RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Actores: José Antonio Galán Gómez y Héctor Ariel Prieto Manrique.

La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver las demandas que han dado lugar a los procesos de la referencia y que han sido acumulados, instauradas en ejercicio de la acción que consagra el artículo 84 del C.C.A. por los ciudadanos José Antonio Galán Gómez (Expediente No. 2680) y Héctor Ariel Prieto Manrique (Expediente No. 3051), tendientes a obtener la declaratoria de nulidad, total y / o parcial, de las disposiciones que se indican más adelante del Decreto 1421 de julio 21 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe (sic) de Bogotá", expedido por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 41 de la Constitución Política.

a. - Los actos acusados, las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

A continuación se resumen los cargos formulados por los demandantes en contra de las disposiciones del citado decreto cuya declaratoria de nulidad impetran:

1o. - Expediente No.2680

Primer cargo. - El artículo 6o. que trata sobre "participación comunitaria y veeduría ciudadana", viola por omisión los artículos 2o., 13, 39, 55, 103 y 374 de la Constitución, pues al no incluir en su texto a los sindicatos y no ordenar a las autoridades distritales promover su organización, creación y capacitación, desconoce los derechos constitucionales de dichas organizaciones y de los demás entes enunciados en el citado artículo 103, de participar y concertar, violando así su derecho a la igualdad.

Segundo cargo. - El artículo 7o. que se refiere a la "Autonomía" del Distrito Capital está  viciado de nulidad por desviación de poder, ya que al no determinar, conforme a lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 324 de la Constitución, la participación que corresponde a la capital de la República sobre las rentas departamentales que se causen en Santa Fe de Bogotá, deja de cumplir "... con el objetivo señalado en los artículos transitorio 41 y 324 de la Carta".

Dicho acto también incurre en abuso de poder al ordenar de, manera general y abstracta que "Las disposiciones de la Asamblea y de la Gobernación de Cundinamarca no rigen en el territorio del Distrito, salvo en lo que se refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes, deban recaudarse en el Distrito, pues con esa prohibición se excluye la aplicación de normas proferidas por la Asamblea y por el Gobernador de Cundinamarca sobre temas no relacionados con las rentas, como por ejemplo algunas de carácter laboral o administrativo aplicables a los empleados departamentales que laboran en el territorio del Distrito, invadiendo así las competencias del Congreso y de los mencionados Departamento y Gobernador, señaladas en los artículos 150, 300 y 305 de la Carta, "... que a la postre resultan modificadas y violadas por el acto acusado, por las mismas razones antes expuestas, y al hacerlo transgrede el artículo 374 de la misma Carta".

Tercer cargo. - Al consagrarse en el artículo 12 - 8 que corresponde al Concejo Distrital "Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos", se limita dicha competencia a la Administración Central, en contravía de lo indicado por el artículo 313 - 6 de la Carta respecto de los concejos municipales, de determinar la estructura de la administración municipal, central y descentralizada, y por ello el Gobierno incurrió en abuso de poder ya que excedió las atribuciones conferidas por el artículo transitorio 41 "... en relación con el 322 ibídem, pues conforme a este último, el régimen administrativo del Distrito será  el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios., entendiéndose por estas últimas las invocadas en el artículo 313 de la Constitución Política y el Decreto Ley 1333 / 86". En razón de lo anterior, el Gobierno no podía modificar lo dispuesto por el artículo 92 - 3 del citado Decreto 1333 de 1986, pues el artículo 322 de la Carta ató al Distrito a las disposiciones vigentes para los municipios.

Cuarto cargo. - El artículo 12 - 21 está  viciado de nulidad por abuso de poder y viola los artículos 41 transitorio, 53, 123, 125, 150, 322, 323, 324 y 374 de la Constitución, pues mientras dichas normas no mencionan el tema "relaciones laborales", el acto acusado, al referirse a los servidores del Distrito, entre ellos los trabajadores oficiales, asigna al Concejo la facultad de "expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus servidores, especialmente las de Carrera Administrativa", siendo que el citado artículo 322 de la Carta no contempla la de establecer normas de carácter laboral, pues tal competencia está  atribuida al Congreso por los artículos 53 y 150 ibídem.

De otra parte, el Gobierno Nacional no podía mediante el acto acusado asignar al Concejo Distrital la función de dictar normas sobre carrera administrativa, pues ella está  atribuida al Congreso por el artículo 125 de la Carta.

Quinto cargo. - El artículo 18 - 6 viola los artículos transitorio 41, 322, 323, 324 y 374 de la Constitución, pues mientras que el citado artículo 323 solo prohíbe a los concejales hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas, la norma acusada extiende la prohibición al Concejo Distrital de elegirlo como delegados en las entidades centralizadas.

Sexto cargo. - El texto del artículo 28 - 2 que a continuación se transcribe viola los artículos transitorio 41, 322, 323, 324 y 374 de la Constitución:

"ARTÍCULO 28 Inhabilidades. No podrán ser elegidos concejales:

".......

"2. Quienes... (...)... se hubieren desempeñado como empleados o trabajadores oficiales en el Distrito, dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección".

Se viola también el artículo 25 de la Carta, pues obliga a esos funcionarios a retirarse del empleo para ejercer su derecho político de ser elegido concejal del Distrito Capital.

Adicionalmente incurre en transgresión de los artículos 13, 40 y 127 de la Constitución, pues si el citado artículo 40 consagra el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y que para hacerlo efectivo puede elegir y ser elegido, de ello resulta que el derecho que tienen los funcionarios públicos de participar en política y de ser elegidos sólo está limitado por el mandato del inciso segundo del artículo 127 de la Carta, el cual no incluye en su prohibición a "los empleados públicos que no ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política y no desempeñen cargos de dirección administrativa, son subordinados o actúan en funciones de ejecución o mero cumplimiento", ni a los trabajadores oficiales.

Además, conforme al artículo 93 de la Carta, el mencionado derecho político está consagrado en los tratados o convenios internacionales que se precisan en la demanda.

Conforme a lo anterior, el Gobierno no estaba facultado por los artículos 41, 322, 323 y 324 de la Constitución para modificar los derechos consagrados en los artículos 40 y 127 ibídem, de donde se concluye que, al hacerlo, invadió competencias del Constituyente, violando el artículo 374 de la Carta.

Séptimo cargo. - Los apartes del artículo 55 que se subrayan en la siguiente transcripción violan los artículos transitorio 41, 322, 323, 324 y 374 de la Carta, por abuso de poder:

"ARTÍCULO 55. Creación de entidades. Corresponde al Concejo Distrital, a iniciativa del alcalde mayor, crear, suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas. También le corresponde autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. La constitución de entidades de carácter asociativo en los sectores de las telecomunicaciones y la ciencia y la tecnología se regirá por la Ley 37 de 1993, el Decreto - ley 393 de 1991 y las demás disposiciones legales pertinentes.

"En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinal 6o., el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarías, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear suprimir, fusionar y reestructurar de dependencias en las entidades de la administración central sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas directivas".

Cuando el acto acusado dispone que sólo a iniciativa del Alcalde el Concejo puede suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos se modifican, violándolos, los artículos 313 - 6 y 315 de la Carta y el artículo 92 - 3 del Decreto 1333 de 1986, pues el Gobierno no estaba facultado por los artículos transitorio 41, 322, 323 y 324 ibídem para proceder a ello. Las atribuciones conferidas al Gobierno por el artículo transitorio 41 tenían por finalidad complementar las normas vigentes para los municipios ya que el artículo 322 citado es claro al ordenar que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital "... será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios". Es decir, el Constituyente no facultó al Gobierno para modificar, derogar o adicionar las normas establecidas en la Constitución y en la ley para los municipios, las cuales deben aplicarse, sin modificaciones al Distrito Capital.

Cuando en el acto acusado se dispone que el Alcalde Mayor tiene la atribución de crear, suprimir, fusionar y reestructurar dependencias de las entidades de la administración central "... sin conformidad con los acuerdos respectivos..." se "... modifica arbitrariamente lo dispuesto por los artículos 313 - 6 y 315 - 4 de la Constitución Política, violando el artículo 374 de la misma".

Octavo cargo. - "El inciso segundo del artículo 56 del Decreto 1421 / 93 que se transcribe a continuación, viola los artículos transitorio 41, 322, 323 y 324 de la Constitución Política, viola los principios de democracia y participación y el deber que tiene el Estado de facilitar la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación consagradas en los artículos 1 y 2 de la Carta, y es expedido con abuso de poder".

"Los miembros de las juntas directivas de las demás entidades descentralizadas del Distrito serán designados libremente por el alcalde mayor".

Si como se explicó en el numeral anterior, el Gobierno no estaba facultado para modificar el régimen administrativo básico del Distrito establecido en las normas constitucionales que arriba se señalan, sino para complementar las disposiciones vigentes para los municipios, es claro que el acto acusado modifica arbitrariamente el artículo 157 del Decreto 1333 de 1986, pues elimina de las juntas directivas de los establecimientos públicos distritales la participación de los delegados de entidades cívicas o de usuarios del servicio o servicios cuya prestación corresponda a los citados establecimientos, lo cual "... no se compadece con lo dispuesto en ella (la Constitución) respecto de la democracia participativa".

Noveno cargo. - La expresión del inciso segundo del artículo 57, que se subraya en la siguiente transcripción, es violatoria de los artículos lo., 2o., 13, 40 - 7 y 374 de la Carta Política.

"Los empleados públicos que tienen derecho a designar delegados suyos en las juntas directivas, sólo podrán hacerlo acreditando funcionarios del nivel directivo de la administración".

La norma acusada discrimina a los empleados públicos que no perteneciendo al nivel directivo de la Administración, aspiran a ser elegidos como delegados de sus compañeros en las juntas directivas, violando sus derechos a la igualdad y a recibir la misma protección y trato, "... siendo que estos tienen igual derecho a participar en las elecciones para escoger el delegado de los empleados en la Junta Directiva respectiva, en ejercicio del derecho señalado en el artículo 40 - 7 de la Carta".

Como quiera que el Gobierno no podía establecer excepciones adicionales a las consagradas en las normas cuya violación se discute, el acto acusado las modifica, invadiendo así la órbita de competencia del Constituyente, lo que implica la violación del artículo 374 de la Carta.

Décimo cargo. - El inciso final del artículo 93, cuyo texto se transcribe a continuación, está viciado de nulidad por ser violatorio de los artículos transitorio 41, 125, 322, 323, 324 y 374 de la Carta Política y fue proferido con abuso y desviación de poder.

"Serán de libre nombramiento y remoción los cargos de la planta de personal de la administración distrital que se asignen a los despachos de los alcaldes locales. La provisión y cambio de sus titulares se efectuarán a solicitud de los respectivos alcaldes".

El acto acusado modifica la clasificación de empleos de carrera, contenida en el Acuerdo 12 de 1987 expedido por el Concejo de Bogotá, y que fue elevada a categoría legal mediante la Ley 27 de 1992, violando así las citadas normas constitucionales, las cuales no facultaron al Gobierno "... para modificar la clasificación de los empleos en los órganos y entidades del Distrito Capital".

De otra parte, "dentro de los temas limitantes de las atribuciones transitorias indicadas en las precitadas normas no se halla el de clasificación de empleados de carrera y de libre nombramiento y remoción. No se puede aceptar que el régimen administrativo a que se refiere el artículo 322 de la Carta incluye la posibilidad de modificar, por vía de excepción, el carácter de carrera de algunos empleos, de reglamentar el art. 125 de la carta o de modificar la clasificación que contiene la Ley 27 / 92".

Décimo primer cargo. - El inciso final del artículo 121, cuyo texto se transcribe a continuación, viola los artículos transitorio 41, 125, 322, 323, 324 y 374 de la Carta y fue proferido con abuso y desviación de poder, por las mismas razones expuestas en el numeral anterior.

"Corresponde al veedor nombrar y separar libremente los funcionarios de su dependencia".

Décimo segundo cargo. - Los artículos 125 a 134 violan los artículos transitorio 41, 322, 323, 324 y 374 de la Constitución, pues ellos no atribuyeron al Gobierno facultades para expedir un régimen laboral del Distrito o para modificar el ya existente, sino para expedir uno administrativo, que son dos cosas distintas.

Los actos acusados "mezclan" el derecho laboral, propio de los trabajadores oficiales y particulares, con el derecho administrativo, propio de los empleados públicos, "... y en esto radica el concepto de extralimitación, abuso de poder, que vicia de nulidad el conjunto de disposiciones aquí acusadas.

Las siguientes disposiciones, en particular, regulan materias para las cuales no estaba facultado el Gobierno, así:

a) El inciso primero del artículo 125 clasifica a los servidores públicos de la administración en empleados públicos y trabajadores oficiales.

b) El inciso segundo del artículo 125 clasifica a todos los funcionarios de los establecimientos públicos distritales como empleados públicos y transfiere a sus juntas directivas la facultad de clasificarlos en empleados públicos o trabajadores oficiales, "... siendo que conforme lo ha dicho la jurisprudencia contenciosa, no corresponde a las juntas directivas efectuar la clasificación sino a otros entes". De esa manera el citado acto modifica los artículos 156, 288, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, aplicables al Distrito Capital por mandato del artículo 322 de la Carta. Esta acusación se hace extensiva al inciso tercero del mismo artículo 125.

c) "Respecto del inciso primero del art. 126 acusado, cuando afirma que no son de carrera los cargos de período fijo, sin aclarar que según lo dispuesto por la Ley 27 de 1992, no son de carrera los cargos de período fijo conforme a la Constitución y la ley, modifica esta norma sin estar autorizado para ello, según ya se explicó, con lo cual incurre en abuso de poder" (sic).

d) Al disponerse en el inciso segundo del artículo 126 que "son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992, en los términos allí previstos y sus disposiciones complementarias", el Gobierno modificó, sin estar facultado para ello, lo dispuesto por los artículos 2o, y 30 de la misma Ley 27 de 1992.

e) En cuanto al inciso primero del artículo 129 se reitera que el Gobierno carecía de facultades para reglamentar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Distrito, consagrado en la Constitución y en la ley.

f) El inciso segundo del artículo 129 "... pretende hacer aplicar (sic) un régimen laboral que no es apropiado para empleados públicos ni trabajadores oficiales. La Ley 50 de 1990 contempla un régimen aplicable solamente a los trabajadores particulares en su parte individual con contadas excepciones, pero no son las relacionadas con los salarios y prestaciones".

Décimo tercer cargo. - El inciso séptimo del artículo 138, que consagra como principio presupuestal el de la inembargabilidad de las rentas y los recursos incorporados en el presupuesto distrital es violatorio de los artículos 25, 58, 63 y 90 de la Carta, pues ninguna de las atribuciones conferidas al Gobierno por los artículos transitorio 41, 322, 323 y 324 ibídem lo autorizó para desarrollar el artículo 63 de la misma que establece taxativamente los bienes inembargables y defiere a la ley, es decir al Congreso, la facultad de indicar cuales otros bienes tienen tal calidad.

Con la norma acusada se busca evadir soslayadamente la responsabilidad patrimonial del Estado - Distrito Capital, consagrada en el artículo 90 de la Carta, pues si es condenado judicialmente a responder por los daños, ya no habrá manera de ejecutar efectivamente la sentencia.

Décimo cuarto cargo. - El artículo 161, que trata sobre "Atribuciones de la Administración Tributaria", viola los artículos 41, 322, 323, 324 y 374 de la Constitución estableciendo "... prácticamente una reestructuración de la Administración Distrital al asignar funciones de tesorería - recaudación a la Secretaría de Hacienda, y al suprimir la Tesorería Distrital y convertirla en dependencia de la Secretaría de Hacienda...", para lo cual no estaba facultado el Gobierno. La asignación de funciones y la reestructuración de entes distritales no estaban contempladas como atribución transitoria del Gobierno Nacional. En el acto acusado se invade la competencia de los concejos para determinar la estructura de la administración y, sus dependencias, consagrada en el artículo 313 de la Carta Política.

Décimo quinto cargo. - El artículo 176, que contiene disposiciones transitorias sobre "Régimen de Transición", en su "inciso segundo" (sic) viola los artículos 41 transitorio, 322, 323 y 324 de la Constitución, pues mientras que el primero de ellos dispuso que el Gobierno Nacional "por una sola vez, expedir  las normas correspondientes", la norma acusada "...busca prolongar esta oportunidad brindándole arbitrariamente al Gobierno distrital una nueva oportunidad de expedir normas que debieron ser materia de decisión por el Gobierno Nacional al expedir el estatuto orgánico de la ciudad".

El citado inciso también viola el artículo 374 de la Carta, pues conforme al artículo 313 ibídem corresponde al Concejo y no al Gobierno Distrital determinar la estructura de la administración.

La facultad que se concede al Gobierno Nacional en el "inciso segundo" (sic) del acto acusado para expedir normas sobre carrera administrativa viola el artículo 125 de la Carta, pues ella está atribuida privativamente al Congreso.

Décimo sexto cargo. - El artículo 180, que trata sobre "vigencia y derogatorias" viola los artículos transitorio, 322, 323 y 324 con la Constitución pues "... al derogar especialmente el Decreto Ley 1333 de l986 (sic), no solo deja sin Código de Régimen Municipal a todos los municipios del país, sino que destruye toda la estructura jurídica que diseñó la Constitución Política en el artículo 322".

2o. - Expediente No. 3051

Primer cargo. - Al estatuirse en el artículo 12 - 8 que corresponde al Concejo Distrital "Determinar la estructura general de la Administración Central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos", se viola el artículo 313 - 6 de la Carta Política, pues al limitarse dicha función al nivel "Central" se recorta o disminuye indebidamente la competencia constitucional del Concejo "... para determinar la estructura, las funciones de sus dependencias y las remuneraciones salariales de TODA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL (Central y Descentralizada)".

Por consiguiente se solicita la declaratoria de nulidad de la expresión "Central".

También se quebrantan los artículos 322 inciso segundo y transitorio 41 de la misma Carta, pues la "... palabra impugnada constituye un abuso de la competencia atribuida por las normas constitucionales, señaladas aquí. La competencia atribuida al Ejecutivo, en razón de la materia se refería (exclusivamente) a la expedición de un régimen especial en lo político, lo fiscal y lo administrativo, constituido por normas generales con objetivos abstractos y no era para desvirtuar el régimen constitucional. De acuerdo a la Constitución, la competencia para estructurar, señalar funciones de sus dependencias y remuneraciones a la Administración Municipal corresponde (sin distinción alguna) al Concejo de Santa Fe de Bogotá, y no al Alcalde Mayor de la misma ciudad".

Segundo cargo. - Los artículos 5o. inciso final, 118 a 124 y 176 ordinal 2o. en cuanto crean la Veeduría como organismo de control y vigilancia, entre otros, la reglamentan y en el último de ellos se faculta al Alcalde Mayor para adoptar la nomenclatura de los cargos de dicha dependencia y su escala de remuneración, transgreden el artículo 313 - 6 de la Carta Política, pues se usurpa la competencia del Concejo Distrital "... para determinar la estructura, las funciones de sus dependencias y las remuneraciones salariales de TODA LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL (Central y Descentralizada)". De igual manera quebrantan los artículos 322 inciso segundo y transitorio 41 de la Carta Política, por las mismas razones señaladas en el cargo anterior.

Por consiguiente se solicita declarar la nulidad de las siguientes expresiones: "... y la Veeduría...", contenida en el artículo 5o. inciso final, y "... adoptar la nomenclatura de los cargos y su escala de remuneración;...", contenida en el artículo 176 ordinal 2o., y de los artículos 118 a 124 del Decreto 1421 de 1993.

b. - Las razones de la defensa

1o. El expediente No. 2680

En el escrito de contestación de la demanda el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, como entidad interesada en las resultas del proceso, se opone a las pretensiones del actor, para lo cual aduce, en síntesis, lo siguiente (fls. 247 a 258):

En relación con el primer cargo. - El artículo 6o. no incurre en las violaciones normativas que se le atribuyen, ni de él se desprende deseo alguno de entrar en el campo de las imposiciones jurídicas que señala el actor, sino, por el contrario, es fiel intérprete de las normas constitucionales cuya transgresión se invoca. El que en dicho acto no se hayan incluido a otras organizaciones no implica que se les esté impidiendo el ejercicio del derecho de asociación.

En relación con el segundo cargo. - Como consecuencia de las facultades otorgadas por el Constituyente al Gobierno Nacional para expedir un régimen especial para el Distrito Capital sobre aspectos políticos, fiscales y administrativos, el artículo 7o. del decreto parcialmente acusado no podía tratar asuntos referentes al Departamento de Cundinamarca, pues se hubiere incurrido en abuso y exceso de dichas facultades. Además, las supuestas violaciones son "... materia de discusión de ley, independiente a la del estatuto orgánico analizado".

En relación con el tercer cargo. - Se indica que esta Sección en providencia de marzo 10 de 1994 (Expediente No. 2651, Actor: José Cripriano León Castañeda) ya definió lo relativo a la aplicación de las normas constitucionales y legales sobre los municipios en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

En relación con el cuarto cargo. - "En virtud al origen de donde deviene la norma, le otorga la calidad espacialísima de .estatuto orgánico., de tal forma que cuando se hable (sic) en que el Concejo Distrital ejercer  sus atribuciones dentro de la Constitución y la ley, se trata precisamente del citado decreto" (1421 de 1993). Además el artículo 12 - 21 acusado no tiene el propósito de crear situaciones o condiciones diferentes a las de ley; pues, por el contrario, el precepto tiene una redacción precisa en cuanto señala como atribución del Concejo la de "Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus servidores, especialmente los de Carrera Administrativa".

En relación con el quinto cargo. - La prohibición establecida en el artículo 18 - 6 no pugna con las normas que invoca el actor, pues el Concejo tenía que asumir su real función de corporación administrativa y no continuar como coadministrador. Por ello en el acto acusado se precisa de manera fehaciente el mandato del artículo 323 de la Carta Política, en cuanto a que los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas.

En relación con el sexto cargo. - La causal de inhabilidad establecida en el artículo 28 - 2 para quienes aspiren a ser elegidos Concejales del Distrito Capital está acorde con el artículo 312 de la Carta Política en cuanto dispone que corresponde a la ley determinar las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, pues el decreto acusado tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley.

En relación con el séptimo cargo. - el apoderado del Distrito Capital manifiesta que esta Sección en providencia de mayo 14 de 1984 (Expediente No. 3708) precisó que la competencia de los concejos para crear entidades descentralizadas del orden municipal está condicionada a la iniciativa del alcalde, de conformidad con lo prescrito por la Constitución.

En relación con el octavo cargo. - Se reitera que las disposiciones que integran el Decreto 1421 de 1993 poseen la misma fuerza normativa que la ley, las cuales, por constituir el régimen especial para el Distrito Capital tienen "... aplicación directa con supremacía frente a cualquier norma de inferior categoría. El Decreto 1333 de 1986 tiene radio de acción para cuestiones municipales, quedando entendido que las disposiciones aplicables para Santa Fe de Bogotá son las incorporadas en el acto demandado".

En relación con el noveno cargo. - El apoderado del Distrito Capital manifiesta que son válidas las mismas razones expresadas frente al sexto cargo.

En relación con el décimo cargo. - Como quiera que el artículo 123 de la Carta Política precisa que los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos y la ley determinar  el régimen aplicable y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, debe tenerse en cuenta que "quien desempeña la función del alcalde local tiene una relativa importancia dentro del área de su jurisdicción y la gran trascendencia de sus asuntos, generan la necesidad de tener en su equipo de trabajo personas de su amplia confianza, configurando así el elemento subjetivo sobre la discrecionalidad de ciertos cargos de la administración". Por consiguiente, "el legislador, y así lo consagra el Decreto 1421 de 1993, tiene la facultad constitucional para determinar excepciones a la carrera administrativa, según la hermenéutica del artículo 125 de la C.N.".

En relación con el décimo primer cargo. - El apoderado del Distrito Capital manifiesta que son válidas las mismas razones expresadas frente al cargo anterior,

En relación con el décimo segundo cargo. - Si el artículo 125 de la Carta Política dispone que no son de carrera, entre otros, los empleos de libre nombramiento y remoción y los demás que determine la ley, los artículos 125 a 134 parcialmente acusados no hacen cosa diferente que desarrollar los postulados constitucionales, máxime cuando el Decreto 1421 de 1993 tiene la incontrovertible categoría de ley.

En relación con el décimo tercer cargo. - El artículo 138 inciso séptimo está acorde con la facultad otorgada al Gobierno Nacional para determinar, entre otros, el régimen fiscal del Distrito Capital y, por ello, el acto acusado se expidió conforme al artículo 63 de la Carta Política, que defiere a la ley (Decreto 1421 de 1993) determinar "... los bienes que tendrán las características de inalienables, imprescriptibles e inembargables". Por ello, los ingresos corrientes y de capital del Estado requieren de una especial protección, "... que se desprende de la supremacía del interés general sobre el particular, ante el apetito desaforado de quienes ven en los dineros estatales la solución fácil en desmedro de una recta administración de justicia". Finalmente se advierte que el acto acusado tiene como antecedente en nuestra legislación "...el artículo 684 del decreto 1400 de 1970...", modificado por el Decreto 2282 de 1989, en el cual se consagra la inembargabilidad de los bienes señalados en dicho acto.

En relación con el décimo cuarto cargo. - Se reitera que el régimen especial para el Distrito Capital es el contenido en el Decreto 1421 de 1993 por lo cual no le son aplicables los preceptos del artículo 313 de la Carta Política. Además, el acto acusado "... corresponde al ejercicio de facultades otorgadas para legislar sobre materias administrativas, según la armonía del artículo transitorio 41 con el 322 de la Constitución.

El apoderado del Distrito Capital no se refiere a los cargos décimo quinto y décimo sexto formulados por el actor.

Finalmente se proponen las siguientes excepciones:

a) Inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, pues mediante ella se ejerce "... la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el artículo 237 - 2 de la Constitución Política / 84 del C.C.A.", confundiendo la competencia del Consejo de Estado con la clase de acción que se pretende incoar.

b) La demanda no cumple con los requisitos de forma, pues no se designan las partes y sus representantes (art. 137 del C.C.A.), ni se indica la necesidad de notificar a otras personas que tuviesen interés directo en las resultas del proceso (art. 207 ibídem).

2o. - Expediente No. 3051

En el alegato de conclusión presentado por el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, como entidad interesada en las resultas del proceso, su apoderado judicial se opone a las pretensiones de la demanda, en sustento de lo cual aduce básicamente las mismas razones expresadas en el expediente No. 2680 sobre la naturaleza jurídica del Decreto1421 de 1993 y el régimen especial que en él se consagra para el Distrito Capital, y añade lo siguiente en relación con los cargos formulados por el actor (fls. 184 a 190):

En relación con el primer cargo. - El artículo 12 - 8 no quebranta ninguna norma constitucional, ya "... que el Concejo puede determinar la estructura de la administración central de manera directa, en razón a la potestad que tiene sobre esta parte de la administración distrital, y en razón a la carencia de autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica, de cada una de las dependencias que la conforman".

En relación con el segundo cargo. - En cuanto a la solicitud de declaratoria de nulidad de la expresión "... y la Veeduría...", contenida en el artículo 5o., debe tenerse en cuenta que el Constituyente incorporó en la Carta Política conceptos sobre participación comunitaria y Veeduría ciudadana con el claro objetivo de estimular y fortalecer la intervención de todos los estamentos no gubernamentales en la gestión de los asuntos públicos. Por ello, dicho acto evidencia la armonía funcional de la Veeduría dentro del engranaje de los organismos de control.

Sobre las acusaciones que se formulan en contra de los artículos 118 a 124 del decreto parcialmente se hace notar que el actor no los analiza en forma individual frente a las disposiciones presuntamente violadas, por lo cual no se puede determinar las motivaciones que le asistieron para demandarlas, "... máxime cuando cada uno regula comportamientos diferentes y establece funciones que aunque conexas tienen efectos separados".

En cuanto a la expresión del artículo 176 cuya declaratoria de nulidad se impetra "... concluimos por observar y ser reiterativos que esta es una función propia del Concejo Distrital, conforme a la orientación del artículo 313 en la Carta, que así lo hizo para el régimen municipal ordinario, y para el caso de Santa Fe de Bogotá está consagrado en el artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, en desarrollo de los postulados del 322 y transitorio 41 del mismo estatuto constitucional".

c. - La actuación surtida

De conformidad con las normas del C.C.A., a las demandas se les dio el trámite allí previsto para los procesos ordinarios, dentro del cual merecen destacarse, en cada uno de ellos, las siguientes actuaciones:

1o. - Expediente No. 2680

Mediante providencia de 1o. de marzo de 1994 se dispuso la admisión de la demanda, se tuvo como parte demanda a la Nación, representada por los funcionarios que junto con el señor Presidente de la República suscribieron el decreto parcialmente acusado, a quienes se ordenó notificar personalmente dicha decisión, al igual que al Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y se denegó la solicitud de suspensión provisional (fls. 45 a 71).

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado planteó un conflicto de jurisdicción entre la Sala de lo Contencioso Administrativo y la Corte Constitucional para conocer de los procesos en los cuales se controvierte la constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 (fls. 261 a 272), que luego del trámite de rigor se dirimió en favor de esta Corporación por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia de 13 de octubre de 1994 (fls. 316 a 326).

Mediante proveído de 16 de febrero de 1995 se decretó la acumulación de los procesos que ocupan la atención de la Sala (fls. 351 a 357).

Por auto de 3 de marzo de 1995 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las solicitadas por la parte actora (fls. 359 a 361).

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para expresar su concepto no se hizo manifestación alguna.

2o. - Expediente No. 3051

Por auto de 16 de septiembre de 1994 se admitió la demanda y se denegó la solicitud de decretar la suspensión provisional del artículo 12 - 8 parcialmente acusado y de los artículos 118 y 119 del decreto 1421 de 1993 (fls. 18 a 23).

Dentro del término de traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y el mencionado funcionario presentaron los escritos que obran a folios 184 a 190 y 191 a 203, respectivamente.

d. - El Concepto del Ministerio Público

En el concepto emitido por el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación dentro del proceso No. 3051 se solicita denegar las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación:

En relación con el primer cargo. - A pesar de que la redacción del artículo 12 - 8 acusado en forma parcial es confusa y contradictoria, "... pues no resulta entendible cómo es que se utiliza por el Legislador la expresión general refiriéndose a la estructura de la Administración, para, a renglón seguido adicionar la palabra CENTRAL, término este que en buen romance, excluye un sector, es decir, el descentralizado y que se integra en un todo dentro de la estructura de la administración, en este caso, la Municipal... (...) ... la palabra Central que hace parte de la frase, permite, siguiendo su estricto tenor literal, concluir de la siguiente manera: a) que se ha introducido una antinomia en el cuerpo de la norma, a todas luces inconveniente por la confusión a que da origen; y b) que término central incorporado en el texto de la norma acusada, a pesar de estar precedida la palabra administración, de la palabra general, ésta se refiere únicamente al Sector Central de la Administración Distrital, excluyendo el sector descentralizado, como así lo interpreta y entiende el actor". Añade que "... si se continúa con la lectura del Artículo 12 del Decreto 1421 / 93, sus numerales 9, 10, 16 y 17 están haciendo expresa referencia al Sector Descentralizado de la Administración Distrital, como funciones igualmente atribuidas al Concejo del Distrito de Santa Fe de Bogotá, lo que entonces quiere decir, que el numeral 8 del artículo 12 del decreto demandado, aunque confuso en su redacción, se refiere a la estructura de la Administración Central, mientras que los numerales 9o., 10, 16 y 17 se refieren a la estructura Descentralizada de la Administración Distrital".

En relación con el segundo cargo. - El Gobierno estaba facultado por el artículo transitorio 41 de la Carta para expedir el Estatuto Especial para el Distrito Capital y para establecer en el mismo su régimen fiscal político y administrativo. Por consiguiente, respecto del establecimiento del régimen administrativo, el Gobierno estaba facultado para determinar la creación de dependencias como la Veeduría; asignar sus funciones, determinar la planta de personal, calidades del cargo y, en general, regular todo lo atinente a este organismo de control.

Como quiera que "... la creación de dependencias .La Veeduría., el señalamiento de sus funciones y la facultad que se otorgó al Gobierno Distrital para adoptar la nomenclatura de los cargos y su escala de remuneración, se enmarcan dentro del concepto del Régimen Administrativo a que se refiere la Norma Constitucional, no es dable predicar de ellas su transgresión al ordenamiento constitucional".

En primer término la Sala se pronuncia sobre las excepciones planteadas por el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá en el proceso No. 2680.

Por lo que concierne a la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, la Sala estima que debe desecharse, pues como lo advirtió esta Sección en sentencia de 3 de febrero del año en curso (Consejero Ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Actor: Domingo Banda Torregroza, Expediente No. 2589), y lo reitera en esta oportunidad, "... la acción de nulidad no solo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos pueden violar no solamente la ley sino la Constitución, y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículos 237 numeral 2 y 238)".

En lo relativo a la excepción consistente en que la demanda no cumple con el requisito establecido en el artículo 137 ordinal 1o. del C.C.A., pues no se designan las partes y sus representantes, tampoco está llamada a prosperar, toda vez que en el auto mediante el cual se resolvió su admisión, la Sala, con fundamento en el poder de interpretación de la demanda reconocido al juez administrativo por la jurisprudencia, y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228 de la Carta Política, dispuso tener como parte demandante al actor y como parte demandada a la Nación Colombiana, representada por los Ministros de Gobierno, Hacienda y Crédito Público y por el Director del Departamento Nacional de Planeación, quienes junto con el señor Presidente de la República suscribieron el decreto parcialmente enjuiciado. De otra parte, se hace notar al excepcionante que dentro de los requisitos señalados en el artículo 137 del C.C.A. no se consagra el de indicar "... la necesidad de notificar a otras personas que tuviesen el interés directo en el asunto" (sic), pues tal decisión debe adoptarse en dicha providencia de conformidad con lo previsto por el artículo 207 ibídem, como en efecto se procedió en ella ordenando su notificación, igualmente, al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por intermedio de su representante judicial, el Alcalde Mayor.

En consecuencia, las excepciones no prosperan.

En relación con los cargos primero y segundo del proceso No. 3051, tercero y décimo primero del No. 2680, en los cuales se discute la violación de los artículos 125, 313 - 6, 322 a 324, 374 y transitorio 41 de la Carta Política, por parte de los artículos 5o. inciso final, 12 - 8, 118 a 124 y 176 ordinal 2o. e inciso final del decreto acusado, la Sala, como fundamento para denegar sus prosperidad, reitera los argumentos consignados en sentencia de fecha 3 de marzo de 1995 (Consejero Ponente doctor Miguel González Rodríguez, Actor: Néstor Guillermo Franco González, Expediente No. 2691), en la cual se analizaron y definieron acusaciones similares y / o conexas a las formuladas en dichos cargos. En efecto, en la indicada providencia, esta Sección expresó lo siguiente:

"..............

"Estima la Sala que el cargo (en contra del artículo 12 - 8) no está  llamado a prosperar. En efecto, como se advirtió al resolver la solicitud de suspensión provisional, no es que la norma acusada hubiera sustraído de la facultad del Concejo la determinación de la estructura general de la administración descentralizada por emplear la expresión .central. sino que, en ella reguló lo relativo a la administración central y en el numeral 9o. del artículo 12 atendió lo concerniente a la administración descentralizada. Es decir, en dos disposiciones previó lo que el artículo 313 numeral 6o. consagra en una sola,

"Por lo demás, reiteradamente esta Corporación ha precisado que las facultades atribuidas a los Concejos Municipales por el artículo 313 de la Carta Política y las asignadas a los Alcaldes en el artículo 315 ibídem, sólo pueden aplicarse respecto del Distrito Capital, atendiendo el orden jerárquico previsto en el artículo 322 ibídem.

"En efecto, en el caso del Distrito Capital la Constitución Política dedicó un capítulo especial al régimen del mismo (Capítulo 4. Título XI), y en el artículo 322 inciso 2o. previó que su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios..... Ello significa que en materia de facultades del Concejo y del Alcalde, a falta de disposición constitucional, como en este caso, se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el Decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el artículo transitorio 41, y a falta de éstas las normas constitucionales y legales aplicables a los Municipios.

"Estas consideraciones son valederas para desestimar el cargo de violación de los artículos 5o., 118 a 124 y 176 del Decreto 1421 de 1993, pues al no ser aplicable en este caso al Distrito Capital el régimen general de los Municipios previsto en la Carta Política y en las leyes, como antes se dijo, tienen aplicación preferente las leyes especiales, como el Decreto 1421 de 1993, contentivo de las disposiciones acusadas, en las cuales bien puede preverse, como facultad del Gobierno Distrital la adopción de la nomenclatura de los cargos de la Veeduría y su escala de remuneración" (paréntesis fuera de texto),

A continuación se analizan las restantes acusaciones formuladas en el proceso radicado bajo el No. 2680.

En relación con el primer cargo, en el cual se plantea la violación de los artículos 2o,, 13, 39, 55, 103 y 374 del ordenamiento constitucional por parte del artículo 6o. del decreto acusado, y luego del estudio de sus fundamentos, que son los mismos consignados en la solicitud de suspensión provisional, para la Sala es claro que no está llamado a prosperar, pues como lo concluyó nítidamente en el auto admisorio de la demanda para adoptar la decisión denegatoria de la medida precautelativa impetrada, y lo reitera en esta oportunidad, "... es indiscutible que dicha disposición solo sería susceptible de transgredir en forma manifiesta las citadas disposiciones superiores en la medida en que desconociese a los sindicatos el derecho que consagra en su favor el artículo 103 de la Carta, de constituir mecanismos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública, pero de ninguna manera por el hecho de que no los incluya en su texto".

En relación con el segundo cargo, sobre violación de los artículos transitorio 41 y 324 inciso segundo de la Carta por parte del artículo 7o. acusado, debido a que en él no se determinó la participación que le corresponde a la capital de la República sobre las rentas departamentales que se causen en Santa Fe de Bogotá, la Sala estima que adolece de vocación de prosperidad, pues el hecho de que no se puntualice tal aspecto en manera alguna implica, per se, el quebrantamiento normativo que se le atribuye, menos aún si, como se observa, el artículo 162 del mismo estatuto demandado, cuya constitucionalidad no se discute, establece que "Las normas del estatuto tributario nacional sobre ... (...) ... determinación... (...)... de los tributos serán aplicables en el Distrito conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos de éste".

De otra parte, tampoco es de recibo el cargo de violación de los artículos 150, 300, 305 y 374 de la Carta Política, por las mismas razones con fundamento en las cuales se denegó la solicitud de suspensión provisional del inciso segundo del acto acusado, las que se reiteran y transcriben a continuación:

"... el haberse dispuesto en su inciso segundo que .las disposiciones de la Asamblea y de la Gobernación de Cundinamarca no rigen en el territorio del Distrito, salvo en lo que se refiere a las rentas departamentales que de conformidad con las normas vigentes, deban recaudarse en el Distrito., no implica de ninguna manera que el Departamento de Cundinamarca deje de dar aplicación a las normas en él vigentes sobre cualquier materia de que se trate. Adicionalmente la Sala considera que el citado mandato del inciso segundo del artículo 7o. acusado simplemente es la consecuencia lógica de la autonomía de que goza para la gestión de sus intereses, consagrada en el artículo 1o. del Decreto parcialmente demandado".

En relación con el cuarto cargo, formulado en contra del artículo 12 - 21 del decreto 1421 de 1993, el cual prescribe que "Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: "Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con sus servidores, especialmente los de carrera administrativa", la Sala considera que éste no incurre en violación de los artículos transitorio 41, 53, 123, 125, 150, 322 a 324 y 374 de la Carta Política, como quiera que de su texto no cabe inferir que se atribuya al Concejo Distrital la facultad de dictar de manera autónoma las normas que regulen las relaciones del Distrito con sus servidores, ni las de Carrera Administrativa, sino, por el contrario, que dicha Corporación administrativa deberá expedirlas con sujeción a lo que disponga la ley al respecto.

En relación con el quinto cargo, en el cual se plantea el desconocimiento de los artículos transitorios 41, 322 a 324 y 374 de la Carta Política por parte del numeral 6 del artículo 18 acusado, en cuanto prevé que al Concejo le está prohibido "Elegir representantes, voceros o delegados suyos o de sus comisiones que deban tramitar o decidir asuntos de carácter general o individual que corresponda definir a las entidades y autoridades distritales", pues, según el actor, el citado artículo 323 solo prohíbe a los Concejales hacer parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas, más no como delegados en las entidades del sector central, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, por cuanto, como lo expresó esta misma Sección en sentencia de 9 de febrero de 1995 (Consejero Ponente doctor Miguel González Rodríguez, Actor: José Cipriano León C., Expediente No. 2651), y lo reitera en esta oportunidad, "... el artículo 293 de la Constitución Política defirió a la ley la determinación de las calidades, incompatibilidades e inhabilidades de los ciudadanos elegidos por voto popular y nada impide que una ley especial, como lo es el Decreto 1421 de 1993, pueda regular tales aspectos máxime si el artículo 322 de la Carta permite que a través de leyes especiales se determine el régimen administrativo del Distrito Capital, dentro del cual no resultan ajenas las prohibiciones a que se contraen las normas acusadas".

En relación con el sexto cargo, en el cual se discute el desconocimiento de los artículos transitorio 41, 13, 25, 40, 127, 322 a 324 y 374 del ordenamiento constitucional por parte del artículo 28 - 2, acusado, la Sala estima que también adolece de vocación de prosperidad, no solo por las mismas razones expresadas en el análisis del cargo precedente, sino, adicionalmente, por cuanto el inciso tercero del indicado artículo 127 expresamente dispone que los empleados no contemplados en la prohibición establecida en su inciso anterior, a que se refiere el demandante, podrán participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas "... en las condiciones que señale la ley", la cual, para el caso del Distrito Capital, la constituye el Decreto 1421 de 1993. De otra parte, bien vale la pena recordar al actor que las causales de inhabilidad o de incompatibilidad "...tienen por objeto obtener dentro del campo de la función pública la más absoluta independencia de los funcionarios públicos y de quienes ejercen funciones públicas, en la prestación de sus servicios, extendiéndola en el tiempo a quienes hayan dejado de pertenecer a los cuadros de la administración, todo esto con un criterio de sana moralidad administrativa" (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente doctor Jaime Paredes Tamayo, Radicación No. 1624, Anales del Consejo de Estado, Segundo Semestre 198l, págs. 80 a 82).

.En relación con el séptimo cargo, en el cual se plantea que el artículo 55, acusado, quebranta los artículos 313 - 6, 315, 374 de la Carta Política y 92 - 3 del decreto 1333 de 1986, debido a que el Gobierno no estaba facultado por los artículos transitorio 41 y 322 a 324 ibídem para modificar, derogar o adicionar las normas establecidas en la Constitución y en las leyes para los municipios, la Sala considera que ha de correr con la misma suerte que los ya analizados, pues se reitera que al disponer el inciso segundo del citado artículo 322 que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, "... ser  el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios", de ello se infiere que las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993 constituyen el régimen especial a que debe someterse y que las disposiciones vigentes para los municipios sólo serán aplicables en el Distrito Capital en la medida en que el legislador ordinario o extraordinario no regulen de manera particular determinadas materias, lo cual no ocurrió, precisamente, en el asunto bajo estudio. De otra parte, la Sala considera que las facultades atribuidas a los concejos y alcaldes municipales por los artículos 313 y 315 de la Carta Política no pueden predicarse respecto del Concejo Distrital y del Alcalde Mayor pues, como atrás se expresó, el régimen del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá es especial, contenido en el decreto acusado.

En relación con el octavo cargo, en el cual se discute que el inciso segundo del artículo 56 acusado, en cuanto dispone que "Los miembros de las juntas directivas de las demás entidades descentralizadas del Distrito serán designados libremente por el Alcalde Mayor" vulnera los artículos transitorio 41 y 322 a 324 de la Carta Política, debido a que modifica arbitrariamente el artículo 157 del Decreto 1333 de 1986, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, no solo por las razones expresadas en el análisis del cargo precedente, sino por cuanto no se observa en qué medida puede desconocer los principios consagrados en los artículos 1o. y 2o. del ordenamiento constitucional, menos aún si se tiene en cuenta que en el inciso primero de dicho acto se establece la participación de delegados de los usuarios y de organizaciones cívicas, gremiales o comunitarias en las juntas directivas de las empresas distritales de servicios públicos domiciliarios.

En relación con el noveno cargo, formulado en contra del inciso segundo del artículo 57, acusado, en cuanto dispone que los empleados públicos que tienen derecho a designar delegados suyos en las juntas directivas, solo podrán hacerlo acreditando funcionarios "del nivel directivo de la administración", por ser violatorio de los artículos 1o., 2o., 13, 40 - 7 y 374 de la Carta Política, la Sala considera que no se presenta dicha violación, por cuanto la interpretación más razonable de su texto es la de que sus mandatos se refieren a los casos en que los estatutos de las entidades descentralizadas del Distrito prevén que determinados funcionarios públicos hacen parte de sus juntas directivas y que únicamente pueden designar como delegados a otro funcionario de la misma categoría, es decir, del nivel directivo, y no aquellos posibles casos en los cuales los empleados públicos puedan elegir delegados suyos ante las juntas directivas a lo cual parece referirse el actor.

Además de lo anterior, la Sala hace notar al actor que en relación con el acto a que se contrae este cargo esta Sección se pronunció en sentencia de 9 de febrero de 1995 (Actor: José Cipriano León C. Exp. No. 2651), en los siguientes términos:

"No aprecia la Sala la transgresión del artículo 53 de la Carta Política a que se refiere el actor ya que la delegación que puede hacer un funcionario público no tiene que ver con los derechos de los trabajadores, sino con el derecho del delegante de intervenir directamente o no como representante ante la Junta Directiva de una entidad, además que del contenido de la norma constitucional no se infiere que dentro de los principios mínimos fundamentales que ella consagra, está el de participar en las Juntas Directivas".

En relación con el décimo cargo, y como fundamento para denegar su prosperidad, la Sala ante la ausencia de nuevos argumentos del actor que permitiesen reexaminar los análisis con base en los cuales se denegó su suspensión provisional, los reitera en esta providencia en los términos que se consignan a renglón seguido:

"Respecto del inciso final del artículo 93, acusado, cuyo texto se transcribió en el resumen de los cargos formulados en su contra, la Sala estima que no es posible acceder al decreto de suspensión provisional solicitado, pues si el artículo transitorio 41 de la Carta facultó al Gobierno Nacional para expedir las correspondientes normas sobre el régimen especial para el Distrito Capital, a que se refieren los artículos 322 a 324 ibídem, ello significa que el acto acusado, contenido en el Decreto 1421 de 1993 y que se expidió como fundamento en dicha facultad, tiene la misma entidad o fuerza normativa que las leyes especiales a que alude el referido artículo 322 y, por lo mismo, bien podía disponer, como dispuso, que los cargos de la planta de personal de la administración distrital que se asignen a los despachos de los alcaldes locales son de libre nombramiento y remoción, modificando así la Ley 27 de 1992, y sin que ello implique la violación de ninguna de las disposiciones constitucionales que se alegan como transgredidas en grado manifiesto".

En relación con el décimo segundo cargo, formulado en contra de los artículos 125 a 134 del Decreto 1421 de 1993 por incurrir en violación de los artículos transitorios 41, 322 a 324, 374 de la Carta Política; 156, 288, 292, 293 del Decreto 1333 de 1986; 2o., 26 y 30 de la Ley 10 de 1990, debido a que, según el actor, las indicadas normas constitucionales no facultaron al Gobierno para expedir el régimen laboral del Distrito o para modificar el ya existente sino para expedir su régimen administrativo, que son dos cosas distintas, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, pues la simple circunstancia de que los citados artículos 322 a 324 no hagan expresa referencia a la facultad de expedir el régimen laboral y de derechos salariales y prestacionales de los empleados trabajadores del Distrito Capital no quiere decir que el régimen establecido para ellos en los actos acusados no puede ser considerado como parte del "administrativo" que el citado artículo 322 autoriza determinar a las leyes especiales que para el mismo se dicten, en este caso el Decreto 1421 de 1993, el cual se asimila a un mandato con categoría de ley.

De otra parte, en lo relativo a los cargos de violación de las disposiciones legales que respecto de algunos de dichos actos se endilgan, la Sala se remite a las consideraciones hechas en el análisis del cargo precedente.

En relación con el décimo tercer cargo. Aduce el demandante que al disponer el inciso séptimo del artículo 138 acusado, la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto distrital se incurre en violación de los artículos 25, 58, 63 y 90 de la Carta Política, ya que ninguna de las atribuciones conferidas al Gobierno Nacional por los artículos transitorio 41 y 322 a 324 ibídem lo autorizaron, para calificarlos como tales, si se tiene en cuenta que el citado artículo 63 defiere al Legislador la facultad de determinar que otros bienes tienen esa calidad.

Para la Sala es evidente que este cargo no ha de prosperar, pues si el artículo 63 de la Carta Política defirió a la ley determinar qué otros bienes, además de los allí enunciados, "son inembargables ", ello significa que en virtud de las facultades conferidas por el artículo transitorio 41 ibídem, el Gobierno Nacional podía dar la calidad de inembargables a los bienes a que se refiere el acto acusado, por cuanto es evidente que tal materia forma parte integrante del régimen administrativo especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

En relación con el principio de la inembargabilidad presupuestal, la H. Corte Constitucional en sentencia No. C - 546 de 1o. de octubre de 1992 consideró, entre otros aspectos, lo siguiente:

"Pero para que el Estado pueda realizar tan altos cometidos es necesario dotarlo de los instrumentos necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de los mismos. En otras palabras, la gobernabilidad debe ser conducente en aras de la eficacia en el logro de los fines humanistas del aparato estatal. De lo contrario la sociedad civil sería víctima de la creación secular de un ente cultural inane e inocuo.

"Luego se precisa conferir al Estado los mecanismos de gobierno aptos para la buena gestión del mismo. Como anotaba Maquiavelo, "solo los profetas armados vencen; los profetas desarmados perecen."

"Y entre los instrumentos del Estado figura en primerísimo lugar el instrumento económico. Es incluso inútil realizar aquí una apología del dinero en una economía de mercado. Lo que sí tiene sentido es establecer la eventual bondad de una protección especial .como la inembargabilidad. a las rentas y recursos de nivel nacional.

"Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana.

"En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales.

"La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario.

"Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta". (Gaceta de la Corte Constitucional 1992, Tomo 6, octubre, págs. 338 a 372).

En relación con el décimo cuarto cargo, en el cual se plantea que el artículo 161 del Decreto 1421 de 1993 viola los artículos 41, 322 a 324 y 374 de la Carta Política, debido a que la reestructuración de las entidades distritales y la asignación de funciones corresponde a los concejos municipales de conformidad con el artículo 313 ibídem, la Sala considera que adolece de vocación de prosperidad, por las mismas razones expresadas en el análisis de los cargos primero y segundo del proceso No. 3051 y tercero, séptimo y décimo primero del proceso No. 2680.

En relación con el décimo quinto cargo, en el cual se discute la violación de los artículos transitorio 41, 125, 322 a 324 y 374 de la Constitución Política por parte del artículo 176, disposición transitoria segunda del Decreto 1421 de 1993, la Sala no encuentra que mediante ella se autorice al Gobierno Distrital para expedir normas que debieran ser materia de regulación en dicho decreto, pues en su inciso segundo se expresa que los aspectos allí señalados, los cuales parecen ser una simple consecuencia de las diferentes disposiciones contenidas en el decreto acusado, serán definidas por el Concejo de acuerdo con los proyectos que le presente el Gobierno Distrital, como se evidencia de la lectura del texto íntegro del acto parcialmente enjuiciado, que transcribe a continuación:

"ARTÍCULO 176. Régimen de transición. Con el fin de asegurar la vigencia efectiva de las disposiciones del presente estatuto y de evitar las dificultades y litigios que puedan surgir de posibles vacíos normativos, adoptanse las siguientes disposiciones transitorias:

"1o. El Concejo Distrital deber adoptar su nuevo reglamento dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de la promulgación de este decreto. Si dicho reglamento no fuere expedido en el término mencionado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo expedirá por una sola vez, dentro de los noventa días siguientes al vencimiento del término a que se ha hecho referencia.

"2o. El Gobierno Distrital definirá por una sola vez la composición de las juntas directivas de las entidades descentralizadas y la forma de designación de aquellos miembros cuyo nombramiento no corresponda al alcalde mayor; adoptar la nomenclatura de los cargos de la veeduría y su escala de remuneración; expedir  las normas estrictamente necesarias para armonizar las disposiciones vigentes en el Distrito con los preceptos de este estatuto sobre las siguientes materias: carrera administrativa, régimen presupuestal y fiscal y trámite de los asuntos que en virtud de este decreto deban ser decididos por autoridades distintas de las que los venían conociendo o respecto de los cuales hayan cambiado su procedimiento, recursos e instancias.

"Los decretos que para cada caso dicte el Gobierno distrital, serán presentados como proyecto de acuerdo al Concejo dentro de los tres (3) días siguientes a su promulgación. El Concejo podrá modificarlos con sujeción a las disposiciones de este decreto.

"En el evento de que dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este estatuto, el alcalde mayor no expida las normas a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo, el Concejo, dentro de los seis meses subsiguientes, podrá dictar acuerdos sobre dichas materias, aun cuando los mismos requieran iniciativa del alcalde distrital".

En relación con el décimo sexto cargo, formulado en contra del artículo 180 del decreto acusado por el hecho de que, según el actor, "deroga especialmente el Decreto Ley 1333 de 1986", la Sala considera que no tiene vocación alguna de prosperar, pues como se advirtió en el auto admisorio de la demanda para denegar la solicitud de su suspensión provisional, y se reitera en esta oportunidad, "... en él no se dispone la derogatoria de dicho decreto sino del Decreto Ley 3133 de 1968, .Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, derogatoria que en principio es perfectamente compatible con la necesidad de dictar un nuevo estatuto legal para el Distrito Capital, que, a su vez, es el objeto de la facultad otorgada al Gobierno por el artículo 41 transitorio de la Carta".

En consecuencia, de acuerdo con lo anterior, no prosperan los cargos formulados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Primero. - DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas.

Segundo. - DENIÉGANSE las pretensiones de las demandas.

Tercero. - Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso No. 2680 o su remanente.

Cuarto. - En firme esta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archívense los procesos acumulados.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida  y aprobada por la Sala en sus sesión de fecha trece de julio de mil novecientos noventa y cinco.

NOTA DE RELATORÍA: Se reitera la jurisprudencia de febrero 3 / 95, Exp. 2589 actor: DOMINGO BANDA TORREGROZY CP: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

NOTA DE RELATORÍA: Se reitera la jurisprudencia de fecha 3 marzo de 1995 CP: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ Actor: NÉSTOR GUILLERMO FRANCO GONZÁLEZ Exp No. 2691.

La Sala considera que el art.12 - 21 del decreto 1421 / 93 no incurre en violación de los arts. transitorios 41, 53, 123, 125, 150, 322 a 324 y 374 de la Carta Política, como quiera que de su texto no cabe inferir que se atribuya al Concejo distrital de la facultad de dictar de manera autónoma las normas que regulen las relaciones del distrito con sus servidores, ni las de carrera administrativa, sino, por el contrario, que dicha corporación administrativa deberá expedirlas con sujeción a lo que disponga la ley al respecto.

La acción de nulidad no solo puede dar lugar a un juicio de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos administrativos pueden violar no solamente la ley sino la constitución, y para hacer efectivo el control jurisdiccional frente a éste último evento la Carta Política lo instituyó en cabeza de la Jurisdicción Contencioso administrativa (art. 237 numeral 2 y 238)"

AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA / JUEZ - Facultades / DEMANDA - Interpretación / DEMANDA - Requisitos / NOTIFICACIÓN / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL

En el auto mediante el cual se resolvió su admisión, la Sala, con fundamento en el poder de interpretación de la demanda reconocido al juez administrativo por la jurisprudencia, y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el art. 228 de la Carta Política, dispuso tener como parte demandante al actor y como parte demandada a la nación Colombiana, representada por los Ministerios de Gobierno, Hacienda y Crédito Público y por el Director del Departamento Nacional de Planeación, quienes junto con el señor Presidente de la República suscribieron el decreto parcialmente enjuiciado. De otra parte, se hace notar al excepcionante que dentro de los requisitos señalados en el art. 137 del C.C.A. no se consagra el de indicar "...la necesidad de notificar a otras personas que tuviesen el interés directo en el asunto", pues tal decisión debe adoptarse en dicha providencia de conformidad con lo previsto por el art. 207 ibídem, como en efecto se procedió en ella ordenando su notificación, igualmente, al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por intermedio de su representante judicial, el Alcalde Mayor.

En el caso del distrito Capital la constitución política dedicó un capítulo especial al régimen del mismo (capítulo 4 título XI), y en el art. 322 inciso 2o. previó que su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios... Ello significa que en materia de facultades del Concejo y del alcalde, o falta de disposición constitucional, como en este caso, se aplican de preferencia las leyes especiales, como lo es el decreto 1421 de 1993, expedido con fundamento en el art. transitorio 41, y a falta de éstas las normas constitucionales y legales aplicables a los municipios.