RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

"Por el cual se adoptan los Indicadores de goce efectivo de derechos como instrumento de seguimiento a la política pública distrital para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno"

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. ALCANCE Y OBJETIVOS DE LA INICIATIVA

Adoptar un conjunto de indicadores de Goce Efectivo de Derechos como instrumento de seguimiento a la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado en Colombia.

*Establecer un mecanismo de seguimiento al Plan de Acción Distrital, con enfoque de derechos.

* Complementar el Plan de Acción Distrital para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado.

* Promover el control ciudadano frente a las acciones adelantadas por la administración para reparar a las víctimas del conflicto armado.

El Distrito Capital es la entidad territorial con mayor número de víctimas del conflicto armado. De acuerdo con los datos de la Red Nacional de Información¹ en Colombia se han registrado 6.545.442 personas víctimas del conflicto armado de más de 50 años; esto quiere decir que cerca del 13,89% de la población colombiana (para 2013²) ha sido víctima³ de algún delito asociado con el conflicto armado. De este total de víctimas que el país registra, el 6,7% residen en el Distrito Capital es decir 439.441. En la Gráfica 1 se muestra la tendencia anual del número de víctimas que se registran en Bogotá D.C., desde 1997 año en el cual se crea la Red para Solidaridad Social y se expide la Ley 387 de 1997. Esto indica, que del total de ciudadanos que residen en la Capital, el 5.7% es víctima del conflicto armado interno.

Elaboración Unidad de Apoyo Normativo – Miguel Uribe Turbay con datos de la Red Nacional de Información. Información con corte 30 de septiembre de 2013.

Del total de víctimas registradas, el 90,21% corresponde al delito de desplazamiento forzado, el 4,43% a homicidio, el 2,13% a amenazas, y el 0,91% a desaparición forzada como se puede apreciar en la siguiente tabla.

Elaboración Unidad de Apoyo Normativa – Miguel Uribe Turbay a partir de los datos suministrados por la Red Nacional de Información. Fecha de Corte 30 de septiembre de 2013

Las consecuencias del desplazamiento forzado se resumen en la masiva violación de los derechos de víctimas de éste delito. La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha reiterado, al respecto, que las "personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado"⁴ y señala que la violación de sus derechos es múltiple y generalizada. Esta Corporación ha identificado y reiterado en cerca de 250 Autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, la necesidad de proteger los derechos de ésta población en lo que tiene que ver con los derechos a la vida en condiciones de dignidad, de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de los derechos de otros grupos especialmente protegidos⁵.

Para cada una de las poblaciones afectadas⁶, el Alto Tribunal Constitucional ha proferido senda jurisprudencia con órdenes específicas a las entidades del Gobierno Nacional, desde el año 2004. No obstante, la respuesta por parte del Estado data de 1997, se ha centrado en el diseño de mecanismos de política pública sin que ello implique su real implementación. Este es el caso de la Ley 387 mediante la cual se adoptan acciones para la atención integral y la estabilización socioeconómica de la población desplazada, la aprobación del Conpes 2804 y los Decretos 173, 951, 2007 y 2569; todos ellos con medidas, competencias y responsabilidades puntuales para todas las entidades involucradas en sus diferentes niveles, pero que han carecido de una verdadera ejecución.

Por ello, para el Alto Tribunal Constitucional "pesar de que la política pública de atención a la población desplazada, ha sido desarrollada normativamente desde el año 1997 (…) sus resultados no han logrado contrarrestar la situación de vulneración de los derechos constitucionales de la mayoría de la población desplazada. Tales resultados pueden analizarse de acuerdo a (i) los datos acerca de la cobertura de cada uno de los componentes de la atención, y (ii) el grado de satisfacción de la población desplazada"⁷. Ante ésta inacción del Estado Colombiano, la Corte declaró el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI), entendido éste como la situación permanente de vulneración repetida de un importante número de personas en sus derechos fundamentales que reclaman, por consiguiente, una respuesta integral de varias entidades públicas.

Después de casi una década de la declaratoria del ECI, por un lado la Corte sigue constatando la baja ejecución del Estado frente a las órdenes proferidas; y por otro, el gobierno ha ampliado sus instrumentos de política pública con la nueva expedición de la Ley 1448, sus tres (3) Decretos Ley⁸ y sus ya cuatro (4) decretos reglamentarios⁹. Adicionalmente, modificó el otrora Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada (SNAID) y lo convierte al Sistema Nacional de Atención Integral a Víctimas (SNARIV) integrado por 48 entidades del orden nacional, los 32 departamentos y los 1102 municipios y distritos.

En el caso del Distrito, se cuenta con el Sistema Distrital de Atención a las víctimas del conflicto armado, el cual se ha encargado de diseñar acciones que complementan las medidas y líneas de acción definidas en desde el orden nacional. No obstante como se mostrará en el siguiente acápite hay problemas institucionales y de implementación que impiden la materialización de derechos de toda la población víctima del conflicto armado en general, y del desplazamiento forzado en particular las cuales están relacionados con la falta de un proceso de caracterización sobre cada uno de los derechos de las víctimas y la inexistencia de un sistema de información que dé cuenta de la efectividad e impacto de las acciones que ha adelantado la administración. Al respecto la Corte Constitucional en el Auto 116 de 2008 establece que "la ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación como uno de los problemas más protuberantes de la política de atención a la población desplazada, que impedía dar cumplimiento y continuidad a la política, así como ´detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación, y (…) una corrección adecuada y oportuna de dichas fallas del cumplimiento de los objetivos fijados para cada componente de la atención a la población desplazada´ lo cual afectaba el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en cada una de las fases del desplazamiento y en relación con todos los componentes y etapas de atención de la política pública".

Así, para para ésta Corporación "la ausencia de indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación de la política era una de las causas que impedía avanzar adecuadamente en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada y, en consecuencia, le solicitó al gobierno la adopción de tales indicadores de resultado" (Auto 116 de 2008). Un avance importante frente a la política pública en ese momento fue la adopción de los Indicadores de Goce Efectivo de Derecho, los cuales se han ampliado desde entonces a una batería que involucra 21 derechos (Ver Tabla 2). El objetivo de la presente iniciativa es la adopción de este conjunto de indicadores con el objetivo de establecer el avance progresivo en la materialización de los Derechos de las Víctimas del conflicto armado. Como se puede apreciar en los indicadores que ha adoptado el Gobierno Nacional en el marco del Auto 116 de 2008, se han definido los derechos y la fórmula de cálculo que se debe seguir para los cálculos del avance de la política pública, las cuales como se evidencia en la siguiente sección el Distrito Capital está en mora de adoptar.

De acuerdo con la información entregada por la Alta Consejería para los Derechos de Alta consejería para los derechos de las víctimas la paz y la reconciliación, a continuación se presentan los principales obstáculos que permiten la materialización de los derechos de las víctimas.

La ley 1448 de 2011 y sus Decretos reglamentarios, el 4800 de 2011 y el 1725 de 2012, establecieron que las entidades territoriales formularían el Plan de Acción Territorial (PAT) con el objetivo de definir las acciones conducentes a la materialización de derechos. Dicho plan debía estar antes del 17 de diciembre de 2012. La normatividad establece que dichos PAT debían contener como mínimo: "la caracterización de las víctimas de la respectiva jurisdicción que considerará los distintos hechos victimizantes, la asignación presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y de evaluación con metas e indicadores" (Artículo 254, Decreto 4800 de 2011).

En el caso de la población desplazada, el proceso de caracterización ha sido una de las variables ordenadas de manera recurrente por el Alto Tribunal Constitucional. Específicamente, se encuentran dos antecedentes que han facilitado esta tarea:

* Mediante el Auto 116 de 2008 se inició un trabajo conjunto con entre el Ejecutivo, la Corte Constitucional y la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 para definir los indicadores de Goce Efectivo de Derechos. El resultado fue la adopción de una batería de derechos que permitieran determinar la vulnerabilidad en vivienda, salud, educación, alimentación, generación de ingresos, identidad, estabilización socioeconómica, vida, integridad y libertad.

Así las cosas, a 2014 con el propósito de identificar el grado de vulneración de las personas víctimas del conflicto armado (específicamente del desplazamiento) se debería tener identificado el grado de avance de cada uno de los derechos mencionados en el Auto 106 de 2008 y un balance sobre detallado de la implementación del Plan Integral Único, el cual según el Decreto 4800 de 2011 debía ser parte del PAT.

Sin embargo, y de acuerdo a la respuesta de la Proposición 407 de 2013 la administración responde que no se ha realizado una medición de goce efectivo de derechos explícitamente se dice que"Para la formulación del Plan de Acción Distrital de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAD) no se realizó medición de goce efectivo de derechos de la población víctima"¹⁰, sólo se contó información secundaria la cual no permite establecer para cada una de las víctimas cuál es su grado de vulneración.

Esto implica, que la administración no cuenta con información sobre el estado de avance de los diferentes derechos que se deben restituir y restablecer de las 439.441 víctimas del conflicto armado que residen en el Distrito Capital.

La formulación del PAD se caracteriza porque no tiene metas asociadas con la garantía de derechos de la población víctimas: y aquellas que se definen en términos de cobertura sólo una parte del total de población objetivo. Tomando tres derechos, a modo de ejemplo, en la siguiente tabla se hacen unos comentarios sobre las acciones formuladas por el Distrito Capital.

Elaboración Unidad de Apoyo Normativa – Miguel Uribe Turbay a partir de los datos suministrados en la respuesta a la Proposición 407 de 2013.

La ausencia de un proceso de caracterización de toda la población víctima se debe en gran medida a la falta de un sistema de información robusto que permita tener información en línea sobre los procesos de atención y reparación integral. Si bien, la Ley 1448 fortaleció la Red Nacional de Información, todavía no se cuenta con los dispositivos tecnológicos que permitan el intercambio de información entre las entidades que componente el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas del conflicto.

Conforme lo establecido en el numeral 1º del artículo 313 de la Constitución Política de 1.991, corresponde a los Concejos "Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargos del municipio". Asimismo, el Decreto Ley 1421 de 1.993, establece que en el Artículo 12 que corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley "Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito."

La iniciativa se sustenta en normas de la Constitución Política de 1991, y las diferentes normas que el Congreso de la República ha expedido para el restablecimiento de derechos de la población víctima del conflicto armado: Ley 387, Ley 1448 y sus decretos reglamentarios.

En primer lugar de acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado Social de Derecho el cual tiene como fines esenciales "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo" (Énfasis fuera del original). En este sentido, la Ley 1448 adoptó un conjunto de "medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales" (Artículo 1).

El Decreto 4800, reglamentario de la Ley 1448 estableció que "Los planes de acción territorial contemplan las medidas de asistencia, atención y reparación integral de las víctimas. Los planes serán elaborados por los departamentos, municipios y distritos con la participación de las víctimas. Deben ser coherentes con el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y con los Planes de Desarrollo Territoriales. Contendrán como mínimo, la caracterización de las víctimas de la respectiva jurisdicción que considerará los distintos hechos victimizantes, la asignación presupuestal correspondiente, así como el mecanismo de seguimiento y de evaluación con metas e indicadores" (Artículo 254)

La presente iniciativa fue presentada en las sesiones ordinarias del mes de agosto de 2014 bajo el No. 209 de 2014, la cual recibió Ponencias Positivas de parte de los concejales César Alfonso García Vargas y Juan Carlos Flórez Arcila.

Conviene precisar que, en este caso, el articulado del proyecto de Acuerdo incorpora las propuestas de modificación sugeridas por el Concejal Juan Carlos Flórez Arcila.

Según el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, "en todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo". La iniciativa propuesta implica que el Distrito Capital adopte dentro de su plan de acción el conjunto de indicadores para hacer seguimiento de la política pública propio de la gestión distrital, lo cual no implica un nuevo gasto.

ARTÍCULO 1. La Administración Distrital deberá incluir dentro del Plan Acción Distrital de Prevención, Protección, Asistencia, Atención y Reparación Integral a las Víctimas los indicadores de goce efectivo de derechos, tomando como referencia los que adopte la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, con el propósito de medir los avances que ha tenido el Distrito Capital en la atención y reparación de las víctimas.

ARTÍCULO 2. La Administración Distrital deberá realizar seguimiento a la política pública distrital de víctimas, tomando como referencia los indicadores de goce efectivo de derechos que adopte la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entre los cuales se encuentran los siguientes:

Indicadores

* Subsistencia mínima

* Salud

* Educación

* Vivienda

* Trabajo y generación de ingresos

* Retorno y reubicaciones

* Vida

* Integridad

* Libertad

* Seguridad

* Identificación

* Reunificación familiar

* Reparación integral

* Rehabilitación

* Satisfacción

* Participación

Parágrafo 1. La medición de los indicadores deberá incluir un enfoque diferencial, especificando las particularidades y resultados para mujeres, niños, niñas y adolescentes, población con discapacidad, adulto mayor y grupos étnicos.

Parágrafo 2. Para el diseño de los indicadores de goce efectivo de derechos se tomará la fórmula de cálculo adoptada por la Corte Constitucional en el Auto 116 de 2008.

ARTÍCULO 3. Alta Consejería para los Derechos de las Victimas la Paz y la Reconciliación será la encargada de aplicar y analizar los de goce efectivo de derechos, realizar las mediciones correspondientes y publicar y socializar los resultados, considerando para ello entre otros medios, su página Web.

ARTÍCULO 4. En las sesiones del Comité de Justicia Transicional se publicarán los resultados de la aplicación, con el propósito de que se definan los ajustes a introducir en el Plan de Acción Distrital de Prevención, Protección, Asistencia, Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

ARTÍCULO 5. Durante el primer trimestre de cada año y al final de la gestión del gobierno deberán publicarse los resultados de la medición de los indicadores de goce efectivo de derechos, junto con los indicadores señalados en el Acuerdo 67 de 2002.

ARTÍCULO 6. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.