la capacidad de pago de los hogares. Los análisis muestran que tanto a nivel nacional como a nivel de región de Bogotá, se presentan serios problemas de traslapes entre estratos bajos en los deciles altos de ingreso. De donde puede afirmarse que hogares con ingresos altos, no solo pagan tarifas menores, sino que posiblemente reciben subsidios cruzados. Es decir: no contribuyen al financiamiento del bien público en el sentido que establece la capacidad de pago, generando resultados regresivos o no proporcionales en la provisión de servicios públicos. Estos problemas entre cruces y traslapes entre estratos y deciles de ingreso no son fáciles de corregir. (…)”3

 

Esto no es otra cosa que la capacidad de pago es un problema que debe abordarse, a través del mercado, de la teoría del consumidor, de la demanda y de la reconfiguración del consumo  ante cambios en los precios relativos entre los ingresos y las modificaciones. Debe entonces existir un análisis, conceptualizar un índice de riqueza y generar como resultado principal la correlación que existe entre el quintil de ingresos y el quintil del índice4.

 

Así pues tal como lo indica la calidad de vida urbana y la capacidad de pago, que se referencio anteriormente, ha indicado que la capacidad de pago se puede interpretar como el poder de compra  que tiene un consumidor, la cantidad de bienes que el consumidor puede comprar con sus recursos. Sin embargo, la forma de medir la capacidad de pago tiene dos problemas: I) si bien, deja la canasta de bienes constantes y, en efecto, el consumidor permanece en el mismo nivel de bienestar, no garantiza que, a los nuevos precios, esa canasta sea la de mínimo costo para alcanzar el nivel del bienestar II) la forma de capacidad de pago que se está analizando es conceptualmente correcta (así haya problemas con su medición) pero cuando se está estudiando la capacidad de pago por un bien particular, se necesitan criterios adicionales; capacidad de pago ¿ para comprar qué capacidad? O después de que se compre cierta canasta de otros bienes ¿Cuánto le queda disponible para ese bien?. La solución del primer problema es teóricamente sencilla; ya que se debería calcular el gasto mínimo para obtener, a ciertos precios un nivel de utilidad dado. Si luego cambian los precios solo habría que calcularlo, a los nuevos precios para obtener el mínimo nivel de utilidad. Por el contrario el segundo problema, que se refiere a si se tiene la capacidad de pago de un individuo para cancelar un bien cualquiera, sólo en casos excepcionales, se puede llegar a la conclusión que podría estar en condiciones de realizarlo, siempre y cuando fuera lo primero que efectuara su ingreso. Tomado de Calidad de Vida y Capacidad de pago en los hogares bogotanos. Un nivel de bienestar constante. p.24

 

*PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA.

 

Tal y como lo ha dispuesto la Corte constitucional, en varios aportes jurisprudenciales, las imposiciones y el reparto de la carga tributaria deberá garantizar la sujeción a los principios de progresividad y equidad tributaria.  En Sentencia C- 776 de 2003 dispuso:

 

“El principio de progresividad, dispuesto en el artículo 363 de la Constitución Política, impone que el reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, se realice según la capacidad contributiva de que disponen. Es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor cuando mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.

 

Por su parte, el principio de equidad dispuesto en los artículos 95 numeral 9º y 363 ibídem, atiende a que se ponderen la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes, para evitar cargas excesivas o beneficios exagerados”5.

 

Esto lleva a concluir que se deben identificar y se debe realizar un un análisis juicioso y permanente de los factores que generan una correlación entre la obligación tributaria y la capacidad económica del contribuyente, con el fin que la imposición del gravamen no sea una carga excesiva y sea lo más equitativa posible.

 

Realizar un estudio socioeconómico sirve de diagnóstico en una zona de estudio específica, orientado a concluir las variables directas e indirectas que afectan temporalmente la capacidad de pago de los contribuyentes potenciales. Por lo tanto la Administración Distrital tiene la responsabilidad de realizar un análisis detallado del impacto de las decisiones en materia de politica fiscal en el nivel socioeconómico, con el fin de plantear políticas que permitan un manejo coherente de los recursos y que contribuyan al cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho.

 

*EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA.

 

La equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión.6 Por lo tanto, determinar la capacidad de pago persigue el principio de justicia tributaria, como una justa distribución de las cargas impositivas.

 

El fundamento de la equidad tributaria, se fundamenta en el Principio de la Capacidad Económica o Capacidad de Pago, por ser, la piedra angular entre la capacidad contributiva y la equidad; conforme lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política. Es decir, si bien hay una imposición gravable y la imposición de contribuciones por concepto de valorización, pero el marco de dichas imposiciones debe contemplar que la imposición se ajusta a que el sujeto que aporta, debe tener en cuenta la capacidad económica y lo subjetivo de cada uno de los casos, según las variables y criterios que se contemplen.

 

Por lo tanto, es entendible que la capacidad debe ser un criterio proporcional y sujeto a lo que debería en teoría ser asignado en materia tributaria o por conceptos de contribución. El análisis de la capacidad contributiva, fortalece y permite la construcción de un proyecto participativo en el marco de los principios equidad, eficiencia, progresividad y equidad necesarios dentro de la función administrativa en el marco de un Estado Social de Derecho como el Colombiano.

 

*QUÉ VARIABLES BUSCA UN ESTUDIO DE CAPACIDAD DE PAGO.

 

La proyección de un estudio socioeconómico tiene la finalidad de establecer con alguna precisión la capacidad de pago tanto de propietarios como de poseedores de los predios que son objeto de un gravamen de carácter tributario, y las personas que por sus obligaciones fiscales son afectados por esta materia en el Distrito Capital; lo anterior, con el fin de generar una proyección económica con la certeza que puede ser asumida por el contribuyente y sobretodo de liquidar un cobro equitativo y justo socialmente hablando.

 

A partir de los resultados generados en estos estudios, se apunta a calcular una capacidad de pago acorde y coherente con las condiciones socioeconómicas, evaluando el impacto social y económico en los predios y de los ciudadanos.

 

Contemplar estos resultados tiene un impacto significativo, pues los mimos, pueden prevenir que como Estado se busque el equilibrio, entre la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, el mejoramiento de sus condiciones de vida y la entrega de los servicios frente a los aportes que se deben realizar7.

 

*QUÉ DEFINE LA CAPACIDAD DE PAGO.

 

Conforme a un análisis y a un estudio socioeconómico de un proceso de valorización en la ciudad de Ibagué, se determinan ciertos componentes o variables, por lo tanto, se consideran a continuación los siguientes criterios:

 

1. Conocimiento de la zona de estudio: es la determinación de zonas geoeconómicas, usos de suelo y áreas de construcción. El conocimiento de las zonas de estudio deben ser determinadas por medio de una información directa unificada, que pueda desarrollar un tratamiento diferencial: de zonas económicas, actividad estructurarte, diferencias en las viviendas y caracterización de los bienes sujetos a un pago tributario.

 

2. Variables e indicadores: es necesario para definir la capacidad de pago de una población específica, es necesario contemplar ciertas variables e indicadores que puedan definirla, tales como: la población, fuentes de información, técnicas que se desarrollan en torno a la recolección de información y la definición de instrumentos que permitan discriminar las variables y los métodos escritos de notificación.

 

3. Necesidad de unos puntos de análisis: necesidad de muestra estadística, es decir el tamaño de una población específica, es decir en estadística se define como la técnica de muestreo, que determina una población representativa que genera mayor rapidez y un menor costo en la recolección de las variables de definición8.

 

4. Recolección de datos primarios: Es la necesidad de recolectar la información, la selección y depuración de la misma, la conformación de las bases de datos, la aplicación de los modelos necesarios y la medición de la capacidad, sectores y zonas socioeconómicas.

 

En este punto es importante resaltar que el estudio realizado en la ciudad de Ibagué es tomado como un referente sobre la posibilidad de hacer un análisis de las variables económicas y sociales que afectan a los ciudadanos de un municipio. En estos términos, es preciso hacer claridad sobre el hecho de que la administración distrital tiene una responsabilidad de estudiar el impacto de sus medidas tributarias y fiscales. Por lo tanto, en la presente iniciativa no solo se tiene en cuenta la variable de valorización. La propuesta realizada pretende que se analice el alcance de las medidas tomadas por la administración y sus implicaciones sobre los principios de equidad y progresividad tributaria.

 

*VARIABLES DEL ESTUDIO.

 

A partir de los resultados generados en estos estudios, se apunta a mejorar la información contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo para tomar decisiones fiscales y tributarias que garanticen la adecuada portección de las condiciones socioeconómicas de los ciudadanos, evaluando el impacto social y económico de las decisiones asumidas.

 

La proyección de un estudio socioeconómico  tiene la finalidad de establecer con la mayor precisión posible la capacidad de pago de un gravamen de carácter tributario; lo anterior, con el fin de generar una proyección económica con la certeza que puede ser asumida por el contribuyente y sobretodo de liquidar un cobro equitativo y justo socialmente hablando.

 

Tal y como lo indica la publicación realizada por esta administración, en el capítulo de jerarquía de necesidades y ordenamiento, un marco general para la capacidad de pago, Georgescu Roegen, puede dividirse en cuatro principios la sustitubilidad de las preferencias y el gasto de los consumidores:

 

1. Principio de subordinación de las necesidades: esto quiere decir que los hogares ordenan sus necesidades a la manera de una pirámide, de las más básicas a las más altas, es decir existe un orden lexicográfico de las necesidades, primero las fisiológicas, luego las de seguridad y finalmente las sociales.

 

2. Principio de saciedad de las necesidades, este principio establece que los consumidores tienen puntos de saturación definidos para precios e ingresos finitos.

 

3. Principio de crecimiento de las necesidades, este principio privilegia el efecto de ingreso keynesiano, restando importancia a la sustitución por el cambio de precios relativos. Los hogares pueden avanzar en la escala de las necesidades siempre y cuando su ingreso se incremente.

 

4. Principio de irreductibilidad de las necesidades, este principio de refiere a que las decisiones del consumidor están fuertemente influenciadas por el contextos social y las clases sociales a las que pertenece un consumidor.

 

Esta decisiones y principios, tienen cierta implicaciones tal y como se afirma en la publicación de calidad de vida urbana y capacidad de pago de los hogares bogotanos, donde se indica que efectivamente las teorías a relacionar tienen implicaciones claras en el comportamiento del consumidor, definiendo que los criterios de una transacción imaginaria que define la capacidad de pago, está dada por los comportamientos del mismo frente al mercado; esto implica además que los agentes o los hogares asignarán sus recursos a la compra de aquellos bienes que satisfacen sus necesidades prioritarias, una vez se alcancen los umbrales de saciedad o satisfacción.

 

De esta manera los bienes se pueden agrupar según no solo las características que aportan, si no que se pueden agrupar de acuerdo con su capacidad para satisfacer diversas necesidades, o con su contribución a diferentes características, lo que influye ciertamente en el patrón de gasto de una persona y que además asocia el gasto al bien según la capacidad de pago de una persona.

 

La iniciativa es planteada, es entonces una herramienta, que permite construir un escenario predecible para la asignación y ejecución de los recursos, esto con el fin que la administración lo incluya como una herramienta de análisis y estudio para las decisiones cada dos años, dentro del Marco de la discusión del Presupuesto Anual de Rentas y Gastos, de manera que se enriquezca el análisis económico y macro económico en la toma de decisiones por parte de la Administración Distrital y el Concejo de Bogotá.

 

El estudio que se plantea, será un punto de referencia, que establece un panorama de los recursos con los que se puede contar y tiene en cuenta la coyuntura económica, política y social de los ciudadanos bogotanos.

 

Este proyecto llevará a generar los elementos de estudio necesarios, para tomar decisiones tributarias, presupuestales y fiscales que garanticen el cumplimiento de los principios de equidad y progresividad tributaria en Bogotá.

 

Realizar el estudio del que trata la presente iniciativa debe tener presente el hecho de que la cuantificación del balance de ingresos y de gastos requiere de una profundidad técnica precisa para que los datos sean representativos y logren reflejar la realidad de los ciudadanos de acuerdo a su ubicación geográfica.

 

Frente al tema de los gasto deben tenerse en cuenta las variables de vivienda, alimentación, salud, educación, servicios públicos, recreación, y en materia tributaria que representan los gastos que se pueden relacionar con las políticas publicas estatales y su influencia sobre la economía de los hogares.

 

Frente al tema de los ingresos, se habla de los salarios, los ingresos financieros, los subsidios, las compensaciones, transferencias, y todos aquellos elementos económicos que representan entradas económicas para los ciudadanos.

 

Realizar esta clase de estudios requiere de tiempo para que el gobierno logre recoger y analizar las variables sociales, económicas y fiscales que afectan el balance de la economía de los bogotanos. Así mismo, para que se puedan evidenciar los cambios que ocurren el la realidad económica y social de la ciudad se necesitan por lo menos dos años de intervalo entre cada estudio. En principio se pretende que se realice para el inicio de cada gobierno y posteriormente se realice en la mitad del periodo constitucional.

 

Finalmente se concluye que es fundamental la articulación de las variables que se manejan desde la Secretaría de Hacienda, con el trabajo técnico e investigativo y las variables que se manejan desde la Secretaría Distrital de Planeación. De esta manera se planta un trabajo coordinado entre estas dos entidades con el propósito de analizar el cumplimiento de los principios de equidad y progresividad tributaria en el Distrito, a través del estudio técnico del impacto de las políticas públicas fiscales y tributarias que afectan a los hogares de la ciudad.

 

IV. MARCO LEGAL

 

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

 

Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

 

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

 

Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

 

Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

 

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

 

Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.

 

LEGAL Y REGLAMENTARIO

 

Ley 25 de 1921

 

Artículo 3. Establécese el impuesto directo de valorización, consistente en una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.

 

Decreto 1421 de 1993

 

Artículo 12 Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

 

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. (…)

 

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

 

DECRETO 610 DE 2002 “Por medio del cual se reglamenta la Ley 358 de 1997”

 

Artículo 3°. El sistema obligatorio de calificación de capacidad de pago se aplicará a las entidades descentralizadas del orden territorial de manera progresiva, según su clasificación, así:

 

1. Las clasificadas en categoría especial y primera, se someterán a las presentes disposiciones a los seis meses de entrada en vigor del presente decreto.

 

2. El requisito ordenado se hará exigible para las entidades descentralizadas del orden territorial que pertenezcan a las categorías segunda y tercera, a los doce meses de publicación del presente decreto.

 

3. Las entidades descentralizadas del orden territorial catalogadas en categorías cuarta, quinta y sexta, deberán cumplir con la referida exigencia legal a partir de los dieciocho meses de la entrada en vigor del presente acto.

 

Artículo 9°. En los términos del artículo 8° de la Ley 358 de 1997, los miembros de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas del orden territorial deberán verificar al autorizar la gestión o celebración de operaciones de crédito público el cabal cumplimiento del artículo 364 de la Constitución Política.

 

Artículo 10. Mientras se hace exigible la calificación obligatoria de la capacidad de pago de las entidades descentralizadas del orden territorial en los términos indicados en los artículos segundo y tercero del presente decreto, se entenderá que dichas entidades tienen capacidad de pago, cuando el servicio total de la deuda pública respectiva, incluyendo la nueva operación de crédito público, no supere el 30% de sus rentas ordinarias en la correspondiente vigencia fiscal.

 

Acuerdo 7 DE 1987Por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá”.

 

Artículo 15º. Participación de los Beneficiados. Los propietarios y poseedores de los inmuebles comprendidos en la zona de influencia provisional de una obra, plan o conjunto de obras, por los cuales ha de exigirse la contribución de valorización, serán citados por el Instituto de Desarrollo Urbano para que elijan sus representantes, quienes participarán en el proceso de determinación de la zona de influencia, en la elaboración de los presupuestos o cuadro de valores, en la determinación del costo de la obra, la distribución de la contribución, en la vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la liquidación, terminación y entrega de la obra, de conformidad con lo establecido en el presente Estatuto.

 

Artículo 16º. Convocatoria. La Dirección del Instituto de Desarrollo Urbano hará conocer a los beneficiados, a través de los diferentes medios de comunicación social, el plazo para la inscripción y retiro de las papeletas, los días de votación, los lugares donde estén ubicadas las urnas y la fecha del escrutinio. En tal información se expresará además la obra o conjunto de obras de que se trata, el número de representantes principales y suplente que se han de elegir y se advertirá que la facultad de elegirlos se entiende delegada en la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano, si los beneficiados no hicieren la elección. El período de elección de que trata este artículo, será de cuarenta y cinco (45) días hábiles improrrogables, distribuidos así: 15 días para la inscripción y 30 días para la votación.

 

Parágrafo 1. Para los fines de este artículo, el Instituto de Desarrollo Urbano, a través de su oficina de divulgación y comunicación, hará la publicidad necesaria, llamando a participar activamente a la comunidad beneficiada en la elección de sus representantes.

 

Parágrafo 2. El IDU convocará a la elección de representantes de los propietarios dentro de los 30 días contados a partir de la sanción de cada plan cuatrienal de obras por valorización.

 

DECRETO 448 DE 2007 "Por el cual se crea y estructura el Sistema Distrital de Participación Ciudadana"

 

ARTÍCULO 3º. PRINCIPIOS DEL SISTEMA DISTRITAL DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. El Sistema Distrital de Participación Ciudadana se regirá por los siguientes principios:

 

a. Del fin último del sistema: en el marco del impacto general del sistema, este se regirá por los principios de Justicia, Equidad, Inclusión, Legitimidad, Pluralismo.

 

b. Del sistema: Autonomía, autorregulación, transparencia y corresponsabilidad.

 

Autonomía: Autoridades, instancias y organizaciones, ejercerán libremente sus funciones en materia de participación, con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la Constitución, la ley y en el presente acuerdo, buscando el pleno ejercicio de la libertad y la promoción de la autodeterminación individual y colectiva.

 

Autorregulación: Contar con sus propios mecanismos de control para garantizar el libre ejercicio de la participación, el logro de sus objetivos de manera eficiente, eficaz, y acorde con la normativa vigente.

 

Transparencia: Garantizar mayor visibilidad y control a las políticas públicas y a la distribución y ejecución de los recursos del Estado.

 

Corresponsabilidad: La solución de problemas socialmente relevantes compromete el desarrollo de acciones con responsabilidad compartida entre la administración distrital, local, los particulares y la comunidad afectada para potenciar los recursos disponibles.

 

c. Del funcionamiento del sistema: Descentralizado, representativo y público.

 

Descentralizado: El sistema se organizará en concordancia con los procesos de distribución espacial, sectorial y/o poblacional del poder, en la búsqueda de mayores niveles de democratización en la formulación, ejecución y control social de las políticas públicas.

 

Representativo: El Sistema Distrital de Participación Ciudadana garantizará niveles de participación que haga cada vez más legítimas las actuaciones de autoridades e instancias de participación.

 

Público: Es un llamado ético para garantizar un escenario abierto de igualdad, justicia, autonomía, participación y deliberación con el fin de producir consensos abarcadores en el ejercicio de las relaciones entre los habitantes.

 

ARTÍCULO 14º. ACTORES SOCIALES DE LA PARTICIPACIÓN: Son el conjunto de organizaciones sociales, comunitarias, gremiales, poblacionales, territoriales y sectoriales, redes, asociaciones, alianzas - temporales y permanentes - existentes a nivel distrital, local sectorial y poblacional, que representan a la comunidad del Distrito Capital y sus localidades en la deliberación, concertación, decisión, evaluación, seguimiento y control social a las políticas públicas y a las actuaciones de las autoridades de gobierno.

 

Sentencia C-419 de 1995:

 

La Corte explicó que el principio de progresividad se deduce del principio de equidad vertical, puesto que aquél “permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados.” Constituye, así, una manifestación particular del citado principio de equidad, cuyos alcances fueron delimitados en la sentencia C-643 de 2002: “el principio de progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en el sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos los niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.”

 

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA:

 

En tal sentido, la sentencia C-364 de 1993[2] fue inequívoca al establecer que “el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe, en principio, consultar la capacidad real de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar la justicia y equidad fiscales. La progresividad responde precisamente a este mandato constitucional. El sistema tributario, en su conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia constitucional. También cada tributo, en particular, debe, en lo posible, y dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro que algunos tributos –particularmente los indirectos-, por la mencionada conformación técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son susceptibles de ser creados y recaudados atendiendo el criterio de la progresividad, sin que por ello dejen de tener fundamento constitucional y figurar entre las fuentes de ingresos fiscales”. De allí que la Corte haya establecido, desde el inicio de su jurisprudencia, una regla que resulta de alta relevancia para el caso presente: el principio de progresividad –como sucede con los principios de equidad y eficiencia- puede predicarse, bien sea del sistema tributario, o bien de las implicaciones de los impuestos individuales para dicho sistema, analizado en contexto. Se trata de dos ejercicios analíticos distintos, que pueden llevarse a cabo en forma independiente; en otras palabras, el hecho de que el examen constitucional de un determinado impuesto no admita la aplicación del principio de progresividad -por la naturaleza indirecta de tal tributo-, no excluye el deber del juez constitucional de verificar si el sistema tributario, teniendo en cuenta la inclusión del impuesto individual que se examina, resulta acorde con el principio constitucional de progresividad tributaria.

 

Se observa, pues, que si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad -en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que éste genera-, una diferencia importante entre ellos consiste en que el principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás[3]. (Corte constitucional, Sentencia C-776 de 2003)9.

 

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA: (…) La equidad tributaria es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión.

 

Así, por ejemplo, un impuesto de herencia cuya tarifa sea de la mitad de lo heredado, no parece prima facie inequitativo dado que su finalidad es esencialmente redistributiva, se genera por un hecho ajeno al esfuerzo del contribuyente y no grava hechos cotidianos. En sentido contrario, a la luz de la equidad, una tarifa generalizada del 50% sería una carga excesiva respecto del impuesto a las ventas o IVA, pues su finalidad es diferente, no específicamente redistributiva, y grava una acción cotidiana del contribuyente. De igual manera, ciertos beneficios tributarios a favor de personas que integran comunidades que hayan sido víctimas de una catástrofe natural, v.g. una exención en el pago del impuesto de renta, no parece exagerada porque facilita la integración social de estas personas y la recuperación de la zona afectada por el desastre. Por su parte, un beneficio consistente en condonar las deudas tributarias de los contribuyentes morosos es inequitativo porque premia a quienes no han cumplido con sus obligaciones en perjuicio de quienes sí lo han hecho.

 

Adicionalmente, la Corte ha resaltado la importancia de la equidad vertical y de la equidad horizontal en tanto que criterios “para establecer la carga tributaria teniendo en cuenta la capacidad de pago de los individuos” Así pues, se tiene que, en virtud de la equidad horizontal, las personas con capacidad económica igual deben contribuir de igual manera mientras que, de acuerdo con la equidad vertical, las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida. Esta distinción, que ha sido aceptada de tiempo atrás, guarda relación con el principio de progresividad. (Corte constitucional, Sentencia C-734/02).

 

(…) La equidad del sistema tributario “es un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión”. De esta forma, el principio de equidad exige que se graven, de conformidad con la evaluación efectuada por el legislador, los bienes o servicios cuyos usuarios tienen capacidad de soportar el impuesto, o aquellos que corresponden a sectores de la economía que el Estado pretende estimular, mientras que se exonere del deber tributario a quienes, por sus condiciones económicas, pueden sufrir una carga insoportable y desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación legal. En el mismo sentido, al delimitar el alcance del principio de equidad tributaria, en la sentencia C-261 de 2002 se estableció que “en el proceso de imposición de determinada carga tributaria se debe tener en cuenta de manera específica la situación en que se encuentran quienes están llamados a contribuir y su capacidad de pago, con lo cual adquieren connotación los conceptos de equidad horizontal y equidad vertical”.

 

Pero el alcance del principio de equidad tributaria no se agota en la consideración efectiva de las diferencias reales que existen entre los potenciales sujetos obligados. En la sentencia C-1060A de 2001, la Corte expresó que la equidad impone el respeto no sólo por las diferencias de ingreso y bienestar de los contribuyentes, sino también los mandatos de la Constitución en su conjunto, especialmente los principios derivados del Estado Social de Derecho: “los criterios de justicia y equidad como límites al deber de contribuir, han sido objeto de meritorios trabajos científicos que tienden a concretar la justicia hacia la capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Sin embargo, la capacidad contributiva no es el único principio a valorar en el sistema: es necesario proteger otros valores que se encuentran en la Constitución como son la protección de los derechos fundamentales al trabajo, y a la familia, protección a la libertad personal que implica el reconocimiento de un mínimo de recursos para la existencia personal y familiar que constituye la frontera a la presión fiscal individual, todo complementado con los principios del Estado Social, que no deben ser antagónicos a los de las libertades personales y patrimoniales sino moderadores de ellas.” Ante todo, es importante recordar que en la sentencia C-643 de 2002 la Corte estableció que la equidad, eficiencia y progresividad tributarias hacen alusión al sistema en su conjunto y en su contexto, y no a un determinado tributo aisladamente considerado: “Estos principios constituyen los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación, se predican del sistema en su conjunto y no de un impuesto en particular”. (Corte constitucional, Sentencia 776 de 2003)10.

 

V. COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL

 

Definición de tributo: Son las prestaciones comúnmente en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder tributario, con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. Son tributos los impuestos, los arbitrios, contribuciones especiales y contribuciones por mejoras.11 Por lo tanto, del adecuado cobro de tributos, depende el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la ejecución operativa anual de inversiones del Distrito de forma efectiva. De esta manera, es responsabilidad del Concejo de Bogotá garantizar las herramientas necesarias para que la administración Distrital cumpla con los elementos expuestos. En estos términos, la responsabilidad del concejo es la de garantizar que el Distrito cumpla con sus funciones y que lo realice dando cumplimiento a los mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales.

 

Tal y como lo expone en su ponencia la Concejal Martha Ordoñez, la cual cito a continuación, agradeciendo además sus aportes y colaboración para la construcción de una iniciativa como esta, que garantizará la eficacia en las acciones que implemente la administración a fin de garantizar los principios de equidad y progresividad tributaria:

 

A efectos de evitar cualquier interpretación contraria a este mandato de potestad en el Concejo de Bogotá para presentar y tramitar esta iniciativa, es preciso establecer que el presente proyecto de acuerdo no se enmarca dentro de las atribuciones normativas establecida en el numeral 3 del artículo 12 del Decreto ley 1421 de 1993 que establece que corresponde a esta corporación:

 

Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

 

Lo anterior toda vez que la presente iniciativa pretende de forma expresa realizar estudios y análisis de capacidad de pago tributaria para los sujetos pasivos, lo cual no se encuentra enmarcado en la citada disposición que se limita a la creación, reforma o eliminación de tributos, así como el establecimiento de exenciones o sistemas de anticipos o retenciones en los mismos, razón por la cual ésta propuesta no puede ser gobernada por la limitación consagrada en el artículo 12 del Estatuto de Bogotá que consagra que aquellas iniciativas que sean gobernadas por el núcleo del numeral 3 son de exclusiva iniciativa del Alcalde Mayor” Tomado Ponencia PA 162 2013. H.C Martha Ordoñez.

 

En consecuencia se relacionan las jurisprudencias que soportan el criterio de la concejal Martha Ordoñez y que permiten dilucidar frente a la competencia del Concejo en la materia que regula la presente iniciativa.

 

1. C – 266 de 1995: Formalismo superado con la aquiescencia del gobierno. “Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, pero este no la ejerce, dicho formalismo queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley. En este sentido, mediante la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley”. (Cursivas y subrayas fuera de texto).

 

2. C – 1707 de 2000: Manifestación tácita de aval del gobierno. “Debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política.

 

En este contexto es claro que esta corporación tiene la competencia necesaria para aprobar la presente iniciativa, dentro de lo dispuesto en el Decreto 1421 De 1993.

 

ARTICULO 12. ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

 

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Estado (…).

 

VI. IMPACTO FISCAL

 

De conformidad con lo establecido en el artículo séptimo de la ley 819 de 2003 el presente proyecto de acuerdo no ocasiona costo fiscal alguno, debido a que las medidas que se proponen, generan una medida de optimización tributaria. Lo anterior, conforme a la disposición legal que contempla lo siguiente: IMPACTO FISCAL Teniendo encuentra el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 “Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo”. De igual manera, la Administración Distrital cuenta con información técnica que sustenta la realización del estudio sin que esto represente gastos adicionales a los que se desprenden de sus funciones y competencias legales y constitucionales.

 

ACUERDO N° _________ DE 2014

 

“POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL ANÁLISIS EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD FISCAL Y TRIBUTARIA, A TRAVÉS DE UN ESTUDIO DE LAS VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES QUE AFECTAN EL RECAUDO DE LOS TRIBUTOS DE LOS CONTRIBUYENTES.

 

Cordialmente,

 

AUTORES

 

PATRICIA MOSQUERA MURCIA

LILIANA DE DIAGO

 

Honorable Concejal

 

Honorable Concejal

 

CLARA LUCIA SANDOVAL MORENO

 

JIMENA TORO

 

Honorable Concejal

 

Honorable Concejal

 

ORLANDO PARADA DIAZ

 

FELIPE MANCERA ESTPIÑAN

 

Honorable Concejal

 

Honorable Concejal

 

SEVERO CORREA VALENCIA

 

JAVIER PALACIO MEJIA

 

Honorable Concejal

 

Honorable Concejal

 

ACUERDO N° ____ DE 2014

 

“POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS PARA EL ANÁLISIS EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD FISCAL Y TRIBUTARIA, A TRAVÉS DE UN ESTUDIO DE LAS VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES QUE AFECTAN EL RECAUDO DE LOS TRIBUTOS DE LOS CONTRIBUYENTES.

 

EL CONCEJO DE BOGOTÁ D. C.

 

En el ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución política y el Decreto 1421 de 1993, en su artículo 12 numeral 1,

 

ACUERDA:

 

Artículo Primero.- La Administración Distrital, en coordinación con la Secretaría de Hacienda Distrital y la Secretaria Distrital de Planeación, realizará cada dos años, el análisis del cumplimiento de los principios de equidad y progresividad fiscal y tributaria, a través de un estudio de las variables económicas y sociales que afectan el recaudo de los tributos de los contribuyentes, como una herramienta técnica en el marco de las decisiones fiscales y tributarias.

 

Parágrafo. El estudio del que trata la presente iniciativa será publicado en la página web de la Secretaría de Hacienda Distrital y presentado al Concejo de Bogotá.

 

Artículo Segundo.- El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

 

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

 

1 García Bueno, Marco Cesar. El principio de capacidad contributiva como criterio esencial para una reforma fiscal. Recuperado en http://bibliojurídicas. Abril 2013.p.46.

 

2 Secretaría Distrital de Hacienda. Calidad de Vida urbana y capacidad de pago de los hogares bogotanos 2011. Centro de Investigaciones CID. Universidad Nacional de Colombia. Junio 2012. Ed. Marca Publicidad Ltda. Bogotá D.C.p.19.

 

3 Secretaría Distrital de Hacienda. Calidad de Vida urbana y capacidad de pago de los hogares bogotanos 2011. Centro de Investigaciones CID. Universidad Nacional de Colombia. Junio 2012. Ed. Marca Publicidad Ltda. Bogotá D.C.p.21.

 

4 Secretaría Distrital de Hacienda. Problemas y perspectivas del uso del concepto de capacidad de pago en Colombia. Centro de Investigaciones CID. Universidad Nacional de Colombia. Junio 2012. Ed. Marca Publicidad Ltda. Bogotá D.C.p.21.

 

5 Corte Constitucional. Sentencia C- 776 de 2003. Referencia: expediente D-4429

 

6 http://www.gerencie.com/principio-de-equidad-tributaria.html

 

7 http://www.dspace.espol.edu.ec/bitstream/123456789/2110/1/4240.pdf

 

8 http://www.tiposde.org/ciencias-exactas/233-tipos-de-muestra-estadistica/

 

9 http:www.gerencie.com/principio-de-progresividad-tributaria.html#2

 

10 http:www.gerencie.com/principio-de-equidad-tributaria

 

11 http://definicion.de/tributo/