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Proyecto de Acuerdo 134 de 2014 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2014
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO NO

PROYECTO DE ACUERDO NO. 134 DE 2014

"Por medio del cual se adoptan medidas para la recuperación de la cartera por concepto de multas por infracción a las normas de urbanismo"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. ALCANCES DEL PROYECTO.

La manera desordenada como se ha desarrollado la ciudad durante las últimas décadas y la ausencia de control por parte de las autoridades locales, generó el inicio de un sin número de procesos por infracción a las normas de urbanismo, muchos de los cuales culminan con imposición de multas y órdenes de ajustar las construcciones a las licencias expedidas por las curadurías urbanas, buena parte de éstas en la modalidad de reconocimiento de obra.

No obstante lo anterior, una vez liquidadas la multas sucesivas, éstas suelen sobrepasar la capacidad de pago de los sancionados e incluso superan el valor de inmueble donde se realizaron las obras, situación que impide dar cumplimiento a lo ordenado por la respectiva Alcaldía Local.

En razón de lo anterior, con la presente iniciativa se pretende crear un mecanismo que permita una rebaja en el monto de las multas sucesivas liquidadas, a efectos de poder cumplir con el pago de la sanción inicialmente impuesta y por esa vía promover la adecuación de las edificaciones a las normas de urbanismo.

2. FUNDAMENTO JURÍDICO

La iniciativa se sustenta en normas de la Constitución Política de 1991, y la ley 9ª de 1.989 de la siguiente manera:

2.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

ARTÍCULO 58. Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. (…)

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

(…)

ARTÍCULO 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.

(…)

ARTÍCULO 287: Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.

2.2 LEYES

Ley 9ª de 1.989 "Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compra - Venta y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones".

ARTICULO 66. SANCIONES URBANISTICAS. Modificado por el artículo 2 de la Ley 810 de 2003. Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:

(…)

3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.

3. COMPETENCIA.

Conforme lo establece el numeral 3º del artículo 12 del decreto ley 1421 de 1993, corresponde al Concejo de Bogotá establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.

No obstante, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 13 ídem, la iniciativa corresponde al Alcalde Mayor y por tanto es necesario contar con su aval en los términos señalados por el decreto distrital 145 de 2004, en concordancia con el 190 de 2010.

4. RAZONES DEL PROYECTO.

En procura de una mejor comprensión del presente proyecto de acuerdo, analizaremos: i) el régimen jurídico de las multas por infracción a las normas de urbanismo; ii) la situación real en el ejercicio de la vigilancia y control de las obras adelantadas en nuestra ciudad; y iii) análisis jurídico respecto de la legalidad de la medida que aquí se propone.

4.1 Régimen de las multas por infracción a las normas de urbanismo.

Las sanciones por infracción a las normas de urbanismo están reguladas en la Ley 9ª de 1.989, reformada por las leyes 388 de 1997 y 810 de 2003. Para efectos del presente proyecto de acuerdo, trascribimos los siguientes apartes normativos por estar relacionados con el tema propuesto:

Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:

Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:

3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994

4. Multas sucesivas que oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metros cuadrados de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.

De esta manera, quienes construyan sin licencia o contraviniendo lo preceptuado en la misma, o cuando esta haya caducado, son objeto de algunas sanciones, entre ellas, la imposición de multas sucesivas. El carácter sucesivo de las multas implica que trascurrido un período de tiempo se duplican, triplican, cuadruplican, y así sucesivamente, hasta tanto se efectúe el pago, situación con la cual estas multas desbordan la capacidad de pago de los sancionados y se convierten en medidas ilusorias.

La ley también tiene prevista "la demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el infractor no se puede adecuar a la norma"1.

4.2 Situación real en el ejercicio de la vigilancia y control de las obras adelantadas en nuestra ciudad

En términos generales podemos decir que las sanciones por infracciones a las normas de urbanismo tienen por objeto prevenir y erradicar el desarrollo urbano desordenado; sin embargo, para el caso de Bogotá salta a la vista el fracaso de estas medidas, debido en buena medida a la ausencia de control por parte de las autoridades y la falta de una voluntad política para hacer cumplir las normas. Esta afirmación se fundamenta no solo por las constantes notas de los medios de comunicación, sino en la información suministrada por la propia administración distrital y los entes de control (Veeduría, Personería y Contraloría Distritales).

a. Secretaría de Hacienda

Mediante oficio 2013EE186647 del 21 de agosto de 2013, la Secretaría Distrital de Hacienda reporta la existencia de 1.555 procesos originados en infracciones a las normas de urbanismo que están a cargo de la Oficina de Ejecuciones Fiscales, los cuales fueron recibidos por esa Oficina en las siguientes fechas:

Año

No. expedientes

Año

No. expedientes

1.994

1

2.005

85

1.995

1

2.006

54

1.998

8

2.007

114

1.999

31

2.008

100

2.000

47

2.009

129

2.001

32

2.010

194

2.002

28

2.011

311

2.003

77

2.012

217

2.004

70

2.013

7

Sin fecha

49

   

Conforme a esta información, de total de procesos (1.555), sólo 729 tienen menos de 5 años, 482 (30%) tienen entre 5 a 10 años, 295 (19%) más de 10 años y 49 que ni siquiera se sabe la fecha de llegada a la Oficina de Ejecuciones Fiscales. La demora en el trámite de estos procesos de jurisdicción coactiva ocasiona la pérdida de los recursos por cobrar, tal como lo señalaremos más adelante al citar los informes de los entes de Control. Es decir, no solo se deja de cobrar la multa impuesta, sino que además las obras en las cuales se originó la multa permanecen en el tiempo sin problema alguno.

b. Contraloría Distrital

De acuerdo con el oficio 2-2013-16925 del 26 de agosto de 2013 proveniente de la Contraloría Distrital, en mayo de 2010 se expidió la Función de Advertencia 10000-08433 a la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda, donde se hacía referencia a la existencia de una cartera remitida por las localidades (con corte a marzo de 2010), por monto de $31.157 millones de pesos, de los cuales $16.972 millones de pesos (54%) están clasificados como cartera de difícil cobro.

Las causas que generan el riesgo de pérdida, tal como se afirma en el mismo informe de la Contraloría Distrital, se debe al incumplimiento en los procedimientos establecidos para el cobro que devienen en fenómenos como la pérdida de fuerza ejecutoria, cuantías desproporcionadas, falencias en el título ejecutivo, suspensión del proceso y prescripción de la acción.

Al rendir informe sobre el avance de las acciones para mitigar y/o recuperar la cartera de difícil cobro e incobrable, la Oficina de Ejecuciones Fiscales de la Secretaría de Hacienda manifestó:

"Y respecto de los procesos clasificados en Difícil Cobro por Cuantía Desproporcionada, se trabaja en la elaboración de las respectivas fichas técnicas con sus soportes, a fin de que la entidad que impuso la multa depure lo concerniente a las multas sucesivas generadas por el mismo hecho, dada la imposibilidad del obligado de pagarla por cuanto superan toda su capacidad económica". (Negrilla propia).

En noviembre de 2011 se realizó seguimiento al referido control de advertencia encontrando que la cartera de difícil cobro de las localidades ascendía a $11.927 millones de pesos, la incobrable a $1.092 millones de pesos y cartera por depurar $4.791 millones de pesos.

Respecto de las multas por infracción al régimen de obras el informe asegura:

"POR LA APLICACIÓN DE LA LEY 810 DE 2003 IMPUESTAS EN APLICACIÓN DE LA LEY 810 DE 2003, EL INFORME SEÑALÓ QUE ESA CARTERA SE INCREMENTA EXAGERADAMENTE POR TRATARSE DE MULTAS SUCESIVAS CONVIRTIÉNDOSE EN CARTERA DE DIFÍCIL COBRO TODA VEZ QUE LA MULTA SUPERA EL VALOR DEL BIEN OBJETO DE LA INFRACCIÓN.

De otra parte, es importante anotar que dentro de la Cartera de Difícil Cobro se registran 72 procesos por valor de $8.290.20 millones, correspondientes a multas sucesivas que se incrementan periódicamente. La Oficina de Ejecuciones Fiscales las clasifican como cuantías desproporcionadas, donde se cobra multas sucesivas al punto que se desborda la capacidad de pago del sancionado".

c. Veeduría Distrital

Mediante oficio 500/400/377 – 97186 del 12 de agosto de 2013, la Veeduría Distrital nos informa que en el año 2011 se adelantó un estudio respecto de los trámites de cobro persuasivo adelantado por las alcaldías locales durante los años 2009, 2010 y 2011, estudio a partir del cual determinó el incumplimiento de las normas vigentes para este tipo de cobros, por cuanto se prolongan indefinidamente en el tiempo, es decir, se imponen las multas pero nunca se hacen efectivas.

d. Personería

La Personería de Bogotá no ha sido ajena a las irregularidades en el desarrollo de la construcción en nuestra ciudad, razón por la cual desde el año 2009 adelantó una veeduría programática denominada "Control Institucional a la Ejecución de Obras en el Distrito Capital", para evaluar la gestión de las alcaldías locales frente al control urbano (ejecución de obras)2. En este ese estudio se encontró que normalmente "las obras ejecutadas sin licencia son de escala menor, como ampliaciones y modificaciones, pero son a su vez las más frecuentes. Los responsables de las obras habitualmente no encuentran compensación entre la escala de la obra y la complejidad del trámite para la obtención de la licencia". El número total de actuaciones por infracción a las normas de urbanismo asciende a 10.202 distribuidas por localidades de la siguiente manera:

CONSOLIDADO EXPEDIENTES

LOCALIDAD

ALCALDÍA

NUMERO

1

USAQUEN

856

2

CHAPINERO

494

3

SANTA FE

447

4

SAN CRISTOBAL

318

5

USME

873

6

TUNJUELITO

275

7

BOSA

685

8

KENNEDY

978

9

FONTIBON

386

10

ENGATIVA

1034

11

SUBA

679

12

BARRIOS UNIDOS

340

13

TEUSAQUILLO

478

14

LOS MARTIRES

396

15

ANTONIO NARIÑO

480

16

PUENTE ARANDA

543

17

LA CANDELARIA

113

18

RAFAEL URIBE URIBE

588

19

CIUDAD BOLIVAR

239

TOTAL

10.202

 

En ese mismo estudio se encontró que a marzo de 2009 se contaba con un total de 853 demoliciones decretadas por ejecutar de las cuales el 63% corresponden a obras ubicadas en Kennedy, Engativá, Puente Aranda, Usaquén, Suba y Ciudad Bolívar.

De otra parte el monto de las multas a recaudar arrojaron el siguiente resultado:

Fuente: Contadores Fondo de Desarrollo Local Marzo 31 de 2009

Como resultado de la veeduría programática, la Personería de Bogotá determinó un plan de mejoramiento, documento del cual podemos resaltar las siguientes conclusiones:

*La mayoría de las alcaldías locales no cuenta con una base de datos consolidada y actualizada de las actuaciones administrativas sobre infracciones al régimen de obras.

*Las oficinas asesoras de obras de las Alcaldías Locales no cuentan con el recurso humano, físico ni los elementos idóneos para el desarrollo eficiente de sus funciones para el control y seguimiento a las obras urbanísticas, y la Secretaría de Gobierno tampoco los suministra.

*El Consejo de Justicia devuelve expedientes por violaciones al debido proceso, carencia de pruebas e irregularidades en las notificaciones.

*La mora en los trámites de estas actuaciones, ocasionan fenómenos jurídicos como el de la prescripción y/o pérdida de la fuerza ejecutoria.

*No se efectúa el cobro persuasivo de manera eficiente y hay demora en el envío de los expedientes a la Oficina de Ejecuciones Fiscales para el respectivo cobro coactivo.

*El valor de las multas es alto y el porcentaje de recuperación mínimo, generando detrimento patrimonial de los Fondos de Desarrollo Local.

*El 80% de las Alcaldías Locales no efectúan demoliciones por falta de presupuesto o convenios voluntarios.

A manera de conclusión sobre "La situación real en el ejercicio de la vigilancia y control de las obras adelantadas en nuestra ciudad", encontramos que al unísono los entes de control coinciden en el incumplimiento de las normas para el trámite de los procesos administrativos originados en las infracciones a las normas de urbanismo. Difícilmente un proceso llega a su fin; los pocos que logran ser finiquitados quedan en la etapa de cobro persuasivo y la mínima parte que llega al cobro coactivo, debe ser clasificada como de difícil recaudo dado el desproporcionado monto de la multa que supera la capacidad de los infractores.

La propia Secretaría de Hacienda reconoce la existencia de procesos de cobro coactivo con más de cinco años de vigencia, la mayoría de ellos clasificados como de difícil cobro por cuantía desproporcionada.

De igual manera, la Secretaría de Hacienda, en cabeza de la Oficina de Ejecuciones Fiscales, afirmó ante la Contraloría Distrital que solicitaría a las respectivas entidades la depuración de las multas sucesivas generadas por el mismo hecho, por imposibilidad de pagar por parte del obligado.

Si bien las multas impuestas en el mayor de los casos no es recaudada, para el caso de las demoliciones la situación es peor por cuanto tampoco lo hacen los mismos sancionados y las alcaldías locales no cuentan con los medios técnicos, económicos ni humanos para ejecutar sus propias decisiones en ese sentido.

En conclusión, las normas de urbanismo terminaron convirtiéndose en un saludo a la bandera (para emplear una expresión de uso común en nuestra Corporación) y nuestra ciudad sigue soportando las consecuencias de un desarrollo urbano totalmente desordenado con el riesgo para el patrimonio y las vidas de quienes habitamos en la Capital.

4.3 Análisis jurídico respecto de la legalidad de la medida propuesta en el presente proyecto de acuerdo.

Tal como ocurre con los demás ingresos de los entes territoriales, las multas son de creación legal y en tal medida puede pensarse que la competencia para decretar algún tipo de amnistías radica en el Congreso de la República.

En ese orden de ideas, la tesis en este proyecto de acuerdo se centra en afirmar que si bien las multas por infracción a las normas de urbanismo son de creación legal, se trata de un ingreso no tributario de propiedad del Distrito y por tanto, en ejercicio de las facultades que le otorgan el principio de la autonomía fiscal, es viable conceder amnistías como la aquí propuesta.

Para arribar a tal conclusión debemos abordar algunos temas como: (i) Las multas como renta no tributaria (ii) La autonomía fiscal de las entidades territoriales, (iii) naturaleza de las multas por infracción a las normas de urbanismo y, iv) comparación con el manejo y administración de otro tipo de multas.

4.3.1. Las multas como renta no tributaria

De manera muy breve debemos decir que el decreto 111 de 1996, por el cual se compilaron las normas que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en su artículo 11 determinó como una de las rentas de la Nación, los ingresos corrientes. El artículo 27 de la misma normatividad clasificó esos ingresos corrientes en tributarios y no tributarios. En esa medida, hacen parte de los ingresos tributarios los impuestos directos e indirectos y de los no tributarios las tasas y las multas.

De esta manera concluimos que las multas son ingresos corrientes no tributarios.

4.3.2. La Autonomía Fiscal de las entidades territoriales

El modelo de Estado determinado por la Constitución de 1991, significó el surgimiento de dos conceptos diferentes pero estrechamente relacionados, como es la existencia de un Estado unitario, pero con autonomía de los entes territoriales. La complejidad del tema ha suscitado reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional3, entre muchos otros, el efectuado mediante sentencia 643 proferida el 23 de agosto de 2.012 con ponencia del Honorable Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en la cual señaló:

3. Breve referencia a la configuración constitucional de la autonomía territorial

La Constitución, en el artículo 1º, señala como principio fundacional que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, (...)" y en el artículo 287 establece que "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los limites de la Constitución y la ley (…)", lo que en términos de esta Corporación implica "el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas nacionales. De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonomía administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos.4 (Negrilla fuera de texto).

Ahora bien, ¿cual es el alcance de esa facultad de las entidades territoriales para administrar sus recursos?. Este tema también ha sido decantado por nuestro máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, veamos:

La Corte Constitucional ha definido que las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: la primera, conocida como fuente exógena, está conformada por la transferencia o cesión de las rentas nacionales y dado ese carácter nacional, se admite una mayor intervención del legislador en su administración. La segunda, es la denominada fuente endógena, respecto de los cuales el ente territorial ostenta mayor autonomía para administrar estos recursos y por lo tanto la intervención del legislador es limitada. Así lo determinó la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-414 de junio 6 de 2012, con ponencia del Honorable Magistrado Mauricio González Cuervo:

"3.2.9.2. El grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relación directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial. En esa dirección, si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se reduce como consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acción al legislador para intervenir en la regulación de los recursos, lo que incluye la fijación de su destino. Por el contrario si los recursos provienen de una fuente endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervención del Legislador se incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la intervención legislativa, en relación con los recursos provenientes de fuentes endógenas, es más exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre fuentes exógenas." (Negrilla propia).

De acuerdo con lo anterior, tratándose de recursos propios (fuente endógena) la entidad territorial cuenta con mayor facultad para su administración. Nótese cómo se hace referencia a recursos, sin distinguir si son tributarios o no tributarios, es decir, aplica para estas dos clases de ingresos corrientes, quedando incluidas las multas.

      1. Naturaleza de las multas por infracción a las normas de urbanismo.

Al igual que los temas antes analizados, este también ha sido abordado por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-495 del 15 de septiembre de 1.998, de la cual fue ponente el Honorable Magistrado Antonio Barrera Carbonell. Esta providencia se dio dentro de una acción de inconstitucionalidad promovida contra diferentes leyes y decretos que regulaban aspectos como el impuesto de industria y comercio, predial, sobretasa a la gasolina, valorización, multas de tránsito y multas por infracción al régimen de obras, entre otros recaudos. La demanda se fundamentó básicamente en la presunta vulneración al principio de autonomía fiscal, por cuanto en criterio del accionante, las normas demandadas establecían una destinación específica para tales recursos.

Desde aquella época, e incluso en años anteriores, la Corte analizaba lo relativo a la facultad de los entes territoriales para la administración de sus recursos. En algunos apartes de la referida sentencia C-495 de 1998 señaló:

"2.5. La Constitución garantiza la intangibilidad del patrimonio de las entidades territoriales, al punto que éste goza de las mismas garantías que se dispensa al  patrimonio de los particulares.  En efecto, dispone el artículo 362 de la Constitución:

"Los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares".

(…)

2.6. Del análisis precedente se deduce que cuando la ley ha autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión. De manera que las expresiones "rentas tributarias" o "no tributarias", contenidas en el artículo 362, hacen relación a las provenientes de impuestos, multas, tasas o contribuciones que entran a formar parte de la propiedad de las entidades territoriales por haber ingresado definitivamente a su patrimonio (Sentencia C-219/97)". (Destacado propio).

Para decidir de fondo la demanda estudiada, la Corte analizó de manera independiente cada uno de los impuestos, tasas, multas y contribuciones que fueron demandados, en orden a establecer si se trataba de recursos de la nación o de los entes territoriales (exógenos o endógenos) y así determinar en cabeza de quien radica la facultad para administrar los mismos.

Una de las normas demandadas era el aparte final del segundo parágrafo del artículo 104 de la ley 388 de 1997, por medio del cual se ordenaba que el producto de las multas recaudadas por violación a las normas de urbanismo serían destinadas a la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.

Al abordar este estudio en particular, la Corte señaló:

Desde un principio en la ley 9 de 1989 (art. 66), aparece el designio del legislador de crear una renta propia en favor de las entidades territoriales mencionadas. No es otro, el sentido que emplea esta norma al señalar que los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer sanciones urbanísticas y que el producto de las multas respectivas ingresará a los tesoros de los municipios, del Distrito Especial de Bogotá y de la Intendencia de San Andrés y Providencia.

Idéntica voluntad legislativa aparece en la norma del cual forma parte la expresión normativa que se acusa.

En tales circunstancias, es indudable que la norma acusada viola la autonomía de las referidas entidades territoriales. Por consiguiente será declarada inexequible.

De acuerdo con lo decidido por la Corte, el legislador no podía darle una destinación específica al producto de estas multas, por cuanto son ingresos no tributarios de propiedad del Distrito. Esto significa, y para emplear las palabras de la propia Corte "éstas gozan de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión".

Conforme lo expuesto hasta este momento, podemos concluir:

1. Que las multas por infracción a las normas de tránsito son ingresos no tributarios.

2. Que por disposición expresa de la ley que la creó (Ley 9ª de 1.989), es una renta propia del Distrito (fuente endógena).

3. Por lo anterior, este ingreso "goza de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares".

4. Por lo tanto, el Distrito "goza de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión.

4.3.4. Comparación con otro tipo de multas

La consideración hecha sobre las multas por infracción a las normas de urbanismo, obedece a que la ley la creó como una renta propia de la entidad territorial, pero no ocurre lo mismo con todas las multas impuestas en nuestra ciudad. A manera de ejemplo repacemos brevemente lo ocurrido con las multas de tránsito:

El proyecto de ley 012 de 2006 Cámara y 087 de 2007 Senado, convertida posteriormente en Ley 1383 de 2010, fue objetada por el Presidente de la República en su momento. Dentro de los artículos objetados se encontraba el parágrafo segundo del artículo 24 por medio del cual se concedía un descuento a los infractores de tránsito que estuviesen en mora. La objeción se fundamentó en el supuesto que esa norma: "desconocía el artículo 287 Superior (autonomía de las entidades territoriales), por cuanto el producto de las multas es de propiedad de aquéllas. En otros términos, dado que "la administración y disposición de los recursos provenientes de dichas infracciones, así como su recaudo, es competencia exclusiva de las entidades territoriales, mal puede el legislador entrar a otorgar beneficios sobre los mismos, en contravía de la autonomía que se predica sobre los recursos de tales entidades"." (Negrilla fuera de texto).

Al resolver esta objeción5, la Corte reiteró una vez más su posición frente a temas como la autonomía de los entes territoriales y facultad para administrar los recursos provenientes de una fuente endógena. En este punto precisó que las multas de tránsito, aunque fueron cedidas a los entes territoriales, en realidad son rentas propiedad de la nación y por tanto no gozan de la reserva municipal. En palabras de la Corte:

"Las multas impuestas por causa de infracciones de tránsito, son rentas cedidas de la Nación a los entes territoriales, las cuales no gozan de la reserva municipal ni departamental de determinación y administración predicable de los ingresos tributarios. Así lo confirmó la Corte Constitucional al indicar que:

"La fuente externa o exógena de la renta sería aquella que proviene de la Nación a título de transferencia como el situado fiscal, las participaciones, los derechos por regalías y compensaciones, las rentas cedidas, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, los restantes mecanismos que para estos efectos diseñe el legislador. Por supuesto que sobre estos ingresos la ley tiene un mayor grado de injerencia, con la natural pero justificada afectación de la autonomía fiscal de las entidades territoriales". (Subrayado propio).

En otro aparte de este pronunciamiento se dijo:

"De igual manera, cabe señalar que la Corte en sentencia C- 385 de 2003 consideró que los recursos provenientes del pago de multas de tránsito habían sido cedidos por la Nación a las entidades territoriales, a efectos de fortalecerlas:

(…)

Así las cosas, tratándose de una fuente exógena de financiación, estos recursos "admiten una amplia intervención del legislador dado que, en última instancia, se trata de fuentes de financiación nacionales. En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación". (Negrilla fuera de texto).

Así las cosas, vemos que el manejo dado a las multas no puede ser el mismo en todos los eventos, por cuanto si se trata de recursos de la nación (fuete exógena), la competencia del Distrito es limitada. La situación es diferente para aquellas multas que constituyen recursos propios (fuente endógena) por cuanto en este caso el Distrito goza de amplias facultades y en esa medida el Distrito "goza de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión.

A manera de conclusión dentro del ítem "Análisis jurídico respecto de la legalidad de la medida propuesta en el presente proyecto de acuerdo podemos afirmar lo siguiente:

1. Las multas por infracción a las normas de urbanismo son un ingreso corriente no tributario.

2. A diferencia de otro tipo de multas, las recaudadas por infracción a las normas de urbanismo constituyen recursos propios del Distrito.

3. Dado su carácter de recursos propios, estos gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, y en esa media el Distrito "goza de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión.

5. IMPACTO FISCAL

Es preciso señalar que las multas sucesivas dejadas de cobrar por la entrada en vigencia del acuerdo no hacen parte del Presupuesto Distrital por tratarse de sanciones. En ese sentido para efectos de lo dispuesto por la Ley 819 de 2003 puede afirmarse que el presente proyecto no genera impacto fiscal por cuanto la administración no diseña su presupuesto anual previendo las infracciones a las normas por parte de los ciudadanos, a diferencia de lo sucedido en el campo impositivo o tributario, cuyos ingresos sustentan en gran parte el presupuesto público.

De allí que contablemente estos registros se consideren como obligaciones o derechos contingentes, porque pese a estar contenidas en actos administrativos ejecutoriados, pueden ser discutidos por la vía judicial ante el contencioso administrativo, o vía acciones de tutela, o ser revocados de manera directa si se configura alguna de las causales establecidas en la norma6, razón por la cual desde el punto de vista presupuestal no suponen un ingreso cierto al Tesoro. Unido a lo anterior debe tenerse en cuenta que con este incentivo la Administración Distrital podrá recuperar los recursos correspondientes a la multa originaria que en la actualidad con de dudoso recaudo.

Atentamente,

DARÍO FERNANDO CEPEDA PEÑA

CONCEJAL

ROBERTO HINESTROSA REY

VOCERO CAMBIO RADICAL

JULIO CESAR ACOSTA ACOSTA

CONCEJAL

CESAR ALFONSO GARCÍA VARGAS

CONCEJAL

JOSÉ ARTHUR BERNAL AMOROCHO

CONCEJAL

FERNANDO LÓPEZ GUTIÉRREZ

CONCEJAL

JORGE LOZADA VALDERRAMA

CONCEJAL

 

PROYECTO DE ACUERDO No. DE 2014

"Por medio del cual se adoptan medidas para la recuperación de la cartera por concepto de multas por infracción a las normas de urbanismo"

EL CONCEJO DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL

En uso de sus facultades constitucionales y legales,

en especial las conferidas por el Decreto-Ley 1421 de 1993

ACUERDA

Artículo 1º. Facúltese a la Secretaría de Hacienda para que a los deudores de multas por concepto de infracción a las normas de urbanismo, les sea condonado el valor correspondiente a las multas sucesivas, siempre y cuando se cancele el valor de

la multa impuesta inicialmente en el respectivo acto administrativo, o celebre un acuerdo de pago que deberá cumplirse máximo dentro de los seis (06) meses siguientes a su suscripción.

Parágrafo: A este beneficio pueden acogerse quienes hayan sido sancionados por infracción a las normas de urbanismo y no hayan pagado el total de la obligación, sin importar la etapa en que se encuentre el proceso.

Artículo 2º. La Administración Distrital adelantará labores pedagógicas, para que la comunidad conozca las normas reguladoras del proceso de construcción en nuestra ciudad.

Artículo 3º. El beneficio consagrado en el artículo 1º tendrá una duración hasta por un año contado a partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1Artículo 2.5 Ley 810 de 2003

2Remitido a esta oficina mediante oficio 2013EE64192 del 26 de agosto de 2013.

3Sentencias C-478 de 1992, C517 de 1992, C216 de 1994, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001, C-1258 de 2001, C-832 de 2002, C-894 de 2003, C-931 de 2006, C-173 de 2009 y C-149 de 2010.

4Sentencia C-1051 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería).

5Sentencia C-321 de 2009 con ponencia del Honorable Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto

6Artículo 69 C.C.A.